2023 QCCA 694, 2023 QCCA 694

Taillon c. Retraite Québec 2023 QCCA 694 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE MONTRÉAL N° : 500-09-029801-214 (500-17-112544-203) DATE : 31 mai 2023 FORMATION : LES HONORABLES MARTIN VAUCLAIR, J.C.A. GENEVIÈVE MARCOTTE, J.C.A. PATRICK HEALY, J.C.A. MARIE-FRANCE TAILLON APPELANTE – mise en cause c.

RETRAITE QUÉBEC INTIMÉE – demanderesse et PIERRE-GEORGES ROY, en sa qualité d’arbitre de régimes de retraite MIS EN CAUSE – défendeur ARRÊT MISE EN GARDE : Une ordonnance de non-divulgation a été ordonnée le 27 février 2020 par l’arbitre Me Pierre-Georges Roy. [ 1 ] L’appelante se pourvoit contre le jugement rendu le 1 er octobre 2021 par la Cour supérieure, district de Montréal (l’honorable Élise Poisson), lequel accueille le pourvoi en contrôle judiciaire de l’intimée [1] , infirme la sentence arbitrale du 9 mars 2020 [2] qui ordonnait à l’intimée de traiter la demande de rachat de service de l’appelante et confirme ainsi le rejet de cette demande [3] au motif qu’elle n’a pas été reçue à l’intérieur du délai de déchéance stipulé à l’article 76 de la Loi concernant la mise en œuvre de recommandations du comité de retraite de certains régimes de retraite du secteur public et modifiant diverses dispositions législatives [4] ; [ 2 ] Pour les motifs de la juge Marcotte, auxquels souscrit le juge Healy, LA COUR : [ 3 ] REJETTE l’appel, avec les frais de justice; [ 4 ] Pour sa part, le juge Vauclair aurait accueilli l’appel, infirmé le jugement de la Cour supérieure et rétabli la décision de l’arbitre, avec les frais de justice.

MARTIN VAUCLAIR, J.C.A. GENEVIÈVE MARCOTTE, J.C.A. PATRICK HEALY, J.C.A. Me Helena Pinho Oliveira SEPB-QUÉBEC, GINGRAS CADIEUX, AVOCATS Pour l’appelante Me Mélanie Létourneau Me Frank Archambault RETRAITE QUÉBEC Pour l’intimée

Date d’audience : 19 janvier 2023 MOTIFS DE LA JUGE MARCOTTE Contexte [ 5 ] Dans le jugement qui accorde la permission d’appeler, le juge Cournoyer résume bien le contexte de l’affaire [5] : [3] Retraite Québec administre les régimes de retraite du secteur public, notamment le Régime de retraite des employés du gouvernement et des organismes publics (« RREGOP »). [4] La requérante est une technicienne en service de garde depuis plus de 30 ans à la Commission scolaire Marie-Victorin. Elle participe au régime de retraite RREGOP.

Étant donné ses fonctions, elle connait au fil des années plusieurs périodes d’absence sans solde en raison de mises à pied cycliques. Jusqu’à la fin de l’année 2015, Retraite Québec considérait que ces mises à pied rompaient le lien d’emploi et, conséquemment, refusait toute demande de rachat de ce type de périodes de service. En décembre 2015 , cette Cour, dans l’arrêt Commission administrative des régimes de retraite et d’assurances c.

Carignan rejette cette interprétation et conclut qu’il est possible de racheter ces périodes de service. [5] Par la suite, le projet de loi n o 163 est déposé à la fin de l’année 2017, proposant une modification aux nouvelles règles édictées par l’arrêt Carignan. Le 17 janvier 2018, une entente intervient entre le gouvernement, les syndicats et les associations de cadre concernant l’interdiction des rachats de périodes d’absence dues aux mises à pied cycliques.

Le principe est adopté le 13 février 2018 dans le projet de loi n o 163, qui est officiellement adopté et sanctionné le 21 mars 2018 (« Loi modificatrice »).

Ce principe est prévu par l’article 76 de la Loi modificatrice ; il interdit les demandes de rachat des périodes de mises à pied cycliques, à l’exception de celles reçues par Retraite Québec avant le 15 février 2018. [6] Selon la preuve jointe à la requête, l’information sur une date limite imminente pour présenter une demande de rachat de service pour les périodes de mises à pied temporaires est diffusée par le syndicat SEPB-578 aux employés qu’elle représente, incluant la requérante, à partir du 2 février 2018 .

Le 7 février 2018 , la requérante signe et remet le formulaire prévu au rachat de périodes d’absence découlant de mises à pied cycliques à son employeur. L’employeur complète la

section lui étant destinée et achemine le formulaire à Retraite Québec seulement le 19 février 2018 . La requérante reçoit un avis de Retraite Québec le 11 octobre 2018 expliquant qu’en raison du non-respect de la date limite du 14 février 2018 prescrite par la Loi modificatrice , la demande ne pouvait être traitée. [Caractère gras dans la version originale; renvois omis] [ 6 ] L’appelante dépose par la suite une demande de réexamen datée du 23 janvier 2019, laquelle sera déférée pour décision à un arbitre [6] . À l’issue de l’audience tenue le 27 février 2020, la sentence arbitrale est rendue le 9 mars 2020.

