2017 QCCA 1946, 2017 QCCA 1946

Bellefeuille c. Ville de L'Assomption 2017 QCCA 1946 COUR D'APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE MONTRÉAL N o : 500-09-026082-164 (705-22-015472-150) PROCÈS-VERBAL D'AUDIENCE DATE : Le 7 décembre 2017 CORAM : LES HONORABLES JACQUES DUFRESNE, J.C.A. JACQUES J. LEVESQUE, J.C.A. PATRICK HEALY, J.C.A. APPELANT AVOCAT ROBERT BELLEFEUILLE m e RICHARD LAVOIE (Richard Lavoie avocat ) INTIMÉE AVOCAT VILLE DE L’ASSOMPTION Me YVES CHAÎNÉ (Bélanger, Sauvé SENCRL) En appel d'un jugement rendu le 25 avril 2016 par l'honorable Denis Le Reste de la Cour du Québec, district de Joliette.

NATURE DE L'APPEL : Municipal - Maire - Accusation criminelle - Obligation de la municipalité d'assurer la défense. Greffier d’audience : Mihary Andrianaivo Salle : Antonio-Lamer

AUDITION 9 h 33 Début de l’audience. Identification des avocats. Argumentation de Me Richard Lavoie. 9 h 49 Argumentation de Me Yves Chaîné. 10 h 04 Réplique de Me Lavoie. 10 h 05 Suspension de l’audience. 10 h 11 Reprise de l’audience. PAR LA COUR : Arrêt unanime prononcé par l’honorable Jacques Dufresne, J.C.A. – voir page 3. 10 h 13 Fin de l’audience.

Mihary Andrianaivo Greffier d’audience PAR LA COUR ARRÊT [ 1 ] L’appelant se pourvoit contre un jugement par l’Honorable Denis Le Reste de la Cour du Québec, rendu le 25 avril 2016, district de Joliette, lequel rejette sa demande de paiement de ses honoraires [1] .

Le pourvoi s’intéresse au droit d’un avocat d’être payé par une municipalité pour la défense de son maire dans le cadre d’accusations criminelles. [ 2 ] Le 19 août 2014, la Ville d’Assomption («Ville») a adopté une résolution qui confirme le droit du maire Gingras d’être représenté par l’avocat de son choix dans le cadre de litiges découlant de gestes ou d’omissions posés dans l’exercice de ses fonctions.

Voici le texte de cette résolution : 1.5 HONORAIRES PROFESSIONNELS AVOCATS — MAIRE — MANDAT — DÉCISION CONSIDÉRANT qu'il est du devoir de la municipalité de payer les honoraires d'avocats d'un élu pour un acte posé dans le cadre de l'exercice de ses pouvoirs notamment à

titre de maire de la municipalité; CONSIDÉRANT que suivant la

Loi sur les cités et villes, les élus municipaux bénéficient d'une protection contre les pertes financière [sic] découlant de leur fonction; CONSIDÉRANT que tout élu poursuivi pour des gestes posés dans le cadre de leur fonction peut obliger la ville à assumer les frais de représentation par un procureur de leur choix; EN CONSÉQUENCE ET POUR CES MOTIFS, Il est proposé par : Madame Sylvie Papin Appuyé par : Monsieur Richard Prenevost Et résolu,

1- DÉCISION Que le conseil municipal de la Ville de L'Assomption confirme le droit du maire d'assurer sa représentation par un avocat de son choix dans le cadre de tout litige potentiel faisant suite à des gestes posés à

titre de Maire de la Ville de L'Assomption. Que soit par le [ sic ] présente confirmé que la Ville de L'Assomption entend assumer l'ensemble des honoraires et frais reliés à la représentation du maire, monsieur Jean-Claude Gingras, par Me Robert Bellefeuille, avocat ou tout autre procureur qu'il entendrait désigner pour le représenter. 2- BUDGET Que les sommes requises soient puisées à même les disponibilités du poste budgétaire services professionnels juridiques, n o 02-190-00- 412. ADOPTÉ À L'UNANIMITÉ [ 3 ] D’emblée, il y a deux points à noter dans le texte de cette résolution.

