2021 QCCA 1713, 2021 QCCA 1713

Société québécoise des infrastructures c. Ville de Montréal 2021 QCCA 1713 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE MONTRÉAL N° : 500-09-029007-200 (500-17-103020-189) DATE : 15 novembre 2021 FORMATION : LES HONORABLES ROBERT M. MAINVILLE, J.C.A. JOCELYN F. RANCOURT, J.C.A. SOPHIE LAVALLÉE, J.C.A. SOCIÉTÉ QUÉBÉCOISE DES INFRASTRUCTURES APPELANTE – mise en cause c.

VILLE DE MONTRÉAL INTIMÉE – demanderesse et KATIA MOUSCARDY, en sa qualité de juge MISE EN CAUSE – défenderesse ARRÊT [ 1 ] La Société québécoise des infrastructures porte en appel le jugement du 1 er mai 2020 prononcé par l’honorable juge Bernard Synnott de la Cour supérieure, district de Montréal, accueillant le pourvoi en contrôle judiciaire de la Ville de Montréal à l’encontre du jugement du 28 mai 2018 de la juge Katia Mouscardy de Cour municipale de Montréal, rejetant quatre réclamations de frais tarifaires facturés à la suite d’alarmes-incendies non fondées. [ 2 ] Pour les motifs du juge Mainville, auxquels souscrivent les juges Rancourt et Lavallée, LA COUR : [ 3 ] ACCUEILLE l’appel; [ 4 ] INFIRME les conclusions du jugement de la Cour supérieure; [ 5 ] CONFIRME la conclusion du jugement de la Cour municipale de Montréal rejetant les demandes introductives d’instance; [ 6 ] LE TOUT avec les frais de justice dans toutes les instances.

ROBERT M. MAINVILLE, J.C.A. JOCELYN F. RANCOURT, J.C.A. SOPHIE LAVALLÉE, J.C.A. Me Francis Gervais TRIVIUM AVOCATS Pour l’appelante Me Jean-Nicolas Legault-Loiselle GAGNIER GUAY BIRON

Pour l’intimée Date d’audience : 19 octobre 2021 MOTIFS DU JUGE MAINVILLE [ 7 ] La Société québécoise des infrastructures (« SQI ») porte en appel, sur permission, le jugement du 1 er mai 2020 de la Cour supérieure ( 2020 QCCS 1448 ), accueillant le pourvoi en contrôle judiciaire de la Ville de Montréal (« Ville ») à l’encontre du jugement du 28 mars 2018 de la Cour municipale de Montréal ( 2018 QCCM 64 ) (« Cour municipale »), rejetant quatre réclamations de frais tarifaires facturés à la suite d’alarmes-incendies non fondées.

LE CONTEXTE [ 8 ] Les faits ne sont nullement en litige. [ 9 ] En vertu du Règlement RCG 08-135 de la Ville qui a pris effet le 1 er décembre 2008 (« Règlement ») [1] , cette dernière peut réclamer des frais tarifaires du propriétaire d’un immeuble lorsque son Service de sécurité incendie se déplace en raison d’une alarme non fondée. Ces frais sont établis selon une grille tarifaire annexée au Règlement .

Les paragraphes 1 et 2 du Règlement sont ainsi rédigés : 1. Dans le présent règlement, les mots suivants signifient : « alarme non fondée » : une alarme est non fondée lorsqu’elle est déclenchée sans nécessité en raison d’une installation inappropriée d’un système d’alarme incendie, d’un défaut de son fonctionnement, d’une négligence de son entretien, d’une manipulation inadéquate ou de toutes autres négligences susceptibles d’interférer avec son fonctionnement.

« responsable d’un système d’alarme-incendie » : le propriétaire de l’immeuble, ou de la fraction d’un immeuble détenu en copropriété divise, auquel est lié le système d’alarme-incendie et, dans le cas où l’intervention du Service de sécurité incendie de Montréal ne peut être associée à aucune unité en particulier, le syndicat des copropriétaires de l’immeuble détenu en copropriété divise; « système d’alarme-incendie » : un système d’alarme-incendie est une combinaison de dispositifs conçue pour avertir les occupants du bâtiment d’une urgence.

Il peut être local ou relié à une centrale d’alarme, mais doit comprendre au moins les dispositifs suivants : 1 o un poste de commande ou un autre mode d’alimentation du système; 2 o une station manuelle; 3 o un appareil à signal sonore. Est également un système d’alarme-incendie, tout système de sécurité ayant au moins une composante de détection d’incendie. 2.

La personne responsable d’un système d’alarme-incendie est tenue au paiement des frais prévus à l’annexe A du présent règlement liés au déplacement du Service de sécurité incendie de Montréal en conséquence d’une alarme non fondée. [ 10 ] Par ailleurs, l’article 5 du Règlement permet au propriétaire qui engage des frais d’installation d’un nouveau système d’alarme- incendie ou de réparation du système ayant causé l’alarme non fondée, de demander le remboursement d’une

partie des frais tarifaires qu’il a encourus. Le remboursement peut équivaloir au moindre de 90 % des frais encourus pour l’installation ou la réparation du système d’alarme-incendie ou de 90 % du montant des frais tarifaires réclamés dans l’année. [ 11 ] Le Règlement découle du pouvoir habilitant de la Ville prévu à l’

article 65 de la

Loi sur les compétences municipales , lequel est ainsi libellé [2] : 65. Toute municipalité locale peut autoriser un agent de la paix à interrompre le signal sonore de tout système d’alarme et à pénétrer à cette fin dans un immeuble n’appartenant pas à la municipalité, si personne ne s’y trouve à ce moment. Elle peut réclamer une somme qu’elle fixe, par règlement adopté en vertu de l’article 62, dans le cas de défectuosité ou de mauvais fonctionnement d’un tel système ou lorsqu’il est déclenché inutilement. 65.

