2011 QCCA 2016, 2011 QCCA 2016

Construction DJL inc. c. St-Philippe (Municipalité de) 2011 QCCA 2016 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE MONTRÉAL N° : 500-09-019486-091 (505-17-002059-048) DATE : Le 27 octobre 2011 CORAM : LES HONORABLES JACQUES CHAMBERLAND, J.C.A. ANDRÉ ROCHON, J.C.A. JACQUES A. LÉGER, J.C.A. CONSTRUCTION DJL INC. APPELANTE - demanderesse c.

MUNICIPALITÉ DE SAINT-PHILIPPE et PROCUREUR GÉNÉRAL DU QUÉBEC (ministère des Transports)- INTIMÉS – défendeurs ARRÊT [ 1 ] L'appelante se pourvoit contre un jugement rendu le 13 février 2009 par la Cour supérieure du district de Longueuil (l'honorable Sophie Picard), qui a rejeté sa requête en jugement déclaratoire; [ 2 ] Pour les motifs du juge Rochon, auxquels souscrivent les juges Chamberland et Léger, LA COUR : [ 3 ] REJETTE l'appel, avec dépens. JACQUES CHAMBERLAND, J.C.A. ANDRÉ ROCHON, J.C.A. JACQUES A. LÉGER, J.C.A. Me Moriy Yee ANDRÉ J.

NOREAU & ASSOCIÉS Me Vincent Kaltenback BARRETTE & ASSOCIÉS Pour l'appelante Me Mathieu Beauregard BERNARD, ROY (Justice-Québec) Pour Le Procureur général du Québec Me Marc Lalonde BÉLANGER, SAUVÉ Pour la Municipalité de Saint-Philippe Date d’audience : 15 septembre 2011

MOTIFS DU JUGE ROCHON [ 4 ] L'appelante, Construction DJL inc. (DJL), n'a pu convaincre la Cour supérieure d'annuler un règlement de la municipalité intimée (Saint-Philippe) qui prohibe la circulation des véhicules lourds sur certains chemins municipaux. Elle se pourvoit. LES FAITS [ 5 ] Les faits sont minutieusement exposés par la juge de la Cour supérieure. Pour l'essentiel, ils sont les suivants. [ 6 ] DJL exploite plusieurs carrières de pierre au Québec, dont une sur le rang St-Marc dans la municipalité intimée Saint- Philippe.

Un concurrent exploite une carrière similaire dans la municipalité voisine de Saint-Jacques-le-Mineur (Saint-Jacques). [ 7 ] Se disant préoccupée par la nécessité d'assurer la protection du réseau routier, ses infrastructures et la tranquillité des secteurs résidentiels, Saint-Philippe a adopté, dès 1995, un premier règlement (no 247). Ce règlement prohibe la circulation des véhicules lourds, notamment sur le rang St-Claude et une

partie du rang St-Marc. Les camions qui transportent la pierre de la carrière DJL sont alors contraints d'emprunter les rues Édouard VII vers le nord ou le rang St-Marc vers le sud. [ 8 ] Au printemps 1996, Saint-Jacques décide aussi d'adopter un règlement sur la circulation des véhicules lourds. Saint-Phillippe doit modifier son Règlement 247 pour harmoniser les règlements des deux municipalités.

À cette fin, le 2 juillet 1996, elle adopte le Règlement 265 , qui prohibe la circulation des véhicules lourds sur le rang St-Marc au sud de la carrière DJL, jusqu'à la limite de la municipalité de Saint-Jacques, et sur la rue Édouard VII, de la montée Singer jusqu'à la limite de la municipalité de Saint-Jacques. [ 9 ] Le 3 mars 1997 , Saint-Jacques adopte le Règlement 96-120 , qui prohibe la circulation des véhicules lourds sur les parties du rang St-Marc et de la rue Édouard VII situées sur son territoire. [ 10 ] Ces différents règlements ont pour effet d'enclaver la carrière DJL.

