2021 QCCA 1388, 2021 QCCA 1388

Ville de Montréal c. Construction Continuum inc. 2021 QCCA 1388 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE MONTRÉAL N° : 500-09-028495-190 (500-22-235004-168) DATE : 14 septembre 2021 FORMATION : LES HONORABLES FRANÇOIS DOYON, J.C.A. GENEVIÈVE MARCOTTE, J.C.A. LUCIE FOURNIER, J.C.A. VILLE DE MONTRÉAL APPELANTE – défenderesse c. CONSTRUCTION CONTINUUM INC.

INTIMÉE – demanderesse ARRÊT [ 1 ] L’appelante se pourvoit contre le jugement rendu par la Cour du Québec, Chambre civile, district de Montréal (l’honorable Diane Quenneville), qui accueille l’action de l’intimée, Construction Continuum inc. en répétition de l’indu et ordonne le remboursement d’une somme payée par Continuum pour une contribution aux fins de parc qui lui a été imposée aux termes d’un règlement de la Ville. [ 2 ] Pour les motifs de la juge Fournier, auxquels souscrivent les juges Doyon et Marcotte, LA COUR : [ 3 ] REJETTE l’appel, avec les frais de justice. FRANÇOIS DOYON, J.C.A.

GENEVIÈVE MARCOTTE, J.C.A. LUCIE FOURNIER, J.C.A. M e Mélissandre Asselin-Blain GAGNIER GUAY BIRON Pour l’appelante M e Nathalie Charron CROCHETIÈRE PÉTRIN Pour l’intimée Date d’audience : 22 avril 2021

MOTIFS DE LA JUGE FOURNIER [ 4 ] L’appelante, la Ville de Montréal (la « Ville »), se pourvoit contre le jugement rendu par la Cour du Québec, Chambre civile, district de Montréal (l’honorable Diane Quenneville), qui accueille l’action de l’intimée, Construction Continuum inc. (« Continuum »), en répétition de l’indu et ordonne le remboursement d’une somme payée par Continuum pour une contribution aux fins de parc (« CFP ») qui lui a été imposée aux termes d’un règlement de la Ville. [ 5 ] Le pourvoi porte principalement sur le calcul de cette CFP. * * * [ 6 ] Les faits relatifs à cette affaire ne sont pas contestés et ont, pour la majorité d’entre eux, fait l’objet d’admissions lors du procès. [ 7 ] Ils sont intrinsèquement liés à l’application de règlements de la Ville adoptés en vertu de l’

article 117.1 de la

Loi sur l’aménagement et l’urbanisme ( LAU ) [1] , dont il y a lieu de voir les dispositions pertinentes pour les fins du présent pourvoi : 117.1. Le règlement de lotissement peut, aux fins de favoriser, dans une partie, déterminée par le règlement, du territoire de la municipalité, l’établissement, le maintien et l’amélioration de parcs et de terrains de jeux et la préservation d’espaces naturels, prescrire toute condition préalable, parmi celles mentionnées à l’article 117.2, à l’approbation d’un plan relatif à une opération cadastrale .

Le règlement de zonage peut, aux mêmes fins, prescrire toute condition préalable, parmi celles mentionnées à l’article 117.2, à la délivrance d’un permis de construction à l’égard d’un immeuble, dans l’une ou l’autre des situations suivantes: 1° l’immeuble fait l’objet d’un projet de redéveloppement tel que défini par le règlement; 2° le permis de construction demandé est relatif à la mise en place d’un nouveau bâtiment principal sur un immeuble dont l’immatriculation à

titre de lot distinct n’a pas fait l’objet de la délivrance d’un permis de lotissement en raison du fait qu’elle a résulté de la rénovation cadastrale; 3° le permis de construction est relatif à des travaux qui permettront que soient exercées sur l’immeuble de nouvelles activités telles que définies par le règlement ou que soient intensifiées, au sens de ce règlement, des activités existantes. 117.1.

