2013 QCCQ 9282, 2013 QCCQ 9282

Oka (Municipalité d') c. JFD Construction inc. 2013 QCCQ 9282 COUR DU QUÉBEC CANADA PROVINCE DE QUÉBEC DISTRICT DE TERREBONNE LOCALITÉ DE ST-JÉRÔME « Chambre civile » N° : 700-22-027517-126 DATE : 7 juin 2013 ______________________________________________________________________ SOUS LA PRÉSIDENCE DE L’HONORABLE CLAUDE H. CHICOINE, J.C.Q. ______________________________________________________________________ MUNICIPALITÉ d’OKA Demanderesse c. JFD CONSTRUCTION INC.

Défenderesse ______________________________________________________________________ JUGEMENT ______________________________________________________________________ [ 1 ] La Municipalité d’Oka présente une requête en radiation d’un avis d’hypothèque légale inscrit par JFD constructions contre un immeuble appartenant à la Municipalité le 12 juillet 2012.

Le 18 juillet 2012, JFD a également fait signifier à Oka un préavis d’exercice de droit hypothécaire, lequel n’avait pas encore été publié au registre foncier à la date de l’introduction de la requête. [ 2 ] Oka prétend que l’avis d’hypothèque a été publié sans droit. Elle allègue qu’en plus du fait qu’il n’y a pas de lien de droit entre les parties, l’immeuble (sur lequel JFD prétend avoir exécuté des travaux de l’ordre de 51,256.09$) est un centre communautaire maintenant achevé et est un bien affecté à l’utilité publique, donc insaisissable et dont le délaissement ne peut être ordonné.

Elle ajoute que ses règlement et plan de zonage confirment que l’immeuble est situé dans une zone à vocation institutionnelle et caractère public. [ 3 ] Bien qu’elle admette qu’il n’y a pas de lien de droit entre les parties, JFD plaide que cela n’affecte pas son droit de publier l’hypothèque légale sur cet immeuble sur lequel ses travaux ont apporté une plus-value.

Elle allègue que l’immeuble n’est presque pas utilisé, que quiconque peut le louer pour ses propres fins, qu’il ne s’agit pas du seul immeuble d’Oka que cette dernière est disposée à louer ou à rendre disponible à ses citoyens et que l’usage envisagé ne correspond en rien avec la description de fonction essentielle d’une municipalité pour les fins de ses citoyens. [ 4 ] En preuve, on explique d’abord la situation particulière d’Oka, municipalité géographiquement séparée par la Réserve de Kanesatake. L’immeuble dont il s’agit a été bâti dans la

partie Pointe-aux-Anglais , ainsi séparée du reste de la Municipalité et de ses principaux services. Les autres immeubles d’Oka ne sont pas dans cette partie; seul celui affecté par l’hypothèque légale est dans la

partie Pointe-aux-Anglais. C’est en 2005 que Oka acquiert de l’Évêque de Saint-Jérôme pour le prix de un dollar ce qui s’appelait la desserte Sainte-Cécile, pour les résidents de la Pointe. On a démoli et rebâti pour la patinoire et différentes activités, l’usage en étant destiné pour les résidents de ce secteur. Au moment de l’audience, il n’y avait pas d’autres activités que le patinage, une

partie infime du bâtiment servant de vestiaire aux patineurs.

Cela se comprend parce que le bâtiment est tellement récent qu’on n’a pas encore planifié de cours et que le local de la cuisine n’est pas fonctionnel, n’étant pas encore équipé. [ 5 ] Oka possède deux autres salles communautaires, en plus de la salle de la mairie, lesquelles sont utilisées pour différents cours, loisirs et danses (en plus des gymnases d’écoles). [ 6 ] Mais actuellement, pour cet immeuble sujet de l’hypothèque, il n’y a pas de cours : rien n’est ‘’parti’’, il n’y a pas d’inscription, des cours ont même été annulés; il n’y a eu que les cours de danse en ligne qui ont fonctionné.