Sentence arbitrale [ 7 ] L’arbitre y décrit la preuve et les prétentions des parties, expose les dispositions législatives applicables et traite de la notion d’impossibilité d’agir, avant de conclure qu’elle trouve application en l’espèce, au terme d’une analyse des circonstances entourant le dépôt des demandes de rachat auprès de la commission scolaire en février 2018, de la mise en œuvre par le législateur de la Loi concernant la mise en œuvre de recommandations du comité de retraite de certains régimes de retraite du secteur public et modifiant diverses dispositions législatives (« Loi modificatrice ») [7] et de la modification des règles entourant ces demandes de rachat en vertu de la

Loi sur le régime de retraite du personnel employé du gouvernement et des organismes publics (« LRREGOP ») [8] . [ 8 ] Même s’il conçoit que le législateur puisse modifier ces règles pour restreindre les droits des participants en réponse à l’arrêt de la Cour dans Carignan [9] , l’arbitre signale que ces participants doivent pouvoir disposer d’un délai suffisant pour exercer les droits dont ils jouissaient auparavant sans restriction.

Il conclut que les salariés qui ont posé des gestes concrets en ce sens avant le 15 février 2018 ont le droit de profiter du rachat de service et que ceux-ci, dont l’appelante, étaient dans une impossibilité en fait d’agir. Il ordonne en conséquence à l’intimée de traiter la demande de rachat de service de l’appelante, nonobstant sa réception après le 15 février 2018. [ 9 ] L’intimée se pourvoit en contrôle judiciaire en Cour supérieure.

Jugement de la Cour supérieure [ 10 ] Après avoir conclu que la norme d’intervention est celle de la décision raisonnable, la juge détermine que l’arbitre a rendu une décision déraisonnable en prorogeant le délai prescrit dans la Loi modificatrice sur la base d’une impossibilité en fait d’agir, sans avoir d’abord qualifié la nature juridique de ce délai. [ 11 ] Procédant à cette qualification, la juge conclut que le délai prévu à l’article 76 de la Loi modificatrice en est un de déchéance que l’arbitre n’avait pas le pouvoir de proroger en faisant appel à la notion d’impossibilité d’agir prévue à l’

article 2904 C.c.Q. , qui ne trouve application qu’en matière de prescription. N’ayant aucune discrétion à l’égard de ce délai, l’arbitre devait obligatoirement conclure au

rejet de la demande reçue hors délai. [ 12 ] Puisqu’elle estime qu’il n’y a qu’une seule issue possible, la juge infirme la sentence arbitrale et confirme la décision de l’intimée du 11 octobre 2018 rejetant la demande de rachat de service au motif qu’elle n’a pas été reçue dans le délai fixé par la Loi modificatrice .

Moyens soulevés en appel [ 13 ] En appel, l’appelante ne conteste pas le choix de la norme d’intervention par la juge de la Cour supérieure, mais plaide que cette norme aurait été mal appliquée et que la juge aurait commis trois erreurs qui l’auraient menée à conclure à tort que la décision de l’arbitre était déraisonnable : 1) en intervenant sur la qualification juridique du délai de l’article 76 de la Loi modificatrice , alors qu’il s’agissait d’un moyen de droit qui n’avait été ni tranché ni débattu devant l’arbitre; 2) en procédant à une analyse de novo de la question pour conclure qu’il s’agissait d’un délai de déchéance et que, partant, la décision de l’arbitre était déraisonnable; et 3) en qualifiant elle-même le délai plutôt que de renvoyer l’affaire à l’arbitre, pour qu’il en décide, alors qu’il existait plus d’une interprétation possible de la disposition. [ 14 ] Aux fins de l’analyse, ces moyens peuvent être reformulés et regroupés sous deux questions comme suit : 1.

La juge de la Cour supérieure a-t-elle erré dans l’application de la norme de la décision raisonnable? 2. La juge de la Cour supérieure a-t-elle erré en procédant à qualifier le délai de l’article 76 de la Loi modificatrice plutôt que de retourner l’affaire à l’arbitre? Analyse 1.

La juge de la Cour supérieure a-t-elle erré dans l’application de la norme de la décision raisonnable? [ 15 ] D’entrée de jeu, il convient de confirmer que le choix de la norme de la décision raisonnable s’imposait au regard des principes établis par la Cour suprême dans l’arrêt Vavilov [10] puisque la question dont était saisi l’arbitre, soit l’interprétation d’une disposition de la Loi modificatrice , relève de sa compétence générale (article 179 et 180 LRREGOP ), qu’elle est au cœur de son expertise et commande la déférence.

Rien ne permettait ici d’écarter la présomption d’assujettissement à la norme de la décision raisonnable. [ 16 ] Aussi, la tâche de la Cour consiste à déterminer si la Cour supérieure a correctement appliqué cette norme [11] , à savoir si la cour de révision « [a tenu] compte du résultat de la décision administrative eu égard au raisonnement sous-jacent à celle-ci afin de s’assurer que la décision dans son ensemble est transparente, intelligible et justifiée » [12] , qu’elle ne souffre pas d’un « manque de logique interne du raisonnement » ou qu’il ne s’agit pas « d’une décision indéfendable sous certains rapports compte tenu des contraintes factuelles et juridiques pertinentes qui ont une incidence sur la décision » [13] .

J’ajouterais que dans Vavilov , les juges majoritaires reconnaissent également que [14] : Même dans les cas où l’interprétation que le décideur donne de ses pouvoirs fait l’objet d’un contrôle selon la norme de la décision raisonnable, un texte législatif formulé en termes précis ou étroits aura forcément pour effet de restreindre les interprétations raisonnables que le décideur peut retenir — en les limitant peut-être à une seule . [Soulignement ajouté] [ 17 ] La juge de la Cour supérieure était bien consciente du rôle qui lui était dévolu.

