2021 QCCA 1542, 2021 QCCA 1542

Procureur général du Québec c. Association des chirurgiens dentistes du Québec 2021 QCCA 1542 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE MONTRÉAL N° : 500-09-028558-195 (500-17-105311-180) DATE : 20 octobre 2021 FORMATION : LES HONORABLES MARIE-JOSÉE HOGUE, J.C.A. GENEVIÈVE COTNAM, J.C.A. GUY COURNOYER, J.C.A. PROCUREUR GÉNÉRAL DU QUÉBEC APPELANT – demandeur c. ASSOCIATION DES CHIRURGIENS DENTISTES DU QUÉBEC INTIMÉE – mise en cause et CONSEIL D’ARBITRAGE MIS EN CAUSE – défendeur et RÉGIE DE L’ASSURANCE MALADIE DU QUÉBEC MISE EN CAUSE – demanderesse ARRÊT [ 1 ] Le pourvoi soulève comme question celle de savoir si le conseil d’arbitrage ( « le Conseil ») constitué par l’

article 54 de la Loi sur l’Assurance maladie [1] (« LAM ») a rendu une décision déraisonnable en concluant qu’il avait compétence pour se saisir et pour trancher un différend soumis par l’intimée, l’Association des chirurgiens dentistes du Québec (« l’Association »), visant à faire déclarer que la procédure connue sous le nom de « sédation consciente » ne constitue pas un frais accessoire au sens de la LAM et peut donc être facturée par le professionnel qui l’administre, au patient bénéficiant de soins dentaires assurables. [ 2 ] Pour les motifs de la juge Hogue, auxquels souscrivent les juges Cotnam et Cournoyer, LA COUR : [ 3 ] ACCUEILLE le pourvoi; [ 4 ] INFIRME le jugement de la Cour supérieure du 7 août 2019; [ 5 ] ANNULE la sentence arbitrale rendue le 28 septembre 2018; [ 6 ] AVEC les frais de justice devant les deux instances.

MARIE-JOSÉE HOGUE, J.C.A. GENEVIÈVE COTNAM, J.C.A. GUY COURNOYER, J.C.A. Me François-Alexandre Gagné BERNARD, ROY (JUSTICE-QUÉBEC) Pour l’appelant Me Chantal Poirier

MATTEAU POIRIER AVOCATS Pour l’intimée Me Marie-Ève Pouliot RÉGIE DE L’ASSURANCE MALADIE DU QUÉBEC Pour la Régie de l’Assurance-Maladie du Québec Date d’audience : 27 avril 2021 MOTIFS DE LA JUGE HOGUE [ 7 ] Le pourvoi soulève comme première question celle de savoir si le conseil d’arbitrage (« le Conseil ») constitué par l’

article 54 de la

Loi sur l’Assurance maladie [2] (« LAM ») a rendu une décision déraisonnable en concluant qu’il avait compétence pour se saisir et pour trancher un différend soumis par l’intimée, l’Association des chirurgiens-dentistes du Québec (« l’Association »), visant à faire déclarer que la procédure connue sous le nom de « sédation consciente » ne constitue pas un frais accessoire au sens de la LAM et peut donc être facturée, par le professionnel qui l’administre, au patient bénéficiant de soins dentaires assurables. [ 8 ] L’appelant, le procureur général du Québec (« le PGQ »), s’attaque aussi, subsidiairement, au fond de la sentence, soutenant que la conclusion voulant que la sédation consciente ne constitue pas un frais accessoire au sens de la LAM est également déraisonnable. [ 9 ] Dans la mesure où je suis d’avis que le Conseil n’avait pas compétence, et que la sentence concluant autrement est déraisonnable, il est inutile de s’attarder au fond du litige.

Il appartiendra plutôt au tribunal compétent de le faire, le cas échéant. * * * LE CONTEXTE [ 10 ] Le projet de loi 20, qui vise à favoriser l’accès aux services de santé, est déposé le 28 novembre 2014. Il est adopté et entre en vigueur le 10 novembre 2015 [3] (« la Loi »).

La Loi modifie diverses autres lois et, entre autres choses, vient baliser le droit des professionnels de la santé d’exiger et de percevoir des frais directement des usagers auxquels ils prodiguent des soins. [ 11 ] Ainsi, il modifie l’article 22 de la LAM de façon à interdire aux professionnels d’exiger des frais accessoires lorsque ceux-ci sont engagés aux fins de dispenser un service assurable, précisant que les seules exceptions possibles doivent être prévues par règlement. Les alinéas 9, 10, 11 et 12 de l’

article 22 de la LAM se lisent dorénavant :

22. […] Aucun paiement ne peut être réclamé ou reçu d’une personne assurée, directement ou indirectement, pour des frais engagés aux fins de la dispensation de services assurés par un professionnel de la santé soumis à l’application d’une entente ou par un professionnel désengagé. Constituent notamment de tels frais ceux liés : 1° au fonctionnement d’un cabinet privé de professionnel ou d’un centre médical spécialisé au sens de la

Loi sur les services de santé et les services sociaux; 2° aux services, fournitures, médicaments et équipements requis pour la dispensation d’un service assuré, ainsi que pour la réalisation d’un test diagnostique se rapportant à un tel service. Ne constituent pas de tels frais ceux liés à des services non considérés comme assurés requis avant, pendant ou après la dispensation d’un service assuré. Il est de plus interdit de rendre, directement ou indirectement, l’accès à un service assuré conditionnel à un paiement par une personne assurée, ou de procurer à celle-ci un accès privilégié à un tel service moyennant paiement.

