2014 QCCA 1345, 2014 QCCA 1345

Carleton-sur-Mer (Ville de) c. Lacroix & Fils ltée 2014 QCCA 1345 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE QUÉBEC Nº : 200-09-007839-126 (105-17-000288-101) DATE : 9 juillet 2014 CORAM : LES HONORABLES GUY GAGNON, J.C.A. DOMINIQUE BÉLANGER, J.C.A. CLAUDE C. GAGNON, J.C.A. VILLE DE CARLETON-SUR-MER APPELANTE - Défenderesse c.

LACROIX & FILS LTÉE INTIMÉE - Demanderesse ARRÊT [ 1 ] L’appelante se pourvoit contre un jugement de la Cour supérieure, district de Bonaventure (l’honorable Johanne April), rendu le 14 août 2012, qui déclare valide le contrat d’échange d’immeubles intervenu entre les parties le 6 août 2009, annule trois résolutions du conseil municipal et déclare en conséquence valide trois permis de construction délivrés entre les 27 et 30 octobre 2009. [ 2 ] Pour les motifs de la juge Bélanger, auxquels souscrivent les juges Guy Gagnon et Claude C.

Gagnon, LA COUR : [ 3 ] ACCUEILLE l’appel avec dépens; [ 4 ] INFIRME le jugement de première instance et procédant à rendre le jugement qui aurait dû être rendu : ➢ ACCUEILLE en

partie la requête introductive d’instance en nullité et en jugement déclaratoire amendée, sans frais, vu le sort mitigé réservé à la demande; ➢ DÉCLARE valides les résolutions 09-12-402.1, 09-12-402.2 et 09-12-402.3 adoptées le 7 décembre 2009; ➢ DÉCLARE nul le permis de lotissement n o 2009-102-7 délivré le 27 octobre 2009; ➢ DÉCLARE nuls les permis de construction n os 2009-398, 2009-399 et 2009-400 délivrés entre les 27 et 30 octobre 2009; ➢ DÉCLARE nul le contrat intervenu le 6 août 2009, devant Me Rachel Caissy, notaire à Maria, et inscrit au bureau de la circonscription foncière de Bonaventure n o 2, le 13 août 2009, sous le numéro 16 455 740; ➢ ORDONNE que la restitution des prestations soit faite en nature. [ 5 ] SUSPEND pour une période de six mois l’ordonnance de restitution des prestations en nature, quant à la Ville seulement; [ 6 ] REJETTE la requête en rejet du mémoire de l’intimée, sans frais.

GUY GAGNON, J.C.A. DOMINIQUE BÉLANGER, J.C.A. CLAUDE C. GAGNON, J.C.A.

Me Marie-Claude Lambert Cain Lamarre Casgrain Pour l’appelante Me Daniel Bouchard Lavery, De Billy Pour l’intimée Date d’audience : 5 juin 2014 MOTIFS DE LA JUGE BÉLANGER [ 7 ] Dans son jugement, la juge a déclaré valide le contrat d’échange d’immeubles intervenu entre les parties le 6 août 2009, a annulé trois résolutions du conseil municipal et a déclaré valide trois permis de construction délivrés entre les 27 et 30 octobre 2009 [1] . Le contexte [ 8 ] À Carleton-sur-Mer se trouvent deux grandes bandes de terre qui s’avancent dans la baie des Chaleurs et forment un barachois, site naturel spectaculaire.

D’un côté se trouve le Banc de Carleton et de l’autre le Banc Laroque. [ 9 ] L’intimée est propriétaire d’une grande étendue de terrain située sur le Banc de Carleton, dont une

partie est située entre la marina et l’extrémité du banc. Une route de terre longe sa propriété. Entre 1990 et 2007, le règlement de zonage permet un usage de type « conservation » interdisant du fait même toute construction sur le site. [ 10 ] Depuis plusieurs années, l’appelante, Ville de Carleton-sur-Mer (la Ville), tente de mettre en valeur le cœur du Carleton touristique. Un projet d’envergure est envisagé et comprend la construction d’un Centre Aqua-Mer, d’un Centre des congrès, d’une piste cyclable et d’une passerelle entre les deux bancs.

