2017 QCCQ 8623, 2017 QCCQ 8623

Cousineau c. Commission de protection du territoire agricole (CPTAQ) 2017 QCCQ 8623 JL 4270 COUR DU QUÉBEC CANADA PROVINCE DE QUÉBEC DISTRICT DE JOLIETTE LOCALITÉ DE JOLIETTE « Chambre civile » N° : 705-80-004468-167 DATE : 17 juillet 2017 SOUS LA PRÉSIDENCE DE : L’HONORABLE DENIS LAPIERRE, J.C.Q. ALAIN COUSINEAU Requérant c.

COMMISSION DE PROTECTION DU TERRITOIRE AGRICOLE («CPTAQ») Intimée et MUNICIPALITÉ DE MASCOUCHE et MRC LES MOULINS -et- TRIBUNAL ADMINISTRATIF DU QUÉBEC («TAQ») Mis en cause JUGEMENT [ 1 ] Le requérant demande la permission d’en appeler d’une décision rendue par le Tribunal administratif du Québec (ci-après « TAQ ») le 7 décembre 2016.

La décision confirme celle rendue par la Commission de protection du territoire agricole (ci-après « CPTAQ ») le 4 novembre 2015. [ 2 ] En gros, le TAQ reconnait que le terrain de monsieur Cousineau a bénéficié d’un droit acquis aux fins d’utilité publique au sens de l’article 104 de la

Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles (LPTAA [1] ), mais que ce droit a cessé d’exister quand le terrain est sorti du domaine public, au moment où il a été acquis par les auteurs de monsieur Cousineau. [ 3 ] La décision fait échec au projet de monsieur Cousineau d’implanter un dépanneur avec poste d’essence et restauration rapide sur le terrain en litige.

Cela en affecte aussi la valeur marchande. [ 4 ] Se basant sur des textes doctrinaux et jurisprudentiels, monsieur Cousineau compare le régime des droits acquis en vertu de l’article 104 LPTAA, qui ne précise pas de mode d’extinction, à celui reconnu par l’article 101, susceptible d’extinction à l’expiration des délais ou à l’atteinte des conditions prévus à l’article 102 LPTAA. [ 5 ] Il cherche donc à soumettre à la Cour du Québec la question de savoir si un droit acquis résultant de l’article 104 LPTAA survit à un transfert de propriété d’un corps public à des intérêts privés. [ 6 ] Il suggère qu’il s’agit d’une question sérieuse, d’intérêt général, controversée au sein de la jurisprudence du TAQ et qui n’a jamais été soumise à la Cour du Québec.

Questions en litige [ 7 ] 1- Quels sont les critères pour autoriser l’appel à la Cour du Québec d’une décision du TAQ? 2- La question soumise par monsieur Cousineau respecte-t-elle ces critères? Analyse et décision 1- Quels sont les critères pour autoriser l’appel à la Cour du Québec d’une décision du TAQ? [ 8 ] L’appel à la Cour du Québec d’une décision du TAQ est régi par l’article 159 de la

Loi sur la justice d’administrative [2] : « Les décisions rendues par le Tribunal dans les matières traitées dans la

section des affaires immobilières, de même que celles rendues en matière de protection du territoire agricole, peuvent, quel que soit le montant en cause, faire l’objet d’un appel à la Cour du Québec, sur permission d’un juge, lorsque la question en jeu est une qui devrait être soumise à la Cour. »

[ 9 ] Cette Cour s’est maintes fois prononcée sur la façon dont cet

article doit être appliqué.

Dans une décision du 24 mai 2016 [3] , l’honorable Georges Massol, révisant la jurisprudence sur le sujet, la résume ainsi : « [51] […] Parmi les exemples retenus par la jurisprudence, on retrouve les cas suivants: Une question sérieuse - Une faiblesse apparente de la décision attaquée; - Une erreur de fait déterminante; - L'omission d'analyser des éléments fondamentaux de preuve; - Une sérieuse lacune au niveau des motifs de la décision attaquée qui empêche d'en comprendre le fondement factuel et juridique; - L'incidence de la décision sur le sort du justiciable; - L'importance du montant en jeu.

Une question controversée - Une jurisprudence incohérente ou contradictoire même sur des questions techniques; - Une décision isolée allant à l'encontre d'un courant jurisprudentiel solidement établi. Une question nouvelle - Une question n'ayant jamais été soumise à la Cour du Québec.

Une question d'intérêt général - La violation d'une règle de justice naturelle; - Une question visant les intérêts supérieurs de la justice; - Une question de principe à caractère normatif, dont les enjeux dépassent les intérêts des parties; - Une violation patente d'une règle de droit. » [52] Le fait que la question soit considérée comme sérieuse ne met cependant pas fin à l’analyse au sens de l’article 159. [53] Comme le rappelait notre Cour dans une autre affaire, chacun des critères mentionnés plus haut comporte sa propre déclinaison.