Cet état d'enclave a des conséquences juridiques puisque, suivant l'interprétation retenue par le ministère des Transports du Québec (MTQ), cela autorise DJL à circuler sur tous les chemins y compris ceux interdits à la circulation des véhicules lourds, pour se rendre et repartir du site de la carrière. [ 11 ] En 2003, DJL obtient un important contrat du MTQ pour les travaux de réfection de l'échangeur Taschereau. Elle doit transporter plus de 250 000 tonnes de pierre et, pour ce faire, il s'avère plus économique d'emprunter le rang St-Claude.

Sur une base volontaire, affirment les représentants de DJL, cette dernière s’était abstenue d’emprunter le rang St-Claude depuis l’adoption du règlement no 265 (1996) jusqu’à l’obtention du contrat pour l’échangeur Taschereau. [ 12 ] Rapidement, la situation se détériore. Les citoyens sont incommodés par le passage fréquent des camions. Des plaintes sont adressées aux autorités municipales et provinciales.

Les citoyens ne comprennent pas que des camions lourds circulent alors que la signalisation l'interdit. [ 13 ] Le 21 août 2003, le député de Laprairie organise une rencontre pour discuter des difficultés reliées à la circulation des camions sur le rang St-Claude.

Les maires de Saint-Philippe, Saint-Jacques et Laprairie (le rang St-Claude se prolonge dans cette municipalité) sont présents, ainsi que des représentants du MTQ, des policiers, des représentants de la MRC et des citoyens mécontents. [ 14 ] Le MTQ explique que la circulation importante de camions découle du contrat entre DJL et le MTQ pour les travaux de l'échangeur Taschereau, qui ne se terminera pas avant 2004. Le contrat a été négocié en fonction du passage des camions sur le rang St- Claude, plus direct et donc plus économique.

Le MTQ souligne qu'en raison de la situation d'enclave, il faudrait que le Règlement 265 soit modifié pour empêcher la circulation des camions sur le rang St-Claude. Il faudrait également harmoniser la nouvelle réglementation avec celle de Saint-Jacques, et ce, afin d’en faciliter l’approbation par le ministre. [ 15 ] Le 3 septembre 2003, lors d'une séance publique du conseil municipal, Saint-Philippe adopte le Règlement 247-1 pour désenclaver la carrière DJL et prohiber efficacement, cette fois, toute circulation de véhicules lourds sur le rang St-Claude.

Dans les jours qui suivent, elle demande au MTQ d'approuver le règlement. [ 16 ] Selon le maire Brosseau, Saint-Philippe adopte le Règlement 247-1 à la seule fin de corriger une situation aberrante. Saint- Philippe avait prohibé la circulation des véhicules lourds sur le rang St-Claude. Une signalisation à cet effet avait été mise en place. Tout comme les citoyens, les membres du conseil de Saint-Philippe ne comprenaient pas que les camions de DJL pouvaient, en toute légalité, emprunter cette route.

Ce n’est qu’en 2003, en pleine tourmente, que le maire Brosseau est informé par le MTQ des conséquences de l’enclave. La juge de la Cour supérieure retient entièrement cette version des autorités municipales. [ 17 ] Durant l'automne 2003, de nombreuses rencontres ont lieu entre le MTQ et DJL. DJL rencontre également les autorités municipales de Saint-Philippe et Saint-Jacques. Le député de Laprairie prend une part active à ces rencontres. [ 18 ] Différentes propositions sont échangées.

DJL offre de payer une annuité à Saint-Philippe pour les coûts d'entretien additionnels causés par la circulation des véhicules lourds. Les pourparlers achoppent. Les plaintes des citoyens persistent. [ 19 ] Le 19 avril 2004, Saint-Philippe interdit d'urgence la circulation de camions lourds sur le rang St-Claude, parce qu'elle estime que la chaussée est devenue dangereuse pour la circulation. DJL s'adresse à la Cour supérieure pour obtenir un jugement déclaratoire.

Elle soutient que cette décision est illégale, arbitraire et discriminatoire. La requête est rejetée [1] . [ 20 ] À la suite de son adoption, en septembre 2003, le règlement est soumis au MTQ pour approbation, condition essentielle à son entrée en vigueur. [ 21 ] Après avoir rencontré DJL et les autorités municipales à plusieurs reprises et après avoir obtenu une étude d'impact payée par Saint-Philippe, le 30 août 2004 le MTQ approuve le Règlement 247-1 .

