2020 QCCQ 9026, 2020 QCCQ 9026

Nolet c. Commission de protection du territoire agricole du Québec 2020 QCCQ 9026 COUR DU QUÉBEC « Division administrative et d’appel » CANADA PROVINCE DE QUÉBEC DISTRICT DE FRONTENAC LOCALITÉ DE THETFORD MINES « Chambre civile » N° : 235-80-000010-193 DATE : 10 décembre 2020 ______________________________________________________________________ SOUS LA PRÉSIDENCE DE L’HONORABLE SERGE CHAMPOUX, J.C.Q. ______________________________________________________________________ JACQUES NOLET Appelant c.

COMMISSION DE PROTECTION DU TERRITOIRE AGRICOLE DU QUÉBEC Intimée et MRC DE L’ÉRABLE et MUNICIPALITÉ DE SAINT-FERDINAND Mises en cause ______________________________________________________________________ JUGEMENT ______________________________________________________________________ [ 1 ] L’appelant a été autorisé de porter en appel une décision du Tribunal administratif du Québec (« le TAQ ») du 7 octobre 2019 par l’honorable juge Jacques Tremblay, J.C.Q.. [ 2 ] Celui-ci autorise alors l’appel relativement aux questions suivantes [1] : a. Le législateur, en employant les termes « si son

titre de propriété est inscrit avant la date d’entrée en vigueur d’un décret », avait-il l’intention d’accorder priorité à la date de publication du

titre de propriété plutôt qu’à la date réelle à laquelle la transaction a été conclue afin que l’

article 31 de la LPTAA trouve application ? b. La publication tardive d’un

titre de propriété acquis avant l’entrée en vigueur d’un décret peut-elle avoir pour effet d’empêcher le demandeur de bénéficier de l’application de l’

article 31 , alinéa 1 de la LPTAA ? c. La décision du 23 août 1982, prononcée par l’intimée et autorisant a posteriori le lotissement du lot en litige, a-t-elle créé des attentes légitimes chez le demandeur quant à la possibilité pour celui-ci de bénéficier de l’application de l’

article 31 , alinéa 1 de la LPTAA , malgré la publication tardive du

titre de propriété ? d. Si une telle attente légitime était justifiée, l’intimée avait-elle l’obligation d’ajuster sa décision en tenant compte du fait qu’elle avait autorisé le lotissement de la parcelle en litige en tenant compte de la date de la transaction fondant le

titre de propriété plutôt que la date de publication de celui-ci au Registre foncier ? [ 3 ] Une mise en contexte est essentielle. [ 4 ] En janvier 1980, le beau-père de l’appelant vend une fraction de sa propriété à sa fille et à Jacques Nolet pour 4 000 $. La

partie vendue représente un espace de plus de 3 hectares et, au moment de l’acte notarié, aucun bâtiment ne s’y trouve. [ 5 ] L’acte notarié n’est cependant pas publié au Registre foncier. En effet, une hypothèque grève toute la propriété vendue – et vraisemblablement le reste de la propriété du vendeur – et, bien que la dette qui y est rattachée ait pu être payée, aucune mainlevée n’est encore obtenue. [ 6 ] Il semble que le notaire chargé de la vente n’en ait pas eu connaissance au moment de rédiger l’acte de vente.

Quoi qu’il en soit, la preuve acceptée de tous et présente au dossier est que ce défaut d’obtenir la mainlevée de cette hypothèque ait retardé la publication de l’acte de vente entre Ligouri Brochu, d’une part, et d’autre part Hélène Brochu et Jacques Nolet.

Avec égards, on comprend mal en quoi la publication était alors interdite, retardée ou même plus difficile. [ 7 ] Ce n’est qu’en 1982 que la mainlevée est obtenue, le 11 février. [ 8 ] Dans les mois qui suivent, Jacques Nolet et Hélène Brochu s’adressent à la Commission de protection du territoire agricole du Québec (ci-après l’intimée ou « la CPTAQ ») en vue d’obtenir la permission de publier leur acte de vente. Dans une décision extrêmement brève du 23 août 1982 [2] , la CPTAQ autorise la publication – l’enregistrement à cette époque – de l’acte du 26 janvier 1980.