Malgré les interdictions énoncées aux neuvième et onzième alinéas, le gouvernement peut, par règlement, prescrire des cas et des conditions dans lesquels un paiement est autorisé. 22. […] No payment may be charged to or received from any insured person, directly or indirectly, for costs incurred for insured services provided by a health professional who is subject to the application of an agreement or by a professional who has withdrawn.

Such costs include those related to (1) the operation of a private health facility or a specialized medical centre within the meaning of the Act respecting health services and social services; (2) services, supplies, medications and equipment required to provide an insured service, as well as to perform diagnostic tests related to such a service Such costs do not include those related to services not considered insured that are required before, during or after the provision of an insured service.

In addition, directly or indirectly requiring an insured person to pay for access to an insured service, and granting an insured person privileged access to such a service in exchange for payment, are prohibited.

Despite the prohibitions set out in the ninth and eleventh paragraphs, the Government may, by regulation, prescribe the cases and conditions in and on which a payment is authorized. [ 12 ] Des dispositions transitoires prévoient toutefois que les frais accessoires prévus dans une entente conclue entre le ministère de la Santé et des Services sociaux (« MSSS ») et une association représentant un groupe de professionnels pourront continuer d’être facturés jusqu’à l’entrée en vigueur du règlement d’application prévu à l’alinéa 12 de la Loi. [ 13 ] Ce règlement d’application, édicté le 21 décembre 2016, entre en vigueur le 26 janvier 2017. [ 14 ] Peu de temps avant, soit le 10 janvier 2017, le MSSS transmet à l’Association une lettre accompagnée d’orientations ministérielles [4] par laquelle il l’informe que ses membres ne pourront plus réclamer directement d’une personne assurée des frais engagés aux fins de la dispensation de services assurés, ce qui, de l’avis du MSSS, inclut les frais engagés pour administrer une sédation consciente.

La sédation consciente est une procédure utilisée en dentisterie qui consiste à administrer un gaz ayant des propriétés analgésiques visant à calmer les personnes anxieuses avant que des soins dentaires leur soient administrés. [ 15 ] Étant en désaccord avec le MSSS, l’Association fait parvenir au Conseil, le 7 mars 2017, un avis de différend dans lequel elle soutient que la « décision » du MSSS est contraire à la LAM , à son règlement et à l’entente qu’elle a conclue avec le MSSS en juillet 2008 (« l’Entente »). Celle-ci, autorisée par l’

article 19 de la LAM , établit les modes de participation des dentistes au régime d’assurance maladie (« le Régime »), les normes afférentes à leur rémunération et les conditions d’exercice de leur profession.

Elle est régulièrement modifiée pour refléter les accords qui interviennent entre le MSSS et l’Association et, en sus de lier le MSSS et l’Association, elle lie la mise en cause Régie de l’assurance maladie du Québec (« RAMQ ») et les établissements du réseau de la santé [5] . [ 16 ] Le PGQ, agissant aux droits du MSSS, conteste la compétence du Conseil de se saisir du différend puisque, selon lui, il ne résulte ni de l’application ni de l’interprétation de l’Entente. Il soutient également qu’il découle d’un avis qui ne peut faire l’objet d’un

différend, puisque l’article 22.01 de l’Entente prévoit que le Conseil n’a pas compétence quant à tout litige découlant d’un avis ou d’une opinion émis par le Ministère. [ 17 ] Le Conseil décide toutefois que cette question ne peut être tranchée sans entendre le fond de l’affaire [6] et ainsi celle-ci est entendue le 16 février et le 2 mai 2018. [ 18 ] Le 28 septembre 2018, le Conseil rend une sentence par laquelle il affirme d’abord avoir compétence, puis déclare que la sédation consciente est un service autonome, non assuré, que l’interdit de facturer des frais accessoires aux personnes assurées ne s’applique pas à ce service, même lorsqu’il est fourni dans le contexte de la dispensation de services assurés, et que, conséquemment, les orientations ministérielles communiquées le 10 janvier 2017 contreviennent à la Loi, au Règlement et à l’Entente. [ 19 ] Le PGQ se pourvoit en contrôle judiciaire de cette sentence arbitrale, attaquant tant la conclusion relative à la compétence du Conseil que celles relevant du fond du litige. [ 20 ] Le 7 août 2019, la Cour supérieure, district de Montréal (l’honorable François Duprat), estime que la décision rendue par le Conseil est raisonnable tant en ce qui concerne sa compétence que le fond et rejette la demande de contrôle judiciaire.

C’est à l’encontre de ce jugement que se pourvoit maintenant le PGQ. [ 21 ] Alors que le PGQ soutenait initialement que la norme applicable était celle de la décision correcte, il s’est depuis ravisé et accepte qu’il s’agisse plutôt de celle de la décision raisonnable. Quoique la question m’apparaisse discutable, j’utiliserai la norme de la décision raisonnable puisqu’elle est la plus sévère des deux et qu’en l’appliquant j’arrive néanmoins à la conclusion qu’il y a lieu pour la Cour d’intervenir.

Cela établi, l’exercice auquel il faut maintenant se livrer est donc celui de savoir si la conclusion du Conseil est déraisonnable [7] . [ 22 ] Les motifs du Conseil sont détaillés.

