2021 QCCA 731, 2021 QCCA 731

Ville de Montréal c. Société québécoise des infrastructures 2021 QCCA 731 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE MONTRÉAL N° : 500-09-027990-183 (500-17-087006-154) DATE : 3 mai 2021 FORMATION : LES HONORABLES JEAN BOUCHARD, J.C.A. GENEVIÈVE MARCOTTE, J.C.A. STÉPHANE SANSFAÇON, J.C.A. VILLE DE MONTRÉAL APPELANTE – défenderesse c.

SOCIÉTÉ QUÉBÉCOISE DES INFRASTRUCTURES, anciennement connue sous le nom de Société Immobilière du Québec INTIMÉE – demanderesse et PROCUREUR GÉNÉRAL DU QUÉBEC MIS EN CAUSE – mis en cause ARRÊT [ 1 ] L’appelante se pourvoit contre un jugement rendu le 5 novembre 2018 par la Cour supérieure, district de Montréal (l’honorable Pierre Nollet), lequel la condamne à restituer à l’intimée 3 025 557 $ perçus en trop à

titre de compensation tenant lieu de taxes pour les années 2012 à 2017 inclusivement [1] . [ 2 ] Pour les motifs du juge Bouchard, auxquels souscrivent les juges Marcotte et Sansfaçon, LA COUR : [ 3 ] REJETTE l’appel avec les frais de justice. JEAN BOUCHARD, J.C.A. GENEVIÈVE MARCOTTE, J.C.A. STÉPHANE SANSFAÇON, J.C.A. Me Anne-Marie Lemieux Me Caroline Proulx Gagnier Guay Biron Pour l’appelante Me Eric Denille Me Brian A. Garneau Société québécoise des infrastructures Pour l’intimée Me Mario Normandin Bernard, Roy (Justice-Québec) Pour le mis en cause

Date d’audience : 19 janvier 2021 MOTIFS DU JUGE BOUCHARD [ 4 ] Depuis 2012, l’appelante adopte chaque année un règlement concernant la taxe foncière sur les parcs de stationnement (TFPS). Ce règlement trouve son fondement législatif dans les nouveaux pouvoirs de taxation accordés à l’appelante en 2008 et incorporés dans sa charte par la Loi modifiant diverses dispositions législatives concernant Montréal [2] . [ 5 ] L’intimée est une société mandataire de l’État [3] . Elle est propriétaire de six stationnements situés au centre-ville de Montréal et visés par la TFPS. Depuis 2010, elle paie à l’appelante, non pas cette taxe, mais un montant en tenant lieu en vertu de l’

article 255 de la

Loi sur la fiscalité municipale ( LFM ) [4] . J’y reviendrai plus loin. [ 6 ] L’intimée paie ces compensations à l’appelante de 2010 à 2014. En 2015, alléguant une erreur de sa part, elle exige d’être remboursée de ces sommes. Devant le refus de l’appelante de donner suite à sa demande, l’intimée intente un recours en réception de l’indu.

À noter qu’elle paiera également les montants tenant lieu de taxes pour les années 2015 à 2017, mais sous protêt, en attendant que le litige soit tranché au fond, d’où le montant de 3 025 557 $ qu’elle réclame dans sa demande introductive d’instance amendée et qui est admis par l’appelante si les prétentions en droit de l’intimée sont retenues. Les dispositions législatives pertinentes [ 7 ] Le litige mû entre les parties ne soulève que des questions de droit et d’interprétation statutaire.

Aussi, avant d’aller plus loin, et pour une meilleure compréhension des propos qui vont suivre, il y a lieu de faire état des dispositions législatives et réglementaires qui encadrent les pouvoirs de taxation de l’appelante. [ 8 ] Montréal, comme toutes les villes du Québec, est habilitée par l’

article 485 de la

Loi sur les cités et villes ( LCV ) [5] à « imposer et prélever annuellement sur les biens-fonds imposables sur le territoire de la municipalité une taxe basée sur leur valeur portée au rôle d’évaluation ». C’est notamment en vertu de cette disposition que l’appelante adopte chaque année son Règlement sur les taxes par lequel elle impose une taxe foncière générale à un taux fixé selon les secteurs et variant selon les catégories d’immeubles [6] . Cette taxe est par ailleurs assujettie à de nombreuses règles contenues dans la

Loi sur la fiscalité municipale [7] , dont l’

article 203 qui établit le principe qu’« [u]n immeuble porté au rôle d’évaluation est imposable […] ». L’

article 204 LFM exempte toutefois certains immeubles de la taxe foncière, même s’ils sont portés au rôle, dont ceux inscrits au nom de l’intimée : 204. Sont exempts de toute taxe foncière, municipale ou scolaire: 1° un immeuble compris dans une unité d’évaluation inscrite au nom de l’État ou de la Société québécoise des infrastructures ; (Les exemptions énumérées aux paragraphes 2 à 19 sont omises) 204.