LE JUGEMENT [A QUO] [ 22 ] Après avoir exposé longuement les faits, la juge de la Cour supérieure, dans le cadre de son analyse, répond à quatre questions. [ 23 ] D'abord, s'appuyant sur l'arrêt de la Cour dans Pavages Chenail inc. c. St-Rémi (Corporation municipale de la Ville de) [2] , elle conclut que Saint-Philippe n'avait pas l'obligation de consulter DJL avant d'adopter le Règlement 247-1 , et ce, d'autant plus que le règlement attaqué ne faisait que réitérer l'interdiction de circulation déjà édictée, mais qui avait été mise en échec par la situation d'enclave.

Dans ce cadre, affirme la juge, la municipalité a agi de bonne foi et dans l'intérêt public. [ 24 ] Dans un deuxième temps, la juge se penche sur l'étendue de l'obligation du MTQ de consulter DJL avant d'approuver le règlement. Elle retient de la preuve que DJL a été consultée à maintes reprises par le MTQ et que toute obligation à cet effet a été satisfaite. [ 25 ] Dans un troisième temps, la juge de première instance examine la politique administrative du ministre qui balise le processus d'approbation. Elle conclut que, de façon générale, cette politique a été suivie par les officiers du MTQ.

Avant l'approbation, ceux-ci ont soupesé de nombreux facteurs, dont les intérêts économiques de DJL. [ 26 ] La juge ajoute que le Règlement 247-1 n'a pas été adopté ni approuvé de mauvaise foi. Le règlement ne conduit pas à des résultats abusifs ou oppressifs malgré les inconvénients sérieux subis par DJL et, sur le tout, le MTQ a exercé sa discrétion de façon raisonnable. [ 27 ] Finalement, la juge rejette l'argument de DJL qui soutenait que le Règlement 247-1 devait être annulé du seul fait que la signalisation routière installée était non conforme au texte réglementaire.

ANALYSE [ 28 ] Dans son exposé, l'appelante fait flèche de tout bois. Elle soumet dix moyens dont deux ont trait à des erreurs de fait manifestes et déterminantes qu'aurait commises la juge de la Cour supérieure. Les huit autres peuvent être reformulés comme suit :

a) Saint-Philippe était-elle assujettie à certaines obligations procédurales lors de l'adoption du règlement attaqué, obligations qui découleraient de la loi ou des règles d'équité procédurale? Le cas échéant, ces obligations ont-elles été respectées?

b) Le MTQ était-il lié par la politique administrative énoncée dans le document « La circulation des véhicules lourds sur le réseau routier municipal »? Le cas échéant, cette politique fut-elle suivie et, dans la négative, cela doit-il entraîner la nullité de la décision d'approbation? [ 29 ] Quant aux erreurs de fait alléguées, elles ne méritent pas qu'on s'y attarde longuement. [ 30 ] Dans un premier temps, l'appelante soutient que la juge a erré en retenant la version des faits du maire de Saint-Philippe, quant aux circonstances entourant l'approbation du règlement.

La version du maire est cohérente, logique et amplement soutenue par les autres éléments du dossier. Saint-Philippe avait adopté le Règlement 265 dans un contexte d'harmonisation avec la réglementation de la municipalité voisine. En 2003, les autorités de Saint-Philippe n'avaient pas réalisé que ce règlement avait pour effet de créer une situation d'enclave pour DJL, ce qui lui permettait d'emprunter tous les chemins municipaux pour se rendre à un site d’exploitation ou en ressortir. L'adoption du règlement attaqué corrigeait cette incohérence.