Elle reprend à cet égard l’ensemble de ces principes en citant à l’appui un extrait de l’arrêt de cette Cour dans D.V. c. Société de l’assurance automobile du Québec [15] . [ 18 ] Les contraintes de l’espèce étaient celles dictées par le régime législatif applicable, de même que par les principes d’interprétation législative, ainsi que les pratiques et décisions antérieures de l’organisme administratif [16] .

Il convient donc d’abord de revoir brièvement le contexte législatif dans lequel s’inscrit le délai stipulé à l’article 76 de la Loi modificatrice avant d’examiner comment l’arbitre et la juge de la Cour supérieure en traitent. [ 19 ] L’article 24 LRREGOP régit la demande de rachat de service et prévoit que « [l]’employé qui a été en absence sans traitement alors qu’il occupait une fonction visée par le régime peut, s’il le demande, faire créditer, en tout ou en partie, la période d’absence. ». [ 20 ]

La définition d’une « absence sans traitement », autrefois absente de la LRREGOP , a été ajoutée par l’article 20 de la Loi modificatrice après l’arrêt Carignan rendu par cette Cour en décembre 2015 [17] . Elle figure désormais à l’article 3.0.1. LRREGOP , mais ne fait pas mention des absences en raison d’une mise à pied : 3.0.1.

Pour l’application du régime, une absence sans traitement est une absence qui est prévue aux conditions de travail de l’employé et autorisée par son employeur, pour laquelle l’employé ne reçoit pas de traitement et pendant laquelle, n’eût été son absence, une prestation de travail de l’employé aurait été attendue ou possible. 3.0.1.

For the purposes of this plan, an absence without pay is an absence that is provided for in the employee’s conditions of employment and authorized by the employee’s employer, for which the employee does not receive pay, and during which the employee would have been expected to perform or could have performed work had it not been for the absence.

Le gouvernement peut déterminer par règlement toute autre absence qui constitue une absence sans traitement et pour laquelle, le cas échéant, la personne qui en bénéficie est considérée comme un employé. The Government may, by regulation, determine any other absence that constitutes an absence without pay and for which, if applicable, the absent person is considered an employee. [ 21 ] L’article 76 de la Loi modificatrice prévoit toutefois une exception, lorsque l’absence en raison d’une mise à pied fait l’objet d’une demande de rachat reçue par l’intimée avant le 15 février 2018, tel qu’il ressort du texte de la disposition :

Malgré l’article 4.0.1 de la

Loi sur le régime de retraite de certains enseignants, l’article 3.0.1 de la

Loi sur le régime de retraite des employés du gouvernement et des organismes publics , l’article 2.1.1 de la

Loi sur le régime de retraite des enseignants, l’article 55.0.1 de la

Loi sur le régime de retraite des fonctionnaires et l’article 7.1 de la

Loi sur le régime de retraite du personnel d’encadrement, édictés respectivement par les articles 2, 20, 31, 38 et 44 de la présente loi, est une absence sans traitement une absence en raison d’une mise à pied si cette absence fait l’objet d’une demande de rachat qui a été reçue par Retraite Québec avant le 15 février 2018 et à l’égard de laquelle aucune décision finale n’a été rendue avant cette date . 76. Despite

section 4.0.1 of the Act respecting the Pension Plan of Certain Teachers,

section 3.0.1 of the Act respecting the Government and Public Employees Retirement Plan ,

section 2.1.1 of the Act respecting the Teachers Pension Plan,

section 55.0.1 of the Act respecting the Civil Service Superannuation Plan and

section 7.1 of the Act respecting the Pension Plan of Management Personnel, enacted respectively by sections 2, 20, 31, 38 and 44 of this Act, an absence caused by a layoff is an absence without pay if an application to redeem the absence was received by Retraite Québec before 15 February 2018 and if no final decision was rendered before that date regarding the application . [Soulignements ajoutés] [ 22 ] Il y a lieu de préciser que le projet de loi n° 163 qui est à l’origine de la Loi modificatrice a été présenté le 5 décembre 2017, qu’il a été adopté en principe le 13 février 2018, mais que les modifications apportées relativement à la définition d’une absence sans traitement n’y figuraient pas encore [18] .

Ce n’est que le 15 février 2018 que le projet d’amendement intégrant ces modifications a été adopté [19] .

La Loi modificatrice n’a pour sa part été adoptée et sanctionnée que le 21 mars 2018, soit après l’échéance du 15 février 2018. [ 23 ] Cette échéance avait été choisie pour coïncider avec le dépôt du projet d’amendement, tel qu’il ressort des commentaires suivants du ministre [20] : Quant à l’article 70.1 ici proposé [ l’article 76 de la Loi modificatrice ], il prévoit que certaines demandes de rachat, reçues par Retraite Québec avant la date de dépôt du présent amendement et à l’égard desquelles aucune décision finale n’a été rendue, seront exceptionnellement acceptées par Retraite Québec .

Rappelons que la décision arbitrale Carignan a établi que, dans le cas précis de la mise à pied temporaire de Mme Carignan visant uniquement le congé des fêtes et la [sic] relâche scolaire, cette période d’absence était bel et bien une « absence sans traitement ». Étant donné que Retraite Québec a déjà reçu des demandes de rachat similaires à celle de madame Carignan, les parties ont convenu que ces demandes de rachat soient acceptées.