The following are exempt from all municipal or school property taxes: (1) an immovable included in a unit of assessment entered on the roll in the name of the State or of the Société québécoise des infrastructures ; [ 9 ] Pour pallier la perte de recettes fiscales découlant de ces exemptions, le gouvernement a pris l’engagement législatif de verser aux municipalités une compensation tenant lieu de taxes, engagement que l’on retrouve aux articles 254 , 255 et 257 de la LFM : 254.

Le gouvernement verse à une municipalité locale une somme d’argent à l’égard de chaque immeuble situé dans le territoire de cette dernière et visé à l’article 255 , pour un montant calculé en vertu de cet article, sous réserve des articles 255.1 et 255.2. […] 254. The Government shall pay to a local municipality an amount of money in respect of each immovable situated in the territory of the latter and contemplated in

section 255 in the amount computed in accordance with that section, subject to sections 255.1 and 255.2. […]

255. À l’égard d’un immeuble dont le propriétaire est une personne mentionnée à l’un ou l’autre des paragraphes 1° et 2.1° de l’article 204 , le montant de la somme qui doit être versée en vertu du premier alinéa de l’article 254 est, sous réserve du paragraphe 1° du deuxième alinéa et du cinquième alinéa, égal au montant total des taxes foncières municipales qui seraient payables à l’égard de l’immeuble si celui-ci était imposable . […] 255. Subject to subparagraph 1 of the second paragraph and to the fifth paragraph, the amount payable under the first paragraph of

section 254 for an immovable whose owner is a person mentioned in paragraph 1 or 2.1 of

section 204 is equal to the amount of the municipal property taxes that would be exigible for that immovable if it were taxable . […] 257. La somme d’argent versée par le gouvernement à l’égard d’un immeuble visé au premier alinéa de l’article 255 tient lieu des taxes foncières municipales […].

Le gouvernement verse en outre à la municipalité locale, à la place du propriétaire d’un immeuble visé au premier alinéa de l’article 255, les taxes non foncières, compensations et modes de tarification imposés par la municipalité à toute personne en raison du fait qu’elle est le propriétaire d’un immeuble; l’article 254.1 s’applique à l’égard de la somme ainsi payable. [… ] 257. The amount of money paid by the Government in respect of an immovable contemplated in the first paragraph of

section 255 stands in lieu of municipal property taxes […]. The Government shall also pay to the local municipality, in the place of the owner of an immovable referred to in the first paragraph of

section 255 , taxes other than property taxes, compensations and tariffs imposed by the municipality on any person as the owner of an immovable;

section 254.1 applies with regard to the sum thus payable. [ … ] [ 10 ] Il découle de ces dispositions que le gouvernement doit, en vertu du régime général applicable à l’ensemble des municipalités du Québec, compenser ces dernières là où l’intimée est propriétaire d’un immeuble pour un montant qui correspond à la taxe qui serait autrement payable si elle n’était pas exemptée du paiement de celle-ci en vertu du paragraphe 204 (1°) LFM . [ 11 ] Les choses cependant ne sont pas aussi simples car, tel que mentionné au début des présents motifs, le législateur est intervenu en 2008 [8] pour octroyer à l’appelante, et à elle seule, des nouveaux pouvoirs en matière de taxation que l’on retrouve, notamment, aux articles 151.8 et 151.9 de sa charte :

SECTION III POUVOIR GÉNÉRAL DE TAXATION 151.8 La ville peut, par règlement imposer sur son territoire toute taxe municipale , pourvu qu’il s’agisse d’une taxe directe et que ce règlement satisfasse aux critères énoncés au quatrième alinéa. La ville n’est pas autorisée à imposer les taxes suivantes : […] DIVISION III GENERAL TAXATION POWER 151.8 The city may, by by-law, impose a municipal tax in its territory if it is a direct tax and if the by-law satisfies the criteria set out in the fourth paragraph.