Le maire était bien placé pour expliquer cette situation. [ 31 ] Dans un deuxième temps, DJL avance que la juge de la Cour supérieure aurait erré en affirmant que DJL empruntait très peu le rang St-Claude jusqu'en 2003. D'abord, cette affirmation de la juge est parfaitement étayée par la preuve. Qui plus est, cette question n'a aucune incidence sur les droits de DJL. Elle permet tout simplement de comprendre et d'expliquer les plaintes des citoyens dans le temps et la réaction des autorités municipales à l'époque.

a) Les obligations procédurales [ 32 ] Le Code de la sécurité routière [3] (le Code) n'impose aucune forme de consultation aux autorités publiques, avant que ne soit adopté un règlement qui prohibe la circulation de véhicules routiers sur les chemins. Les articles 626(5) et 627 du Code portent que : 626. Une municipalité peut, par règlement ou, si la loi lui permet d'en édicter, par ordonnance […] 5° prohiber, avec ou sans exception, la circulation de tout véhicule routier dans les chemins qu'elle indique et, s'il y a lieu, pour la période qu'elle fixe, pourvu que cette prohibition soit indiquée par une signalisation ou par des agents de circulation; […]

Malgré toute disposition contraire ou inconciliable d'une loi générale ou spéciale, tout règlement et toute résolution ou, si la loi lui permet d'en édicter, ordonnance pris par une municipalité relativement aux moyens ou systèmes de transport par véhicules soumis à la compétence de la Commission des transports du Québec, à la construction des véhicules, à la circulation des véhicules lourds, à la circulation des véhicules transportant des matières dangereuses et à l'utilisation des véhicules ailleurs que sur les chemins publics doivent, pour entrer en vigueur, être approuvés par le ministre des Transports. [ 33 ] Saisie d'une question similaire à l'espèce, la Cour, sous la plume du juge Forget, fait dans l'arrêt Pavages Chenail inc. c.

St- Rémi (Corporation municipale de la Ville de) [4] les observations suivantes : [16] Le Code municipal , la Loi des cités et villes , la

Loi sur l'aménagement et l'urbanisme , la

Loi sur les élections et référendums dans les municipalités (et peut-être d'autres lois) obligent les municipalités à consulter les citoyens dans certaines circonstances particulières, notamment en matière de zonage et d'emprunt. [17] Hors ces cas - bien que cela puisse être souhaitable dans un but de transparence - je vois difficilement comment on pourrait prétendre qu'une municipalité agit sans droit lorsqu'elle exerce son pouvoir réglementaire en l'absence de consultation préalable. [18] J'ai tout autant de réserve avec la prétention des appelantes d'incorporer à l'exercice du pouvoir réglementaire (cela vaudrait sans doute aussi pour l'exercice du pouvoir législatif) les règles relatives à l'équité procédurale. [ 34 ] L'appelante propose de revoir cet enseignement à la lumière de certains arrêts de la Cour suprême du Canada : Wiswell c.

Metropolitan Corporation of Greater Winnipeg [5] ; Wellbridge Holdings Ltd. c. The Metropolitain Corporation of Greater Winnipeg [6] ; Homex Realty c. Wyoming [7] et Chemin de fer Canadien Pacifique c. Vancouver (Ville) [8] . [ 35 ] Ces arrêts n’ont pas en l’espèce la portée que voudrait y voir l’appelante. Voici pourquoi. [ 36 ] Au Québec, le législateur prévoit dans certaines situations un processus de consultation préalable lors de l’adoption de règlements municipaux.

C’est notamment le cas en matière de règlement d’emprunt où, règle générale, les personnes consultées peuvent demander la tenue d’un scrutin référendaire afin de permettre aux contribuables touchés de se prononcer. Une procédure similaire, mais plus complexe, existe en matière de règlement d’urbanisme comme le prévoit la

Loi sur l’aménagement et l’urbanisme [9] . [ 37 ] Les dispositions du Code de la sécurité routière ( art. 626 (5 e )) n’assujettissent le pouvoir réglementaire à aucune forme de consultation préalable. Cependant, le règlement n’entrera en vigueur qu’après avoir reçu l’approbation du ministre des Transports. J’y reviendrai. [ 38 ] En l’espèce, il est acquis au débat que le règlement attaqué a été adopté à l’occasion d’une séance publique après qu’un avis de motion eut été donné à une assemblée antérieure du conseil municipal.