A local municipality may authorize a peace officer to interrupt the sound signal of an alarm system and, for that purpose, to enter an immovable not belonging to the municipality if no one is in it at that time. The local municipality may claim an amount it determines, by a by-law adopted under

section 62, where such a system is defective or malfunctions or is set off for no valid reason. [ 12 ] De plus, selon l’article 62 de cette même loi, « une municipalité locale peut adopter des règlements en matière de sécurité » [3] .

[ 12 ] De plus, selon l’article 62 de cette même loi, « une municipalité locale peut adopter des règlements en matière de sécurité » [3] . [ 13 ] Durant la période de juillet 2014 à juin 2015, les pompiers de la Ville se sont déplacés à quelques reprises pour des alarmes- incendies non fondées dans quatre centres d’hébergement et de soins de longue durée rattachés à un centre intégré universitaire de santé et de services sociaux. Les immeubles en cause sont tous la propriété de la SQI. La Ville réclame donc de cette dernière les frais prévus dans la grille tarifaire du Règlement .

La SQI refuse de payer au motif que sa loi constitutive ne la rend pas responsable du maintien et de l’entretien des systèmes d’alarme-incendie pour les immeubles dont elle est la propriétaire et qui sont utilisés par les intervenants du réseau de la santé et des services sociaux. Ce sont plutôt ces intervenants qui assument ce maintien et cet entretien. [ 14 ] Le 15 septembre 2015, la Ville introduit contre la SQI quatre demandes devant la Cour municipale, réclamant un total d’environ 7 000 $ en frais tarifaires.

La SQI soutient en défense qu’elle bénéficie de l’immunité de l’État et qu’elle n’a donc pas à assumer ces frais. [ 15 ] Les quatre demandes sont réunies. En novembre 2017, elles font l’objet d’un procès de quatre jours devant la juge Mouscardy de la Cour municipale. Cette dernière prononce son jugement le 28 mars 2018.

LE JUGEMENT DE LA COUR MUNICIPALE [ 16 ] La juge conclut, dans un premier temps, que les conditions d’application du Règlement sont satisfaites, car la Ville a fait la preuve que les alarmes-incendies en cause étaient non fondées, qu’elles ont provoqué le déplacement du Service de sécurité incendie de la Ville et que la SQI est la propriétaire des immeubles concernés [4] . [ 17 ] La juge conclut aussi que la SQI est un mandataire de l’État – ce qui n’est pas contesté – qui bénéficie d’une immunité fiscale en raison de ce statut, laquelle immunité se reflète dans diverses dispositions statutaires [5] . La

Loi sur la fiscalité municipale exempte d’ailleurs la SQI, tout comme l’État, de toute taxe foncière, municipale ou scolaire [6] . [ 18 ] La juge se dit d’avis que le Règlement tire principalement sa source de l’

article 65 de la

Loi sur les compétences municipales qui permet à la Ville de réclamer une somme qu’elle fixe par règlement dans les cas de défectuosité ou de mauvais fonctionnement d’un système d’alarme ou lorsqu’il est déclenché inutilement [7] . La juge note que l’article 96 de cette même loi prévoit que toute somme due à la Ville à la suite de son intervention, est assimilée soit à une taxe foncière, soit à une taxe non foncière [8] .

Elle en conclut que les frais tarifaires réclamés par la Ville en vertu du Règlement sont assimilés à une taxe municipale [9] . [ 19 ] En raison de son statut de mandataire de l’État bénéficiant de l’immunité de la Couronne, la juge conclut donc que la SQI est exemptée du paiement des frais tarifaires réclamés puisqu’ils sont assimilés à une taxe municipale [10] . [ 20 ] Enfin, la juge aborde accessoirement la question de la renonciation à l’immunité de la Couronne par la SQI du fait de son comportement antérieur et conclut qu’il n’y a pas eu une telle renonciation [11] .

LE JUGEMENT DE LA COUR SUPÉRIEURE [ 21 ] Dans sa demande en contrôle judiciaire, la Ville soutient que les parties n’ont jamais prétendu que les frais tarifaires concernés constituaient des taxes municipales ni présenté des plaidoiries sur cette question [12] . La Ville soutient que la juge de la Cour municipale, en décidant comme elle l’a fait, aurait enfreint la règle de justice naturelle et d’équité procédurale fondée sur le droit d’être entendu, soit la règle audi alteram partem [13] .

La Ville demande à la Cour supérieure d’annuler le jugement de la Cour municipale et de se prononcer sur le fond de l’affaire afin d’accueillir les réclamations des frais tarifaires contre la SQI [14] . [ 22 ] La SQI, tout en reconnaissant qu’elle n’avait pas soulevé la question de l’immunité ou de l’exemption fiscale, soutient que la juge municipale a effectivement abordé le litige sous l’angle de l’immunité qu’elle invoquait et qu’ultimement, elle a tranché la question en tenant compte de l’ensemble du contexte législatif applicable [15] .