The city is not authorized to impose the following taxes: […] 151.9 La ville n’est pas autorisée à imposer une taxe en vertu de l’article 151.8 à l’égard des personnes suivantes : 1° l’État, la Couronne du chef du Canada ou l’un de leurs mandataires ; […] 151.9 The city is not authorized to impose a tax under

section 151.8 in respect of any of the following : (1) the State, the Crown in right of Canada or one of their mandataries ; […] [ 12 ] Or, c’est en vertu de ces nouveaux pouvoirs que l’appelante, pour les exercices financiers 2010 à 2017, a adopté un Règlement concernant la taxe foncière sur les parcs de stationnement (TFPS), dont l’article 11 est ainsi libellé :

11. Il est imposé et il sera prélevé sur et à l’égard de tout immeuble imposable faisant

partie d’une unité d’évaluation appartenant à la catégorie des immeubles non résidentiels, inscrit au rôle d’évaluation foncière, qui comporte un parc de stationnement ou une

partie d’un tel parc et qui est situé dans l’un des secteurs A, B ou C, une taxe foncière sur les parcs de stationnement aux taux fixés ci-après : [9] […] [Soulignements ajoutés] [ 13 ] La validité de cette taxe, adoptée d’année en année entre 2010 et 2017, n’est pas remise en question par l’intimée. Cette dernière, toutefois, en tant que mandataire de l’État visé à l’article 151.9 de la Charte de la Ville de Montréal , soutient qu’elle n’y est pas assujettie et que le mécanisme de compensation prévu dans la

Loi sur la fiscalité municipale , pour les immeubles exempts de taxe foncière, ne s’applique pas à sa situation. [ 14 ] Le juge de première instance a donné raison à l’intimée. Le jugement de la Cour supérieure [ 15 ] Le juge expose tout d’abord les bases du régime général de compensation tenant lieu de taxes édicté par la

Loi sur la fiscalité municipale . Il note que les immeubles de l’intimée, bien qu’ils soient portés au rôle d’évaluation, sont exemptés du paiement de toute taxe foncière, municipale ou scolaire [10] . Il rappelle également que l’intimée, en contrepartie, doit verser une compensation en vertu de l’engagement pris par le gouvernement aux articles 254 et suivants de la

Loi sur la fiscalité municipale pour un montant qui correspond aux taxes qui seraient autrement payables [11] . [ 16 ] Le juge s’attarde ensuite au pouvoir général de taxation accordé spécifiquement à l’appelante à l’article 151.8 de sa charte ainsi qu’à la portée de celui-ci. Il retient alors que l’appelante n’est pas autorisée à imposer une taxe à l’intimée en vertu de l’article 151.9 de sa charte et qu’en raison de ce défaut d’habilitation, le mécanisme de compensation prévu dans la

Loi sur la fiscalité municipale ne peut tout simplement pas être enclenché. Bref, pour le juge, le pouvoir de taxer est un préalable à l’exercice de ce mécanisme [12] . [ 17 ] Le juge affirme de plus que les deux régimes de taxation sont différents et qu’ils ont chacun leurs propres règles de fonctionnement [13] . Pour s’en convaincre, il réfère aux débats parlementaires entourant l’adoption, en 2008, des articles 151.8 et 151.9. Ceci le conforte avec l’idée que le régime de taxation découlant de ces articles est nouveau et indépendant de celui-ci mis en place par la

Loi sur la fiscalité municipale [14] . [ 18 ] Enfin, le remplacement de ces dispositions par les articles 500.1 et 500.2 de la

Loi sur les cités et villes qui ont étendu, en 2017, à toutes les municipalités du Québec, les pouvoirs de taxation initialement accordés à l’appelante [15] , permet au juge d’y voir là un indice supplémentaire qu’aucune compensation tenant lieu de taxes n’est payable en vertu de l’article 151.8 de la Charte de la Ville de Montréal . Il importe de citer les motifs du juge [16] : [106] L’

article 500.1 LCV établit un pouvoir de taxation général pour l’ensemble des municipalités en des termes similaires à l’ancien

article 151.8 de la Charte , à quelques exceptions près. [107] Après avoir énoncé à l’article 500.2 qu’une municipalité n’est pas autorisée à imposer une taxe en vertu de l’

article 500.1 à l’égard, entre autres, de l’État, la Couronne du chef du Canada ou l’un de leurs mandataires, l’article se termine par l’alinéa suivant : 500.2 […] Une taxe imposée en vertu de l’

article 500.1 ne donne pas droit au versement d’une somme déterminée en vertu de la

section V du

chapitre XVIII de la

Loi sur la fiscalité municipale (

chapitre F-2.1 ). [108] Cet alinéa réfère à la compensation tenant lieu de taxes prévue à la LFM . [109] Il est difficile de résister à la tentation de conclure que l’ajout de cet alinéa, en 2017, a pour objectif de répondre au débat soulevé par le présent litige et d’éviter qu’il se propage ailleurs . [Soulignement ajouté] [ 19 ] Ce sont là, en résumé, les raisons qui ont amené le juge à conclure que l’appelante ne pouvait pas réclamer de compensations tenant lieu de taxes pour les parcs de stationnement de l’intimée situés au centre-ville de Montréal.