Après avoir expliqué ce qu’est la sédation consciente, il retient que le fait qu’elle ne soit pas administrée n’empêche pas le dentiste de prodiguer les soins requis puisqu’il peut utiliser des contentions physiques. [ 23 ] Il s’attarde ensuite aux soins buccaux couverts par le régime public, aux relations contractuelles existant entre le gouvernement et les associations de professionnels, ainsi qu’aux modifications législatives apportées en lien avec les frais accessoires.

Il retient que le régime dentaire n’est pas un système universel, mais en est plutôt un d’exception puisqu’aucun service n’est assuré, sauf exception expresses prévues par la LAM et le Règlement d’application de la

Loi sur l’assurance maladie [8] (« le Règlement ») . Or, la couverture n’est généralement offerte que pour les actes énumérés au Règlement , et seulement aux prestataires de l’aide sociale ou de la sécurité sociale et aux enfants de moins de 10 ans. [ 24 ] Il s’intéresse ensuite aux relations existantes entre le gouvernement et les professionnels dispensant des soins de santé assurés, cristallisées dans des ententes, et retient que l’imposition de frais accessoires était interdite avant l’entrée en vigueur de la Loi, sauf lorsque ceux-ci étaient prévus dans une telle entente.

Il remarque que depuis l’entrée en vigueur de la Loi, seul le gouvernement peut permettre, par règlement, qu’un frais accessoire soit facturé à une personne assurée.

Les frais accessoires autorisés par une entente sont donc, par le fait même, retirés des frais qui peuvent être facturés aux personnes assurées à moins qu’ils soient repris dans le règlement. [ 25 ] Traitant ensuite spécifiquement de sa compétence, le Conseil souligne que celle-ci lui vient de la LAM , qui prévoit qu’il a compétence exclusive en matière de différends existants entre des parties à une entente, et cela tant à l’égard de son interprétation que de son application.

Il estime également qu’un différend peut avoir pour objet un avis ou une recommandation émise par le ministre. [ 26 ] Le Conseil estime qu’il peut interpréter les dispositions d’une loi, a fortiori lorsque celle-ci est sa loi habilitante, afin de régler un différend résultant expressément ou implicitement de l’Entente. Celle-ci, ajoute-t-il, lui permet également, de rendre des jugements déclaratoires. [ 27 ] Le Conseil analyse ensuite le litige et conclut qu’il résulte au moins implicitement de l’Entente.

Il écrit [9] : [68] Même modifié, l’interdit de facturer les frais accessoires demeure un volet d’un ensemble beaucoup plus large que le seul

article 22 de la LAM . Il n’a pas pour objet les droits des patients, mais la rémunération des professionnels lorsqu’ils dispensent des services assurés. Cette disposition se trouve encore à la

section III intitulée « Professionnels de la santé », consacrée exclusivement à baliser les droits et obligations de ces derniers, en l’occurrence des dentistes. Elle prévoit que cette rémunération est exclusivement déterminée par l’Entente, laquelle lie les professionnels assujettis. Par une série d’interdictions dont celle relative aux frais accessoires est un volet parmi d’autres, l’article 22 garantit qu’ils ne pourront facturer davantage ni autre chose, que ce soit à la RAMQ ou aux patients. [69] Selon l’

article 19 de la LAM , l’Entente est l’acte juridique nécessaire à son application. Selon l’article 21, cette Entente est ce qui « oblige » les professionnels, en application de la LAM . À l’article 22, l’Entente est directement intégrée dans la formulation de plusieurs aspects de cette disposition. Nous en reproduisons d’autres extraits pour illustrer notre propos : 22.

Un professionnel de la santé soumis à l'application d'une entente a droit d'être rémunéré par la Régie pour un service assuré qu'il a lui- même fourni à une personne assurée qui a présenté sa carte d'assurance maladie ou son carnet de réclamation, selon le cas, ou d'être rémunéré par une personne assurée pour un service assuré qu'il lui a lui-même fourni lorsque cette dernière n'a pas présenté sa carte d'assurance maladie ou son carnet de réclamation, selon le cas, pourvu que ce professionnel de la santé se soit conformé aux dispositions de l'entente .

Toutefois, pourvu qu'il se soit conformé aux dispositions de l'entente, un professionnel de la santé soumis à l'application d'une entente a droit d'être rémunéré par la Régie pour un service assuré qu'il a lui-même fourni à une personne assurée même si cette dernière n'a pas présenté sa carte d'assurance maladie ou son carnet de réclamation, dans les circonstances et les cas suivants : (...) Un pharmacien soumis à l'application d'une entente a droit d'être rémunéré suivant les premier ou deuxième alinéas, même si le service

assuré a été fourni légalement par un de ses employés. Un professionnel de la santé soumis à l'application d'une entente ne peut exiger ni recevoir, pour un service assuré, que la rémunération prévue à l'entente et à laquelle il a droit en vertu des alinéas qui précèdent; toute convention à l'effet contraire est nulle de nullité absolue . Cependant un pharmacien peut exiger la différence entre le prix du médicament indiqué à la liste et le montant dont la Régie assume le paiement.

Un professionnel de la santé soumis à l'application d'une entente ne peut recevoir d'un établissement une somme d'argent ou un avantage direct ou indirect en considération de la dispensation de services assurés . (...) La Régie peut récupérer d'un professionnel de la santé qui contrevient au cinquième alinéa, par compensation ou autrement, toute somme ou valeur de l'avantage reçu après l'avoir avisé par écrit.