La Ville voudrait en profiter pour moderniser son réseau d’aqueduc et d’égout. [ 11 ] Faute de financement, le projet global est mis de côté et seule une

partie de l’aqueduc sera refaite, dont la

section située sur la route du Quai, entre la route et la marina. [ 12 ] Dans la même foulée, la Ville désire aménager une piste cyclable sur le Banc de Carleton. [ 13 ] Michel Lacroix, fils de Louis Lacroix actionnaire de l’intimée Lacroix & fils ltée, en fait même une promesse électorale lorsqu’il se présente à la mairie en 2005.

Michel Lacroix est maire de la Ville de 2005 à 2009, période où les événements qui nous concernent se produisent. [ 14 ] Au printemps 2006, le directeur général et greffier de la Ville, André Allard, le directeur du tourisme, Guy Savoie, et le maire suppléant, Jean-Eudes Boudreau, sont mandatés pour mener ce projet à terme. [ 15 ] C’est dans ce contexte que commencent les discussions avec Louis Lacroix, car l’aménagement de la piste cyclable nécessite que l’intimée cède à la Ville une bande de terrain.

Louis Lacroix se montre ouvert à l’idée à certaines conditions : l’obtention d’un zonage résidentiel; la construction d’une clôture pour séparer la piste cyclable de ses terrains; une contrepartie de 1 $ et autres considérations. Les discussions portent également sur l’assiette de la route de terre qui doit être déplacée, ce qui permet à l’intimée d’agrandir son terrain et d’éloigner la route le plus possible vers l’est.

Également, il est prévu que l’intimée accorde à la Ville une servitude d’utilité publique pour éventuellement permettre l’installation de canalisations. [ 16 ] En septembre 2006, un avis de motion est déposé afin de modifier le zonage. [ 17 ] Le 5 mars 2007, la Ville adopte un règlement modifiant le zonage du terrain, passant d’un usage conservation à un usage résidentiel. [ 18 ] Une résolution adoptée le 3 mars 2008 prévoit que la Ville formule une demande au propriétaire qui vise la cession d’une bande de terrain, l’octroi d’une servitude pour les services d’utilité publique et un échange des terrains, afin de pouvoir déplacer la route.

La résolution autorise Jean-Eudes Boudreau, maire suppléant, et André Allard, directeur général et greffier, à signer les documents notariés à cet effet. [ 19 ] Le 15 décembre 2008, une deuxième résolution est adoptée précisant la première et permettant la signature d’une promesse d’échange de terrains conformément au plan préparé par un arpenteur-géomètre. En contrepartie, la Ville désire être autorisée, sur signature de la promesse d’échange de terrains, à procéder aux travaux entre la route et le quai.

Le maire suppléant et André Allard devenu trésorier sont autorisés à signer les documents notariés. [ 20 ] Quoique les résolutions soient muettes sur l’usage projeté, il est évident pour tous que l’aménagement de la piste cyclable est la visée de toute l’affaire. [ 21 ] Le 16 décembre 2008, les parties signent devant notaire la promesse mutuelle de vente. Certaines clauses non prévues aux résolutions adoptées par le conseil municipal sont toutefois ajoutées au contrat notarié : la Ville s’engage à : 1) garder fonctionnels les

tuyaux de son système d’aqueduc et d’égout qui passent sous les terrains de l’intimée et dont elle ne connaît pas l’emplacement; 2) ce que le terrain soit toujours reconnu comme étant desservi par son système d’aqueduc et d’égout; 3) ne pas apporter de modifications à sa réglementation qui soient préjudiciables aux immeubles de l’intimée. L’acte notarié stipule que la Ville est autorisée à exécuter les travaux d’aqueduc et à construire une première

section de la piste cyclable, le long de la route du Quai jusqu’à la marina. Cette première

partie des travaux est réalisée au printemps 2009. [ 22 ] Le 6 août 2009, le contrat d’échange d’immeubles et de création de servitude est signé devant notaire. Même si ce contrat n’est pas présenté aux conseillers municipaux, il sera signé au nom de la Ville par le maire suppléant et André Allard qui n’est plus directeur général depuis juillet 2008. Aucune résolution autre que celles des mois de mars et décembre 2008 n’est adoptée par le conseil municipal.

Le contrat reprend pour l’essentiel les engagements relatifs au système d’aqueduc et d’égout. [ 23 ] À ce stade, il est utile de souligner que les tuyaux d’aqueduc et d’égout qui desservent le terrain de camping municipal ont été installés au début des années 70 par le ministère du Tourisme, de la Chasse et de la Pêche [2] , à qui appartenait ledit terrain de camping avant d’être cédé à la municipalité. Les tuyaux sont enfouis près de la surface et il semble que personne ne sache exactement où ils se trouvent sur la propriété de l’intimée.