Toutefois, seules seront acceptées les demandes de rachat reçues par Retraite Québec avant la date de dépôt du présent amendement et à l’égard desquelles aucune décision finale n’a été rendue . [Soulignements ajoutés] [ 24 ] Il ne fait ainsi pas de doute que le législateur souhaitait limiter le droit de rachat des périodes d’absence en raison d’une mise à pied, tel que reconnu par l’arrêt Carignan .

Par ailleurs, « l’objectif premier » de la Loi modificatrice , selon le ministre, « [était de traduire au plan législatif le résultat de certaines ententes intervenues entre le gouvernement, les syndicats, les associations de cadres. Les modifications sont non seulement consensuelles, mais elles sont aussi, dans certains cas, très attendues par les représentants des participants » [21] . [ 25 ] Il semble donc indéniable que la date du 15 février 2018 a été établie de concert avec les syndicats et les associations de cadres.

Les syndicats étaient bien conscients de cette échéance qui mettait fin à la possibilité de se prévaloir du droit de racheter ses années de service relativement aux absences pour mise à pied. Cela rejaillit d’ailleurs de la communication syndicale du 2 février 2018 transmise aux membres les invitant à procéder à leur demande de rachat avec célérité. Cette missive intitulée « Urgent – urgent – urgent […] Dernière chance de déposer des demandes de rachat pour les périodes de mises à pied temporaire » informe les membres de la façon de présenter une demande de rachat sous le

titre « Comment puis-je faire ma demande? », que l’arbitre a repris dans son intégralité dans sa sentence et dont je reproduis l’extrait pertinent [22] : Vous devez remplir le formulaire no 727 qui est en hyperlien et le retourner au service des ressources humaines de la commission scolaire le plus rapidement possible. Ce dernier vous retournera sa

partie complétée du formulaire no 727 et en plus vous transmettra un formulaire no 728 dûment rempli. Par la suite, vous devrez transmettre le tout à Retraite Québec par courrier recommandé. Si la commission scolaire n’est pas en mesure de vous transmettre les documents avant la mi-février, nous vous suggérons de transmettre un exemplaire de votre formulaire no 727 à Retraite Québec par courrier recommandé, et ce avant cette date d’échéance . [Soulignement ajouté]

[26] Dans le cadre de cette communication, le syndicat informe les participants de la nécessité de déposer leur demande de rachat deservice le plus rapidement possible.

Il va même jusqu’à leur suggérer de transmettre eux-mêmes un exemplaire de leur formulaire àl’intimée par courrier recommandé avant l’échéance « [si] la commission scolaire n’est pas en mesure de vous transmettre les documentsavant la mi-février ». [27] L’arbitre est bien conscient du caractère péremptoire de ce délai lorsqu’il écrit que « seules les demandes de rachat reçues avantle 15 février 2018 sont admissibles »[23] et qu’il mentionne « l’obligation de déposer sa demande de rachat au plus tard le 14 février2018 »[24], de même que « la date limite du 14 février 2018 fixée par le législateur »[25].

C’est ce qui mène la juge de la Coursupérieure à conclure que l’analyse de l’arbitre concernant le sens et la portée de l’article 76 de la Loi modificatrice ne comporte pasd’erreur révisable puisqu’il reconnaît que cette disposition « vient interdire le rachat des périodes de mises à pied cycliques, sauf cellesreçues par Retraite Québec avant le 15 février 2018 »[26]. [28] La juge lui reproche toutefois d’avoir omis de qualifier la nature juridique du délai de l’article 76 de la Loi modificatrice avantd’appliquer la notion d’impossibilité d’agir prévue à l’article 2904 C.c.Q., comme si une telle qualification n’avait pas d’incidence surl’application de cette disposition alors que l’impossibilité d’agir ne s’applique pourtant qu’en présence d’un délai de prescription.

À sonavis, cette omission constitue une lacune fondamentale qui rend sa décision déraisonnable. J’estime qu’elle a raison. [29] De fait, la notion d’impossibilité d’agir codifiée à l’article 2904 C.c.Q.[27] ne trouve application qu’en matière de prescription.Les auteurs Jobin et Vézina le confirment[28] et dans Québec (Procureur général) c. Mascouche (Ville de), la Cour rappelle que « [l]e délai de prescription peut être suspendu et interrompu, alors que ce n’est pas le cas pour le délai de déchéance »[29]. Elle le réitérait plusrécemment dans Andreou c.

Agence du revenu du Québec[30]. [30] Cela étant, d’aucuns reconnaissent que la déchéance ne se présume pas et qu’elle doit être prévue par la loi, tel qu’il ressort dusecond alinéa de l’article 2878 C.c.Q.[31]. Parfois, le législateur manifeste son intention en employant le mot « déchéance », commedans l’art. 2926.1 C.c.Q., par exemple, ce qui ne laisse pas prise à interprétation. Mais ce n’est pas toujours le cas et un délai peut être dedéchéance même si le législateur n’emploie pas ce terme dans la disposition en cause.

En pareilles circonstances, la reconnaissance d’un délai de déchéance n’est pas toujours évidente, comme le constate la juge Thibault lorsqu’elle écrit dans Alexandre c. Dufour[32] que« [l]a doctrine n’a pas établi l’existence de critères précis de différenciation » entre le délai de prescription et celui de déchéance. Ellecite au passage les auteurs français Planiol et Ripert qui proposent certains critères en fonction de la brièveté, du but et du rôle de cedélai.