L’analyse [ 20 ] L’appelante soutient qu’elle était en droit d’être compensée pour des montants équivalant à ceux qui auraient été payés si les immeubles de l’intimée n’étaient pas exempts de toute taxe foncière en vertu de l’article 204 (1°) LFM . Selon elle, les dispositions de l’

article 255 sont claires et ne permettent pas de soustraire la TFPS à sa demande de compensation. Toujours selon ses prétentions, c’est la règle de non-imposabilité prévue à cet

article qui constitue l’élément déclencheur du mécanisme des paiements tenant lieu de taxes. [ 21 ] La position de l’intimée est aux antipodes de celle de l’appelante. Elle reproche à cette dernière de tenir pour acquis que toute forme de taxation est obligatoirement régie par la LFM et donc sujette, le cas échéant, à l’application du mécanisme de compensation qui y est prévu.

Or, selon l’intimée, le juge de première instance a eu raison de conclure que le pouvoir général de taxation accordé à l’appelante à l’article 151.8 de sa charte est distinct et indépendant de celui découlant de la LFM et que, contrairement à ce dernier, il ne prévoit pas le paiement de compensations tenant lieu de taxes. Dès lors, comme en matière de taxation la question n’est pas de chercher

ce qui empêche une municipalité d’imposer une taxe, mais plutôt l’origine de son pouvoir habilitant [17] , et qu’en l’espèce l’appelante n’est pas autorisée à imposer une taxe à un mandataire de l’État en vertu de l’article 151.9 de sa charte, ceci ferait échec à l’argument de l’appelante. [ 22 ] L’arrêt Plessis-Planet inc. c.

Ville de Montréal [18] , rendu par notre Cour postérieurement au jugement de première instance, donne beaucoup de poids à l’argument de l’intimée selon lequel le pouvoir de taxation accordé à l’appelante en vertu de l’article 151.8 de sa charte constitue un régime spécifique et indépendant de la LFM . De fait, c’est précisément ce que notre Cour, sous la plume du juge Sansfaçon, a décidé en rejetant la contestation de Plessis-Planet portant sur la validité de la TFPS, laquelle plaidait la non- conformité de cette taxe avec les articles 244.1 et s.

LFM [19] : [13] L’approche que propose l’appelante repose sur l’idée que les articles 151.8 Charte de la Ville et 500.1 et s. LCV n’octroient pas de nouveaux pouvoirs de taxation aux municipalités. Cela étant, si la municipalité souhaite taxer son terrain de stationnement, elle ne peut le faire que par le biais des pouvoirs de taxation traditionnels (taxe foncière générale ou spéciale) déjà prévus à sa charte ou à la LCV , ou par la voie d’un mode de tarification suivant les pouvoirs octroyés par les articles 244.1 et s. LFM .

Dans un cas comme dans l’autre, elle doit se plier aux exigences et règles qui s’appliquent à chacun de ces modes de taxation. [6] Pour les motifs qui suivent, je propose de rejeter l’appel. Les règlements attaqués ont été adoptés en vertu des nouveaux pouvoirs généraux de taxation accordés aux municipalités par les articles 500.1 et s. de la

Loi sur les cités et villes (ci-après « LCV ») et 151.8 et s. de la Charte de la Ville de Montréal (ci-après la « Charte de la Ville »). Ces nouveaux pouvoirs de taxation sont distincts tant par leur formulation que par leur objet de ceux que la Ville possédait jusque-là, et s’y ajoutent à

titre de pouvoirs de taxation complets et autonomes . [Renvois omis; soulignement ajouté] [ 23 ] Cela étant, la question sous étude dans Plessis-Planet n’étant pas en tout point semblable à celle qui se pose dans le cadre du présent pourvoi, je crois utile d’ajouter ceci. [ 24 ] L’appelante soutient que l’interdiction qui lui est faite en vertu de l’article 151.9 de sa charte d’imposer une taxe à l’intimée [20] , ainsi que l’exemption de taxe foncière dont bénéficieraient les immeubles lui appartenant en vertu de l’

