2015 QCCA 397, 2015 QCCA 397

Québec (Procureure générale) c. McKinnon 2015 QCCA 397 COUR D'APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE QUÉBEC N o : 200-09-007936-138 (650-17-000583-118) PROCÈS-VERBAL D'AUDIENCE DATE : 25 février 2015 CORAM : LES HONORABLES LORNE GIROUX, J.C.A. (JG1983) DOMINIQUE BÉLANGER, J.C.A. (JB1988) CLAUDE C. GAGNON, J.C.A. (JG1843)

PARTIE APPELANTE AVOCATE PROCUREURE GÉNÉRALE DU QUÉBEC Me MÉLANIE ROBERT (Chamberland, Gagnon)

PARTIE INTIMÉE AVOCAT KEITH GLEN MCKINNON Me PIERRE MARCEL NORMANDEAU En appel d'un jugement rendu le 7 décembre 2012 par l'honorable Paul Corriveau de la Cour supérieure, district de Mingan.

NATURE DE L'APPEL : Municipal (conseil municipal – déclaration d’inhabilité) Greffière : Nancy Parent (TP1591) Salle : 4.33 AUDITION 10 h 14 Argumentation de Me Robert. Observations de la Cour. Poursuite par Me Robert. 10 h 35 Argumentation de Me Normandeau. Observations de la Cour. Échanges. 10 h 43 Suspension. 10 h 50 Reprise. 10 h 51 Arrêt unanime prononcé par la Cour (voir page suivante). 10 h 52 Fin de l'audience. (

s) Greffière audiencière PAR LA COUR ARRÊT RECTIFICATIF (21 avril 2015) [ 1 ] L’appelant a interjeté appel d’un jugement de la Cour supérieure du district de Mingan (l’honorable Paul Corriveau), qui a rejeté son recours pour que l’intimé soit déclaré inhabile à exercer la fonction de membre du conseil de la Municipalité de St-Augustin ou de toute autre municipalité.

LE CONTEXTE [ 2 ] L’intimé est actionnaire, administrateur et dirigeant de 3920216 Canada inc. qui a conclu, le 27 octobre 2008, un contrat de transport de personnes avec la Municipalité de St-Augustin dont la valeur totale s’élevait à 1 590 000 $ et qui venait à échéance le 31 mars 2012. [ 3 ] L’entente a pour objectif d’offrir à la population un service continu de transport de passagers par hydroglisseur sur la rivière séparant le « village » de la Municipalité de St-Augustin de l’aéroport et des installations portuaires de Pointe-à-la-Truite durant la période s’étendant entre la fermeture et l’ouverture de la route blanche (que les gens empruntent l’hiver lorsque la glace est porteuse) ainsi que les transports en cas d’urgence médicale ou de fermeture temporaire de la route blanche. [ 4 ] Le 12 décembre 2010, l’intimé était élu pour occuper le poste de conseiller du siège numéro 3 de la Municipalité de St-Augustin et son entreprise a néanmoins continué de dispenser le service de transport aux citoyens après son élection.

LES DISPOSITIONS LÉGISLATIVES PERTINENTES [ 5 ] La

Loi sur les élections et les référendums dans les municipalités [1] [LERM] prévoit à ses articles 304 et 305 ce qui suit : 304. Est inhabile à exercer la fonction de membre du conseil de toute municipalité la personne qui sciemment, pendant la durée de son mandat de membre du conseil d'une municipalité ou de membre d'un organisme municipal, a un intérêt direct ou indirect dans un contrat avec la municipalité ou l'organisme. L'inhabilité subsiste jusqu'à l'expiration d'une période de cinq ans après le jour où le jugement qui déclare la personne inhabile est passé en force de chose jugée.

L'article 304 ne s'applique pas dans les cas suivants: 1° la personne a acquis son intérêt par succession ou par donation et y a renoncé ou s'en est départie le plus tôt possible; 2° l'intérêt de la personne consiste dans la possession d'actions d'une société par actions qu'elle ne contrôle pas, dont elle n'est ni un administrateur ni un dirigeant et dont elle possède moins de 10% des actions émises donnant le droit de vote; 2.1° l'intérêt de la personne consiste dans le fait qu'elle est membre, administrateur ou dirigeant d'un autre organisme municipal, d'un organisme public au sens de la

Loi sur l'accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels (chapitre A-2.1 ), d'un organisme à but non lucratif ou d'un organisme dont la loi prévoit que cette personne doit être membre, administrateur ou dirigeant en tant que membre du conseil de la municipalité ou de l'organisme municipal; 3° le contrat a pour objet une rémunération, une allocation, un remboursement de dépenses, un avantage social, un bien ou un service auquel la personne a droit à

titre de condition de travail attachée à sa fonction au sein de la municipalité ou de l'organisme municipal; 4° le contrat a pour objet la nomination de la personne à un poste de fonctionnaire ou d'employé dont l'occupation ne rend pas inéligible son titulaire; 5° le contrat a pour objet la fourniture de services offerts de façon générale par la municipalité ou l'organisme municipal; 5.1° le contrat a pour objet la vente ou la location, à des conditions non préférentielles, d'un immeuble ; 304.