La SQI soutient ainsi que le droit d’être entendu aurait été respecté, vu que les dispositions législatives sur lesquelles s’appuie la juge municipale ont été portées à son attention, dont l’exemption de taxes foncières municipales énoncées à l’ art. 204 , par. 1 de la

Loi sur la fiscalité municipale [16] . Selon la SQI, la Ville avait le loisir de débattre la qualification des frais tarifaires, mais elle a plutôt choisi de ne pas le faire [17] . [ 23 ] S’inspirant de l’arrêt Vavilov [18] , le juge de la Cour supérieure tranche selon la norme de contrôle de la décision raisonnable la question soulevée en regard de l’application de la règle de justice naturelle fondée sur le droit d’être entendu [19] . [ 24 ] Le juge conclut que le jugement de la Cour municipale se fonde exclusivement sur la qualification des frais tarifaires réclamés comme taxes foncières auxquelles la SQI n’est pas assujettie selon l’

article 204 de la

Loi sur la fiscalité municipale [20] . Puisque la qualification des frais tarifaires réclamés comme taxes municipales n’a pas fait l’objet d’un débat devant la Cour municipale, le juge estime que le droit d’être entendu n’a pas été respecté [21] . Le jugement de la Cour municipale de Montréal est donc déraisonnable et il y a lieu de l’annuler [22] . [ 25 ] Bien que dans sa procédure en contrôle judiciaire la Ville lui demande d’accueillir ses réclamations de frais tarifaires contre la SQI, le juge est d’avis qu’il n’y a pas lieu de décider de l’affaire au fond, et ce, même si aucune nouvelle preuve n’est requise.

Il ordonne donc le retour du dossier à la Cour municipale de Montréal pour un nouveau procès devant un autre juge de cette cour [23] . LES QUESTIONS EN APPEL [ 26 ] L’appel soulève les questions suivantes : (

a) Le juge de la Cour supérieure a-t-il identifié la bonne norme de contrôle? (

b) A-t-il erré en décidant que le droit d’être entendu n’avait pas été respecté? (

c) Si non, le juge aurait-il dû trancher l’affaire au fond comme le lui demandait la Ville?

(

d) Si oui, la SQI peut-elle invoquer l’immunité de l’État à l’égard du Règlement de la Ville? ANALYSE Le juge a-t-il identifié la bonne norme de contrôle? [ 27 ] Le juge de la Cour supérieure s’appuie sur le par. 53 de l’arrêt Vavilov pour conclure que seules les questions constitutionnelles, les questions de droit générales d’une importance capitale pour le système juridique dans son ensemble et les questions liées aux délimitations des compétences respectives d’organismes administratifs entraînent l’application de la norme de révision de la décision correcte [24] . Il énonce que le droit d’être entendu ne fait

partie d’aucune de ces catégories de questions dans cette affaire puisque le dossier dans son ensemble ne présente pas de questions d’importance capitale pour le système juridique [25] . Le juge décide donc d’appliquer la norme de la décision raisonnable [26] . [ 28 ] Or, l’arrêt Vavilov ne traite pas de la norme de contrôle applicable lorsqu’on allègue un manquement à la justice naturelle ou à l’équité procédurale.

Cet arrêt traite plutôt du cadre d’analyse applicable « [l]orsqu’une cour examine une décision administrative sur le fond (c.-à-d. le contrôle judiciaire d’une mesure administrative qui ne comporte pas d’examen d’un manquement à la justice naturelle ou à l’obligation d’équité procédurale) » [27] . [ 29 ] Ainsi, comme l’énonce le juge LeBel dans Khela , « la norme applicable à la question de savoir si la décision a été prise dans le respect de l’équité procédurale sera toujours celle de la « décision correcte » » [28] .

Plus précisément, la déférence n’est pas de mise lorsque l’équité procédurale est en cause [29] . [ 30 ] Cela étant, l’application des règles de la justice naturelle et de l’équité procédurale est hautement contextuelle et s’évalue généralement selon les critères de l’arrêt Baker [30] . Le tribunal qui décide d’un moyen fondé sur ces règles doit se demander si le processus en cause était équitable eu égard à l’ensemble des circonstances [31] .

Le tribunal siégeant en révision doit ainsi décider si un processus juste et équitable a été suivi en tenant compte, notamment, de la nature de la décision et du processus décisionnel, des droits substantifs en cause et des conséquences pour les parties. Il s’agit d’un processus d’évaluation qui est souple et variable et qui repose sur une appréciation du contexte de la loi en cause et des droits visés. [ 31 ] Le juge de la Cour supérieure n’a donc pas abordé la question dont il était saisi selon la bonne norme.

Le droit d’être entendu fut-il enfreint? [ 32 ] Dans ce cas-ci, la Cour municipale est assujettie à un devoir d’équité procédurale élevé, car elle siège comme une cour de justice appliquant les règles du débat contradictoire qui sont propres à celles d’un processus judiciaire. L’

article 74 de la

Loi sur les cours municipales [32] prévoit d’ailleurs que la procédure à suivre devant la Cour municipale est celle énoncée dans le Code de procédure civile (« C.p.c. »). [ 33 ] L’

article 17 C.p.c. interdit à un tribunal de se prononcer sur une demande ou de prendre une mesure qui touche les droits d’une

partie sans que celle-ci ait été entendue ou dûment appelée. L’article ajoute qu’un tribunal ne peut fonder sa décision sur un moyen que les parties n’ont pas été à même de débattre. Quant à l’

article 323 C.p.c. , il précise que lorsqu’une affaire est mise en délibéré et que le juge constate qu’une règle de droit ou un principe n’a pas été discuté au cours de l’instruction et qu’il doit en décider pour trancher le litige, il doit alors donner aux parties l’occasion de soumettre leurs prétentions. [ 34 ] Ces principes liés à la justice naturelle et à l’équité procédurale ont-ils été enfreints en l’espèce? [ 35 ] Dans sa défense écrite à l’encontre de chacune des réclamations de la Ville, la SQI a invoqué son statut comme mandataire de l’État et l’immunité qui en découle, mais elle n’a pas abordé son immunité ou ses exemptions fiscales.