Un professionnel de la santé soumis à une entente ne peut exiger ou recevoir paiement de la Régie ou d'une personne assurée, selon le cas, pour un service assuré qui n'a pas été fourni, qu'il n'a pas fourni lui-même, qu'il n'a pas fourni conformément à une entente ou qu'il a faussement décrit. Il ne peut exiger ou recevoir paiement de la Régie pour un service non assuré, non considéré comme assuré par règlement ou non déterminé comme service assuré par règlement.

Aucun paiement ne peut être réclamé ou reçu d'une personne assurée, directement ou indirectement, pour des frais engagés aux fins de la dispensation de services assurés par un professionnel de la santé soumis à l'application d'une Entente ou par un professionnel désengagé. Constituent notamment de tels frais ceux liés : 1 o au fonctionnement d'un cabinet privé de professionnel ou d'un centre médical spécialisé au sens de la

Loi sur les services de santé et les services sociaux; 2 o aux services, fournitures, médicaments et équipements requis pour la dispensation d'un service assuré, ainsi que pour la réalisation d'un test diagnostique se rapportant à un tel service. Ne constituent pas de tels frais ceux liés à des services non considérés comme assurés requis avant, pendant ou après la dispensation d'un service assuré. Il est de plus interdit de rendre, directement ou indirectement, l'accès à un service assuré conditionnel à un paiement par une personne assurée, ou de procurer à celle-ci un accès privilégié à un tel service moyennant paiement.

Malgré les interdictions énoncées aux neuvième et onzième alinéas, le gouvernement peut, par règlement, prescrire des cas et des conditions dans lesquels un paiement est autorisé. Un professionnel de la santé soumis à l'application d'une entente ne peut permettre ou accepter que la rémunération pour des services assurés qu'il a fournis soit réclamée au nom d'un autre professionnel.

De même, un professionnel de la santé soumis à l'application d'une entente ne peut permettre ou accepter que la rémunération pour des services assurés fournis par un autre professionnel de la santé soit réclamée de la Régie en son nom. (...) [Soulignements dans l’original] [70] Il ne peut exister de litige sur les frais accessoires s'il n'y a pas d'entente collective. [71] Dans l'arrêt Québec (Procureure générale) c.

Guérin , la juge Côté de la Cour suprême, s'exprimant au nom de la majorité, retenait que l'arbitrabilité d'un différend ne peut être décidée en tenant seulement compte de la LAM , mais qu'il faut également prendre en considération l'entente des parties.

Et c'est justement sur la base de cette entente (un protocole) que l'arbitre a décliné compétence sur le différend, au motif que les termes de l'accord intervenu entre les parties soustrayaient la question de son arbitrage. [72] D'autre part, l'Entente n'est pas silencieuse en ce qui concerne l'objet du différend, même si elle ne traite pas de la sédation consciente. On ne peut donc conclure, comme dans l'affaire Korbaoui c.

Régie de l'assurance maladie du Québec , que l'Entente ne couvre pas « le sujet » de la mésentente des parties. [73] En effet, selon la preuve entendue, le silence de l'Entente sur la sédation consciente est le fruit du comportement des parties, car ce service n'est pas nouveau. Le texte antérieur de l'

article 22 de la LAM permettait auparavant la négociation des frais accessoires pour les autoriser et en établir la valeur, ce qui implique des discussions. La sédation consciente existe depuis longtemps, elle est facturée aux patients, le Ministre en a connaissance puisqu'il émet l'orientation contestée et le sujet n'est jamais abordé entre les parties. En revanche, les parties se sont entendues pour définir très précisément la contrepartie en services que les dentistes doivent fournir pour le tarif convenu.

La Procureure générale le reconnaît. [74] L'objet du différend est justement l'étendue de la contrepartie en services. L'avis émis par le Ministre a pour effet de modifier l'assiette de services définie à l'Entente, alors que le tarif est la seule rémunération que les dentistes assujettis peuvent réclamer, étant aussi liés par l'accord intervenu. Le changement demandé par le Ministre met en cause le contenu de l'Entente et les rapports collectifs entretenus entre les parties.

Le lien étroit entre ces éléments apparaît d'ailleurs à la missive transmise par le sous-ministre, lorsqu'il dirige l'Association vers l'équipe ministérielle constituée pour la négociation collective, en vue d'en discuter. [75] Autrement dit, une

partie à une entente collective (le Ministre) veut obliger les autres parties liées par cet accord (ici l'Association et les dentistes) à une contrepartie différente en se fondant sur l'effet d'une loi d'ordre public avec, pour conséquence, que

ce qui a déjà été convenu est significativement altéré. [Références omises] [ 28 ] Assimilant la situation à celle où l’interprétation d’une loi d’ordre public est nécessaire pour trancher un grief découlant d’une convention collective, situation ayant été jugée comme relevant de la compétence de l’arbitre de griefs, il s’estime compétent puisque le litige consiste à interpréter l’

article 22 de la LAM , une loi d’ordre public qui modifie le contenu de l’Entente intervenue entre l’Association et le MSSS. [ 29 ] Le juge de première instance, pour sa part, estime raisonnable la décision du Conseil voulant qu’il ait compétence vu son mandat de trancher tout litige lié à l’interprétation de l’Entente et sa conclusion voulant que le litige tire justement sa source de l’application de l’Entente. Il s’agit là, écrit-il, d’une issue possible en regard des faits et du droit. [ 30 ] Qu’en est-il? *** [ 31 ] La LAM , tout comme la

Loi sur l’assurance-hospitalisation [10] , contribue à mettre en place le régime public de soins de santé. Ces deux lois ont comme objectif de « promouvoir, pour tous les Québécois, des soins de santé de la meilleure qualité possible, sans égard à leur capacité de payer. Qualité de soins et égalité d’accès sont aux termes de ces lois deux objectifs indissociables » [11] . [ 32 ] La LAM identifie les services et les soins médicaux assurés, c’est-à-dire ceux dont le coût est assumé par l’état.