Il ressort cependant de ces expressions, prises dans leur ensemble, une idée générale voulant que la question soumise à l’appel doit se démarquer d’un simple intérêt particulier limité aux seuls objectifs poursuivis par une

partie dans le cadre d’un litige déjà tranché. [54] Il ne s’agit pas de fournir à une

partie insatisfaite de la décision rendue une nouvelle chance de plaider devant une autre instance en faisant valoir les motifs de son désaccord. [55] La permission d'appel ne vise pas, non plus, à accorder à une

partie une deuxième chance de soumettre des arguments qui ont été rejetés par le tribunal de première instance de façon motivée et intelligible. [56] Le juge saisi d'une requête pour permission d'appeler ne doit pas limiter son analyse à savoir si l'appel a des chances de réussir.

Il doit plutôt être à l'affût de toute demande qui lui paraît futile ou abusive et qui n'est pas soutenue par des arguments cohérents et défendables. [57] Même s'il entretient des doutes sur la finalité de l'affaire, surtout eu égard aux normes de contrôle applicables, il doit néanmoins autoriser l'appel s'il s'agit d'une question sérieuse, controversée, nouvelle ou d'intérêt général. » (Références omises) [ 10 ] Le soussigné ne saurait mieux dire et souscrit entièrement à cet exposé. 2- La question soumise par monsieur Cousineau respecte-t-elle ces critères? [ 11 ] L’article 104 LPTAA sert d’assise tant à la décision entreprise qu’à l’argumentaire du requérant.

C’est en fait l’interprétation de cet

article par le TAQ que monsieur Cousineau voudrait soumettre à l’examen de la Cour du Québec : « 104.

Un lot peut faire l’objet d’une aliénation, d’un lotissement et d’une utilisation à une fin autre que l’agriculture, sans l’autorisation de la commission, dans la mesure où il avait déjà été acquis, utilisé, ou avait fait l’objet d’une autorisation d’acquisition ou d’utilisation par arrêté en conseil ou décret du gouvernement ou règlement municipal pour une fin d’utilité publique, par le gouvernement, un de ses ministres, un organisme public ou une personne habilitée à exproprier au moment où les dispositions de la présente loi visant à exiger une autorisation de la commission ont été rendues applicables sur ce lot. » [ 12 ] Selon monsieur Cousineau, comme le législateur n’a pas prévu d’exception à cet article, même pour clarifier une controverse jurisprudentielle, il faut en déduire qu’il ne désire pas qu’il puisse être mis fin au droit acquis qu’il prévoit, même en cas de cessation de

la fin d’utilité publique en cause ou de sortie du terrain concerné du domaine public au profit d’intérêts privés. [ 13 ] Cet argument est appuyé sur une lecture comparative avec les articles 101 et 102, qui prévoient respectivement un droit acquis en faveur d’une utilisation non agricole antérieure à l’adoption de la loi et l’extinction de ce droit par le fait de laisser le terrain concerné sous couverture végétale pendant un certain délai. [ 14 ] La différence de traitement entre les deux situations incite le requérant à suggérer que, dans un cas, le législateur a voulu une possibilité d’extinction du droit acquis, mais non dans l’autre. [ 15 ] Le TAQ interprète plutôt l’article 104 sans recourir aux articles 101 et 102, à la lumière des objectifs de la LPTAA en matière de protection du territoire.

Elle opine que si le droit acquis est relié à une fin d’utilité publique, il doit s’éteindre lorsque cesse l’utilisation, notamment quand le terrain sort du domaine public. [ 16 ] Qualifiant cette interprétation de déraisonnable, monsieur Cousineau demande au moins à ce que la Cour du Québec se penche sur la question. [ 17 ] Pour lui, la question est sérieuse. [ 18 ] Le Tribunal veut bien le croire, sauf que, comme le rappelle le juge Massol [4] , cela ne met pas fin à l’analyse au sens de l’article 159.

Il faut que, d’une façon générale, la question soumise à l’appel se démarque du simple intérêt particulier d’une partie. [ 19 ] Le critère de l’intérêt général doit être examiné dans le même esprit. Toute décision de la CPTAQ constitue un précédent et, de ce fait, devient théoriquement susceptible de trouver application sur tout le territoire du Québec, à chaque fois qu’un cas semblable se présentera. Cela seul ne suffit pas à autoriser l’appel de cette décision. [ 20 ] C’est plutôt en regard de la faiblesse de la décision entreprise qu’il faut l’examiner l’intérêt général d’en appeler [5] .