Voici comment la SQI s’exprime dans chacune de ses défenses écrites devant la Cour municipale : 30. La base du recours de la demanderesse est, par ailleurs, non fondée en faits et en droit puisqu’il repose sur une règlementation adoptée en vertu de la

Loi sur les compétences municipales (RLRQ,

chapitre C.47.1 ), laquelle ne s’applique pas à la Société québécoise des infrastructures; 31. En effet, ladite

Loi sur les compétences municipales ne vise aucunement le gouvernement, l’un de ses ministères ou l’un de ses mandataires de l’État, de sorte que le règlement P-1 et son annexe, ne peuvent s’appliquer au gouvernement, l’un de ses ministères ou à un mandataire de l’État, en l’occurrence, la Société québécoise des infrastructures; […] 34. Le Règlement P-1 interfère donc directement avec les activités, la raison d’être et le mandat de la Société québécoise des infrastructures et cette dernière est bien fondée en faits et en droit d’invoquer les immunités, prérogatives ou privilèges dont elle bénéficie à

titre de mandataire de l’État; 35. Conséquemment, le recours de la demanderesse est mal fondé en faits et en droit. [ 36 ] Dès le début des plaidoiries devant la Cour municipale, le procureur de la Ville a dit ne pas comprendre l’argument soutenu par la SQI. Il a donc demandé au procureur de cette dernière de bien vouloir plaider en premier afin de préciser ce qu’il en était, ce qui fut convenu [33] . [ 37 ] C’est alors que le procureur de la SQI explique que le Règlement oblige la SQI à veiller au bon fonctionnement des systèmes d’alarme-incendie au sein des immeubles dont elle est propriétaire, ce qui ne fait pas

partie de sa mission législative, à tout le moins pour

les immeubles qui servent aux fins des services de santé et des services sociaux. De fait, selon la SQI, ce sont les occupants de ces immeubles qui doivent maintenir et entretenir ces systèmes. Il appartient donc à ceux-ci d’assumer les obligations qui découlent du Règlement .

C’est dans ce contexte que la SQI invoque son immunité comme mandataire de l’État. [ 38 ] Lors de sa réplique devant la Cour municipale, le procureur de la SQI résume ainsi la position qu’il a soutenue tout au long de sa plaidoirie : […] On est, on dit : Nous autres [la SQI], on a une mission qui est de posséder des immeubles et de les mettre à la disposition des intervenants du réseau de la santé. Et ça se limite là et ma mission ne me permet pas dans mon quotidien de pouvoir répondre aux obligations de ce règlement-là [le Règlement ], je peux pas le faire.

Me dire que je peux le faire, c’est aller au-delà de la loi, de notre

Loi sur les infrastructures publiques . C’est expressément exclu, je ne peux pas puis dans les faits, la réalité, […] c’est l’intervenant [l’occupant des immeubles de la SQI] qui voit à l’utilisation de cet article- là [34] . […] […] On me reproche quelque chose, on me reproche quelque chose dans le cadre de ma mission, je peux pas répondre à ce règlement-là, je suis limité, je suis menotté. C’est pour ça que je bénéficie de mon immunité puis de mes prérogatives, il interfère directement dans ma mission, je peux pas le faire, je peux pas.

Il vient à l’intérieur des limites que j’ai, je peux pas agir et là, c’est là qu’il interfère et c’est pour ça que je bénéficie à ce moment-là puis que j’ai le droit d’invoquer mes immunités parce que ça interfère directement [35] . [ 39 ] Le procureur de la SQI prend la peine de préciser devant la Cour municipale qu’il ne soutient pas que les frais tarifaires réclamés sont des taxes municipales [36] : LA COUR : Attendez juste une seconde. Me MIKAËL BENOIT [procureur de la Ville] : Je m'excuse, je veux juste être sûr d'une chose.

Je comprends, on peut parler des taxes, ça c'est ben intéressant, là, mais le règlement, je comprends qu'il ne plaide pas que c'est une taxe. LA COUR : Non. Me MIKAËL BENOIT : Non? Correct, merci. Me ÉRIC DENILLE [procureur de la SQI] : Non, je suis en train de simplement faire la distinction ... Me MIKAËL BENOIT : Maître Denille, je veux juste être sûr que vous plaidez pas que le règlement, c'est une taxe. Me ÉRIC DENILLE : Non, non, non.

Me MIKAËL BENOIT : Merci, parfait. [ 40 ] Or, dans son jugement, bien que la juge de la Cour municipale discute de la question de l’immunité de l’État [37] , elle décide du dossier en concluant que les frais tarifaires réclamés sont assimilés à une taxe foncière selon l’

article 96 de la

Loi sur les compétences municipales [38] et, qu’ainsi, l’exemption fiscale dont la SQI bénéficie comme mandataire de l’État s’applique. [ 41 ] À l’examen du dossier dans son ensemble, il est évident que la juge de la Cour municipale a décidé du dossier sur un moyen autre que celui qui lui avait été soumis par la SQI. Elle ne pouvait adjuger ainsi sans en aviser au préalable les parties conformément à l’

article 323 C.p.c . [ 42 ] En l’occurrence, bien que le juge de la Cour supérieure ait identifié et appliqué la mauvaise norme de contrôle, sa conclusion quant à la contravention du droit d’être entendu n’est pas erronée. Le juge aurait-il dû trancher l’affaire au fond comme le lui demandait la Ville? [ 43 ] Dans sa demande de pourvoi en contrôle judiciaire, la Ville a demandé au juge de la Cour supérieure de trancher le débat engagé entre les parties [39] .

Le juge de la Cour supérieure a refusé de le faire au motif qu’il ne pouvait présumer que, suivant son jugement, les procédures devant la Cour municipale ne seraient pas modifiées et que la preuve demeurerait la même [40] . [ 44 ] Or, les parties reconnaissent qu’aucune nouvelle preuve n’était requise, peu importe la nature du débat.