Elle prévoit que les professionnels de la santé qui participent au régime public mis en place seront rémunérés pour les services assurés qu’ils rendent aux personnes assurées conformément aux modalités des ententes négociées par chacune des associations qui les représentent [12] et leur interdit d’exiger ou de recevoir, pour un tel service, toute autre forme de rémunération ou avantage [13] . [ 33 ] L’administration et l’application des programmes mis en place par la LAM relèvent, par ailleurs, de la RAMQ.

Celle-ci, notamment, assume le coût des services assurés et contrôle l’admissibilité des personnes de même que la rémunération versée aux professionnels de la santé [14] . [ 34 ] Puisque des différends peuvent découler du programme mis en place, la LAM prévoit la façon dont ils pourront être tranchés et, dans ce contexte, attribue diverses compétences à diverses personnes ou entités. [ 35 ] Elle attribue d’abord à la RAMQ le pouvoir de déterminer si un service est assurable et le pouvoir de contrôler la facturation provenant des professionnels en lien avec un ou des services assurés [15] . [ 36 ] Elle attribue ensuite au Tribunal administratif du Québec le pouvoir de réviser certaines des décisions de la RAMQ en lien avec l’identification des services assurables [16] et aux tribunaux judiciaires celui de trancher la contestation d’un professionnel qui conteste une décision de la RAMQ concluant qu’il a reçu un paiement d’une personne assurée contrairement aux dispositions de la Loi [17] : 22.0.1.

Lorsque la Régie est d’avis qu’un professionnel de la santé ou un tiers a reçu paiement d’une personne assurée à l’encontre de la présente loi, y compris lorsqu’il a exigé plus que le montant qui aurait été payé par la Régie à un professionnel soumis à l’application d’une entente pour les services fournis à une personne assurée qui n’a pas présenté sa carte d’assurance maladie, son carnet de réclamation ou sa carte d’admissibilité, elle en avise par écrit le professionnel de la santé ou le tiers.

L’avis doit en outre indiquer les modalités de remboursement qui pourront être appliquées par la Régie en vertu du présent

article ainsi que, le cas échéant, la sanction administrative pécuniaire qui pourra être appliquée et accorder au professionnel ou au tiers un délai de 30 jours pour présenter ses observations. À l’expiration du délai de 30 jours, la Régie notifie sa décision par écrit au professionnel de la santé ou au tiers, en la motivant. Si elle maintient qu’une somme a été ainsi versée, elle rembourse la somme à la personne assurée à l’égard de laquelle la Régie détient, dans les cinq ans suivant le paiement, une preuve écrite de ce paiement. 22.0.1.

Where the Board believes that a health professional or third person has received payment from an insured person contrary to this Act, including if the health professional or third person has exacted more than the amount that would have been paid by the Board to a professional subject to the application of an agreement for the services provided to an insured person who did not present his health insurance card, claim booklet or eligibility card, it shall notify the health professional or third person in writing. The notice must also indicate the reimbursement mechanisms that the Board may apply under this

section and, if applicable, the monetary administrative penalty that may be imposed, and allow the health professional or third person 30 days to present observations. At the expiry of the 30-day period, the Board shall notify its decision to the health professional or third person in writing, with reasons. If the Board maintains that an amount has been so paid, it shall reimburse the amount to the insured person in respect of whom it has, within five years after payment is made, written proof of the payment.

La Régie peut : 1° informer les personnes assurées concernées, par tout moyen qu’elle juge approprié, qu’elles peuvent lui présenter une demande de remboursement dans les cinq ans de la date du paiement, notamment en publiant un avis à cet effet sur son site Internet ou dans un journal diffusé dans la localité où exerce le professionnel de la santé; 2° recouvrer du professionnel de la santé ou du tiers, par compensation ou autrement, toute somme reçue à l’encontre de la présente loi, qu’elle ait reçu ou non une demande de remboursement, un tel montant étant alors réputé constituer une dette envers elle; 3° imposer au professionnel de la santé ou au tiers une sanction administrative pécuniaire équivalant à 15% du paiement reçu à l’encontre de la présente loi, qu’elle peut percevoir par compensation ou autrement.

Au terme du délai de cinq ans prévu au deuxième alinéa, la Régie ne peut prendre de mesure de recouvrement en vertu du paragraphe 2° du troisième alinéa à l’égard d’une somme pour laquelle elle n’a pas reçu de demande de remboursement.

Lorsque le tiers ayant reçu le paiement interdit est l’exploitant d’un cabinet privé ou d’un centre médical spécialisé où exerce le professionnel de la santé concerné par la demande de remboursement ou le recouvrement, ou lorsque ce tiers s’occupe de la gestion des affaires du professionnel de la santé, la compensation peut être opérée auprès de ce dernier, sauf à l’égard de la sanction administrative pécuniaire, pourvu qu’il ait été avisé conformément au premier alinéa.