Ces auteurs rappellent également la nécessité de vérifier s’il existe des « raisons impérieuses qui commandent d’inclure dans un délai infranchissable l’exercice du droit considéré »[33]. [31] Dans L’Oratoire Saint-Joseph du Mont-Royal c. J.J, le juge Gascon reconnaît à son tour qu’il faut des termes clairs, précis et nonambigus pour conclure que le régime général de la prescription ne s’applique pas. Il écrit[34] : [125] En droit civil québécois, il est acquis que la déchéance d’un recours ne se présume pas : J.-L. Baudouin et P.-G. Jobin, Les obligations (7e éd. 2013), par P.-G. Jobin et N. Vézina, nº 1117; C.

Gervais, La prescription (2009), p. 3 et suiv.; J.-L. Baudouin, P. Deslauriers et B. Moore, La responsabilité civile (8e éd. 2014), nº 1-1297. C’est ce qu’énonce d’ailleurs expressément l’art. 2878 C.c.Q.,qui précise que la déchéance doit résulter d’un texte exprès.

En cas de doute ou d’ambiguïté quant à savoir s’il s’agit ou non d’un délaide déchéance, la doctrine québécoise confirme du reste que les délais édictés entraînant la libération d’un débiteur doivent alors êtreinterprétés comme étant des délais de prescription : Baudouin, Jobin et Vézina, nº 1117. [126] Ainsi, bien que l’on reconnaisse qu’il n’est pas obligatoire que le terme « déchéance » soit explicitement employé afin qu’undélai puisse être qualifié de tel, il faut néanmoins des termes clairs, précis et non ambigus pour conclure que le régime général de laprescription ne s’applique pas : Baudouin, Jobin et Vézina, nº 1117; Roussel c.

Créations Marcel Therrien inc., 2011 QCCA 496, [2011]R.J.Q. 555, par. 45 et suiv.; Global Credit & Collection Inc. c. Rolland, 2011 QCCA 2278, [2012] R.J.Q. 12, par. 31; ÉquipementIndustriel Robert Inc. c. 9061-2110 Québec Inc., (C.A. Qc), par. 40.

En outre, dans l’arrêt Heritage Capital Corp. c.Équitable, Cie de fiducie, 2016 CSC 19, [2016] 1 R.C.S. 306, notre Cour a réitéré le principe bien établi voulant que le législateur soitprésumé ne pas avoir eu l’intention de modifier un régime existant à moins de l’avoir fait de façon claire et non ambiguë : par. 29. [Soulignements ajoutés] [32] S’appuyant sur le texte de l’article 2878 C.c.Q. et sur les propos du juge Gascon, l’appelante plaide que les termes de ladisposition en cause ne seraient pas propres au délai de déchéance, en l’absence de termes clairs, précis et non ambigus.

Elle prétendégalement que l’arbitre n’a pas commis d’erreur en retenant qu’il s’agissait d’une prescription. De toute manière, selon elle, l’arbitren’avait pas à en décider parce que les parties n’ont pas présenté d’argument formel devant lui et qu’il ne pouvait de son chef procéder àune telle détermination sans avoir d’abord entendu les parties sur la question. [33] À mon avis, l’appelante a tort. D’abord, l’arbitre lui-même ne relève pas d’ambigüité ni de manque de clarté dans le texte de ladisposition.

Comme nous l’avons vu, il emploie un langage qui ne laisse aucun doute à cet égard en reconnaissant que « seules lesdemandes de rachat reçues avant le 15 février 2018 sont admissibles, en référant à « l’obligation de déposer sa demande de rachat auplus tard le 14 février » ou à la « date limite du 14 février 2018 fixée par le législateur »[35]. [34] Ensuite, la brièveté du délai milite en faveur de la qualification du délai de déchéance. [35] La juge de la Cour supérieure est tout à fait consciente de la brièveté extrême de l’échéance qui survient avant même l’entrée envigueur de la Loi modificatrice, de même que du but poursuivi par le législateur, qui dicte une condition et un délai pour accomplir unacte déterminé facultatif (soit la demande de rachat) avant une certaine date qui mettra fin en tout état de cause à la possibilité desoumettre une telle demande. [36] Même si le résultat a pour effet de priver l’appelante de son droit à la demande de rachat et qu’il paraît ultimement injuste à lalumière des démarches entreprises par l’appelante en temps utile, l’analyse de la Cour supérieure n’est pas pour autant entachée de

quelque erreur révisable. Elle s’avère conforme aux principes applicables, ce que l’appelante reconnaît implicitement en invitant plutôt la Cour à revoir l’approche proposée par les auteurs français dans l’examen de ce que constitue un délai de déchéance et qui ont été avalisés par cette Cour, notamment dans Andreou c. Agence du revenu du Québec [36] . [ 37 ] L’appelante soutient par ailleurs à tort que l’arbitre n’a pas tranché la question du délai de déchéance qui, du reste, ne lui aurait pas été soulevé.

Or, cet argument paraît contredire ses propres prétentions lorsqu’elle plaide que l’arbitre aurait déterminé à bon droit qu’il s’agissait d’un délai de prescription. Il semble peu compatible avec le reproche formulé par l’arbitre à l’endroit de l’intimée voulant qu’elle « réfèr[e] mécaniquement au non-respect du délai de déchéance prévu à la Loi modificatrice » [37] .