De plus, malgré le jugement de la Cour municipale fondé sur l’exemption fiscale, la SQI soutenait toujours devant la Cour supérieure que le débat ne portait pas sur une question de taxes municipales et d’exemption fiscale, mais plutôt sur le fondement des mêmes arguments de droit qu’elle avait soumis à la Cour municipale [41] . [ 45 ] Dans les circonstances particulières de ce dossier, le juge aurait dû trancher le débat plutôt que de retourner le dossier pour un nouveau long procès devant un autre juge de la Cour municipale.

Voici pourquoi. [ 46 ] Lorsque la Cour supérieure accueille une demande en contrôle judiciaire, elle retourne généralement le dossier au tribunal administratif afin que l’affaire soit décidée en conformité de ses directives.

Cette règle s’inscrit dans le cadre du principe voulant que, lorsque le législateur accorde une compétence à un décideur administratif, la Cour supérieure doit respecter ce choix législatif – surtout lorsque cette compétence est exclusive – et ainsi permettre au décideur administratif désigné de trancher le dossier à nouveau [42] . [ 47 ] Par contre, il existe de nombreuses exceptions à cette règle, notamment en cas d’urgence, lorsque les délais pour obtenir une

décision finale sont devenus excessifs ou lorsque les circonstances sont telles qu’il serait inéquitable ou impraticable de retourner ledossier pour une nouvelle audition[43].

Les juges majoritaires dans Vavilov s’expriment comme suit à ce sujet[44] : [142] Cependant, s’il convient, en règle générale, que les cours de justice respectent la volonté du législateur de confier l’affaire à undécideur administratif, il y a des situations limitées dans lesquelles le renvoi de l’affaire pour nouvel examen fait échec au souci derésolution rapide et efficace d’une manière telle qu’aucune législature n’aurait pu souhaiter : D’Errico c. Canada (Procureur général),2014 CAF 95, par. 18-19 .

L’intention que le décideur administratif tranche l’affaire en première instance ne saurait donner lieuà un va-et-vient interminable de contrôles judiciaires et de nouveaux examens. Le refus de renvoyer l’affaire au décideur peut s’avérerindiqué lorsqu’il devient évident aux yeux de la cour, lors de son contrôle judiciaire, qu’un résultat donné est inévitable, si bien que lerenvoi de l’affaire ne servirait à rien : voir Mobil Oil Canada Ltd. c. Office Canada-Terre-Neuve des hydrocarbures extracôtiers, (CSC), [1994] 1 R.C.S. 202, p. 228-230; Renaud c.

Québec (Commission des affaires sociales), (CSC),[1999] 3 R.C.S. 855; Groia c. Barreau du Haut-Canada, 2018 CSC 27, [2018] 1 R.C.S. 772, par. 161; Sharif c. Canada (Procureurgénéral), 2018 CAF 205, par. 53-54; Maple Lodge Farms Ltd. c. Canada (Agence d’inspection des aliments), 2017 CAF 45, par. 51-56 et84; Gehl c. Canada (Procureur général), 2017 ONCA 319, par. 54 et 88 .

Les préoccupations concernant les délais, l’équitéenvers les parties, le besoin urgent de régler le différend, la nature du régime de réglementation donné, la possibilité réelle ou non pourle décideur administratif de se pencher sur la question en litige, les coûts pour les parties et l’utilisation efficace des ressources publiquespeuvent aussi influer sur l’exercice par la cour de son pouvoir discrétionnaire de renvoyer l’affaire — tout comme ces facteurs peuventinfluer sur l’exercice de son pouvoir discrétionnaire de casser une décision lacunaire : voir MiningWatch Canada c.

Canada (Pêches etOcéans), 2010 CSC 2, [2010] 1 R.C.S. 6, par. 45-51; Alberta Teachers, par. 55. [Soulignement ajouté] [48] Dans ce cas-ci, la raison d’être principale de la règle du retour du dossier au décideur administratif – soit le respect de lacompétence exclusive du décideur administratif de trancher l’affaire – se présente avec une acuité fortement réduite.

Ainsi, bien que laCour municipale ait compétence sur les réclamations de la Ville dans ce cas-ci, ce type de litige peut aussi relever de la compétence de laCour supérieure et peut faire l’objet d’un appel. [49] La compétence de la Cour municipale sur les réclamations de la Ville contre la SQI découle de l’art. 28 al. 1o de la

Loi sur lescours municipales : 28. En matière civile, la cour a notammentcompétence relativement à: 28.

In civil matters, a municipal court hasjurisdiction to dispose of1° tout recours intenté en vertu d’un règlement,d’une résolution ou d’une ordonnance de lamunicipalité pour le recouvrement d’une sommed’argent due à la municipalité à raisonnotamment de taxe, licence, tarif, taxe de l’eau,droit, compensation ou permis; (1) any action brought under a municipal by-law, resolution or order for the recovery of anysum of money due to the municipality in respectof a tax, licence, tariff, water rate, fee,compensation or permit or otherwise; [50] Or, lorsque la somme en litige excède 15 000 $, il y a appel de plein droit de la décision de la Cour municipale à la Courd’appel[45] : 80.

Dans tout recours où l’objet en litige est unetaxe, une licence, un tarif, une taxe de l’eau, undroit, une compensation ou un permis excédantla somme de 15 000 $, ou dans lequel il s’agitde l’interprétation d’un contrat auquel lamunicipalité est

partie et représentant une valeurexcédant la somme de 15 000 $, il y a appel dela décision finale du juge à la Cour d’appel. 80.