[ 9 ] Le 6 août 1985, l’appelant Nolet dépose une déclaration d’exercice d’un droit [3] par laquelle il indique qu’il construira un bâtiment agricole sur l’immeuble visé à l’autorisation du 23 août 1982. À l’audience, les parties ont défini cette construction comme une « cabane à sucre » avec un secteur prévu d’usage résidentiel. Il y aura lieu de revenir sur cette dernière qualification. [ 10 ] Entre 1985 et 1996, l’usage de « cabane à sucre » est abandonné et le bâtiment est converti en chalet.

Depuis 1996, Jacques Nolet habiterait de façon permanente ce bâtiment. [ 11 ] En 2004, à la suite d’un jugement de divorce entre lui et Hélène Brochu, Jacques Nolet est déclaré propriétaire unique de l’immeuble [4] et continue d’y habiter de manière permanente. [ 12 ] Le 26 mai 2005, le bâtiment est la proie des flammes et complètement détruit. Il est reconstruit avec la permission de la municipalité. Rien n’indique que cet événement ait été porté à la connaissance de l’intimée. [ 13 ] Le 6 janvier 2016, un autre incendie survient et le bâtiment est à nouveau rasé.

Cette fois, la CPTAQ en est avisée et achemine des avis de non-conformité [5] à l’appelant.

Il est alors avisé qu’il n’est pas autorisé à reconstruire une nouvelle résidence sur sa propriété. [ 14 ] Le 20 octobre 2017, la CPTAQ révise l’avis de non-conformité et rend une décision conformément à celui-ci [6] , confirmant l’interdiction de rebâtir. [ 15 ] C’est l’appel de cette dernière décision devant le TAQ, lequel maintient la décision de la CPTAQ, qui fait l’objet du présent appel. [ 16 ] LA NORME DE CONTRÔLE [ 17 ] L’arrêt Vavilov [7] de la Cour suprême du Canada actualise complètement la méthode par laquelle les tribunaux, comme la Cour du Québec, doivent exercer leurs pouvoirs d’appel. [ 18 ] La Cour du Québec tire ce pouvoir d’appel de l’

article 159 de la

Loi sur la justice administrative [8] . Cet

article se lit comme suit : 159. Les décisions rendues par le Tribunal dans les matières traitées par la

section des affaires immobilières, de même que celles rendues en matière de protection du territoire agricole, peuvent, quel que soit le montant en cause, faire l’objet d’un appel à la Cour du Québec, sur permission d’un juge, lorsque la question en jeu en est une qui devrait être soumise à la Cour. [ 19 ] Peut-être est-il utile, dans ce contexte, de rappeler que le pouvoir de réviser les décisions de la CPTAQ par le TAQ était lui- même encadré ainsi [9] : 21.4.

Le tribunal ne peut, à moins d’une erreur de droit ou d’une erreur de fait déterminante dans la décision contestée, réévaluer l’appréciation que la commission a faite de la demande sur la base des critères dont elle devait tenir compte.

Lorsque le Tribunal constate, à l’examen de la requête et de la décision contestée, qu’en raison d’une telle erreur de droit ou de fait, la commission a omis d’apprécier la demande sur la base de ces critères, il peut lui retourner le dossier pour qu’elle y procède. [ 20 ] L’étendue de la compétence de la Cour du Québec d’entendre l’appel de la décision du TAQ, est donc conforme à la pratique applicable à un « appel », à savoir que la norme de la décision correcte s’applique aux questions de droit soumises, alors que celle de l’erreur manifeste et déterminante s’applique aux questions de faits et mixtes de droit et de faits [10] . [ 21 ] QUESTION A : Le lÉgislateur, en employant les termes « si son

titre de propriÉtÉ est inscrit avant la date d’entrÉe en vigueur d’un dÉcret », avait-il l’intention d’accorder prioritÉ à la date de publication du

titre de propriÉtÉ plutÔt qu’À la date rÉelle À laquelle la transaction a ÉtÉ conclue afin que l’

article 31 de la LPTAA trouve application ? [ 22 ] QUESTION B : La publication tardive d’un