Bref, toutes les formalités requises pour son adoption furent rigoureusement suivies. [ 39 ] Il convient de s’arrêter particulièrement à la nature du règlement attaqué et au contexte de son adoption le 3 septembre 2003. [ 40 ] Le Règlement 247-1 modifie l’article 3 du Règlement 247 adopté en 1995 et abroge le Règlement 265 adopté en 1996 à la seule fin d’harmoniser la réglementation de Saint-Philippe avec celle de Saint-Jacques.

Le Règlement 247-1 ne fait que réaffirmer la volonté du législateur municipal, clairement exprimée huit années plus tôt, d’interdire la circulation de véhicules lourds sur certains chemins. [ 41 ] Ce règlement fut adopté en raison de conséquences juridiques causées par l’enclave, conséquences inconnues des autorités municipales en 2003.

À cet égard, la juge de première instance a conclu à l’absolue bonne foi de Saint-Philippe qui durant ces années voyait sa réglementation respectée par l’appelante de façon générale. [ 42 ] Saint-Philippe n’a pas utilisé son pouvoir réglementaire pour trancher un litige entre deux parties. S’il est vrai que DJL est particulièrement affectée par la réglementation municipale, elle n’est pas la seule entreprise visée. Le règlement prohibe la circulation de tous les véhicules lourds, peu importe leur provenance et leur destination et la propriété de ces véhicules.

Il est également vrai qu’un groupe particulier de citoyens était concerné par le règlement. Toutefois, c’est toujours le cas en la matière puisque le règlement ne peut faire autrement que de désigner des chemins municipaux précis. [ 43 ] Le contexte de son adoption démontre également que Saint-Philippe, en adoptant le Règlement 247-1 , a agi dans l’intérêt public et d’une manière réceptive. La preuve révèle que la circulation de véhicules lourds cause des difficultés sérieuses à la région. Plusieurs municipalités sont concernées. Une réunion est convoquée par le député de Laprairie.

Trois municipalités y participent, dont

Saint-Philippe, les autorités du ministère des Transports et des groupes de citoyens. [ 44 ] À l’automne 2003, de nombreuses rencontres ont lieu auxquelles participent le MTQ, DJL, le député de Laprairie et Saint- Philippe. L’on tente de trouver un arrangement approprié.

Bien que ces pourparlers achoppent, cela démontre que Saint-Philippe, même après l’adoption de son règlement, est demeurée attentive aux besoins de DJL et a fait un effort sérieux pour comprendre les besoins de l’entreprise bien qu’elle n’ait à cet égard aucune obligation d’y satisfaire. [ 45 ] Dans les affaires Wiswell , Wellbridge et Homex , la situation était tout autre.

Dans tous ces cas l’autorité municipale utilisait son pouvoir réglementaire en matière de zonage à la seule fin de trancher un litige particulier entre deux parties privées et en affectant directement la propriété de l’une des parties. [ 46 ] La fonction cessait alors d’être législative pour devenir quasi judiciaire.

Cette situation est particulièrement bien décrite dans l’arrêt Wiswell : The respondent took the position that in enacting By-law No. 177 it was engaged in a legislative function and not in a quasi-judicial act and that it had the right to proceed without notice to interested parties despite its own procedure resolution before mentioned. I agree with Freedman J. A. when, on this aspect of the matter, he says: But to say that the enactment of By-law No. 177 was simply a legislative act is to ignore the realities and the substance of the case.

For this was not a by-law of wide or general application, passed by the Metropolitan Council because of a conviction that an entire area had undergone a change in character and hence was in need of re-classification for zoning purposes. Rather this was a specific decision made upon a specific application concerned with a specific parcel of land. Metro had before it the application of Dr. Ginsburg, since deceased, for permission to erect a high-rise apartment building on the site in question. Under then existing zoning regulations such a building would not be lawful.

To grant the application would require a variation in the zoning restrictions. Many residents of that area, as Metro well knew, were opposed to such a variation, claiming that it would adversely affect their own rights as property holders in the district. In proceeding to enact By-law No. 177 Metro was essentially dealing with a dispute between Dr. Ginsburg, who wanted the zoning requirements to be altered for his benefit, and those other residents of the district who wanted the zoning restrictions to continue as they were.