In every action where the object in dispute isa tax, licence, tariff, water rate, fee,compensation or permit exceeding the sum of$15,000, or where the dispute concerns theinterpretation of a contract to which themunicipality is a party and which represents avalue exceeding the sum of $15,000, an appeallies from the final decision of the judge to theCourt of Appeal. [51] De plus, lorsque par jugement rendu dans un recours quelconque devant une cour municipale un droit futur est affecté, y comprislorsque la somme en litige est de 15 000 $ ou moins, le défendeur peut évoquer le recours et requérir qu’il soit porté devant la Coursupérieure pour audition et jugement[46] : 82.

Lorsque par jugement rendu dans un recoursquelconque devant une cour municipale un droitfutur est affecté, le défendeur peut évoquer lerecours et requérir qu’il soit porté à la Coursupérieure du même district pour audition etjugement. 82.

Where a future right is affected by ajudgment rendered in any action before amunicipal court, the defendant may, by way ofevocation, require that the action be broughtbefore the Superior Court of the same districtfor hearing and judgment. [52] Si les frais administratifs réclamés dans le présent dossier ne dépassent pas 15 000 $ et que la défenderesse en l’instance, la SQI,n’a pas formellement évoqué l’affaire devant la Cour supérieure, il n’en demeure pas moins que ces dispositions de la

Loi sur les coursmunicipales sont des indices importants quant à l’intention du législateur de ne pas conférer dans tous les cas une compétence exclusive àla Cour municipale pour décider ce type de litige. La Cour supérieure peut tout aussi bien s’en saisir lorsque, comme c’est le cas enl’espèce, un droit futur est affecté. La Cour peut aussi entendre ce type de litige en appel.

Dans ce contexte législatif précis, le retour dudossier devant la Cour municipale me semble peu justifié. [53] De plus, alors que les faits ne sont pas contestés par les parties et qu’aucune nouvelle preuve n’est requise, le dossier se présentecomme une pure question de droit et tant la Ville que la SQI sont d’avis que la question de l’immunité fiscale n’est pas pertinente au

dossier. [ 54 ] Devant ces faits et le contexte législatif, le principe directeur de la procédure fondé sur la proportionnalité, tel qu’énoncé à l’

article 18 C.p.c. , aurait dû prévaloir. La Cour supérieure devait donc trancher le débat plutôt que de retourner le dossier pour un nouveau procès devant un autre juge de la Cour municipale. La SQI peut-elle invoquer l’immunité de l’État en regard du Règlement de la Ville? [ 55 ] La SQI soutient que sa mission législative ne comprend pas l’installation et l’entretien de systèmes d’alarme-incendie dans les quatre immeubles dont elle est la propriétaire au sein desquels les fausses alarmes furent déclenchées. Ainsi, elle n’assume aucune obligation en regard de tels systèmes. La SQI invoque notamment l’

article 28 de la

Loi sur les infrastructures publiques [47] , lequel stipule qu’elle n’entretient pas les immeubles occupés par un établissement public ou privé conventionné des secteurs de la santé et des services sociaux, ce qui comprend les immeubles en cause dans cette affaire.

Bien que la Ville soit propriétaire de ces immeubles, elle ne peut lui imposer des obligations d’entretien de systèmes d’alarme-incendie qui iraient à l’encontre de son mandat législatif. [ 56 ] La SQI reconnaît qu’elle est la propriétaire des immeubles en cause, mais soutient qu’elle agit comme simple coquille juridique, sans détenir aucun des attributs d’un véritable propriétaire.

Elle soutient que la preuve révèle que ce sont les intervenants du réseau de la santé et des services sociaux qui ont l’entière responsabilité des systèmes d’alarme-incendie pour les immeubles en cause et qui doivent voir à leur maintien et à leur entretien. La SQI n’a donc aucun contrôle sur les situations à l’origine des alarmes-incendies qui ont engendré les frais tarifaires réclamés par la Ville en vertu de son Règlement . C’est dans ce contexte que la SQI soumet que l’

article 42 de la Loi d’interprétation [48] , consacrant le principe de l’immunité de l’État, trouve application : 42. Nulle loi n’a d’effet sur les droits de l’État, à moins qu’ils n’y soient expressément compris. 42. No statute shall affect the rights of the State, unless they are specially included. De même, nulle loi d’une nature locale et privée n’a d’effet sur les droits des tiers, à moins qu’ils n’y soient spécialement mentionnés.

Similarly , no statute of a local and private nature shall affect the rights of third parties, unless specially mentioned therein. [ 57 ] C’est ainsi que la SQI a présenté le débat devant la Cour municipale et c’est ce débat qu’elle a repris devant la Cour supérieure et devant cette Cour. A-t-elle raison?

Je réponds « oui » pour les motifs qui suivent. [ 58 ] La mission législative de la SQI est, d’une part, de soutenir les organismes publics dans la gestion de leurs projets d’infrastructure publique et, d’autre part, de développer, maintenir et gérer un parc immobilier qui répond à leurs besoins, principalement en mettant à leur disposition des immeubles et en leur fournissant des services de construction, d’exploitation et de gestion immobilière [49] . [ 59 ] Plus précisément à l’égard des intervenants du secteur de la santé et des services sociaux, la SQI a pour objet (1) de posséder, outre des immeubles, des biens meubles utilisés ou qui doivent être utilisés par ces intervenants; (2) d’apporter un soutien financier pour la réalisation de projets, d’activités ou d’opérations particulières s’inscrivant dans le cadre de leur mission; (3) de procéder au transfert de propriété de tout immeuble vacant ou de tout actif non utilisé qu’elle possède pour ces intervenants; (4) d’exécuter tout mandat que le ministre de la Santé et des Services sociaux lui confie [50] . [ 60 ] À ces fins, la SQI peut acquérir, construire, louer et conserver des immeubles et les vendre, les aliéner ou les donner en garantie; par contre, pour le secteur de la santé et des services sociaux, elle n’a pas le pouvoir d’aménager et de meubler ces immeubles ni d’assurer leur entretien [51] .