Par contre, tous savent que ce système est désuet. [ 24 ] Ainsi donc, tant la promesse mutuelle de vente notariée que le contrat lui-même contiennent des clauses qui deviendront litigieuses. [ 25 ] Le 27 octobre 2009, à quelques jours de l’élection municipale et craignant les résultats, Louis Lacroix demande à son fils de présenter une demande de permis de lotissement et trois demandes de permis de construction. Il désire lotir immédiatement son terrain en 39 lots et obtenir les permis pour construire trois chalets qu’il mettra en vente, afin de tester le marché.

Si les chalets ne se vendent pas, qu’à cela ne tienne, il les donnera à chacun de ses trois enfants. [ 26 ] C’est ainsi qu’André Allard, fonctionnaire désigné, reçoit de la part du maire Michel Lacroix, au nom de son père, une demande pour un permis de lotissement qu’il délivre le jour même. André Allard croit erronément que le terrain est desservi par un système d’aqueduc et d’égout.

La même journée, il reçoit trois demandes de permis de construction qui seront délivrés le 30 octobre 2009. [ 27 ] Précisons que depuis l’été précédent et tout au cours de la campagne électorale, le projet envisagé par l’intimée devient un enjeu électoral. La pose de la clôture défrayée en

partie par la Ville et le projet résidentiel ne font pas l’unanimité [3] . [ 28 ] Quoi qu'il en soit, l’aménagement de la piste cyclable et l’installation de la clôture sont finalisés à l’automne 2009. [ 29 ] L’élection municipale se tient le 1 er novembre 2009 et Michel Lacroix est exclu du pouvoir. Seuls deux conseillers municipaux sont réélus. [ 30 ] Le nouveau maire est préoccupé par les problèmes d’érosion et veut savoir si les terrains de l’appelante sont situés en zone inondable. Le 7 décembre 2009, le nouveau conseil municipal adopte trois résolutions.

Les deux premières visent à mandater un arpenteur-géomètre et une entreprise environnementale, en vue de déterminer si le Banc de Carleton est situé dans une zone inondable. La troisième vise à mandater un cabinet d’avocat pour obtenir une opinion juridique portant sur la validité du contrat notarié du 6 août 2009 et de la délivrance des permis. [ 31 ] Le 25 mars 2010, la Ville informe l’appelante qu’elle annule les permis de construction.

Le maire Denis Henry soutient vouloir mettre la Ville à l’abri des poursuites en responsabilités découlant des problèmes d’érosion. [ 32 ] Dans les faits, le 7 mars 2011, la Ville a suspendu la délivrance de permis pour toute la zone touchée par les grandes marées qui ont sévi le 6 décembre 2010. Les immeubles appartenant à l’intimée sont situés dans cette zone. [ 33 ] À la suite de ces événements, l’intimée a déposé une requête introductive d’instance en nullité, en injonction et en jugement déclaratoire.

Elle requiert l’annulation des trois résolutions adoptées le 7 décembre 2009 et que soient déclarés valides les permis de lotissement et de construction. Elle demande aussi de déclarer que le contrat signé devant notaire le 6 août 2009 est valide, à l’exclusion d’une seule clause dont elle concède l’illégalité.

Subsidiairement, elle estime que si d’autres clauses du contrat sont nulles, le tribunal doit prononcer la nullité de la totalité du contrat intervenu entre les parties et ordonner la remise en état, ainsi que la démolition ou le déplacement des ouvrages, infrastructures ou équipements installés à la suite de ce contrat. Le jugement en cause [ 34 ] La juge estime inacceptable qu’après les élections de novembre 2009, la Ville ne respecte plus ses obligations.

Elle retient que la Ville ne peut modifier le contrat sans en attaquer la validité, rejette l’argument selon lequel le contrat n’a pas été approuvé par le conseil municipal et le déclare valide, dans son ensemble, malgré l’admission de l’intimée quant à l’illégalité de l’une de ses clauses. [ 35 ] La juge déclare que l’intimée jouit d’un droit acquis quant à l’obtention des permis délivrés, tout en ajoutant que cette dernière devra se conformer à la nouvelle réglementation applicable.