Premièrement, dans le premier paragraphe de la « décision », l’intimée fait référence à « tout litige potentiel faisant suite à des gestes posés à

titre de Maire de la Ville de L'Assomption». Deuxièmement, dans chacun des considérants et également dans le premier paragraphe de la « décision » le mandat de l’appelant est limité aux gestes découlant des fonctions officielles du maire. [ 4 ] Le 22 octobre 2014, une accusation d’abus de confiance est déposée contre le maire. L’appelant comparaît pour lui [2] .

Pendant qu’il exécute son mandat pour le maire, l’appelant croit que son mandat de la Ville est valide et qu’elle va assumer ses honoraires. [ 5 ] Le 18 décembre 2014, la Cour supérieure rejette la requête introductive d’instance de la Procureure générale du Québec pour déclarer le maire provisoirement incapable d’exercer ses fonctions en raison des accusations qui pèsent contre lui.

L’appelant représente le maire dans cette instance et a été payé pour ses services par l’intimée [3] . [ 6 ] Par ailleurs, l’intimée a payé un autre avocat pour représenter le maire dans plusieurs dossiers en lien avec la Commission municipale du Québec. L’appelant a assisté au témoignage de certaines personnes devant cette commission pour la préparation de l’enquête préliminaire du maire. [ 7 ] Le 12 août 2015, l’appelant met l’intimée en demeure de payer ses honoraires professionnels qui totalisent alors 20 623,65 $. Du 23 au 27 novembre 2015, le maire subit son enquête préliminaire.

Le 27 janvier 2016, il est cité à procès sur des chefs d’abus de confiance par un fonctionnaire public, d’entrave à la justice, d’intimidation et de menaces et représailles. L’appelant le représente durant ces procédures. L’appelant réclame un total de 41 606,56 $ pour ses services dans le cadre de l’instance criminelle impliquant le maire.

Son compte demeure impayé à ce jour. [ 8 ] Le 18 février 2016, le conseil municipal de l’intimée adopte à l’unanimité une autre résolution comportant plusieurs motifs, dont le suivant : CONSIDÉRANT que les infractions alléguées sont contraires à l'exercice des fonctions de maire de la Ville et déconsidèrent l’administration de la municipalité et l'intérêt public; Cette résolution rescinde la résolution du 19 août 2014. [4] [ 9 ] Le jugement entrepris identifie comme suit les questions en litige : - Me Bellefeuille a-t-il droit de se voir rembourser ses honoraires de 41 606,56 $ par la Ville? - La résolution du 19 août 2014 de la Ville garantit-elle à Me Bellefeuille le paiement de ses honoraires? - Y a-t-il lieu en pareilles circonstances de distinguer les honoraires qu’une ville doit assumer en vertu de l’article 604.6 de la [

Loi sur les cités et villes ] en lien avec un dossier auprès de la [Commission municipale du Québec] et un autre dans le cadre de procédures criminelles pour abus de confiance, intimidation, menaces et représailles? - Le législateur a-t-il imposé à la Ville l’obligation d’assumer les frais de défense d’un élu accusé d’acte ou d’omission de nature criminelle? [5] [ 10 ] Le juge note que la résolution du 19 août 2014 « confirme le droit du maire, Jean-Claude Gingras, ci-après désigné ʺGingrasʺ, d’être représenté par l’avocat de son choix dans le cadre de gestes ou d’omissions posées dans l’exercice de ses fonctions. » [6] Il conclut que tant les accusations initiales que celles ajoutées à la suite de l’enquête préliminaire «concernent des faits et gestes de Gingras qui se situent à l’extérieur des fonctions habituelles et légitimes d’un élu municipal. […]» [7] . [ 11 ] Il ajoute : [73] En l’espèce, tous les actes reprochés à Gingras ne peuvent, ni directement, ni indirectement, être qualifiés d’inclusions dans ses fonctions et responsabilités que lui confèrent ses tâches de maire.