Au surplus, s’agissant de qualifier le délai, qui relève d’une question de droit, force est de constater que l’appelante a pu se défendre adéquatement devant la Cour supérieure, comme devant cette Cour, de sorte que la lacune devant l’arbitre est sans conséquence. [ 38 ] Il est néanmoins vrai que l’arbitre a choisi d’appliquer la notion d’impossibilité d’agir en s’appuyant en

partie sur d’autres décisions arbitrales où la notion d’impossibilité d’agir avait été appliquée. Toutefois, aucune de ces décisions ne comporte une analyse préalable de la nature juridique du délai, comme le souligne la juge de la Cour supérieure [38] . Au surplus, aucune d’elles ne présente de similitudes avec les circonstances de l’espèce ni ne concerne l’article 76 de la Loi modificatrice . L’arbitre le reconnaît puisqu’il écrit [39] : [48] Évidemment, la situation en l’espèce est différente de celles qui avaient cours dans les décisions judiciaires ou quasi judiciaires que je viens d’évoquer .

De fait, dans ces cas, il y avait des manœuvres de dissimulation ou des pratiques administratives de la part d’un cocontractant, qui étaient susceptibles de priver une personne d’un droit de recours.

Nous sommes plutôt confrontés à des circonstances où le législateur lui-même a structuré des changements législatifs dans le dessein à peine dissimulé de limiter le droit de rachat de périodes d’absence, jugé valide par la décision Carignan , précitée . [Soulignements ajoutés] [ 39 ] Force est de constater que le fait d’appliquer la notion d’impossibilité d’agir sans fournir d’analyse détaillée de la qualification juridique du délai, est une pratique généralisée qui n’est pas propre à ce seul arbitre.

Pour peu qu’on examine d’autres sentences arbitrales rendues en semblable matière, on constate rapidement que de manière générale, ces décisions ne comportent pas d’analyse de la nature juridique du délai en cause comme il se doit, tel que l’a relevé la juge de la Cour supérieure [40] .

J’ajouterai par ailleurs que le fait qu’une autre juge de la Cour supérieure ait par le passé décidé de passer outre l’absence de qualification du délai [41] , pour conclure à la raisonnabilité d’une décision portant sur une interprétation d’une disposition semblable, ne me mène pas pour autant à conclure que la Cour supérieure aurait ici mal exercé son pouvoir de surveillance en décidant qu’il s’agissait d’une lacune fondamentale qui viciait la décision arbitrale. [ 40 ] Finalement, en ce qui concerne l’affaire Douville c.

Commission administrative des régimes de retraite et d’assurances [42] , citée par la Cour supérieure à l’appui de son jugement, j’estime utile de signaler que l’arbitre y rejette la demande de rachat formulée au-delà de la date prévue à l’article 85.35 de la Loi sur le RREGOP, sans pour autant qualifier le délai de délai de déchéance. Il se limite à préciser qu’il n’a pas le pouvoir de faire droit à la réclamation dans un contexte où la

partie réclamante invoque l’absence d’information relative à la modification législative et la complexité de la loi, mais ne plaide pas l’impossibilité d’agir ni la renonciation au bénéfice du temps écoulé. [ 41 ] Quoiqu’il en soit ici, pour peu qu’on s’attarde à l’analyse de l’arbitre, il devient évident que sa décision d’appliquer la notion d’impossibilité d’agir ne découle pas de la qualification du délai à

titre de délai de prescription. Il résulte plutôt de son désaccord avec l’approche du législateur qui consiste à fixer un délai de déchéance au 15 février 2018 et ainsi faire obstacle aux droits des participants de se prévaloir de la demande de rachat permise jusque-là.

L’extrait suivant de sa décision reflète son raisonnement où il s’aventure même à définir l’impossibilité en fait d’agir des participants en fonction des obstacles que pose le législateur à l’exercice de la demande de rachat par les participants : [49] Je ne vois toutefois pas de raison qui justifierait de ne pas analyser une situation de cette nature en fonction d’une règle reflétant celle mise de l’avant dans le Code civil du Québec en matière d’impossibilité en fait d’agir.

Si Marie-France Taillon ne pouvait agir à l’intérieur des délais fixés par la Loi, pour des raisons hors de son contrôle ou qui tiennent clairement à la façon dont le législateur a structuré certains changements législatifs, elle pourrait en effet être relevée de l’obligation de déposer sa demande de rachat au plus tard le 14 février 2018 . [50] Dans le cadre d’une décision relativement récente en matière fiscale, la Cour d’appel a d’ailleurs discuté de l’impossibilité en fait d’agir dans un contexte qui se rapproche un peu plus du nôtre.

Bien qu’elle constate que ce principe, énoncé au Code civil du Québec , ne peut servir à accorder un délai supplémentaire pour intenter un recours en matière fiscale, elle en souligne l’application relativement universelle en ces termes : [51] Il a raison de dire qu’il est possible d’avoir recours au Code civil du Québec pour interpréter les lois fiscales québécoises. D’abord, la disposition préliminaire du Code civil du Québec édicte le droit commun, lequel ne se limite pas au droit privé.

Le Code civil du Québec est d’application générale et supplétive et il constitue, à ce titre, un complément normatif et un réservoir conceptuel pour les lois particulières. ( Agence du revenu du Québec c. Larocque , J.E. 2016-652 ) […] [53] J’ai déjà indiqué que la façon dont le changement législatif dont il est question a été déterminé et diffusé par le gouvernement me paraît préoccupante. De fait, Me Archambault n’a même pas cherché à dissimuler que le résultat atteint en l’espèce correspond à celui qui était visé par le législateur .