Cela s’explique par le fait que le bâtiment vient à peine d’être livré, qu’il n’est pas louable pour le moment : non seulement la cuisine n’est pas encore équipée, mais, faute de budget, on n’a toujours ni tables, ni chaises. [ 7 ] L’utilisation des locaux municipaux se fait conformément à une politique écrite. Les priorités sont, dans l’ordre : (

a) cours et loisirs; (

b) organismes accrédités; (

c) location (prix différents selon que l’on est citoyen ou pas d’Oka).

[ 8 ] Le président de JFD explique les travaux que son entreprise a exécutés et les plans de la bâtisse. Par lui-même ou par d’autres personnes, il a visité à quelques reprises et fait appeler à la Municipalité : le bâtiment est presque toujours inutilisé et Oka refuse de faire des locations. [ 9 ] En contre-preuve, la représentante d’Oka réitère qu’on ne peut louer actuellement parce qu’on vient à peine de recevoir le bâtiment et qu’il n’est pas encore équipé. Elle ajoute que le lot d’appels de sous-traitants impayés incite aussi à ne pas bouger : il n’est pas terminé, ce n’est pas ouvert.

Mais si on commençait la location (en supposant que c’est équipé), ce serait viable. [ 10 ] En somme, bâtiment et terrain sont conçus comme un parc intégré pour les loisirs : patinage, tennis, cours et, en dernier lieu, comme lieu de réceptions. Le bâtiment comporte cuisine et salle de bain, en plus des locaux multidisciplinaires, y compris le vestiaire (pour patineurs l’hiver) et l’entreposage des équipements (tennis ou autres). C’est un centre communautaire pour la communauté, plus particulièrement celle enclavée de Pointe-aux-Anglais. [ 11 ] L’

article 916 C.c.Q. dit : « 916 . Les biens s'acquièrent par contrat, par succession, par occupation, par prescription, par accession ou par tout autre mode prévu par la loi. Cependant, nul ne peut s'approprier par occupation, prescription ou accession les biens de l'État, sauf ceux que ce dernier a acquis par succession, vacance ou confiscation, tant qu'ils n'ont pas été confondus avec ses autres biens. Nul ne peut non plus s'approprier les biens des personnes morales de droit public qui sont affectés à l'utilité publique. » [ 12 ] L’

article 2268 C.c.Q. énonce que l’hypothèque ne peut grever des biens insaisissables. [ 13 ] L’article 916 reconnait la théorie de la dualité domaniale en vertu de laquelle les biens ayant une utilité publique et appartenant à une municipalité sont insaisissables et ne peuvent être grevés d’une hypothèque : ceux appartenant à la municipalité et faisant

partie du domaine privé sont, par contre, saisissables [1] . [ 14 ] L’arrêt Commission scolaire Port-Royal [2] fait une revue de la jurisprudence d’alors, tant à propos des propriétés des municipalités que des commissions scolaires, et ce, en vertu des anciens articles 2220 et 2221 C.c.B,-C. et de la

Loi sur l’instruction publique. Les distinctions pour arriver à classer un immeuble dans l’une ou l’autre catégorie (domaine public ou domaine privé) sont bien minces. Le juge Chouinard exprime que si la mission est publique, les biens nécessaires à celle-ci ne le sont pas nécessairement. L’un des fondements de cet arrêt, c’est le pouvoir des commissions scolaires (en vertu de la

Loi sur l’instruction publique ) et des CEGEP ( en vertu de la

Loi sur les collèges d’enseignement général et professionnel ) d’hypothéquer leurs biens, les vendre, les échanger. [ 15 ] Les jugements Commission scolaire de la Côte-du-Sud [3] et Commission scolaire Saint-Jérôme [4] suivent le raisonnement de la Cour d’appel dans Commission scolaire Port-Royal [5] , se fondant sur le pouvoir d’hypothéquer et la règle générale voulant que tous les immeubles peuvent être sujets à une hypothèque légale. [ 16 ] Le Tribunal retient du jugement du juge Archambault les définitions qu’il puise notamment au dictionnaire Le Grand Robert : « Le législateur a donc voulu que certains biens, dont l'usage est commun à tous et qui sont régis par des lois d'intérêt général, ne soient pas susceptibles d'appropriation.