titre de propriÉtÉ acquis avant l’entrÉe en vigueur d’un dÉcret peut-elle avoir pour effet d’empÊcher le demandeur de bÉnÉficier de l’application de l’

article 31 , alinÉa 1 de la LPTAA ? [ 23 ] Il s’agit de deux questions de droit qui peuvent être traitées ensemble. [ 24 ] L’article 31 se lit actuellement comme suit [11] , dans sa portion pertinente : 31. Dans une région agricole désignée, le propriétaire d’un lot vacant ou sur lequel des droits ne sont pas reconnus en vertu du

chapitre VII peut, sans l’autorisation de la commission, si son

titre de propriété est inscrit avant la date d’entrée en vigueur d’un décret qui affecte ce lot et qui est visé par les articles 22 ou 25, y construire une seule résidence, à la condition de déposer auprès de la commission, avant le 1er juillet 1987, une déclaration d’intention à cet effet, de la construire avant le 1er juillet 1988 et utiliser à cette fin une superficie n’excédant pas un demi-hectare. (…) [ 25 ] Cette rédaction est celle en vigueur au moment de la demande de déclaration de Jacques Nolet du 13 décembre 2016 [12] . [ 26 ] À l’origine, cet

article se lisait comme suit : 1978-12-22 Dans une région agricole désignée, le propriétaire d’un lot vacant en vertu d’un

titre enregistré le 9 novembre 1978 peut y construire, dans les cinq ans de cette date ou, le cas échéant, de la date d’entrée en vigueur d’un décret visé à l’article 22, sans l’autorisation de la commission, une seule résidence et utiliser à cette fin une superficie n’excédant pas un demi-hectare.

(…) [ 27 ] Au moment où l’appelant – et Hélène Brochu – est autorisé à lotir par la CPTAQ, le 23 août 1982, cet

article se lit de manière légèrement différente : 1982-07-01 31. Dans une région agricole désignée, le propriétaire d’un lot vacant ou sur lequel des droits ne sont pas reconnus en vertu de la

section IX peut, sans l’autorisation de la commission, si son

titre de propriété est enregistré avant la date d’entrée en vigueur d’un décret qui affecte ce lot et qui est visé par les articles 22 ou 25, y construire une seule résidence, à la condition de le faire avant le 31 décembre 1986, et utiliser à cette fin une superficie n’excédant pas un demi-hectare. (…) [ 28 ] Il est identique au moment de la déclaration d’exercice d’un droit le 6 août 1985 [13] . [ 29 ] La portion pertinente de l’article 31, pour les fins des présentes, est « si son

titre de propriété est enregistré avant … » pour les versions plus anciennes puis est remplacée par « si son

titre de propriété est inscrit avant … » en 1999. [ 30 ] La variation entre la référence à un

titre « enregistré » et un

titre « inscrit » ne découle pas d’une réforme de fond du droit, mais plutôt simplement et tel que la loi qui entraîne cette modification le prévoit elle-même, à harmoniser un grand nombre de lois au nouveau Code civil du Québec [14] . [ 31 ] Autrement dit, le texte de la

Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles [15] quant à sa portion qui doit être « interprétée » n’a jamais changé. La loi, en ce qui est pertinent au dossier, est demeurée la même. La date à appliquer pour déterminer si oui ou non un propriétaire de lot vacant peut bénéficier de l’article 31 est celle où son

titre de propriété est enregistré ou inscrit. Cette date doit nécessairement précéder la date d’entrée en vigueur du décret qui affecte cette propriété. [ 32 ] L’interprétation d’un texte ou d’une loi est un exercice qui consiste à en permettre la compréhension. Voici certaines autres définitions courantes : • Action d’expliquer, d’éclaircir. Interprétation d’un texte obscur. Interprétation symbolique, mystique, allégorique. Interprétation des rêves, des songes. • Action de donner une signification. Interprétation arbitraire, tendancieuse. Erreur d’interprétation.