Il a en effet mentionné lors de son argumentation que celui-ci a clairement voulu interdire le droit de rachat pour des périodes de mises à pied, comme le permettait maintenant l’arrêt Carignan, précité et qu’il a alors cherché à limiter de façon drastique ce droit dès l’adoption de principe de la Loi modificatrice. Cette approche lui a permis de s’assurer qu’un nombre limité de participants puissent s’en prévaloir avant le 14 février 2018 .

[54] En fait, la mécanique mise en oeuvre par le législateur, couplée aux efforts requis de la part de l’employeur afin de remplir adéquatement le formulaire 727, surtout à grande échelle, et l’absence de ressources particulières chez Retraite Québec afin d’assurer la réception des nombreuses demandes représentaient presque une garantie que les participants qui n’avaient pas déjà initié le processus de rachat ne puissent transmettre une demande valide le 13 ou le 14 février 2018.

Ce n’est donc pas l’ignorance de la Loi qui est en cause, mais plutôt le fait que, de façon structurée, celle-ci posait des embûches presque incontournables aux participants au RREGOP qui voulaient exercer leur droit de rachat avant la date limite nouvellement fixée. [55] En l’espèce, il est en conséquence difficile de ne pas constater une volonté de la part du gouvernement de ne pas diffuser à l’avance la date limite pour la présentation des demandes de rachat de périodes de mises à pied ainsi que de n’accorder qu’un très court délai pour ce faire à partir de l’adoption de la Loi modificatrice.

La manœuvre visait manifestement à s’assurer que les salariés aient peu de temps afin de réagir et soumettre leur demande en temps utile. Cette approche choisie par le législateur a, de fait, entraîné une impossibilité pour les salariés d’agir à l’intérieur des délais fixés de façon unilatérale . [56] Une telle façon de faire est étonnante. Elle comporte en effet son lot de cynisme et n’est certainement pas susceptible d’entraîner une adhésion aux principes découlant de la

Loi sur le RREGOP . Je comprends évidemment que le législateur est en droit de recadrer les règles du jeu afin d’écarter une approche plus permissive découlant de la décision Carignan , précitée, et qui ne lui semble pas appropriée.

Il doit toutefois le faire de façon à permettre aux participants au RREGOP de se prévaloir des droits qui leur étaient reconnus jusque-là . [57] À cet égard, il ne suffit pas de dire, comme l’a fait Me Archambault, que les salariés en cause ont bénéficié d’un délai de plus de deux années, soit depuis le 11 décembre 2015, pour exercer leur droit au rachat de ces périodes de service et que les modifications législatives ne les ont donc privés de rien, malgré le court délai pour présenter des demandes de cette nature. [58] Dans les faits, la situation postérieure à l’arrêt Carignan, précité, a permis aux salariés concernés de présenter une demande de rachat de leurs périodes de mises à pied au moment qui leur semblait approprié.

Il n’y avait alors aucun impératif d’agir rapidement afin de cristalliser ce droit. Certains se sont alors prévalus de la possibilité de faire une demande de rachat de telles périodes d’absence du travail, mais plusieurs n’ont pas mis en oeuvre cette procédure immédiatement. On peut croire que leur réaction aurait été différente s’ils avaient été confrontés à l’existence d’une échéance ferme, comportant un délai raisonnable pour agir.

Le défaut de présenter une demande de rachat à l’intérieur de ce délai aurait alors vraisemblablement eu un tout autre sens . […] [61] Je le répète, je ne veux pas nier le droit du législateur de modifier les règles applicables aux demandes de rachat de périodes de service. Toutefois, lorsqu’un droit existe, sans restriction, dans la

Loi sur le RREGOP , et que la Loi est modifiée afin d’encadrer plus sévèrement son exercice, les participants doivent bénéficier d’un délai suffisant afin de le faire valoir. Sinon, il est possible de considérer qu’ils ont été dans l’ impossibilité en fait d’agir et que leur demande de rachat doit être traitée par Retraite Québec. [62] Dans une telle situation, je crois qu’il faut donc faire preuve de beaucoup de souplesse lors de l’appréciation de la validité des demandes de rachat de service.

Je crois qu’il faut en conséquence considérer que les salariés qui ont posé des gestes concrets avant le 15 février 2018 afin de mettre en œuvre leur droit au rachat des périodes de service liées à des mises à pied temporaires sont en droit de profiter de cet avantage . [63] L’approche contraire proposée par le procureur de Retraite Québec n’est d’ailleurs pas compatible avec l’administration d’un régime de retraite comme le RREGOP .

Il ne peut en effet suffire pour le législateur d’accorder un droit, dans ce cas celui de procéder au rachat de certaines périodes de service, sans qu’il y ait une réelle possibilité de l’exercer.

Notre droit ne peut valablement s’accommoder d’une position contraire . [Soulignements ajoutés] [ 42 ] S’il est vrai que, tel que l’enseigne la Cour suprême dans Vavilov , « [l]’expertise spécialisée et l’expérience des décideurs administrateurs peuvent parfois les amener à s’en remettre, pour interpréter une disposition, à des considérations qu’une cour de justice n’aurait pas songé à évoquer, mais qui enrichissent et rehaussent bel et bien l’interprétation » [43] , l’arbitre ne dispose pas d’un pouvoir discrétionnaire lui permettant de modifier le texte de loi pour assouplir un délai de déchéance.

L’arbitre ne pouvait se substituer au législateur comme il l’a fait. Il ne pouvait refuser d’appliquer la loi même s’il la trouvait injuste, d’autant qu’il n’y avait pas ici de débat constitutionnel relatif à la validité de la loi. [ 43 ] La juge de la Cour supérieure ne manque pas de relever le désaccord de l’arbitre. Elle écrit que « [l’]arbitre souligne, à juste titre, l’effet draconien des dispositions en litige » [44] et leur effet « drastique » [45] .