Il ne s’agit pas d’agissements inhérents à sa charge ni en lien avec des situations dans lesquelles l’élu est poursuivi dans le cadre de fonctions légitimes. [74] Le Tribunal ajoute que l’instruction n’a démontré aucune preuve que les actes que l’on reproche à Gingras sont compatibles avec ses fonctions de maire. [75] Les citoyens ne peuvent se voir imposer l’odieux de rembourser au maire ses honoraires professionnels d’avocat dans le cadre de poursuites criminelles pour abus de confiance relativement aux fonctions de sa charge de maire. L’abus de confiance est un acte

frauduleux qui n’est très certainement pas un acte commis dans l’exercice des fonctions d’un maire. [8] Il conclut au surplus que les fonds publics de l’intimée « ne peuvent être dépensés que dans le cadre permis par la législation » [9] . Le juge, réitérant que les accusations visent des gestes qui n’ont pas été commis dans le cadre de ses fonctions, rejette la réclamation de l’appelant avec frais de justice [10] . [ 12 ] L’appelant formule ainsi les questions en litige en appel : - Le juge de première instance a-t-il erré en droit lorsqu'il a décidé que le client de la

partie appelante ne pouvait bénéficier de la protection de l'article 604.6 de la

Loi sur les cités et les villes , RLRQ c. C-19 ? - Le juge de première instance a-t-il erré en faits et en droit lorsqu'il a refusé de reconnaître le mandat de la

partie appelante de représenter le maire de la

partie intimée depuis la résolution unanime du 19 août 2014? - Le juge de première instance a-t-il commis une erreur manifeste et déterminante en imposant à la

partie appelante un fardeau de s'assurer de la légalité du mandat qui avait pourtant été adopté à l'unanimité par le conseil municipal de la

partie intimée? [ 13 ] Qu’en est-il? [ 14 ] La

Loi sur les cités et les villes («L.C.V.») a été modifiée en 1996 pour que les fonctionnaires municipaux puissent bénéficier d’un régime d’assistance judiciaire. 604.6 Toute municipalité doit : […] 2° assumer la défense ou la représentation, selon le cas, d'une personne qui est, soit le défendeur, l'intimé ou l'accusé, soit le mis en cause, dans une procédure dont est saisi un tribunal et qui est fondée sur l'allégation d'un acte ou d'une omission dans l'exercice des fonctions de la personne comme membre du conseil, fonctionnaire ou employé de la municipalité ou d'un organisme mandataire de celle- ci. […] [11] [ 15 ] La jurisprudence de la Cour sur l’interprétation de cette disposition a évolué.

À l’origine, on disait que la protection à l’article 604.6 était « immédiate et automatique » [12] . Plus récemment, la Cour a établi sans équivoque que le droit au régime de protection est conditionnel, mais qu’il est nécessaire que la protection soit assez large et qu’elle s’applique en cas de doute [13] . Des critères d’éligibilité s’appliquent et si un seul de ces critères n’est pas satisfait, la municipalité n’est pas obligée de payer les honoraires de l’avocat du fonctionnaire en question.

Les critères sont les suivants : (1) la personne qui recherche la protection doit être employée, fonctionnaire ou membre du conseil de la municipalité et (2) doit être défenderesse, accusée, intimée ou mise en cause (3) dans une procédure civile, administrative, pénale ou criminelle dont est saisi un tribunal (4) fondée sur l'allégation d'un acte ou d'une omission dans l'exercice de ses fonctions. Une fois matérialisée, cette obligation impose à la municipalité de défendre la personne en question ou de payer les frais raisonnables de sa défense si elle choisit de l’assumer elle-même [14] .

Il incombe au fonctionnaire qui réclame la protection de la municipalité de présenter une preuve prima facie que les conditions d’éligibilité sont remplies. [ 16 ] La jurisprudence et la doctrine ont établi un cadre d’analyse spécifique pour déterminer si un acte est posé dans l’exercice des fonctions de l’élu ou de l’employé. Ce cadre d’analyse est centré sur « la finalité et la pertinence de l’acte au regard des affaires municipales. » [15] Il exclut les « les actes posés pour des motifs personnels n’ayant aucun lien avec les situations dans lesquelles l’exercice de ses fonctions place l’élue » [16] .

Ainsi, pour qu’un acte puisse être considéré comme ayant été posé dans l’exercice des fonctions il doit avoir été fait dans l’intérêt de la municipalité, plutôt que celui de la personne en question, et être lié à sa charge [17] . [ 17 ] Dans Berniquez St-Jean , les juges Dalphond, Hilton et Bélanger ont chacun conclu, tout comme le juge Nollet en première instance, que les accusations d’abus de confiance envers l’appelante dans ce dossier, mairesse de la ville intimée, concernaient des actes qui ne peuvent pas avoir été posés dans l’intérêt de la municipalité et qui ne sont pas liés à l’exécution des fonctions d’une mairesse [18] .