Également, la juge annule les trois résolutions ayant permis que des mandats soient confiés à des professionnels pour obtenir leur opinion sur les sujets préoccupant le nouveau conseil municipal. [ 36 ] Finalement, elle estime qu’elle n’est pas saisie de la question de déterminer si les lots doivent être desservis par un réseau d’aqueduc et d’égout, au sens de la réglementation de la Ville, tout en se disant d’opinion qu’il existe présentement un système d’aqueduc et d’égout fonctionnel. Les questions en litige

[ 37 ] L’appelante soulève trois questions. 1. La juge a-t-elle commis une erreur en déclarant que le contrat intervenu le 6 août 2009 est valide dans son intégralité? 2. La juge a-t-elle commis une erreur en annulant les trois résolutions adoptées le 7 décembre 2009? 3. La juge a-t-elle commis une erreur en déclarant valides les trois permis de construction? [ 38 ] À ces questions, l’intimée en ajoute deux autres. 1. Dans la mesure où les permis de lotissement et de construction sont valides, l’intimée bénéficie-t-elle de droits acquis à l’encontre de toute réglementation municipale subséquente? 2.

Subsidiairement, si la Cour arrive à la conclusion que le Banc de Carleton n’est pas desservi par le système municipal d’aqueduc et d’égout et que la Ville n’est pas tenue de le garder fonctionnel en tout temps, le contrat du 6 août 2009 doit-il être déclaré nul dans son intégralité et les parties doivent-elles être remises en état?

Analyse Question préalable : les terrains sont-ils desservis par un système d’aqueduc et d’égout? [ 39 ] Avant même de trancher la question de la validité de certaines clauses du contrat intervenu le 6 août 2009 et de la légalité de la délivrance des permis, il est nécessaire de se pencher sur une prémisse factuelle incontournable : les terrains de l’intimée sont-ils ou non desservis par un système d’aqueduc et d’égout de la municipalité? [ 40 ] Les tuyaux d’aqueduc et d’égout installés entre la marina et le Banc Laroque desservent le terrain de camping exploité par la municipalité de façon saisonnière.

Ces tuyaux pourraient approvisionner les chalets en eau, mais seulement durant l’été, les conduites n’étant pas à l’abri du gel et devant être vidangées à l’automne. [ 41 ] Le tuyau d’égout sur le terrain de camping se déverse, par gravitation, jusqu’au centre de pompage situé vis-à-vis du goulet. La conduite de refoulement traverse le goulet et se prolonge sous pression tout le long du Banc de Carleton, jusqu’aux environs du quai situé près de la marina.

À partir de cet endroit, la circulation dans le système recommence à se faire par gravité. [ 42 ] Le témoignage de Karl Patrick Leblanc, ingénieur de formation, directeur de l’urbanisme et aussi responsable des réseaux d’eau potable et d’eaux usées est déterminant. Il affirme qu’il est impossible, avec la conduite d’égout sous pression, de recueillir les eaux usées qui proviendraient des chalets. [ 43 ] La juge affirme « […] qu’il existe présentement un système d’aqueduc et d’égout fonctionnel » [4] .

Cependant, la preuve démontre que les systèmes en place ne correspondent pas à des services d’aqueduc et d’égouts au sens de la réglementation municipale. [ 44 ] Pour desservir un terrain, il est impératif que les services d’aqueduc et d’égout soient fonctionnels et situés sur la rue en bordure de laquelle la construction est projetée ou encore que le règlement décrétant leur établissement soit en vigueur [5] : CONDITIONS DE PERMIS DE CONSTRUCTION Aucun permis de construction ne sera accordé à moins que les conditions suivantes ne soient respectées: 1 o le terrain sur lequel doit être érigé chaque construction projetée, y compris ses dépendances, ne forme un ou plusieurs lots distincts sur les plans officiels du cadastre; 2 o les services d’aqueduc et d’égouts ayant fait l’objet d’une autorisation ou d’un permis délivré en vertu de la Loi ne soient établis sur la rue en bordure de laquelle la construction est projetée ou que le règlement décrétant leur établissement ne soit en vigueur; 3 o dans le cas où les services d’aqueduc et d’égouts ne sont pas établis sur la rue en bordure de laquelle une construction est projetée ou le règlement décrétant leur installation n’est pas en vigueur, les projets d’alimentation en eau potable et d’épuration des eaux usées de la construction à être érigée sur le terrain ne soient conformes à la

Loi sur la qualité de l’environnement et aux règlements édictés sous son empire; 4 o le terrain sur lequel doit être érigée la construction projetée ne soit adjacent à une rue publique ou à une rue privée conforme aux exigences de ce règlement. [ 45 ] Dans le présent cas, il n’est pas démontré que le tuyau d’égout soit fonctionnel ni non plus que le système d’aqueduc le soit à l’année, ce qui, à moins que le règlement ne le prévoie autrement, constitue une exigence. Les terrains ne sont donc pas desservis au sens de la réglementation municipale.