That Metro resolved the dispute by the device of an amending by-law did indeed give to its proceedings an appearance of a legislative character. But in truth the process in which it was engaged was quasi-judicial in nature; and I feel I must so treat it. [10] [ 47 ] La réglementation municipale dans l’affaire Homex était au même effet. Elle avait comme conséquence de confisquer ni plus ni moins la propriété de cette dernière. L’arrêt Wellbridge est intimement lié à l’arrêt Wiswell . Wellbridge poursuivait en responsabilité civile l’autorité municipale en alléguant la négligence de cette dernière.

À cette occasion, la Cour suprême, sous la plume du juge Laskin, tel qu’il était alors, rappelait le « ratio decidendi » de l’arrêt Wiswell en ces termes : Pour mieux étudier cette affaire en ce qui concerne l’obligation continue de diligence qu’on dit exister et son inexécution, il conviendrait d’abord de passer en revue les étapes de l’adoption du règlement n o 177 et de voir les motifs pour lesquels cette Cour, dans l’arrêt Wiswell , l’a déclaré invalide.

Son invalidité tenait non pas à un défaut de compétence en la matière, mais plutôt à l’inobservation de procédures préalables que la municipalité elle-même s’était imposées relativement à l’avis à donner aux parties intéressées. [11] [ 48 ] En 2006, dans l’arrêt Chemin de fer Canadien Pacifique c. Vancouver (Ville) [12] , la Cour suprême a conclu que l'exercice d'un pouvoir réglementaire peut être soumis à certaines règles d'équité procédurale, même si la loi habilitante ne le prévoit pas.

À nouveau, il s’agissait d’une affaire de zonage. [ 49 ] Tenant compte des répercussions du règlement sur une personne morale identifiée, la juge en chef McLachlin écrit : [40] La Charte de Vancouver n’impose aucune obligation de tenir une audience publique avant d’adopter un PAO. Cependant, étant donné les répercussions possibles du Règlement PAO sur CP en l’espèce, il fait peu de doute que la Ville a envers celle-ci une obligation d’équité.

La Ville a tenté de s’acquitter de cette obligation grâce au processus d’audience publique, auquel elle doit se soumettre avant de prendre un règlement de zonage : voir le par. 566(1) de la Charte de Vancouver. La question en l’espèce est de savoir si la conduite de la Ville à l’égard de CP respecte la norme d’équité au regard des facteurs énumérés dans Baker. [je souligne] [ 50 ] Le contenu de cette obligation d’équité est néanmoins limité. La Cour Suprême reconnaît que le pouvoir exercé par la municipalité demeure législatif et non judiciaire.

Dans ces cas, elle a l’obligation d'agir de manière réceptive aux préoccupations des personnes concernées. En dernier ressort, la municipalité doit prendre la décision qu'elle juge être dans l’intérêt public : [48] La question de savoir si la Ville a agi contrairement aux attentes légitimes doit être tranchée dans le contexte de la nature de son pouvoir décisionnel, du régime législatif et du rôle qu’elle joue lorsqu’elle prend une décision dans l’intérêt de l’ensemble de la ville.

Le régime législatif autorise la Ville à préparer et réviser des plans d’aménagement (par. 561(1)), à adopter des plans d’aménagement comme PAO (al. 562(1)a)) et à réviser ou modifier les PAO, en tout ou en

partie (al. 562(1)b)), sans être obligée de tenir une audience formelle. Le processus décisionnel n’est pas judiciaire mais législatif. Le conseil municipal exerce son pouvoir discrétionnaire dans l’intérêt public. CP avait un intérêt spécial parce qu’elle était propriétaire du terrain visé, mais le règlement avait une incidence beaucoup plus grande, pouvant toucher bien d’autres citoyens privés et publics.

La Ville est appelée à exercer son pouvoir de manière réceptive, en tenant compte des commentaires pertinents, et de manière responsable, en prenant finalement la décision qu’elle juge être dans l’intérêt public. Ces considérations peuvent atténuer l’obligation de répondre aux attentes des parties intéressées qui pourrait exister.