L’ art. 28 al. 2 de la

Loi sur les infrastructures publiques exclut du mandat de la SQI le pouvoir d’aménager et de meubler ses immeubles – tel que prévu par l’art. 27 al. 2 de cette loi – lorsque ceux-ci servent aux intervenants du secteur de la santé et des services sociaux. Cet art. 28 al. 2 prévoit également que la SQI n’a pas non plus le pouvoir d’entretenir ses immeubles lorsqu’ils sont occupés par un établissement public ou privé conventionné au sens de la

Loi sur les services de santé et les services sociaux [52] . [ 61 ] La preuve établit d’ailleurs que la SQI ne joue aucun rôle dans l’aménagement et l’entretien des systèmes d’alarme-incendie des immeubles dont elle est propriétaire et qui sont occupés par des intervenants du secteur de la santé et des services sociaux.

Cette preuve est tout à fait concordante avec le mandat législatif de la SQI. [ 62 ] Or, l’effet concret du Règlement de la Ville est d’imposer aux propriétaires d’immeubles la responsabilité ultime d’assurer l’aménagement approprié et l’entretien adéquat des systèmes d’alarme-incendie rattachés à leurs immeubles, et ce, peu importe qui, de fait, pourvoit à cet aménagement et à cet entretien.

Ainsi, que le système d’alarme-incendie soit sous la responsabilité ou la surveillance d’un locataire ou occupant de l’immeuble ou qu’il soit géré par un tiers en vertu d’un contrat de service, c’est le propriétaire de l’immeuble qui doit assumer les frais tarifaires prévus au Règlement.

Si le propriétaire souhaite éviter de payer des frais tarifaires additionnels en vertu du Règlement en cas d’alarmes non fondées subséquentes, il lui incombe de s’assurer que les mesures correctives soient prises. [ 63 ] Or, contrairement aux autres propriétaires d’immeubles, l’État n’est pas assujetti aux règlements municipaux à moins que la loi ne le prévoie expressément ou que l’État ne s’y assujettisse volontairement. Il s’agit là de la règle énoncée à l’ art. 42 de la Loi d’interprétation . Tel que l’a décidé la Cour dans l’arrêt Québec (Ville de) c.

Société immobilière du Québec [53] , la SQI, une mandataire de l’État [54] , conserve à l’égard des règlements municipaux l’immunité que l’

article 42 de la Loi d’interprétation reconnaît à l’État. Dans cette affaire, la Cour a décidé que la Société immobilière du Québec – la société ayant précédé la SQI [55] – n’était pas assujettie au régime de contribution aux fins de parcs découlant des articles 117.1 à 117.4 de la

Loi sur l’aménagement et l’urbanisme [56] vu qu’elle bénéficiait de l’immunité de l’État [57] . [ 64 ] Cependant, pour jouir de cette immunité, la SQI doit agir dans l’exécution de sa mission législative [58] . C’est le cas en l’espèce puisque, comme nous l’avons vu, la

Loi sur les infrastructures publiques énonce précisément que le mandat de la SQI n’a pas pour objet

de pourvoir à l’aménagement des immeubles qui servent aux intervenants du secteur de la santé et des services sociaux ni à l’entretien des immeubles occupés par un établissement public ou privé conventionné au sens de la

Loi sur les services de santé et les services sociaux . [ 65 ] Or, contrairement à ce mandat législatif, le Règlement de la Ville rend la SQI ultimement redevable pour l’aménagement et l’entretien des systèmes d’alarme-incendie des immeubles du secteur de la santé et des services sociaux. [ 66 ] Certes, la SQI pourrait se soumettre volontairement à cette responsabilité additionnelle que lui impose la Ville, mais elle peut également refuser de l’assumer en invoquant l’immunité dont elle bénéficie en vertu de l’ art. 42 de la Loi d’interprétation .

Il serait plutôt curieux que la Ville puisse imposer à la SQI une responsabilité que la législation lui retire expressément. [ 67 ] En l’occurrence, l’immunité qu’invoque la SQI peut s’appliquer si cette dernière l’oppose à l’encontre du Règlement . Il n’appartient pas aux tribunaux de décider si ce choix est opportun ni s’il est sage. Il suffit de constater qu’il est juridiquement possible. [ 68 ] Il n’y a pas lieu de retenir la prétention de la Ville voulant que son Règlement tire sa source de la

Loi sur la sécurité incendie auquel l’État s’est lié [59] . D’abord, le préambule du Règlement précise qu’il tire sa source de la

Loi sur les compétences municipales , ce que confirme la juge Grenier dans l’affaire Plouffe lorsqu’elle énonce, avec raison, que le Règlement découle du pouvoir habilitant prévu aux articles 62 et 65 de la

Loi sur les compétences municipales [60] . De plus, le texte même de ces articles reproduits plus haut dans les présents motifs permet de constater sans ambiguïté qu’il s’agit effectivement des dispositions habilitantes du Règlement . [ 69 ] La Ville se prévaut aussi de l’exception à l’immunité de l’État fondée sur les avantages et les obligations. Cette exception repose sur le principe que si l’État se prévaut des avantages d’une loi, il faut présumer qu’il en assume les obligations.

Cette exception fut traitée dans l’arrêt Sparling [61] où la Cour suprême devait trancher si une société d’État qui avait acheté des valeurs mobilières d'une société commerciale pouvait refuser de fournir un rapport requis par la loi en invoquant l'immunité de l’État.