Le contrat notarié intervenu le 6 août 2009 est-il valide? [ 46 ] Le contrat intervenu le 6 août 2009 est signé par Louis Lacroix, au nom de l’intimée, par André Allard et par le maire suppléant Boudreault, au nom de la Ville. André Allard n’a pas participé aux discussions. N’étant plus directeur général depuis juillet 2008, il n’assiste plus aux réunions du conseil. Il signe l’acte, car il y est autorisé par les résolutions de 2008. Il ne formule donc aucun

commentaire quant aux clauses contenues au contrat. [ 47 ] Deux clauses du contrat sont problématiques.

La clause particulière dont l’intimée admet l’illégalité et à laquelle elle renonce est ainsi rédigée : CLAUSE PARTICULIÈRE Le PREMIER COMPARANT s'engage, si elle doit dans le futur, apporter des modifications à sa réglementation actuelle sur son territoire, à faire en sorte que les changements qui pourront être apportés ne soient pas préjudiciables de quelques façons aux immeubles appartenant à monsieur Louis Lacroix ou à toutes compagnies et/ou sociétés fédérales lui appartenant et/ou ses ayants droits, au jugement de ces derniers.

Le PREMIER COMPARANT s'engage, soit par la voie d'une ou de dérogations mineures ou autrement, à faire en sorte que toute nouvelle réglementation n'affecte pas négativement un immeuble appartenant à monsieur Louis Lacroix ou toutes compagnies et/ou sociétés fédérales lui appartenant et/ou ses ayants droit .

Si le PREMIER COMPARANT ne respecte pas la présente disposition, monsieur Louis Lacroix ou toutes compagnies et/ou sociétés fédérales lui appartenant et/ou ses ayants droits pourront notamment exiger une compensation financière au PREMIER COMPARANT, soit la Ville de Carleton-sur-Mer, équivalente à la valeur marchande des terrains appartenant au DEUXIÈME COMPARANT situés sur le Banc de Carleton. Cette valeur sera établie par un évaluateur agréé.

Au cas de défaut du PREMIER COMPARANT de se conformer à l'engagement ci-dessus, le DEUXIÈME COMPARANT aura le droit, s'il le juge à propos, et sans préjudice à ses autres recours, de demander cette compensation financière. [Je souligne] [ 48 ] L’appelante requiert aussi une déclaration d’invalidité eu égard à la disposition relative au réseau d’aqueduc et d’égout : CRÉATION DE SERVITUDES Le PREMIER COMPARANT désire installer un réseau d’aqueduc et d’égout, longeant la route menant de la Marina au stationnement en gravier, sur le Banc de Carleton-sur-Mer et dont le nouveau tracé a été acquis ce jour du DEUXIÈME COMPARANT. […] d) […] LE PREMIER COMPARANT s’engage à garder ces tuyaux fonctionnels afin que les lots appartenant au DEUXIÈME COMPARANT, savoir : les lots 4 360 610, 4 360 609, 4 222 560, 3 548 369, 4 222 559, 4 222 561 et autres lots se trouvant sur cette pointe et appartenant au DEUXIÈME COMPARANT, soient toujours reconnus comme étant desservis par un système d’aqueduc et d’égout, sur toutes leurs longueurs. e) […] et le PREMIER COMPARANT s’engage à les garder fonctionnels en tout temps. [ 49 ] Cette dernière clause est problématique pour plusieurs raisons.

D’abord, elle est erronée parce les lots ne sont pas desservis par un système d’aqueduc et d’égout, comme nous l’avons vu plus haut. La Ville ne pouvait donc reconnaître que les terrains étaient desservis. Aussi, bien que la municipalité puisse avoir l’intention d’installer un nouveau réseau d’aqueduc et d’égout, elle ne peut pas s’engager à le faire dans un contrat intervenu avec un tiers. De la même façon, elle ne peut s’engager à conserver fonctionnel un réseau désuet, dont la réfection risque nécessairement d’engager des coûts importants.

