2012 QCCA 782, 2012 QCCA 782

3682226 Canada inc. c. Agence du revenu du Québec 2012 QCCA 782 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE MONTRÉAL N° : 500-09-021188-107 500-09-021189-105 (500-80-010061-084) (500-80-010062-082) DATE : LE 27 AVRIL 2012 CORAM : LES HONORABLES LOUIS ROCHETTE, J.C.A. NICHOLAS KASIRER, J.C.A. JACQUES R. FOURNIER, J.C.A. 3682226 CANADA INC. APPELANTE – demanderesse c.

AGENCE DE REVENU DU QUÉBEC INTIMÉE – défenderesse ARRÊT [ 1 ] L'appelante se pourvoit contre un jugement de la Cour du Québec, district de Montréal (l'honorable Daniel Dortélus), rendu le 19 octobre 2010, qui rejette deux appels de cotisations établies par le sous-ministre du Revenu du Québec pour les années d’imposition 2002, 2003 et 2004. [ 2 ] L’appelante revendique le statut de « société admissible / qualified corporation » au sens des articles 771.5 à 771.7 de la Loi sur les impôts , L.R.Q., c.

I-3 (« LIQ »), ce qui lui donnerait certains « congés fiscaux », notamment une exemption de l’impôt provincial sur le revenu. [ 3 ] Après analyse du dossier de l’appelante, une vérificatrice à l’emploi de l’intimé conclut que l’appelante peut raisonnablement être considérée comme constituant principalement la continuation d’une

partie d’une entreprise existante et que l'appelante sera réputée, en vertu de l’

article 771.7 LIQ , ne pas être une « société admissible » à l’exonération temporaire pour les années en litige. [ 4 ] L’

article 771.7 LIQ précise qu’une société est réputée ne pas être une société admissible « si le ministre en décide ainsi / if the Minister so decides ». [ 5 ] De nouveaux avis de cotisation sont établis et contestés par l’appelante. Elle soutient que, dans les faits, les conditions d’application de l’

article 771.7 LIQ ne sont pas satisfaites. D'autre part, en rapport avec l'expression « si le ministre en décide ainsi », l'appelante soutient que le ministre n'a pas exercé validement le pouvoir discrétionnaire que lui confère l’article 771.7 LIQ et que les nouvelles cotisations issues de l’exercice invalide de ce pouvoir devraient être annulées. [ 6 ] Devant la Cour du Québec, le juge donne tort à l’appelante sur son argument factuel et sur celui portant sur l'exercice du pouvoir discrétionnaire du ministre.

Le juge maintient les avis de cotisation. [ 7 ] En appel de ce jugement, l'appelante a choisi de ne pas contester les déterminations de faits du juge selon lesquelles son entreprise peut raisonnablement être considérée comme la continuation d'une

partie d’une entreprise existante, malgré son désaccord quant à ces conclusions. [ 8 ] Son appel se limite ainsi à la question de droit portant sur la validité de l'exercice de la discrétion conférée au ministre par l'

article 771.7 LIQ . [ 9 ] L’appelante soulève trois moyens principaux au soutien de sa prétention que le juge a erré en concluant que le ministre a validement exercé le pouvoir que lui confère l’

article 771.7 LIQ en déclarant que l’appelante n’était pas une « société admissible ». I Absence de signature du ministre, du sous-ministre ou d’un fonctionnaire autorisé par règlement

[ 10 ] Selon l’appelante, l'

article 7 de la

Loi sur le ministère du Revenu , L.R.Q., c. M-31 (« LMR ») prévoit deux catégories d'actes attribuables au ministre, soit l'émission d'avis de cotisation et l'exercice des autres pouvoirs du ministre. Alors que les avis de cotisation sont valides même s'ils ne portent aucune signature, aucun autre acte, document ou écrit, plaide l’appelante, y compris la décision prise en application de l'

article 771.7 LIQ , n'engage le ministre à moins d'être signé par le ministre, le sous-ministre ou un fonctionnaire identifié par règlement. [ 11 ] L'appelante soutient que l'article 7R1 des Règlements sur l'administration fiscale , R.R.Q., 1981, c. M-31 (« RAF ») prévoit un régime général de délégation de pouvoirs où seuls le ministre, le sous-ministre, les sous-ministres adjoints et les directeurs généraux sont autorisés à signer les décisions du ministre. Les articles 7R2 à 7R89 énumèrent des délégations plus spécifiques de pouvoirs, dont aucune ne concerne le pouvoir discrétionnaire de l'

article 771.7 LIQ . Le régime général prévu à l'article 7R1 RAF doit donc, selon elle, s'appliquer en l'espèce. [ 12 ] Cet argument doit échouer. [ 13 ] L'

article 7 LMR précise clairement que sa portée se limite à la signature d'un « acte, document ou écrit / deed, document or writing », le mot « acte / deed » doit être compris au sens de instrumentum . L’absence de mention explicite, aux articles du RAF, de la décision à prendre en application de l’

article 771.7 LIQ , ne reflète pas un choix du législateur de l’assujettir à la règle générale de l’article 7R1 RAF, ce qui impliquerait que seuls le sous-ministre, les sous-ministres adjoints et les directeurs généraux pourraient agir en lieu et place du ministre. Le juge de première instance a raison de dire que l’article 7 LMR et les articles 7R2 à 7R89 RAF traitent seulement de la délégation du pouvoir de signature et ne précisent pas le pouvoir des personnes à poser d’autres actes d’administration (voir les paragr. [77] et [78] du jugement). II L’absence de délégation implicite du pouvoir discrétionnaire à l’