The subdivision by-law may, for the purpose of promoting the establishment, maintenance and improvement of parks and playgrounds and the preservation of natural areas in any part of the territory of the municipality determined by the by-law, prescribe any prerequisite condition, from among the conditions mentioned in

section 117.2, for the approval of a plan relating to a cadastral operation . The subdivision by-law may, for the same purposes, prescribe any prerequisite condition, from among the conditions mentioned in

section 117.2, for the issue of a building permit in respect of an immovable, where (1) the immovable is the subject of a redevelopment plan, as defined by the by-law; (2) the building permit applied for relates to the establishment of a new principal building on an immovable in respect of which no subdivision permit has been issued under registration as a separate lot by reason of the fact that the registration resulted from cadastral renewal; or (3) the building permit relates to work that will make it possible to carry on new activities, as defined by the by-law, on the immovable or to intensify, within the meaning of the by-law, existing activities on the immovable. [Soulignements ajoutés] [ 8 ] Le 30 novembre 2014, le « Règlement 14-026 relatif à la cession pour fins d’établissement, de maintien et d’amélioration de parcs, de terrains de jeux et de préservation d’espaces naturels sur le territoire de l’arrondissement de Mercier-Hochelaga- Maisonneuve » (le « Règlement 14-026 ») [2] , préalablement adopté le 27 octobre 2014, entrait en vigueur. [ 9 ] Le Règlement 14-026 prévoit les circonstances où la CFP est exigible.

Celle-ci peut prendre la forme d’une parcelle équivalente à 10 % de la superficie du terrain faisant l’objet de la demande de permis ou d’une somme compensatoire de 10 % de la valeur réelle du site, ou encore une combinaison des deux. Il prévoit plus précisément [3] :

3. Les dispositions du présent règlement s’appliquent à : 1° toute demande de permis de lotissement visant l’approbation d’un plan relatif à une opération cadastrale en vertu du Règlement sur le lotissement, ayant pour effet de morceler un lot ou de regrouper plusieurs lots, y compris tout projet d’opération cadastrale relatif à la création d’une copropriété divise assujettie à la publication d’une déclaration en vertu de l’

article 1038 du Code civil du Québec ; 2° toute demande de permis de construction relative à la mise en place d’un nouveau bâtiment principal sur un terrain dont l’immatriculation à

titre de lot distinct n’a pas fait l’objet de la délivrance d’un permis de lotissement en raison du fait qu’elle a résulté de la rénovation cadastrale, mais qui, sans cette rénovation cadastrale, aurait occasionné des frais de parc ; 3° toute demande de permis de construction ou de transformation visant un immeuble qui fait l’objet d’un projet de redéveloppement au sens du présent règlement . 4.

Préalablement à la délivrance d’un permis de construction ou de transformation visant un immeuble qui fait l’objet d’un redéveloppement ou d’un permis de lotissement relatif à la création d’une copropriété divise, le propriétaire doit verser à l’arrondissement une somme compensatoire équivalente à 10 % de la valeur réelle du site. 5 .

À l’exception d’un cas visé à l’article 4 du présent règlement, préalablement à la délivrance d’un permis de lotissement ou d’un permis de construction, le propriétaire doit, au choix du conseil d’arrondissement, s’engager à : 1° céder gratuitement à l’arrondissement une superficie de terrain faisant

partie du site et équivalente à 10 % de la superficie du site, qui de l’avis du conseil d’arrondissement, convient à l’établissement ou à l’agrandissement d’un parc ou d’un terrain de jeux ou au maintien d’un espace naturel; 2° verser à l’arrondissement une somme compensatoire équivalente à 10 % de la valeur réelle du site; 3° céder une

partie de terrain du site et verser une somme compensatoire, dont le total doit être égal à 10 % de la valeur réelle du site. [Soulignements ajoutés] [ 10 ] L’article 6 détermine les règles de calcul pour établir la valeur du terrain et, par conséquent, de la CFP exigible, le cas échéant : 6. Les règles de calcul servant à établir la valeur du terrain mentionnée aux articles 4 et 5 sont les suivantes : 1° est incluse dans le calcul la superficie ou la valeur de tout terrain ou