Bref, une municipalité ne peut, à l’avance, s’engager à fournir des services qui sont de nature à limiter sa discrétion en matière réglementaire [6] . [ 50 ] Ainsi, si une municipalité veut construire ou rénover un réseau d’aqueduc et d’égout, elle doit le faire de la façon prévue par le législateur, c’est-à-dire par l’adoption d’un règlement décrétant leur établissement et prévoyant la façon de pourvoir à l’appropriation des deniers nécessaires [7] :

Malgré toute loi générale ou spéciale, mais sous réserve de l'article 937 du Code municipal (

chapitre C-27.1 ) et de l'

article 573.2 de la

Loi sur les cités et villes (chapitre C-19 ), une municipalité, sauf la Ville de Montréal et la Ville de Québec, doit, pour ordonner des travaux de construction ou d'amélioration, adopter un règlement à cet effet et y pourvoir à l'appropriation des deniers nécessaires pour payer le coût de ces travaux. [ 51 ] Le fait que la Ville s’engage à garder fonctionnels des réseaux désuets pourrait avoir comme conséquence de la forcer à en implanter de nouveaux, conformes aux lois applicables.

Or, une municipalité doit exercer ses pouvoirs discrétionnaires par résolution ou règlement. [ 52 ] Finalement, le contrat comme rédigé n’a jamais été autorisé ni même ratifié par le conseil municipal. Peu importe que certains conseillers soient au courant de l’ajout des clauses problématiques, il appartient aux membres du conseil municipal de prendre une décision collectivement et de s’exprimer au moyen d’une résolution, ce qui n’a pas été fait [8] . [ 53 ] Il est depuis fort longtemps reconnu qu’une municipalité n’est pas liée par un acte différent de celui autorisé par le conseil municipal [9] .

En matière municipale , les personnes autorisées à signer un contrat au nom de la municipalité ne peuvent en renégocier les clauses au moment de sa signature [10] . [ 54 ] La juge Danielle Blondin, j.c.s., résume bien le principe : [90] En résumé, pour les fins des présentes, on peut retenir les prémisses suivantes. Tout d'abord, les règles de l'habilitation personnelle et matérielle sont d'application stricte. Par ailleurs, les personnes qui représentent la municipalité n'ont que le mandat de signer et ne peuvent renégocier les clauses de l'entente au moment de sa signature.

De plus, toute modification à un contrat légalement

approuvé doit être soumise aux mêmes formalités que le contrat lui-même lorsque telle modification altère la nature du contrat ou une de ces modalités essentielles. [11] [ 55 ] L’absence d’autorisation ou de ratification des clauses litigieuses par le conseil municipal constitue donc une raison supplémentaire pour les déclarer invalides. Les permis ont-ils été délivrés conformément aux règlements municipaux? [ 56 ] La juge a déclaré les trois permis de construction valides et a cependant omis de se prononcer sur la validité du permis de lotissement.

Or, si le permis de lotissement est invalide, les permis de construire le sont tout autant. [ 57 ] Le 27 octobre 2009, André Allard, fonctionnaire désigné, délivre un permis de lotissement indiquant erronément que le terrain est desservi par un système d’aqueduc et d’égout.

Le lotissement de 39 terrains, d’une superficie de 9 000 à 10 000 pieds carrés, est donc autorisé, ceux-ci ayant une superficie conforme à ce qui est prévu au Règlement de lotissement [12] pour les terrains desservis par le réseau d’aqueduc et d’égout. [ 58 ] La trame factuelle démontre que jusqu’au 30 octobre 2009, trois jours après avoir délivré le permis de lotissement, André Allard ne sait pas que le tuyau d’aqueduc est « […] à fleur de peau », parce que ce n’est pas la municipalité qui a procédé à l’installation des tuyaux.

C’est à cette date qu’il se rend compte que l’aqueduc ne peut fonctionner toute l’année. Il se souvient aussi avoir précisé à Louis Lacroix qu’il faudrait s’assurer que, techniquement, les résidences puissent être raccordées au tuyau d’égout. [ 59 ] Le permis de lotissement a donc été délivré en contravention avec le règlement municipal et il est en conséquence nul.

D’ailleurs, le Règlement des permis et certificats [13] prévoit que le permis de lotissement est nul si le lotissement n’est pas conforme aux exigences du Règlement de lotissement ou du Règlement de zonage. [ 60 ] Quant aux permis visant la construction de trois chalets, ils ont aussi été délivrés en contravention de la réglementation municipale parce que les lots sur lesquels la construction est prévue ne possèdent pas la superficie requise pour des lots non desservis. [ 61 ] En conséquence, ces permis ont aussi été délivrés illégalement [14] . [ 62 ] Mais il y a plus.