Si l’obligation d’équité peut comporter pour la Ville l’obligation de tenir compte de toutes les attentes légitimes, elle ne comporte pas nécessairement celle d’y satisfaire. [ 51 ] Dans cet arrêt, la Cour suprême conclut que la municipalité exerce une fonction législative même lorsque la réglementation en cause affecte le droit de propriété d’un contribuable. Ainsi dans ce cas, dans la mesure où le conseil exerce son pouvoir discrétionnaire dans l’intérêt public, l’autorité municipale doit demeurer réceptive aux préoccupations des citoyens privés affectés par la réglementation.

À cet égard, le comportement de Saint-Philippe m’apparaît irréprochable, comme je l’ai déjà signalé.

[ 52 ] Mais, il y a plus. [ 53 ] Dans la mesure où l’appelante pourrait revendiquer le droit d’être consultée avant l’adoption du Règlement 247-1 , ce à quoi je ne conclus pas, je suis d’avis que le régime d’approbation mis en place par le MTQ permettait de pallier toute lacune à cet égard, le cas échéant. [ 54 ] Pour entrer en vigueur, le règlement devait être approuvé par le ministre des Transports ou son délégué.

À cette fin, la Direction du transport routier des marchandises en collaboration avec le directeur territorial, la Direction des structures, la Direction des affaires juridiques du ministère des Transports ont élaboré une « Politique sur la circulation des véhicules lourds sur le réseau routier municipal. ». [ 55 ] Les objectifs de cette « Politique » sont les suivants : Les objectifs du présent document sont les suivants : • faire connaître aux municipalités les critères en vertu desquels le ministre des Transports les autorise à interdire l’accès à certaines catégories de véhicules routiers sur quelques tronçons de routes du réseau routier municipal; • faire connaître aux municipalités les véhicules routiers qui doivent être visés par les interdictions de circuler ainsi que les exceptions autorisées pour la livraison locale telle qu’elle est définie dans le Règlement sur la signalisation routière ; • faire connaître aux municipalités les règles administratives auxquelles elles doivent se conformer pour soumettre au ministre des Transports les demandes d’approbation des règlements interdisant la circulation; • rappeler aux municipalités que le Règlement sur la signalisation routière définit les types de panneaux qui doivent nécessairement être utilisés pour signaliser de façon appropriée les interdictions de circuler sur un chemin public; • faire connaître aux municipalités les règles relatives à la limitation des charges sur un pont ainsi que la limitation de la longueur et des charges des véhicules routiers qui circulent sur les chemins publics, notamment en période de dégel; • assurer l’accès à un réseau routier permettant la libre circulation des marchandises et le développement des activités économiques québécoises, tout en tenant compte de la sécurité du public et de la tranquillité des citoyens; • préserver l’aspect fonctionnel et sécuritaire du réseau routier. [ 56 ] Ce document destiné avant tout aux municipalités énonce les règles que se donne le ministre des Transports dans son processus d’approbation.

À cette occasion, toutes les parties intéressées ont l’occasion de se faire entendre, qu’il s’agisse de municipalités, de citoyens ou d’entreprises touchés par la réglementation. [ 57 ] Ce mécanisme d’approbation est rendu nécessaire en raison entre autres de la portée extraterritoriale de pareille réglementation susceptible d’affecter le réseau de camionnage du ministère des Transports ou le cas échéant celui d’une municipalité régionale de comté ou celui des municipalités avoisinantes.

Le MTQ énonce également qu’à l’occasion de son processus d’approbation, il étudiera « les conséquences possibles du règlement... sur les activités économiques des entreprises touchées par la réglementation. » [ 58 ] Dans les faits, cela a permis à DJL de faire valoir son point de vue à maintes reprises. Voici comment les choses se sont passées.

b) La politique administrative du MTQ [ 59 ] Le MTQ a effectué de nombreuses démarches pour tenter de trouver un compromis acceptable pour tous. Il a rencontré à plusieurs reprises des représentants de DJL et des municipalités. Il a eu une approche transparente à l’égard de tous et particulièrement à l’égard de DJL. [ 60 ] Le MTQ a expliqué que, lors du processus d’approbation, il devait tenir compte de trois critères : la quiétude des citoyens, la protection du réseau routier municipal et l’impact économique du règlement sur les entreprises locales, dont DJL.