Dans les 60 jours de la notification de la décision, le professionnel de la santé ou le tiers peut la contester devant la Cour supérieure ou la Cour du Québec, selon leur compétence respective. Il appartient au professionnel de la santé ou au tiers, selon le cas, de prouver que la décision de la Régie est non fondée.

The Board may (1) inform the insured persons concerned by any means it considers appropriate, such as by publishing a notice to that effect on its website or in a newspaper in the locality where the health professional practises, that they may file an application for reimbursement with the Board within five years of the date of payment; (2) recover from the health professional or third person, by compensation or otherwise, any amount received contrary to this Act, whether or not the Board has received an application for reimbursement, such an amount then being deemed to be a debt toward the Board; and (3) impose on the health professional or third person a monetary administrative penalty equal to 15% of the payment received contrary to this Act, which it may collect by compensation or otherwise.

If the five-year period referred to in the second paragraph has expired, the Board may not take any recovery measure under subparagraph 2 of the third paragraph in respect of an amount for which it has not received an application for reimbursement.

If the third person having received the prohibited payment is the operator of a private health facility or specialized medical centre where the health professional named in the application for reimbursement or affected by the recovery measure practises, or if the third person manages the business of the health professional, compensation may be applied against that health professional, except as regards the monetary administrative penalty, provided the health professional has been notified in accordance with the first paragraph.

The health professional or third person may, within 60 days of notification of the decision, contest the decision before the Superior Court or the Court of Québec, according to their respective jurisdictions. The burden of proving that the decision of the Board is ill-founded is on the health professional or third person, as the case may be.

Lorsqu’un professionnel de la santé ou un tiers ne conteste pas une telle décision et que la Régie ne peut recouvrer par compensation le montant dû, la Régie peut, à l’expiration du délai de contestation de 60 jours, délivrer un certificat qui mentionne les nom et adresse du professionnel de la santé ou du tiers et qui atteste le montant dû ainsi que le défaut de ce professionnel ou de ce tiers de contester la décision.

Sur dépôt de ce certificat au greffe de la Cour supérieure ou de la Cour du Québec, selon leur compétence respective, la décision devient exécutoire comme s’il s’agissait d’un jugement final et sans appel de ce tribunal et en a tous les effets. Le deuxième alinéa de l’article 18.3.2 s’applique, compte tenu des adaptations nécessaires, au montant dû par ce professionnel de la santé ou ce tiers.

If the health professional or third person does not contest such a decision and the Board cannot recover the amount owing by compensation, the Board may, at the expiry of the 60-day period for contesting the decision, issue a certificate stating the name and address of the health professional or third person and attesting the amount owing and the health professional’s or third person’s failure to contest the decision.

On the filing of the certificate with the office of the Superior Court or the Court of Québec, according to their respective jurisdictions, the decision becomes enforceable as if it were a final judgment of that court not subject to appeal and has all the effects of such a judgment. The second paragraph of

section 18.3.2 applies, with the necessary modifications, to the amount owed by the health professional or third person. [ 37 ] Elle confie à des comités de révision, constitués pour chaque catégorie de professionnels de la santé, le soin d’étudier les avis de la RAMQ voulant que certains services assurés pour lesquels un professionnel demande une rémunération ne fussent pas requis au point de vue médical, optométrique, dentaire ou pharmaceutique, et de lui faire des recommandations [18] .

Finalement elle accorde aux conseils d’arbitrage la compétence exclusive de trancher les différends résultant de l’interprétation ou de l’application d’une entente conclue entre le MSSS et une association de professionnels [19] . [ 38 ] Cette compétence est conférée aux conseils d’arbitrage par son

article 54 : 54 Un différend qui résulte de l’interprétation ou de l’application d’une entente est soumis à un conseil d’arbitrage, exclusivement à tout tribunal de juridiction civile. La composition du conseil d’arbitrage et la nomination de ses membres peuvent être déterminées dans une entente. À défaut, elles sont déterminées par le ministre du Travail après consultation des organismes représentatifs des professionnels de la santé. 54. A dispute resulting from the

interpretation or application of an agreement is submitted to a council of arbitration, to the exclusion of any court of civil jurisdiction. The composition of the council of arbitration and the appointment of its members may be determined in an agreement.

If the composition and appointment are not so determined, they are determined by the Minister of Labour after consultation with the bodies representing professionals in the field of health. [ 39 ] Cette attribution législative de compétence au Conseil est reflétée aux articles 27.01 à 27.05 de l’Entente [20] : 27.01 Le Conseil d'arbitrage a compétence pour disposer de tout différend visé à l'article 22.00. Il peut maintenir, modifier ou rescinder tout acte ou décision du ministre, de la Régie ou de l'établissement, ordonner un paiement ou un remboursement, fixer une compensation, déclarer ou rétablir un droit.

Le Conseil d'arbitrage a compétence pour déterminer si le fait qui donne lieu au différend constitue un acte, une décision, un avis ou une recommandation. 27.02 Tout recours d'un dentiste ou de l'Association concernant un différend doit être décidé par le Conseil d'arbitrage exclusivement à tout tribunal de juridiction civile. 27.03 Le Conseil d'arbitrage ne peut ni soustraire ni ajouter aux dispositions de l'entente, ni les modifier. Les directives du ministre ou de la Régie ne peuvent prévaloir sur une disposition expresse de l'entente.