Lorsque le maire Michel Lacroix demande à André Allard de délivrer les trois permis de construction, ce dernier consulte la directrice générale à qui le maire brandit le contrat du 6 août 2009, comme argument au soutien de la délivrance des permis.

Cette dernière suggère donc l’ajout du commentaire suivant sur les permis de construction : Commentaires Considérant le contrat numéro 16455740 intervenu entre la Ville de Carleton-sur-Mer et Lacroix et fils Ltée, le requérant est informé que le présent permis est émis pour un lot desservi par un réseau d’aqueduc-égout opérationnel de façon saisonnière (juin à octobre) et la Ville de Carleton-sur-Mer devra obtenir toutes les autorisations pour le financement et l’exécution des travaux requis pour un service d’aqueduc - égout adéquat et fonctionnel à l’année. [ 63 ] De toute évidence, cet ajout ne permet pas de combler les lacunes viciant la délivrance des permis qui enfreignent tout de même la réglementation.

En conséquence, tous les permis ont été délivrés illégalement. La théorie de la préclusion promissoire peut-elle être invoquée? [ 64 ] Finalement, l’intimée allègue que les permis devraient être reconnus comme étant valides, car si la préclusion promissoire peut être invoquée contre une municipalité dans l’exercice d’un pouvoir lié, elle peut assurément l’être en matière contractuelle. Elle se base sur l’arrêt rendu par notre Cour dans l’affaire Blackwell c.

Ville de Barkmere [15] . [ 65 ] Or, je suis d’avis que la doctrine de la préclusion promissoire n’est d'aucun secours pour permettre que des permis délivrés à l’encontre de la réglementation municipale soient déclarés valides ni pour forcer une municipalité à respecter un engagement auquel la loi ne lui permettait pas de souscrire. [ 66 ] Je partage l’avis de la juge Thibault dans l’affaire de Ville de Québec c.

SIQ [16] qui, s’appuyant sur l’arrêt Mont Sinaï [17] , se dit d’avis que cette doctrine « […] comporte un tempérament important selon lequel l’autorité en question ne peut prendre des engagements qui sont contraires à la loi ou à l’intérêt public ». [ 67 ] Plus récemment, dans l’affaire Immeubles Jacques Robitaille, la Cour suprême réitère que « […] la doctrine de la préclusion en droit public doit céder devant un intérêt public prépondérant, et elle ne peut être invoquée pour contester l’application d’une disposition explicite de la loi » [18] . [ 68 ] La Cour ajoute que, « […] dans la mesure où […] le contenu de la promesse était une permission d’enfreindre le règlement de zonage […], il faut forcément conclure qu’une telle promesse ne peut donner ouverture à la préclusion en droit public.

Comme une municipalité ne peut elle-même déroger à sa réglementation en matière de zonage ni autoriser une telle dérogation (à l’exception des dérogations mineures visées à l’article 145.1 de la

Loi sur l’aménagement et l’urbanisme ), elle ne peut être contrainte de le faire par application de la doctrine de la préclusion » [19] . [ 69 ] Tant le citoyen que la municipalité sont tenus de respecter la loi et la réglementation municipale. [ 70 ] Aussi, la préclusion promissoire ne peut prendre une assise sur une connaissance erronée des faits, si répandue soit-elle. En l’espèce, Michel Lacroix affirme que tous croyaient que le terrain était desservi.

[ 71 ] J’ajouterais que les circonstances dans lesquelles les permis ont été délivrés, à la demande du maire sortant, fils de l’actionnaire principal de l’intimée, quelques jours avant les élections municipales, en forçant la main du fonctionnaire désigné et celle de la directrice générale, ne me convainquent pas non plus que les conditions d’ouverture à la doctrine de la préclusion promissoire trouveraient application ici. [ 72 ] En conséquence, il y a lieu de déclarer tous les permis invalides, de même que les clauses du contrat précitées.

Les résolutions adoptées le 7 décembre 2009 doivent-elles être annulées? [ 73 ] Rien ne démontre que la Ville poursuivait des fins obliques en demandant à des professionnels leur avis sur la détermination des zones inondables situées sur leur territoire ou encore sur la validité d’actes juridiques douteux. Il n’y avait donc pas lieu que la juge annule ces trois résolutions.