Toutefois, elle conclut au final que « malgré toute la sympathie dont Madame Taillon peut bénéficier, il ne revient ni à l’Arbitre ni au Tribunal de procéder à la réécriture d’un texte législatif limpide, même si ses effets sont drastiques et emportent la déchéance du droit de Madame Taillon de racheter des années de service, pour des raisons hors de son contrôle » [46] . [ 44 ] À son avis, la décision de l’arbitre est déraisonnable et fait fi de la qualification du délai de déchéance et du libellé clair de l’article 76 de la Loi modificatrice que l’arbitre lui-même ne remet pas en question et qui a été négocié entre le gouvernement, les syndicats et les associations de cadres.

Cette décision ne comporte pas d’erreur révisable. [ 45 ] Ainsi, même s’il eut été souhaitable que les participants au RREGOP puissent compter sur un délai suffisant et réaliste pour présenter leur demande de rachat de service et même si la situation est injuste pour l’appelante qui a posé des gestes concrets pour exercer son droit en déposant la demande de rachat auprès de son employeur en temps utile, j’estime qu’il n’appartient pas à l’intimée de répondre de ce retard de traitement de la demande de rachat qu’elle n’avait pas à traiter en raison de sa réception tardive. 2.

La juge de la Cour supérieure a-t-elle erré en procédant à qualifier le délai de l’article 76 de la Loi modificatrice plutôt que de retourner l’affaire à l’arbitre?

[46] S’appuyant sur les principes énoncés dans Vavilov[47], l’appelante plaide que la Cour supérieure, par sa décision d’infirmer ladécision de l’arbitre au motif qu’elle était déraisonnable, n’avait d’autre choix que de retourner l’affaire au décideur pour qu’il revoie sadécision, plutôt que de décider à sa place qu’une seule conclusion s’imposait, à savoir la reconnaissance d’un délai de déchéanceemportant le rejet de la demande de rachat. [47] Les prétentions de l’appelante se fondent sur la prémisse que le texte de l’article 76 de la Loi modificatrice serait ambigu etdonnerait ouverture à plus d’une solution.

Or, comme nous l’avons vu, l’arbitre ne relève aucune telle ambigüité dans le texte del’article[48].

L’absence d’ambigüité suffit à faire échec à l’argument de l’appelante selon lequel il pourrait y avoir plus d’uneinterprétation possible justifiant de renvoyer l’affaire au décideur. [48] À mon avis, la Cour supérieure n’a pas commis d’erreur révisable en qualifiant elle-même le délai plutôt que de renvoyerl’affaire à l’arbitre, étant une question de droit à laquelle il n’y avait qu’une seule réponse possible et que l’appelante a eu l’occasion deplaider tant devant la Cour supérieure que devant cette Cour qu’il s’agissait selon elle d’un délai de prescription. [49] Pour l’ensemble de ces motifs, je propose donc de rejeter l’appel, avec les frais de justice.

GENEVIÈVE MARCOTTE, J.C.A. MOTIFS DU JUGE VAUCLAIR [50] Le pourvoi met en cause la qualification juridique du délai de l’article 76 de la Loi modificatrice, qualification qui s’inscrit dansle cadre d’une décision qui doit être raisonnable. [51] La décision doit être lue dans son ensemble. Je crois que la décision est transparente, intelligible et justifiée.

Avec égards pourl’opinion contraire, il ne fait pas de doute pour moi que l’arbitre qualifie le délai prévu dans la loi comme étant un délai de prescription.D’une part, il analyse longuement les concepts qui s’y rattachent, et dans un deuxième temps, il rejette la qualification de délai dedéchéance que proposait l’intimée. Ainsi, il applique la notion d’impossibilité d’agir codifiée à l’article 2904 C.c.Q. et qui ne trouveapplication qu’en matière de prescription : Andreou c.

Agence du revenu du Québec, 2018 QCCA 695, par. 10. [52] L’arbitre détermine que l’appelante était dans une impossibilité en fait d’agir avant la date fixée par la nouvelle loi et qu’elleavait néanmoins entrepris sa demande avant l’expiration du délai. Par conséquent, elle avait le droit de profiter du rachat de service et ilordonne à l’intimée de traiter sa demande. [53] Par ailleurs, il rejette précisément la proposition de l’intimée qui interprétait le délai comme un délai de déchéance. Ce dernier nese présume pas : art. 2878 C.c.Q.; L’Oratoire Saint-Joseph du Mont-Royal c.

J.J., 2019 CSC 35 , [2019] 2 R.C.S. 831, par. 125-126. Selon l’arbitre, un « délai de déchéance prévu dans la Loi modificatrice, n'est donc pas concordante avec les droits qui sont reconnusaux participants par la

Loi sur le RREGOP. » (Sentence arbitrale, par. 64). [54] Bien que l’arbitre semble exprimer des reproches au législateur, il est conscient qu’il ne peut « nier le droit du législateur demodifier les règles applicables aux demandes de rachat de périodes de service. » (Sentence arbitrale, par. 61). [55] En définitive, la décision de l’arbitre n’est pas déraisonnable même si un autre décideur pouvait en venir à un résultat différent. [56] J’accueillerais l’appel, infirmerais le jugement de la Cour supérieure et rétablirais la décision de l’arbitre, avec les frais de justice. MARTIN VAUCLAIR, J.C.A.