Aucun programme de santé ou contrat de service d'un établissement, au sens de l'article 110 de la

Loi sur les services de santé et les services sociaux, ne peut prévaloir sur une disposition expresse de l'entente. 27.04 L'arbitre rend seul la décision du conseil. Cette décision doit être écrite et motivée. Un assesseur peut y adjoindre ses commentaires dans les dix (10) jours de la décision de l'arbitre. 27.05 Le Conseil d'arbitrage peut rendre toute décision interlocutoire qu'il estime nécessaire à la sauvegarde des droits des parties. Notamment, si le dentiste conteste une demande de remboursement de la Régie et établit prima facie une apparence de droit, le Conseil

d'arbitrage peut ordonner sursis d'exécution. [40] L’article 22.00[21] définit par ailleurs le différend ainsi : 22.00 DÉFINITION DU DIFFÉREND 22.01 Un différend s'entend de toute mésentente relative à l'interprétation, l'application ou à la prétendue violation de l'entente. 22.02 Un avis ou une recommandation ne peut faire l'objet d'un différend. 22.03 Nulle décision émanant d'un comité constitué en vertu de l'entente ne peut faire l'objet d'un différend. 22.04 Peut également faire l'objet d'un différend, la décision de la Régie arrêtée aux termes du premier alinéa de l'article 22.2 de la Loi. [41] Ainsi, pour que le Conseil ait compétence, il doit y avoir mésentente entre les parties quant à l’interprétation ou l’application del’Entente ou encore quant à une prétendue violation de celle-ci.

De plus, le MSSS et l’Association ont convenu que le différend ne peutporter sur un avis ou une recommandation. [42] Le Conseil a retenu, avec raison, que le cadre d’analyse à adopter pour décider de sa compétence est celui défini par la Coursuprême dans l’arrêt Weber[22].

Celui-ci prévoit qu’une instance arbitrale, alors instituée par une convention collective, a compétenceexclusive si le litige qui lui est soumis « résulte de la convention collective »[23], ce qui, dans son essence, signifie qu’il « relève del'interprétation, de l'application, de l'administration ou de l'inexécution de la convention collective »[24].

Pour ce faire, il y a lieu deconsidérer les faits ayant donné naissance au différend et le champ d’application de la convention collective : 51 Suivant ce modèle, la tâche qui consiste pour le juge ou l'arbitre à déterminer le tribunal approprié pour les procédures dépend dela question de savoir si le litige ou le différend qui oppose les parties résulte de la convention collective.

Deux aspects doivent êtreconsidérés: le litige et le champ d'application de la convention collective. 52 Dans son examen du litige, l'instance décisionnelle doit tenter de définir l'[traduction] «essence», pour reprendre le terme du jugeLa Forest dans Energy & Chemical Workers Union, Local 691 c. Irving Oil Ltd. (1983), (NB CA), 148 D.L.R. (3d)398 (C.A.N.-B.). Le fait que les parties en cause sont l'employeur et un employé peut ne pas être déterminant.

De même, l'endroit où lecomportement qui donne naissance au litige prend place peut ne pas être concluant; les événements qui découlent de la conventioncollective peuvent survenir à l'extérieur du lieu de travail, tout autant que tout ce qui survient sur le lieu de travail ne résulte pasnécessairement de la convention collective: Energy & Chemical Workers Union, précité, le juge La Forest. Il arrive parfois que lemoment où la demande est faite revête de l'importance, comme ce fut le cas dans Wainwright c.

Vancouver Shipyards Co. (1987), (BC CA), 38 D.L.R. (4th) 760 (C.A.C.-B.), où on a conclu que la cour était compétente à l'égard des contrats conclus avantl'adoption de la convention collective. Voir également Johnston c. Dresser Industries Canada Ltd. (1990), (ON CA),75 O.R. (2d) 609 (C.A.). Dans la plupart des cas, la nature du litige sera évidente; celui-ci porte ou non sur la convention collective. Ilarrive toutefois que ce soit moins clair.

Il s'agit, dans chaque cas, de savoir si le litige, dans son essence, relève de l'interprétation, del'application, de l'administration ou de l'inexécution de la convention collective. [43] Transposé en l’espèce, ce cadre d’analyse requiert d’analyser les faits ayant donné naissance au différend afin d’en identifierl’essence et ensuite de considérer le champ d’application de l’Entente [44] En l’instance le MSSS a transmis à l’Association une lettre rappelant l’adoption de la Loi et l’entrée en vigueur prochaine de sonRèglement d’application, desquels découle l’interdiction de réclamer des personnes assurées des frais qui sont accessoires à ladispensation de services assurés, et qui ne sont pas prévus par règlement.

Annexés à celle-ci se trouvent ses orientations en ce quiconcerne les services offerts par les chirurgiens-dentistes, lesquelles identifient la sédation consciente comme un soin que la Loi interditmaintenant de facturer au patient. [45] L’Association est en désaccord avec ce qu’exprime le MSSS. La sédation consciente, selon elle, constitue un service distinct etnon un frais engagé aux fins de la dispensation de services assurés et n’est donc pas visée par l’interdiction édictée par l’alinéa 9 del’article 22 de la LAM.