Une phrase qui peut recevoir plusieurs interprétations. [16] • Action d'interpréter, d'expliquer un texte, de lui donner un sens ; énoncé donnant cette explication. [17] 1. Action d'expliquer, de révéler la signification d'une chose obscure ; son résultat. ➙ explication. Interprétation d'un texte. L'interprétation des rêves. ➙ déchiffrage, lecture. 2. Action d'interpréter (2). Les diverses interprétations d'un même fait. Une erreur d'interprétation. [18] [ 33 ] Qu’il s’agisse d’inscription ou d’enregistrement, on parle clairement de cette action au Registre foncier.

Cette date est, pour Jacques Nolet, incontestablement en 1982, un moment clairement postérieur à l’entrée en vigueur du décret qui vise la propriété concernée. [ 34 ] Avec beaucoup de respect pour l’appelant et ses arguments, il apparaît impossible au Tribunal « d’interpréter » le texte clair de la loi, ce texte sans ambiguïté ni zone grise, ni vide législatif, pour lui donner une signification contraire aux mots qui y apparaissent. [ 35 ] L’historique législatif ne justifie pas non plus que l’on y voit une volonté autre ou différente de celle qui apparaît en toutes lettres au texte législatif adopté. [ 36 ] La formulation de l’article 31 constitue l’exercice du pouvoir législatif par l’autorité dûment constituée.

Le choix d’assujettir une importante proportion du territoire québécois à la législation protégeant le territoire agricole n’est pas remis en cause. Une réforme de cette ampleur entraîne des changements majeurs dans l’usage possible, pour l’avenir, des espaces concernés. Il fallait choisir un moment pour distinguer l’application du nouveau régime de l’ancien.

Le choix législatif est très clair et si certains peuvent l’applaudir et d’autres le décrier, il doit tout de même être respecté. [ 37 ] Cela permet de disposer des deux premières questions soulevées. [ 38 ] QUESTION C : La dÉcision du 23 aoÛt 1982, prononcÉe par l’intimÉe et autorisant a posteriori le lotissement du lot en litige, a-t-elle crÉÉ des attentes lÉgitimes chez le demandeur quant À la possibilitÉ pour celui-ci de bÉnÉficier de l’application de l’

article 31 , alinÉa 1 de la LPTAA , malgrÉ la publication tardive du

titre de propriÉtÉ ? [ 39 ] La notion d’attente légitime correspond à un concept juridique développé, voire raffiné, dans des décisions telles que Blackwell c. Barkmere [19] et Mont-Sinaï c. Québec [20] . [ 40 ] Ce concept est notamment basé sur la prémisse que l’administration se soit comportée d’une manière qui laissait croire à l’administré qu’en considération d’une certaine conduite, de certains gestes qu’il pourrait poser ou ne poserait pas, que, donc, l’administration, en échange, prendrait telle ou telle position.

Le défaut de l’administration de se conformer à ses « promesses » ou à la conduite espérée, pourrait fonder certains droits ou recours de l’administré. [ 41 ] Sur cette base, Jacques Nolet prétend que la décision de 1982 par laquelle la CPTAQ l’autorisait à lotir et subsidiairement à

inscrire – ou enregistrer – son

titre de propriété créait chez lui des attentes légitimes à ce qu’il puisse reconstruire sa résidence après l’incendie de 2016. [ 42 ] Sans, pour l’instant, décider de l’étendue des attentes légitimes juridiquement possibles, par exemple si, une telle attente pourrait faire en sorte qu’il soit possible d’exiger de la CPTAQ qu’elle autorise la reconstruction, il faut circonscrire ces attentes réelles qu’avait Jacques Nolet. [ 43 ] Il faut réitérer l’objectif ici pertinent de la CPTAQ. Cette loi vise à protéger le territoire et les activités agricoles.

Ce faisant, elle vise, entre autres, à limiter toute autre activité sur le territoire dit « agricole ».

Des restrictions visent donc à empêcher la subdivision de lots qui deviendraient, de ce fait, moins propices aux activités agricoles, visent aussi à limiter des usages en zone agricole qui contrecarreraient les usages agricoles ou viendraient les fragiliser et visent aussi, à cet effet, à empêcher la construction de résidences ou de développements résidentiels en milieu rural. [ 44 ] Lorsque la loi entre en vigueur, le législateur a considéré que certaines situations étaient déjà « en cours » et qu’il fallait, par équité sûrement, permettre aux personnes concernées de poursuivre ces « projets ». [ 45 ] D’où l’article 31 de la loi.