partie de terrain à être cédé à l’arrondissement en vertu de l’article 5 du présent règlement; 2° le rôle d'évaluation foncière de l’agglomération de Montréal, en vigueur au moment du dépôt de la demande mentionnée à l’article 3, est utilisé pour établir la valeur du site ou du terrain à être cédé en vertu des articles 4 et 5 du présent règlement lorsqu’il constitue une unité d’évaluation inscrite au rôle ou une

partie d’une telle unité d’évaluation, dont la valeur est distinctement inscrite au rôle. La valeur du terrain ou du site est déterminée par le produit obtenu en multipliant la valeur inscrite au rôle de l'unité ou de sa

partie par le facteur du rôle établi conformément à l'

article 264 de la

Loi sur la fiscalité municipale (RLRQ,

chapitre F-2.1 ); 3° si, à la date de la réception de la demande mentionnée à l’article 3, le site visé ne constitue pas une unité ou

partie d'unité d’évaluation, dont la valeur est distinctement inscrite au rôle d'évaluation foncière de l’agglomération de Montréal, ou si la valeur inscrite au rôle d’évaluation est de 1 $, la valeur doit être établie, aux frais du propriétaire, par un évaluateur agréé mandaté par le conseil d’arrondissement.

Cette valeur doit être considérée à la date de la réception de la demande, et établie selon les concepts applicables en matière d'expropriation; 4° malgré le paragraphe 2 o , lorsque la demande vise l’approbation d’un plan relatif à une opération cadastrale créant plus de 3 lots, la valeur du terrain ou du site doit être établie, aux frais du propriétaire, par un évaluateur agréé mandaté par le conseil d’arrondissement.

Cette valeur doit être considérée à la date de la réception de la demande, et établie selon les concepts applicables en matière d'expropriation; 5° malgré le paragraphe 2 o , lorsque la demande mentionnée à l’article 3 nécessite le remplacement d’un usage antérieur par un autre appartenant à une famille d’usages différente en vertu du Règlement d’urbanisme, la valeur du terrain ou du site doit être établie, aux frais du propriétaire, par un évaluateur agréé mandaté par le conseil d’arrondissement.

Cette valeur doit être considérée à la date de la réception de la demande, et établie selon les concepts applicables en matière d'expropriation. [Soulignements ajoutés] * * * [ 11 ] En l’espèce, Continuum a acquis un immeuble dans l’arrondissement Hochelaga-Maisonneuve dans le but de démolir l’édifice industriel qui s’y trouvait afin d’y construire onze maisons de ville en rangée de trois étages chacune.

Préalablement à cette acquisition, en décembre 2013, Continuum avait soumis un projet particulier de construction, de modification et occupation d’un immeuble (« PPCMOI ») qui avait reçu l’approbation du conseil d’arrondissement le 3 juin 2014. [ 12 ] Le 17 juillet 2014, dans ce même objectif, Continuum dépose une demande de permis de construction.

Cette demande étant incomplète, son étude sera suspendue jusqu’à ce que l’ensemble des documents soit transmis à la Ville le 26 novembre 2014. [ 13 ] Entretemps, tel que déjà mentionné, après un avis de motion en août 2014, le Règlement 14-026, adopté le 27 octobre 2014, est entré en vigueur le 30 novembre suivant.

[ 14 ] Le 10 décembre 2015, Continuum dépose une demande de permis de lotissement. [ 15 ] Le 10 février 2016, la Ville réclame 68 850 $ de Continuum à

titre de CFP aux termes du Règlement 14-026 et les honoraires de l’évaluateur au montant de 1 299,75 $. La CFP est calculée en fonction de l’évaluation foncière réalisée par la firme d’évaluateurs qu’elle a mandatée.