Il a exigé de Saint- Philippe une expertise portant sur les conséquences économiques du Règlement 247-1 sur les activités de DJL. La municipalité a assumé les frais de cette expertise. [ 61 ] Le MTQ a conclu que sans le Règlement 247-1 la quiétude des citoyens et la protection du réseau routier municipal seraient grandement affectées. Le MTQ a conclu également que le règlement affectait négativement les activités de DJL sans toutefois qu’il fut trop préjudiciable à l’entreprise. Cette dernière ne serait concernée que pour l’exécution de certains contrats.

Sur le tout, le MTQ, après avis préalable à DJL, a approuvé le règlement. Il s’est dit d’avis que ce règlement constitue un compromis raisonnable. [ 62 ] DJL soutient toutefois que, à l’occasion du processus d’approbation, le MTQ n’a pas respecté sa propre directive intitulée « La circulation de véhicules lourds sur le réseau routier municipal ».

Il s’agit d’un document administratif destiné aux municipalités dans le but de les informer des critères, normes et conditions qu’utilisera le MTQ dans sa démarche d’approbation. [ 63 ] DJL prétend que cette « politique administrative » lui confère des droits même si le document ne lui est pas destiné.

Ainsi, soutient-elle, comme le MTQ ne s’est pas conformé à la lettre à sa propre directive, l’approbation donnée est entachée de nullité. [ 64 ] Soit dit avec égards, cette prétention est non fondée en fait et en droit. [ 65 ] Sur le plan factuel, la juge de première instance conclut que la directive a été globalement suivie. Elle se dit satisfaite des explications reçues des officiers du MTQ pour les légers écarts constatés à l’occasion du processus d’approbation.

[ 66 ] Cette politique n’est pas élaborée au terme d’une disposition législative. Le MTQ a expliqué qu’il s’agit d’une directive interne élaborée en vertu de son pouvoir général de direction. [ 67 ] La portée de la directive est connue. Elle a pour but d’encadrer l’action de ses destinataires, en l’occurrence notamment les corps publics. En principe, elle ne comporte ni droit ni obligation pour les tiers.

Sauf si l’exercice du pouvoir discrétionnaire a été fait de mauvaise foi ou si la discrétion a été exercée de façon arbitraire, discriminatoire ou déraisonnable, une telle directive ne peut faire l’objet d’un contrôle judiciaire [13] . [ 68 ] Les auteurs et la jurisprudence indiquent au contraire que la directive doit être appliquée de façon nuancée, notamment en raison des faits particuliers à chaque affaire.

Issalys et Lemieux écrivent : En effet, la jurisprudence actuelle considère qu’il faut prendre en considération les faits particuliers de cas en cause avant de rendre une décision et éviter d’appliquer automatiquement et rigidement la directive ou la politique, en l’absence de mention à cet effet dans la loi constitutive. [14] [ 69 ] À cet effet, les mêmes auteurs citent les propos du juge Le Dain, alors à la Cour fédérale, qui écrit : Le ministre est libre d’indiquer le type de considérations qui, de façon générale, le guideront dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire, mais il ne peut pas entraver ce pouvoir discrétionnaire en tenant les lignes directrices pour obligatoires et en excluant tous les autres motifs valides ou pertinents pour lesquels il peut exercer son pouvoir discrétionnaire. [15] [ 70 ] Ce dernier moyen doit en conséquence également échouer. [ 71 ] En résumé, la demande en nullité de l’appelante s’appuie essentiellement sur l’absence d’avis formel avant l’adoption du règlement, avis que ne prévoit aucune disposition législative.

Dans la mesure où un tel avis était requis, ce à quoi je ne conclus pas, le mécanisme relié à l’approbation du règlement et l’usage qui en a été fait ont permis à l’appelante de faire valoir son point de vue de façon adéquate. Pendant toute cette dernière période, la municipalité qui assumait une fonction essentiellement législative s’est montrée sensible à la situation de l’appelante et a même tenté, en vain, de trouver une solution qui aurait pu satisfaire l’intérêt public et les intérêts privés de l’appelante. [ 72 ] Pour ces motifs, je propose de rejeter l’appel, avec dépens. ANDRÉ ROCHON, J.C.A.