Cet

article n’offre pourtant pas une licence sans limites à ce qu’il est permis de faire, en termes d’usage ni en termes de délai. S’il croit disposer d’un droit découlant de cet article, le citoyen concerné ne peut en bénéficier que pour y construire une résidence et le faire dans un certain délai après s’être conformé aux prescriptions prévues. [ 46 ] Or, Jacques Nolet, dont on ne peut certes pas croire qu’il ne connaissait pas les dispositions concernées et l’application à sa propriété de la

Loi sur la protection du territoire agricole , a choisi de faire une demande en 1985 : c’est la déclaration D-1. [ 47 ] Le formulaire qu’il remplit comprend une

section à compléter par la personne qui prétend posséder le privilège de construire une résidence [21] : Jacques Nolet ne complète pas cette section. Il existe une

section prévoyant la possibilité pour un agriculteur de construire une deuxième résidence sur sa propriété [22] . Jacques Nolet ne complète pas cette section. Le formulaire prévoit une

section par laquelle le déclarant réclame à son avantage des droits acquis à un usage autre qu’agricole. Jacques Nolet ne complète pas cette

section non plus. [ 48 ] Ce qu’il complète est une déclaration concernant la construction d’un bâtiment agricole . Rien d’autre. [ 49 ] Revenant à la question précédente, quelle était donc son attente légitime, non pas celle théorique ou potentielle de qui que ce soit d’autre, mais plutôt la sienne, Jacques Nolet? [ 50 ] D’une part, la décision de la CPTAQ de 1982, celle à partir de laquelle l’appelant prétend que des attentes légitimes auraient été créées, ne dit pas un mot sur la possibilité de construire une résidence sur cet emplacement.

D’autre part, le dossier ne présente rien non plus qui indique que la demande ayant conduit à cette décision ait fait une référence quelconque à une demande de construction de résidence. [ 51 ] Rien ne montre non plus que la CPTAQ aurait été informée par l’appelant ou quelqu’un pour lui de son intention de construire une résidence sur la propriété avant sa déclaration sous l’article 31 du 13 décembre 2016 [23] . [ 52 ] Sans qu’il soit nécessaire de déterminer exactement le contenu précis de la notion d’attente légitime, ou autrement dit, sans qu’il apparaisse utile d’élaborer sur la possibilité juridique de créer des attentes aussi importantes que celles conduisant à l’ouverture à une autorisation d’un usage autrement interdit, il faut voir la trame factuelle concernée au dossier. [ 53 ] Or, celle-ci n’indique pas que de telles attentes auraient été créées.

Il n’y a aucune preuve d’échange, de correspondance, de décision qui proviendrait de l’intimée qui donne à penser que Jacques Nolet soit autorisé à construire une résidence sur la propriété lotie, comme il n’y a rien qui provienne de l’appelant, adressé ou destiné à l’intimée qui ait pu lui laisser connaître son intention de construire avant 2016. [ 54 ] Le Tribunal est incapable de concevoir que cette trame factuelle ait pu contribuer à former une attente légitime, peu importe l’effet juridique que pourrait avoir une telle attente. [ 55 ] QUESTION D : Si une telle attente lÉgitime Était justifiÉe, l’intimÉe avait-elle l’obligation d’ajuster sa dÉcision en tenant compte du fait qu’elle avait autorisÉ le lotissement de la parcelle en litige en tenant compte de la date de la transaction fondant le

titre de propriÉtÉ plutÔt que la date de publication de celui-ci au Registre foncier ? [ 56 ] Vu la réponse à la question précédente, il n’y a pas lieu de répondre à cette question. [ 57 ] POUR CES MOTIFS , l’appel est REJETÉ . [ 58 ] Avec les frais de justice. __________________________________ Serge Champoux, J.C.Q. Me Serge Larose Chabot & Associés Inc. Procureur de l’appelant

Me Simone Dufour Commission de la protection du territoire agricole du Québec Procureure de l’intimée Date d’audience : 6 novembre 2020