Pour ce qui est des biens des personnes morales de droit public, ils peuvent faire l'objet d'appropriation s'ils ne sont pas affectés à l'utilité publique. Le code civil ne donne aucune définition du terme « utilité publique ». Cette expression se retrouve cependant aux articles 913. 916. 952 et 3042 C.C.Q. Dans chaque cas, le législateur semble donner à cette expression un sens large, contrairement au terme « public utility » qui apparaît à la version anglaise.

Selon le dictionnaire Le Grand Robert , le terme « utilité » signifie dans son sens objectif : « le bien ou l'intérêt », tandis que le mot « public » signifie « qui concerne le peuple pris dans son ensemble (et non les simples particuliers) ». Ce adjectif a aussi le sens : « accessible, ouvert à tous : dont l'usage n'est pas réservé à un particulier ». Le terme « utilité publique » signifie : « avantage qu'une déclaration officielle de l'autorité publique reconnaît pouvoir être procuré soit au public soit à un service public ».

Il ressort clairement de l'utilisation du terme « public » que l'usage doit être commun à tous. » [6] [ 17 ] Madame la juge Mailhot écrit : […] [19] Quelle était l’intention du législateur lorsqu’il a édicté l’

article 916 C.c.Q. ? Les termes "affectés à l’utilité publique" contenus au libellé de l’article 916 C.c.Q. peuvent être interprétés de plusieurs façons. [20] Tout d’abord, il est possible de considérer que l’

article 916 C.c.Q. reprend l’interprétation donnée à la version française de l’article 2220 C.c.B.-C.. Est-ce que le critère du caractère essentiel du bien doit être repris dans l’interprétation de l’article 916 C.c.Q.? Un auteur soutient que ce critère est restrictif et que son emploi dénaturerait l’intention du législateur. L’opinion contraire a aussi été formulée, à savoir que le caractère essentiel du bien devrait être le critère-pivot de l’interprétation future de l’article 916 C.c.Q. Il est d’autre part possible de considérer l’article 916 C.c.Q., à la lumière de la portée donnée à l’article 2220 C.c.B.-C. à partir de la version anglaise de cet article.

[21] Enfin, l’

article 916 C.c.Q. peut être analysé comme reprenant les interprétations basées sur les deux versions de l’article 2220 C.c.B.-C. Ainsi, un bien sera considéré comme étant affecté à l’utilité publique s’il est destiné à l’usage public et général, s’il est essentiel au fonctionnement de la municipalité ou s’il est gratuitement à la disposition du public en général. L’utilité publique peut, selon certains auteurs, être soit directe ou indirecte.

L’utilité publique est indirecte si le bien meuble ou immeuble n’est pas utilisé par la population mais est possédé par la municipalité dans l’intérêt général et pour une fin municipale. [22] Il serait aussi possible, dans le cadre de l'interprétation des termes "affectés à l'utilité publique" utiliés à l'

article 916 C.c.Q. , d'employer la théorie de l'accessoire, calquant ainsi en quelque sorte, la solution adoptée en droit français où la notion de domaine public est perçue largement. Un auteur québécois préconise l'application de la théorie de l'accessoire en matière d'interprétation et de définition des biens "affectés à l'utilisé publique" […] [28] Alors, est-il possible de qualifier ici l’entrepôt à sel et à sable de bien affecté à l’utilité publique au sens de l’

article 916 C.c.Q. ? Je crois que l’article 916 C.c.Q. et les termes "affectés à l’utilité publique" qui s’y trouvent devraient recevoir une interprétation large, qui fusionne les diverses interprétations données aux versions française et anglaise de l’article 2220 C.c.B.-C.. De même, je suis d’avis que la théorie de l’accessoire devrait être appliquée au moment de définir si un bien est affecté ou non à l’utilité publique.