Cette méthode d’évaluation du terrain est celle prévue aux paragraphes 6(4) et 6(5) du Règlement 14-026. [ 16 ] Le 16 janvier 2015, le permis de construction demandé par Continuum est délivré par la Ville. [ 17 ] Le 4 mars 2016, Continuum paie la CFP sous protêt, étant d’avis que celle-ci devait être calculée en vertu du paragraphe 6(2) du Règlement 14-026 et qu’en conséquence, elle n’aurait dû être que de 8 280 $. [ 18 ] En novembre 2016, Continuum introduit son recours pour réclamer la restitution de 61 869,75 $, qu’elle estime avoir versés en trop pour la CFP [4] . * * * [ 19 ] La juge note que la Ville reconnaît que le Règlement ne peut avoir d’effet rétroactif et qu’en conséquence, elle ne pouvait exiger le paiement de la CFP lors de la demande du permis de construction complétée le 26 novembre 2014, c’est-à-dire quelques jours avant l’entrée en vigueur du Règlement. [ 20 ] Elle est d’avis que la Ville pouvait exiger le paiement de la CFP à la suite de la demande de permis de lotissement survenue après l’entrée en vigueur du Règlement 14-026 et conformément à celui-ci. [ 21 ] En ce qui concerne le calcul de la CFP, la juge écarte l’argument de la Ville que ce calcul pouvait être établi en vertu du paragraphe 6(5) du Règlement 14-026, puisque le changement d’usage est survenu antérieurement à l’entrée en vigueur de celui-ci, soit le 3 juin 2014, au moment de l’autorisation du PPCMOI.

Dans ces circonstances, l’exception prévue au paragraphe 6(5) du Règlement 14-026 n’étant pas applicable, elle établit le calcul conformément au paragraphe 6(2) du Règlement 14-026, donnant ainsi raison à Continuum. [ 22 ] La juge omet toutefois de se prononcer sur l’application du paragraphe 6(4) du Règlement 14-026 plaidé par la Ville lors du procès.

En effet, la Ville faisait valoir que sa réclamation de la CFP était justifiée conformément au paragraphe 6(4), étant donné que l’opération cadastrale recherchée par la demande de permis de lotissement de Continuum visait à créer plus de trois lots. * * * [ 23 ] En appel, la seule question soumise par la Ville est celle de déterminer si la juge a erré en concluant que la CFP devait être calculée suivant le paragraphe 6(2) du Règlement 14-026 plutôt qu’en vertu du paragraphe 6(4) du même Règlement [5] . [ 24 ] Pour Continuum, la juge ne commet pas d’erreur en omettant de trancher la question de l’application ou non du paragraphe 6(4) du Règlement 14-026, puisqu’il ne s’agissait pas d’une question en litige identifiée par les parties.

Cet argument ne peut être retenu. [ 25 ] Même si, effectivement, dans les admissions déposées par les parties préalablement au procès, la Ville ne faisait pas valoir le paragraphe 6(4) du Règlement 14-026, cette question a été plaidée lors du procès et la juge commet une erreur en n’en traitant pas. [ 26 ] Pour la Ville, la demande de permis de lotissement du 10 décembre 2015 emporte l’application du paragraphe 6(4) du Règlement 14-026, puisqu’elle vise « l’approbation d’un plan relatif à une opération cadastrale créant plus de trois lots » comme le prévoit ce paragraphe, ce qui exclut la méthode de calcul proposée au paragraphe 6(2). [ 27 ] Pour trancher cette question, il faut revenir à la demande de permis de lotissement de Continuum et à son objectif.

Celle-ci est formulée en ces termes [6] : Opération cadastrale Type : Remplacement Raison : Remplacement du lot 1 879 610, préparé par M. Claude Simard, arpenteur-géomètre, le 6 août 2015 – Minute : 20413. (Numéro de PC proposé PC-37182) . Lotissement Lot projeté : PC-37182 – Copropriété divise verticale [Soulignements ajoutés] [ 28 ] Dans cette demande de permis de lotissement, aucune référence n’est faite à l’établissement de plusieurs lots. Au contraire, l’objectif est le remplacement du lot existant par un autre lot : PC-37182.