article 771.7 LIQ [ 14 ] Le texte ou l’économie générale de la LIQ nous indiquent-ils une intention du législateur de ne pas conférer au ministre le pouvoir implicite de déléguer à ses fonctionnaires, et plus précisément à une vérificatrice, le pouvoir discrétionnaire conféré à l’

article 771.7 LIQ? [ 15 ] L'appelante soutient que, conformément à l’application correcte de la maxime delegatus non potest delegare , les délégations expresses opérées par l'article 7 LMR et les règlements mentionnés ci-haut auraient pour effet d'écarter la délégation implicite du pouvoir du ministre à l'

article 771.7 LIQ . Selon l'appelante, la répartition extrêmement minutieuse, par le biais de l’article 7 LMR et des dispositions du RAF, des pouvoirs relatifs à l'administration fiscale entre le ministre du Revenu et les autres fonctionnaires fait échec à la théorie de la délégation implicite des pouvoirs. La vérificatrice n'était pas autorisée, selon ce point de vue, à prendre la décision contestée à la place du ministre.

Le non-respect des formalités prescrites législativement entraînerait la nullité de l'acte. [ 16 ] L'appelante conteste aussi l'utilisation que fait le juge de l'arrêt Harrison [1] sur la délégation implicite de pouvoirs discrétionnaires. Selon l'appelante, dans Harrison la Cour suprême y a confirmé la règle selon laquelle une personne doit exercer personnellement le pouvoir discrétionnaire dont elle est investie, mais a aussi reconnu que cette règle peut être modifiée par « les termes, la portée ou le but d'un programme administratif donné ».

Elle soutient que l'administration des lois fiscales est bien différente de l'administration de la justice criminelle dont il est question dans Harrison et s’apparente davantage au régime administratif de l’immigration. Elle cite l’arrêt Ramawad c.

Ministre de la Main-d'œuvre et de l'Immigration [2] dans lequel la Cour suprême a écarté la délégation implicite lorsque la loi confère au ministre un large pouvoir discrétionnaire et que la loi et les règlements départagent explicitement le pouvoir de décision entre le ministre et les fonctionnaires. [ 17 ] Ces arguments doivent également être écartés. [ 18 ] Le juge se livre à une interprétation attentive et détaillée de la LIQ afin de déterminer si l'on pouvait y déceler l'intention d'une délégation implicite.

Il examine notamment les nombreuses références que la loi fait au « ministre » et conclut que la mention du ministre à l'

article 771.7 LIQ ne diffère pas d’autres dispositions dans lesquelles la LIQ emploie le même terme (para. [79]). [ 19 ] Le juge se réfère ensuite aux principes pertinents à la délégation implicite des pouvoirs des ministres et conclut, à bon droit, que l'utilisation du terme « ministre » à l'

article 771.7 LIQ n'indique pas que la décision doive être prise personnellement par le ministre. La décision peut au contraire être déléguée aux fonctionnaires en vertu de la théorie de la délégation implicite (para. [85]). Les dispositions législatives portant sur la délégation des pouvoirs du ministre ainsi que l'objet de la loi de l'immigration dans Ramawad sont nettement différents du régime de délégation en l'espèce [3] . [ 20 ] L’appelante ne nous fait voir aucune erreur qui justifierait ici l’intervention de la Cour. III Absence de décision rendue et communiquée en vertu de l’

article 771.7 LIQ [ 21 ] L'appelante se plaint en outre qu'aucune décision, contrairement à ce que prévoit l'

article 771.7 LIQ (« si le ministre en décide ainsi »), n'a été rendue ou ne lui a été communiquée. Selon elle, les rapports de vérification préparés et signés par la vérificatrice de l'intimé ne constituent pas une telle décision. L'absence de décision rendue et communiquée contreviendrait à l’article 4 (3º) de la

Loi sur la justice administrative , L.R.Q., c. J-3, qui exige que l'administration gouvernementale prenne les mesures appropriées pour s'assurer, inter alia , que « les décisions […] [soient] communiquées à l'administré en termes clairs et concis ». [ 22 ] Le juge n'aborde qu'indirectement cette question au para. [87] du jugement dont appel. Il écrit, sans exposer toute sa pensée sur ce point, que l'avis de cotisation communique à l'appelante la décision prévue à l'

article 771.7 LIQ . [ 23 ] Encore là, le juge a raison. D'un point de vue formel, la décision prise en application de l'

article 771.7 LIQ lors du processus

de vérification n'exige pas de forme écrite. La seule décision qui devait être communiquée à l’appelante était un avis de cotisation motivé, permettant de savoir pour quelles raisons la cotisation précédente avait été modifiée ( articles 1005 et 1008 LIQ).

Considérant que la décision en vertu de l'article 771.7 LIQ a été prise par la vérificatrice avec l'autorité nécessaire en application des principes de la délégation implicite, la communication de cette décision à l’appelante, par l'avis de cotisation, était tout à fait adéquate. [ 24 ] Sur le tout, l’appelante ne fait donc pas voir d’erreur dans le jugement entrepris qui justifie l’intervention de la Cour. POUR CES MOTIFS , la Cour : [ 25 ] REJETTE l’appel du jugement de la Cour du Québec (500-80-010062-082), avec dépens; [ 26 ] REJETTE l’appel du jugement de la Cour du Québec (500-80-010061-084), avec dépens.

LOUIS ROCHETTE, J.C.A. NICHOLAS KASIRER, J.C.A. JACQUES R. FOURNIER, J.C.A. Me Emmanuëlle Campeau Me Jacinthe Kirouac-Letendre RAVINSKY RYAN LEMOINE Pour l'appelante Me Martine Bergeron LARIVIÈRE, MEUNIER Pour l'intimée Date d’audience : Le 26 avril 2012