Le contrat forme-t-il un tout indivisible au sens de l’article 1438 C.c.Q.? [ 74 ] Il s’agit maintenant de déterminer si tout le contrat intervenu le 6 août 2009 doit être déclaré nul ou, si comme la Ville l’allègue, il suffit de déclarer nulles les quelques clauses qui aujourd’hui sont contestées. Pour la Ville, ces clauses ne sont pas déterminantes et elle aurait pu arriver aux mêmes fins en procédant par voie d’expropriation. [ 75 ] Le témoignage de Louis Lacroix est sans équivoque : sans la possibilité de construire, il n’aurait pas cédé volontairement de terrain ni convenu du contrat.

Il aurait attendu l’expropriation. De son point de vue, le contrat forme un tout indivisible, car c’est justement parce qu’il voulait construire sur ce terrain qu’il a requis l’ajout des clauses litigieuses. Ces clauses ont joué un rôle déterminant pour l’intimée dans son choix de se lier à la Ville par contrat.

C’est d’ailleurs la conclusion à laquelle en arrive la juge de première instance [20] , une détermination factuelle qui est conforme à la preuve. [ 76 ] L’ajout des clauses litigieuses étant déterminant pour l’une des parties fait en sorte que le contrat forme un tout indivisible et qu’il doit être annulé. La remise en état doit-elle être ordonnée? [ 77 ] De façon subsidiaire, si nous concluons à l’invalidité du contrat, l’intimée nous demande d’ordonner la remise en état des parties et des lieux. [ 78 ] L’

article 1442 du Code civil du Québec prévoit que le contrat frappé de nullité est réputé n’avoir jamais existé.

Il s’ensuit que chacune des parties doit restituer à l’autre les prestations reçues. [ 79 ] La restitution des prestations peut se faire en nature ou par équivalence [21] . [ 80 ] Je retiens que la démolition ou le déplacement de la piste cyclable, de la clôture et l’annulation de l’échange de terrains peuvent constituer, vraisemblablement pour les deux parties, un inconvénient sérieux, tout en constituant un gaspillage de fonds publics. [ 81 ] Toutefois, la Ville a le pouvoir de contrer l’effet néfaste de la restitution en nature en utilisant son pouvoir d’expropriation. [ 82 ] Je suggère donc de suspendre l’ordonnance de restitution des prestations pour une période de six mois pour permettre à la Ville de procéder par voie d’expropriation, à moins évidemment qu’une entente n’intervienne entre les parties d’ici là. [ 83 ] Finalement, l’appelante présente une requête en rejet du mémoire de l’intimée, étant donné que cette dernière, sans avoir formé un appel incident, a formulé deux nouvelles demandes à la Cour.

Vu le désistement de l’intimée quant à sa demande de correction du jugement pour reconnaissance de droits acquis, la requête en rejet du mémoire de l’intimée ne concerne plus qu’une deuxième conclusion de nature déclaratoire reliée à l’enjeu principal du pourvoi. Je propose donc que la requête en rejet du mémoire de l’intimée soit rejetée, sans frais. [ 84 ] Au final, j’estime qu’il y a lieu d’accueillir l’appel avec dépens et d’infirmer le jugement de première instance. Et, procédant à rendre le jugement qui aurait dû être rendu, je propose les conclusions suivantes : ➢ ACCUEILLE en

partie la requête introductive d’instance en nullité et en jugement déclaratoire amendée, sans frais, vu le sort mitigé réservé à la demande; ➢ DÉCLARE valides les résolutions 09-12-402.1, 09-12-402.2 et 09-12-402.3 adoptées le 7 décembre 2009; ➢ DÉCLARE nul le permis de lotissement n o 2009-102-7 délivré le 27 octobre 2009; ➢ DÉCLARE nuls les permis de construction n os 2009-398, 2009-399 et 2009-400 délivrés entre les 27 et 30 octobre 2009; ➢ DÉCLARE nul le contrat intervenu le 6 août 2009, devant Me Rachel Caissy, notaire à Maria, et inscrit au bureau de la circonscription foncière de Bonaventure n o 2, le 13 août 2009, sous le numéro 16 455 740; ➢ ORDONNE que la restitution des prestations soit faite en nature. [ 85 ] Finalement, je propose que la Cour suspende pour une période de six mois l’ordonnance de restitution, quant à la ville seulement, laquelle pourra enclencher le processus d’expropriation dans ce délai.

DOMINIQUE BÉLANGER, J.C.A.