Ainsi, cette demande de permis de lotissement vise l’obtention d’un numéro de plan complémentaire (PC) en lieu et place du numéro de lot originaire, c’est-à-dire une opération cadastrale de remplacement. [ 29 ] Le Règlement de lotissement (« Règlement sur le lotissement ») de la Ville précise [7] : DEMANDE DE PERMIS DE LOTISSEMENT 3. Quiconque désire effectuer une opération cadastrale doit soumettre au préalable à l'approbation du directeur, tout plan relatif à cette opération cadastrale.

Malgré l’article 3, un permis de lotissement n’est pas exigé pour : 1° […] 2 o Une opération cadastrale relative à une copropriété divise verticale assujettie à la publication d'une déclaration en vertu de l'

article 1038 du Code civil du Québec , autre que la création du numéro de plan cadastral complémentaire dans le territoire rénové ; 3° une opération cadastrale de correction, soit une opération cadastrale visant à corriger l'un des éléments du plan cadastral pourvu que la numérotation du ou des lots ne soit pas modifiée ou qu'une telle modification soit faite directement par l'autorité responsable du cadastre notamment une opération cadastrale visant à corriger le plan de cadastre du Québec en vertu du troisième alinéa de l'

article 3043 du Code civil du Québec . [Soulignements ajoutés] [ 30 ] Ainsi, un permis de lotissement est requis pour le remplacement du lot originaire par un plan cadastral complémentaire en vue de l’établissement d’une copropriété divise, de sorte que la Ville se voit demander l’autorisation de créer un numéro de plan cadastral complémentaire, sans que soit assujetti à son approbation le plan cadastral complémentaire en tant que tel, c’est-à-dire la confection du plan complémentaire et l’immatriculation des lots constituant les différentes parties privatives et communes de la copropriété. [ 31 ] Sans élaborer davantage, la Ville tient pour acquis que la demande de permis de lotissement en vue du remplacement du lot original par un numéro de plan cadastral complémentaire constitue une opération cadastrale créant plus de trois lots, ce qui lui permet de plaider que la CFP est exigible aux termes du paragraphe 6(4) du Règlement. [ 32 ] Or, même si de nouveaux lots seront effectivement créés ultérieurement à la suite de la délivrance du permis de lotissement, ce dernier ne vise pas la création de nouveaux lots.

Par ailleurs, comme mentionné préalablement, la création de ces nouveaux lots n’a pas à faire l’objet d’une approbation municipale.

La Ville ne peut donc ainsi avoir recours au paragraphe 6(4) du Règlement 14-026 pour le calcul de la CFP. [ 33 ] Les paragraphes 6(4) et 6(5) du Règlement 14-026 n’étant pas applicables à la demande de permis de lotissement de Continuum, le calcul de la CFP doit donc s’effectuer selon la méthode prévue au paragraphe 6(2) du Règlement 14-026. [ 34 ] En l’espèce, comme il s’agit d’obtenir un numéro de plan cadastral complémentaire ayant pour effet de créer un lot qui permettra ultérieurement d’établir une copropriété divise et de procéder à l’immatriculation des différents lots qui la composeront, une étape essentielle à l’établissement de cette copropriété divise, le critère déterminant aux fins de l’exigence de la CFP est celui de la modification du plan cadastral et non l’augmentation du nombre de lots au cadastre, comme l’a déjà souligné la Cour dans l’arrêt Location Imafa [8] . [ 35 ] Pour des motifs autres que ceux retenus par la juge de première instance, le calcul de la CFP doit être effectué selon le paragraphe 6(2) du Règlement 14-026 et la Ville est condamnée à restituer les sommes payées en trop. [ 36 ] Je propose de rejeter l’appel, avec les frais de justice.

LUCIE FOURNIER, J.C.A.