À mon avis, une portée aussi large donnée à l’article 916 C.c.Q. n’irait pas à l’encontre de la volonté du législateur qui, en édictant la règle du bien affecté à l’utilité publique, n’a voulu qu’empêcher que des biens bénéficiant à la population d’une municipalité, ne tombent dans le domaine privé et deviennent saisissables. […] » [7] [ 18 ] Reprenant cette interprétation large, madame la juge Courville analyse ainsi : « […] [27] Selon l'auteur Lamontagne, les biens affectés à l'utilité publique couvrent les deux catégories de biens suivantes: "1- Les biens destinés à l'usage direct du public, comme une rue, un parc de loisirs, un aéroport municipal. 2- Les biens affectés à un service public, soit les biens essentiels à la col-lectivité locale ou à l'établissement public concernés, tels un aqueduc municipal, une pompe à incendie appartenant à une municipalité ou l'immeuble d'une commission scolaire (inaccessible en majeure

partie au public)." [28] Cependant, ce n'est pas l'utilisation qui en est faite mais la destination à l'usage général et public qui permet de déterminer si un bien fait

partie du domaine public. Ce que rappelle la juge Mailhot dans l'arrêt Bâtiments Kalad'Art inc. c. Construction D.R.M. inc . : "[15] […] C'est cette destination à l'usage général et public qu'il faut retenir et qui permet de le considérer (un incinérateur municipal) comme faisant

partie du domaine public". […] "[28] […] À mon avis, une portée aussi large donnée à l'

article 916 C.c.Q. n'irait pas à l'encontre de la volonté du législateur qui, en édictant la règle du bien affecté à l'utilité publique, n'a voulu qu'empêcher que des biens bénéficiant à la population d'une municipalité, ne tombent dans le domaine privé et deviennent saisissables." [29] L'utilisation du mot destination à l'article 2220 C.c-.B.C. démontre l'intention du législateur de considérer la fin à laquelle une ville a affecté un immeuble plutôt que son utilisation réelle à un moment donné. […] » [8] [ 19 ] Dans l’affaire Maçonnerie Demers [9] , le juge Reeves conclut en étudiant l’article 65 de la loi constitutive de l’AMT qui donne le pouvoir à cette dernière d’hypothéquer ses biens pour pourvoir à son financement , ajoutant que l’

article 300 C.c.Q. donne préséance à l’article 65 de sa loi constitutive sur l’

article 916 C.c.Q.. Cependant, il opine que l’article 65 ne permet l’hypothèque des biens de l’AMT que pour des fins de financement; d’où le législateur n’a pas voulu le permettre dans les autres cas, dont celui de l’hypothèque légale. [ 20 ] Le juge Reeves écrit notamment : « […] [44] En somme, la règle est l’insaisissabilité, art. 916 . L’exception est la saisissabilité lorsque les termes d’une loi particulière sont assez larges pour le permettre, art. 300 , al. 1. Sinon l’insaisissabilité doit s’appliquer, à

titre complémentaire, art. 300 , al. 2. [45] Comme le mentionne m. le juge André Biron dans l’arrêt Kalad’Art , il pourrait s’ensuivre que l’entrepreneur ou le sous-traitant soit privé de la garantie des art. 2724 et 2726 C.c.Q. en contractant avec une personne morale d’ordre public pour la construction d’un immeuble d’utilité publique. Il est alors du devoir des contracteurs et des sous-traitants de prendre les mesures appropriées pour s’assurer du paiement de leurs créances… […] » [10] [ 21 ] Plus on s’éloigne de l’époque du C.c.B.-C., et avec l’entrée en vigueur du C.c.Q. (

article 916 ), plus les tribunaux interprètent largement le sens de ‘ ’utilité publique’’. Ainsi, le juge Chaput, s’appuyant sur les opinions des juges Mailhot [11] et Rothman [12] , affirme-t-il que ce qui est déterminant dans la reconnaissance du caractère public d’un bien d’une municipalité, c’est que le bien visé soit affecté et destiné à l’usage et au bénéfice des citoyens [13] .

[ 22 ] Dans un jugement récent, le juge Collier résume ainsi la situation : « […] [10] La Ville ne contrôle pas l'accès au parc, lequel est accessible aux résidents de la Ville comme aux non-résidents. Toutefois, la Ville gère l'utilisation des plateaux sportifs, la piste d'athlétisme et la piscine. Ces installations sont réservées, selon des horaires établis, aux activités sportives organisées par la Ville, les associations municipales ou les clubs sportifs. La plupart des activités organisées font

partie du programme de sports et loisirs de la Ville. Presque la moitié du temps entre les mois d'avril et octobre, les installations sportives du parc sont réservées à ces activités. Aux autres moments, ils sont ouverts à tous. [11] La Ville impose des tarifs à ceux qui veulent réserver les installations sportives. Des tarifs distincts s'appliquent aux résidents, aux non-résidents, aux organismes accrédités et aux écoles. Il faut acheter un abonnement ou payer à l'entrée pour se baigner à la piscine.