Elle écrit : Sous toutes réserves à ce stade quant à d’autres arguments qu’elle pourrait faire valoir, l’ACDQ soumet que la décision du MSSS deconsidérer les frais relatifs à la sédation consciente comme des frais accessoires liés à la dispensation des services assurés ne respecte pasles dispositions législatives, règlementaires et conventionnelles régissant les parties. En effet, la sédation consciente constitue un service à part entière rendu nécessaire par une situation ou une condition particulière liée aupatient à traiter. La sédation consciente ne fait pas

partie des services assurés et n’est pas une composante d’un service assuré. Au surplus, la sédation consciente ne rencontre aucunement les paramètres de la définition de frais accessoires contenue au paragraphe22(9) de la

Loi sur l’assurance maladie et ne peut être assimilée aux illustrations contenues à ce paragraphe. Par ailleurs, en tout temps antérieurement à cette décision récente du MSSS, les parties ont toujours considéré la sédation conscientecomme un service non assuré pour lequel les dentistes étaient en droit de facturer les patients. [46] Les parties reconnaissent que la sédation consciente ne constitue pas un service assuré, qu’elle n’est pas mentionnée dansl’Entente et qu’elle ne fait pas l’objet d’une exception édictée par un règlement.

Elles reconnaissent également que préalablement àl’adoption de la Loi, les chirurgiens dentistes la facturaient au patient lorsqu’ils l’administraient. [47] Cela étant, la question soulevée par le différend est essentiellement celle de savoir si le coût d’une sédation consciente est un

frais engagé aux fins de la dispensation d’un service assuré. Pour la trancher, il faudra interpréter l’article 22 alinéa 9 de la LAM et l’appliquer aux faits qui seront mis en preuve par les parties notamment quant aux circonstances dans lesquelles la sédation consciente est administrée. [ 48 ] Cet exercice n’implique aucunement l’Entente.

Il est certes susceptible d’avoir un impact sur les sommes que certains chirurgiens-dentistes recevront, mais, si tel devait être le cas, cela découlerait de la modification législative apportée par le législateur et non de l’interprétation, l’application, l’administration ou l’inexécution de l’Entente. Il n’existe par ailleurs aucune autre disposition de la LAM suggérant que le législateur ait voulu confier aux conseils d’arbitrage formés aux termes de l’article 54 de la LAM la compétence de déterminer quels frais sont engagés aux fins de la dispensation d’un service assuré. [ 49 ] D’ailleurs, en modifiant l’

article 9 de la LAM comme il l’a fait, le législateur visait, notamment, à mettre fin à la pratique de certains professionnels de la santé de facturer des frais accessoires, malgré la prohibition générale qui existait, en invoquant que ces frais étaient expressément prévus et autorisés par une Entente [25] .

Son objectif premier, ce faisant, était de permettre aux personnes assurées d’avoir un accès égal aux services et aux soins de santé, sans égard à leur capacité de payer des frais accessoires, et, ainsi, d’éviter qu’un système de santé à deux vitesses ne s’installe, contrairement à ce que retient le Conseil qui estime que l’objet de cette modification est essentiellement la rémunération des professionnels. [ 50 ] Les ententes qui, rappelons-le, sont conclues entre le MSSS et les Associations de professionnels, ne peuvent donc constituer la source du droit d’un professionnel de facturer à une personne assurée des frais qu’il a engagé aux fins de dispenser un service assuré, puisque cela ferait échec à l’intention clairement exprimée par le législateur.

Elles ne peuvent davantage fonder la compétence du Conseil d’arbitrage de déterminer si un service non assuré peut être facturé et il ne s’agit pas là de son domaine d’application. [ 51 ] Le législateur a choisi de confier à la RAMQ le soin de contrôler la facturation des professionnels et de décider si l’un de ceux-ci a reçu d’une personne assurée un paiement interdit par la LAM .

Il autorise la RAMQ, lorsqu’elle conclut à l’existence d’un tel paiement, à rembourser à la personne assurée la somme qu’elle a payée, à en réclamer le remboursement du professionnel concerné et à lui imposer une sanction administrative.

Il reconnaît au professionnel le droit de contester la décision de la RAMQ et confie expressément aux tribunaux judiciaires, en l’occurrence à la Cour du Québec et à la Cour supérieure, selon le cas, la compétence de trancher une telle contestation. [ 52 ] Il est notable que le forum judiciaire identifié par le législateur en pareille matière soit la Cour du Québec ou la Cour supérieure, et non le Conseil arbitral.

En effet, il est déraisonnable de conclure qu’un Conseil qui n’aurait pas compétence pour déterminer si un paiement est interdit par la LAM , des suites de la facturation d’un frais accessoire prohibé par exemple, aurait par ailleurs compétence exclusive pour déterminer ce qui constitue ou non un frais accessoire. [ 53 ] Dans ce contexte, la décision du Conseil voulant qu’il ait compétence pour trancher le différend est déraisonnable puisqu’elle contredit les termes clairs de la Loi, et fait fi du système mis en place et des rôles confiés à chacun par le législateur pour régler les différends pouvant survenir dans le cadre de celui-ci.

Cette conclusion du Conseil ne constitue pas une issue possible acceptable pouvant se justifier au regard des faits et du droit. [ 54 ] Vu cette conclusion, il ne m’apparaît pas nécessaire, ni utile, de déterminer si la lettre transmise par le MSSS à l’Association le 10 janvier 2017, et ayant donné lieu à l’avis de différend, constitue un avis au sens de l’article 22.02 de l’Entente. [ 55 ] Je suggère donc à la Cour d’accueillir le pourvoi, d’infirmer le jugement de la Cour supérieure du 7 août 2019, d’annuler la sentence arbitrale rendue le 28 septembre 2018, avec les frais de justice devant les deux instances.

MARIE-JOSÉE HOGUE, J.C.A.