La Cour suprême a décidé qu'en achetant les valeurs mobilières, la société d’État avait implicitement accepté les avantages de la loi et choisi de se placer dans son champ d'application, ce qui lui imposait de fournir le rapport requis par la loi [62] . [ 70 ] En invoquant l’application de l’exception fondée sur les avantages et les obligations, la Ville soutient que la SQI profite de la protection contre les incendies de ses immeubles et du schéma de couverture de risques que lui confère son service des incendies que la loi l’oblige à maintenir. La Ville ajoute que le Règlement fait

partie intégrante de l’ensemble des dispositions réglementaires pour assurer cette protection et ce schéma de couverture contre les incendies. Ainsi, selon la Ville, si la SQI veut profiter des avantages offerts par son service des incendies, elle doit également assumer les obligations qui y sont liées, dont celles prévues au Règlement . [ 71 ] L’examen attentif des dispositions législatives applicables ne permet pas de retenir cette prétention de la Ville.

Pour y répondre, il faut examiner la façon dont l’État finance sa part des services municipaux desquels il profite, y compris les services de protection contre les incendies. Cet examen renforce la conclusion voulant que l’immunité de l’État s’applique à la SQI en l’espèce. [ 72 ] L’État n’étant pas assujetti à la fiscalité municipale en raison de son immunité, la contribution de l’État aux services municipaux dont ses immeubles profitent se fait plutôt par des versements de sommes d’argent calculées selon une formule établie dans la

Loi sur la fiscalité municipale [63] , plus précisément à la

section IV du

chapitre XVIII de cette loi intitulée « Participation gouvernementale ». Selon les articles 254 à 257 de la

Loi sur la fiscalité municipale , lorsqu’un immeuble dont la SQI est propriétaire est utilisé ou destiné à être utilisé par un établissement public au sens de la

Loi sur les services de santé et les services sociaux , la somme qui doit être versée comme contribution correspond à 80 % du montant total des taxes foncières municipales qui seraient autrement payables à l’égard de l’immeuble si celui-ci était imposable [64] . Ce montant « tient lieu, à son égard, des taxes, compensations et modes de tarification imposés par la municipalité locale en raison du fait qu’elle est la propriétaire, le locataire ou l’occupant de l’immeuble » (soulignement ajouté) [65] . [ 73 ] Cette façon de procéder pour financer les services municipaux dont bénéficie l’État est aussi énoncée à l’ art. 57 de la

Loi sur les infrastructures publiques : 57. La Société assume le paiement des sommes que le gouvernement est tenu de verser annuellement aux municipalités, en vertu des articles 254 et 257 de la

Loi sur la fiscalité municipale (chapitre F-2.1 ), pour tenir lieu: 57.

The Société assumes payment of the sums the Government is required to pay annually to municipalities, under sections 254 and 257 of the Act respecting municipal taxation (chapter F-2.1 ), to stand in lieu of 1° des taxes foncières municipales à l’égard d’un immeuble appartenant à la Société; (1) municipal real estate taxes in respect of an immovable owned by the Société; 2° des taxes d’affaires à l’égard d’un établissement d’entreprise où la Société exerce ses activités dans un immeuble lui appartenant; (2) business taxes in respect of a business establishment in which the Société carries on its activities in an immovable owned by the Société; and 3° des taxes non foncières, des compensations et des modes de tarification imposés par une municipalité à la Société en raison du fait qu’elle est la propriétaire d’un immeuble. (3) taxes other than real estate taxes, compensations and tariffs imposed by a municipality on the Société as the owner of an immovable.

Ces sommes sont versées par la Société selon les modalités prévues par le règlement adopté en vertu du paragraphe 2° du premier alinéa de l’

article 262 de la Loi sur la fiscalité municipale . The sums are paid by the Société in the manner prescribed by the regulation made under subparagraph 2 of the first paragraph of

section 262 of the Act respecting municipal taxation . [Soulignement ajouté] (Emphasis added) [ 74 ] Ainsi, il est tout à fait inexact de prétendre que la SQI profite du service des incendies de la Ville sans participer à son financement. Plutôt, la SQI contribue aux services municipaux pour les immeubles dont elle est propriétaire et qui servent aux services de santé et de services sociaux selon une formule établie par la loi.

En effet, la loi prévoit dans un tel cas un mode de financement alternatif pour ces services, ce qui comprend les modes de tarification imposés par une municipalité à la SQI en raison du fait qu’elle est la propriétaire d’un immeuble. [ 75 ] L’application de la doctrine de l’immunité de l’État en l’espèce s’en trouve renforcée, car le législateur a justement prévu des mécanismes précis de compensation pour les municipalités afin de pallier les effets de cette doctrine sur le financement des services fournis par celles-ci, y compris les services de protection contre les incendies.

Dans ce contexte, l’exception à l’immunité de l’État fondée sur les avantages et les obligations ne peut s’appliquer. [ 76 ] Pour nos fins, que l’on qualifie ou non de taxes foncières, les frais tarifaires exigibles en vertu du Règlement , comme l’a fait la juge de la Cour municipale, la SQI peut invoquer la doctrine de l’immunité de l’État codifiée à l’art. 42 de la

Loi sur l’interprétation . CONCLUSION [ 77 ] Pour ces motifs, je propose à la Cour d’accueillir l’appel, d’infirmer les conclusions du jugement de la Cour supérieure et de confirmer la conclusion du jugement de la Cour municipale de Montréal, rejetant les demandes de la Ville à l’encontre de la SQI, le tout avec les frais de justice dans toutes les instances. ROBERT M. MAINVILLE, J.C.A.