Par le biais de cette tarification, la Ville récupère 12 % des coûts annuels d'entretien des installations sportives situées au parc. […] » [14] [ 23 ] Après avoir rappelé les arrêts Kalad’Art [15] , Maçonnerie Demers [16] et le jugement A.L.I. Excavation [17] , le juge écrit : « […] [21] L'hypothèque de L.M.L. Électrique grève un parc municipal dont l'accès du public est gratuit et sans restriction, sauf en ce qui regarde ses installations sportives à certaines heures de la semaine. Vu dans son ensemble, le parc est destiné à l'usage public et général.

Cette conclusion s'impose même si on ne regarde que les installations sportives dont l'accès du public est assujetti à des conditions. Certes, à certaines heures, ces installations sont fermées aux personnes voulant se livrer aux activités individuelles. Toutefois, il est normal que la Ville réglemente l'accès à la piscine et aux terrains de sport pour permettre les activités collectives, telles les parties disputées entre équipes organisées.

De cette façon, la Ville encourage l'exploitation des installations sportives et assure que celles-ci répondent aux besoins de la communauté. […] [23] De la même façon, le parc et ses installations sportives sont « affectés à l'utilité publique » même si la Ville exige le paiement des frais aux utilisateurs. Les gouvernements ont souvent recours aux « frais utilisateurs » pour alléger le fardeau fiscal lorsqu'ils constatent que certains contribuables retirent plus de bénéfice des services publics que d'autres. Le transfère d'une

partie des coûts aux utilisateurs n'a pas pour effet de changer la destination d'un bien ou service qui est essentiellement affectée à l'utilité publique. Dans le cas à l'étude, la Ville défraie 12 % des coûts d'entretien par les frais imposés aux utilisateurs, alors que la très grande majorité des coûts est payée à même les taxes municipales. [24] Puisque le parc de la Voie maritime et ses installations sont affectés à l'utilité publique, L.M.L. Électrique a enregistré son hypothèque et avis d'exercice sur l'immeuble de la Ville sans droit.

Il y a donc lieu de radier ses inscriptions. […] » [18] [ 24 ] Ici, la preuve démontre un usage très sporadique, partiel. Oka démontre pourquoi : nouveauté du bâtiment et manque d’équipements. Mais ce n’est pas tant l’usage factuel qu’il faille considérer, mais la destination. Il s’agit d’un centre communautaire : le mot en lui-même implique qu’il est destiné à la communauté. Ce centre communautaire est situé dans un parc. La jurisprudence confirme qu’un parc est d’utilité publique. Centre et parc ont un caractère public.

Le bâtiment dont il s’agit est affecté et destiné à l’usage et au bénéfice des citoyens. [ 25 ] Comme l’exprime l’

article 916 C.c.Q. (‘’nul ne peut…’’), l’insaisissabilité est la règle.

JFD n’a pas prouvé se trouver et ne se trouve pas dans une situation d’exception. [ 26 ] Vu la conclusion ci-avant, le Tribunal ne se penche pas sur la suffisance de la dénonciation de JFD, cette dernière ayant dénoncé un contrat pour 22,000.00$, accompli des travaux additionnels non prévus à cette dénonciation (ou travaux devant être exécutés par l’entrepreneur général) et réclamé 51,256.09$. [ 27 ] PAR CES MOTIFS, le TRIBUNAL : [ 28 ] ACCUEILLE la requête ; [ 29 ] ORDONNE la radiation d’inscription de l’avis d’hypothèque légale 19 250 453 publié au bureau de la publicité des droits de la circonscription foncière de Deux-Montagnes ; [ 30 ] LE TOUT, avec dépens . __________________________________ CLAUDE H.

CHICOINE, J.C.Q. Me Éric Olivier MUNICONSEIL AVOCATS INC. Avocat de la demanderesse Me Jasmin Lefebvre DEGRANPRÉ CHAIT

Avocat de la défenderesse Date d’audience : Le 8 février 2013.