Dans Mailhot où des employés étaient accusés principalement d’abus de confiance et de fraude [19] , le juge Yergeau a conclu que « les actes allégués dans les chefs d’accusation eux-mêmes sont sans conteste des gestes qui se situent à l’extérieur des fonctions légitimes d’un fonctionnaire municipal. » [20] Plus précisément sur l’abus de confiance, il écrit : […] il est par essence un acte frauduleux commis relativement aux fonctions de la charge confiée à un fonctionnaire.

L’acte n’est pas pour autant un acte commis dans l’exercice de ses fonctions mais plutôt un acte de nature criminelle commis en exerçant ses fonctions. Agir comme prête-nom et tromper pour procurer un avantage n’étaient pas dans la définition de tâche de MM. Mailhot et Patenaude. [21] [ 18 ] L’accusation initiale d’abus de confiance porte à première vue sur des actes qui ne peuvent pas avoir été commis dans l’exercice des fonctions du maire.

Comme c’est le cas dans Berniquez St-Jean et Mailhot , l’abus de confiance est par définition l’abus de sa fonction dans un objectif autre que l’intérêt public [22] . [ 19 ] À la lumière du cadre d’analyse pertinent, rien ne permet de croire que le maire agissait ici dans l’intérêt de la municipalité plutôt que dans le sien uniquement.

Ainsi, à aucun moment depuis le dépôt des accusations contre le maire à une date postérieure à l’adoption de la résolution, celui-ci n’a rempli les conditions d’application de l’obligation légale de défendre de la municipalité dans le cadre des procédures criminelles qui ont fait l’objet des services juridiques de l’appelant. Plus particulièrement, il n’a jamais satisfait à la quatrième condition. La Ville n’avait donc pas l’obligation au terme de la loi de le défendre.

Par conséquent, tant que l’appelant ne confirmait pas que l’obligation de défense de l’intimée s’applique à l’instance criminelle en question, il assumait le risque que ses honoraires ne soient pas payés. [ 20 ] Toute autre conclusion en l’espèce serait indéfendable. La finalité du régime de l’article 604.6 n’est pas de garantir le paiement des honoraires pour des gestes qui n’ont rien avoir avec l’intérêt de la municipalité ou l’intérêt du public.

Il cherche à protéger des fonctionnaires ou des élus municipaux contre des pertes financières personnelles occasionnées par l’accomplissement de leur devoir professionnel dans le cadre de leurs fonctions.

[ 21 ] Dans la résolution du 19 août 2014, l’intimé ne fait que prendre acte de son obligation légale de défendre le maire aux conditions exposées plus haut et prévoir un poste budgétaire pour cette dépense. Elle ne constitue pas une manifestation claire de l’intention de l’intimée de contracter une obligation exorbitante plus large que celle que lui impose la Loi .

Tout mandat que l’appelant pourrait reçu avoir de l’intimée pour la représentation du maire est soumis aux mêmes conditions que l’obligation légale de défense qui ne s’applique pas à une instance criminelle comme celle en l’espèce. [ 22 ] Cela est aussi compatible avec la chronologie des évènements, puisqu’il serait surprenant que l’intimée ait contracté une obligation illimitée et tous azimuts avant de connaître la nature des procédures qui seraient entreprises contre le maire et des accusations auxquelles il ferait face.

Tant que les accusations n’étaient pas déposées, l’intimée pouvait difficilement et sans certitude évaluer s'il remplissait les conditions requises pour être défendu par elle. [ 23 ] L’obligation légale de défendre de la municipalité intimée ne s’appliquait pas aux procédures criminelles visant le maire, puisque les actes allégués n’entrent pas dans le cadre de ses fonctions, et qu’elle n’a pas contracté d’obligation plus large qui elle s’y appliquerait. POUR CES MOTIFS, LA COUR : [ 24 ] rejette l’appel avec frais de justice. JACQUES DUFRESNE, J.C.A. JACQUES J. LEVESQUE, J.C.A. PATRICK HEALY, J.C.A.