article 204 LFM , mènent au même résultat : soit à la non-imposabilité des immeubles de l’intimée et, par ricochet, à l’application du mécanisme de la compensation tenant lieu de taxes. [ 25 ] À mon avis, la position de l’appelante repose sur une confusion ou un amalgame des termes utilisés par le législateur. Cette dernière attribue la même portée à l’

article 204 (1°) LFM et à l’article 151.9 de la charte malgré un libellé différent. Dans les deux situations envisagées par ces dispositions, elle y voit la règle de non-imposabilité édictée à l’article 255 LFM et donnant ouverture au mécanisme de la compensation. Cette prétention, soit dit avec égards, est erronée. [ 26 ] Alors que l’

article 204 (1°) LFM exempte de toute taxe foncière les immeubles de l’intimée qui sont portés au rôle et donc, en principe imposables [21] , l’article 151.9 de la charte se situe en amont. Il n’autorise tout simplement pas l’appelante à utiliser son pouvoir général de taxation à l’endroit d’un mandataire de l’État. Or, si l’appelante n’a pas le pouvoir habilitant de taxer, elle n’a pas davantage le droit d’exiger une compensation tenant lieu de taxes, à moins bien sûr de considérer que cette faculté, qui découle de la LFM , lui serait implicitement octroyée.

Or, comme nous l’avons vu, l’arrêt Plessis-Planet est venu fermer la porte à cette prétention [22] . Il en va de même du législateur. [ 27 ] L’appelante soutient en effet, comme dernier argument, que le juge a commis une erreur en refusant d’inférer que le législateur, en 2017, est venu modifier le droit antérieur lorsqu’il a abrogé les articles 151.8 et 151.9 de la Charte de la Ville de Montréal pour les remplacer par les articles 500.1 et 500.2 de la Loi des cités et villes qui sont ainsi libellés : 500.1.

Toute municipalité peut, par règlement, imposer sur son territoire toute taxe municipale, pourvu qu’il s’agisse d’une taxe directe et que ce règlement satisfasse aux critères énoncés au quatrième alinéa. La municipalité n’est pas autorisée à imposer les taxes suivantes: […] 500.2. La municipalité n’est pas autorisée à imposer une taxe en vertu de l’article 500.1 à l’égard des personnes suivantes: 1° l’État, la Couronne du chef du Canada ou l’un de leurs mandataires; […] Une taxe imposée en vertu de l’

article 500.1 ne donne pas droit au versement d’une somme déterminée en vertu de la

section V du

chapitre XVIII de la

Loi sur la fiscalité municipale (chapitre F-2.1 ). 500.1. Every municipality may, by by-law, impose a municipal tax in its territory, provided it is a direct tax and the by-law meets the criteria set out in the fourth paragraph. The municipality is not authorized to impose the following taxes: […] 500.2. The municipality is not authorized to impose a tax under

section 500.1 in respect of ( 1 ) the State, the Crown in right of Canada or one of their mandataries; […] A tax imposed under

section 500.1 does not give entitlement to payment of an amount determined under Division V of

Chapter XVIII of the Act respecting municipal taxation (chapter F-2.1 ).

[ 28 ] Effectivement, l’ajout du dernier alinéa de l’

article 500.2 LCV , qui mentionne expressément qu’une taxe imposée en vertu du pouvoir général de taxation ne donne pas droit au versement de compensation tenant lieu de taxes au sens de la LFM , peut s’interpréter comme une modification du droit antérieur en vertu du principe que la loi nouvelle est censée déroger à la loi ancienne [23] . [ 29 ] Le juge de première instance a plutôt vu dans cet ajout un indice de l’intention du législateur « de répondre au débat soulevé par le présent litige et d’éviter qu’il se propage ailleurs » [24] . [ 30 ] Je suis également de cet avis. [ 31 ] La Loi de 2017 [25] , comme son

titre l’indique, visait à reconnaître que les municipalités sont des gouvernements de proximité et à augmenter à ce

titre leur autonomie et leurs pouvoirs en leur accordant, comme à Montréal en 2008, un pouvoir général de taxation. Je ne vois donc aucune logique à priver désormais toutes les municipalités du Québec d’une source de financement dont Montréal aurait bénéficié dans le passé.

Pourquoi ce qui était bon pour cette dernière ne le serait plus ni pour elle ni pour les autres municipalités alors que l’objectif est toujours le même? [ 32 ] Il me semble plus raisonnable de conclure, à l’instar du juge de première instance, que le législateur est plutôt venu écarter tout doute en rendant explicite ce qui auparavant était implicite [26] . [ 33 ] Pour ces motifs, je suggère de rejeter l’appel avec les frais de justice. JEAN BOUCHARD, J.C.A.