C’est elle qu’il faut évaluer pour savoir si elle revêt un caractère d’intérêt général qui « devrait être soumis à la Cour », et non simplement le sujet de la décision de la CPTAQ. [ 21 ] Cela dit, compte tenu de son argumentaire, et tout comme le requérant lui-même, le Tribunal estime que c’est plutôt sur le critère du caractère controversé de la question soumise par le requérant que devra se décider celle de la recevabilité de son appel. [ 22 ] En effet, même si la question n’a jamais été soumise à la Cour du Québec, elle n’en sera pas nouvelle pour autant si des instances supérieures se sont déjà prononcées à son égard. [ 23 ] Pour démontrer que l’interprétation de l’article 104 est une question controversée, le requérant fait principalement état de quatre autorités ou précédents, qui tantôt appuient tantôt contredisent la position du TAQ en l’instance. [ 24 ] Dans l’affaire Saint-Nicéphore c.

CPTAQ [6] , la Cour supérieure a jugé que la cession d’un terrain visé à l’article 104 à des intérêts privés faisait disparaitre la fin d’utilité publique et mettait fin aux droits acquis dont il bénéficiait. [ 25 ] Le professeur Lorne Giroux, plus tard nommé juge à la Cour d’appel, critiquait cette position dans un texte rédigé en 1989 [7] . Comme monsieur Cousineau, il estimait que la position de la Cour d’appel dans Saint-Nicéphore ajoutait au texte de l’article 104, rien dans cet

article ne permettant de conclure que sa protection cesse si le terrain en litige change de statut. [ 26 ] La Cour d’appel semble adhérer à cette thèse dans l’affaire MRC du bas Richelieu [8] .

Citant le professeur Giroux, la Cour s’éloigne de l’affaire Saint-Nicéphore dans le contexte d’une injonction. [ 27 ] Cela semble être la compréhension du TAQ puisque, dans l’affaire 9083-5364 Québec inc . [9] , celui-ci décide de s’aligner sur la décision MRC du Bas-Richelieu , toujours sur la base de l’opinion du professeur Giroux, au détriment de l’affaire Saint-Nicéphore. [ 28 ] Comme la décision du TAQ à l’étude contredit ces trois dernières autorités, monsieur Cousineau en conclut qu’il y a controverse, ce qui lui donne ouverture à démontrer que cette décision est déraisonnable. [ 29 ] De son côté, la CPTAQ ne conteste pas l’existence d’une controverse sur l’application de l’article 104 LPTAA. [ 30 ] Mais elle fait remarquer que cette controverse, illustrée par des textes écrits entre 1989 et 2007, a été réglée par la Cour supérieure et par la Cour d’appel en 2010 et en 2012, dans l’affaire Ville de Mirabel [10] . [ 31 ] Dans ce dossier, estimant suivre en cela une jurisprudence abondante et constante [11] , la Cour supérieure revient à la règle exprimée dans l’affaire Saint-Nicéphore .

Pour ce faire, le juge Joël Silcoff la distingue de l’arrêt MRC du Bas-Richelieu dans lequel les terrains en litige, d’une part, n’étaient pas sortis du domaine public ( ils avaient été transigés entre instances gouvernementales ) et, d’autre part, demeuraient utilisés à des fins d’utilité publique. [ 32 ] La Cour d’appel lui donne raison. Elle rappelle que l’affaire MRC du Bas-Richelieu a été rendue dans un cadre procédural particulier, celui d’une demande d’injonction interlocutoire, dont le rôle n’est pas de trancher le fond du litige. Elle conclut que c’est à bon droit que le juge Silcoff ne l’a pas retenue à

titre de précédent. [ 33 ] Le Tribunal estime que l’état actuel du droit est représenté par les affaires Morin , Villiard, Saint-Nicéphore et Ville de Mirabel . Cette jurisprudence n’a pas retenu la position du professeur Giroux et doit être distinguée de l’arrêt MRC du Bas-Richelieu qui, aux dires mêmes de la Cour d’appel, ne saurait servir de précédent en l’espèce. [ 34 ] Cela semble être également l’opinion du TAQ, puisque c’est ce qui est exprimé dans la décision à l'étude. Cela explique que le TAQ s’éloigne de sa jurisprudence dans l’affaire 9083-5364 Québec inc . précitée, qui a été rendue avant l’arrêt MRC du Bas-Richelieu .

[ 35 ] Cette belle unanimité de divers paliers de décision fait que la question n’est ni nouvelle ni controversée, de sorte qu’il n’y a pas d’intérêt à ce qu’elle soit soumise à la Cour du Québec. PAR CES MOTIFS, LE TRIBUNAL : [ 36 ] REJETTE la demande pour permission d’en appeler du requérant; [ 37 ] LE TOUT avec les frais de justice. __________________________________ Denis Lapierre, J.C.Q. Maître Sarto Landry Procureur du requérant Maître Andréa Boivin Claveau Procureure de l’intimée Date d’audience : 10 mai 2017