A person who knowingly, during his term as member of the council of a municipality or as member of a municipal body, has an interest, directly or indirectly, in a contract with the municipality or body is disqualified from holding office as a member of the council of a municipality. The disqualification shall continue for five years from the day on which the judgment declaring the person disqualified becomes a res judicata .

Section 304 does not apply (1) where the person acquires his interest by succession or gift and renounces or divests himself of it as soon as practicable; (2) where the interest of the person consists in holding shares of a business corporation which he does not control, of which he is neither a director nor an executive officer and of which he possesses less than 10% of the voting shares issued; (2.1) where the interest of the person arises from the fact that he his a member, director or executive officer of another municipal body, a public body within the meaning of the Act respecting Access to documents held by public bodies and the Protection of personal information (chapter A-2.1 ), a non-profit organization or an organization of which he is required by law, as a member of the council of that municipality or that municipal body, to be a member, a director or an executive officer; (3) where the object of the contract is a remuneration, an allowance, the reimbursement of expenses, social benefits, goods or services to which the person is entitled as a condition of employment attached to his duties with the municipality or municipal body; (4) where the object of the contract is the appointment of the person to a position as an officer or employee, provided that the position is not one that makes its holder ineligible; (5) where the object of the contract is the furnishing of services offered to the public by the municipality or the municipal body; (5.1) where the object of the contract is the sale or leasing, on non-preferential terms, of an immovable;

6° le contrat consiste dans desobligations, billets ou autres titres offertsau public par la municipalité oul'organisme municipal ou dansl'acquisition de ces obligations, billets ouautres titres à des conditions nonpréférentielles; 7° le contrat a pour objet la fourniturede services ou de biens que la personneest obligée de faire en faveur de lamunicipalité ou de l'organismemunicipal en vertu d'une dispositionlégislative ou réglementaire; 8° le contrat a pour objet la fournitured'un bien par la municipalité oul'organisme municipal et a été concluavant que la personne n'occupe sonposte au sein de la municipalité ou del'organisme et avant qu'elle ne pose sacandidature à ce poste lors de l'électionoù elle a été élue; 9° dans un cas de force majeure, l'intérêtgénéral de la municipalité ou del'organisme municipal exige que lecontrat soit conclu de préférence à toutautre. (6) where the contract consists of bonds,notes or other securities offered to thepublic by the municipality or themunicipal body or in the acquisition ofsuch bonds, notes or securities on non-preferential terms; (7) where the object of the contract is thefurnishing of goods or services that theperson has an obligation to furnish to themunicipality or municipal body pursuantto a legislative or regulatory provision; (8) where the object of the contract is thefurnishing of goods by the municipality ormunicipal body and where the contractwas entered into before the person heldoffice as a member of the municipality orbody and before he became a candidate atthe election in which he was elected; (9) in a case of irresistible force, wherethe general interest of the municipality ormunicipal body requires that the contractbe entered into in preference to any othercontract. [Nous soulignons] LE JUGEMENT ENTREPRIS [6] Le juge reconnaît dans un premier temps que les conditions requises par l’article 304 LERM sont satisfaites, mais se ditnéanmoins d’avis que les exceptions des paragraphes 305(8°) et (9°) de la même loi trouvent application, dans la situation de l’intimé, etfont obstacle à une déclaration d’inhabilité.

Pour le juge, l’emploi au paragraphe (8) de l’expression « contrat a pour objet la fournitured’un bien par la municipalité » englobe également la fourniture d’un service. Il conclut de plus que l’intérêt général nécessitait l’octroidu contrat à l’intimé et revêtait un caractère de force majeure au sens où l’entend le paragraphe 305(9°) LERM.

LA DISCUSSION [7] Dans Ville de Montréal c. 2952-1366 Québec inc.[2], la juge Deschamps rappelle ainsi la règle moderne d’interprétation d’uneloi : 9 Comme notre Cour l’a maintes fois répété : [traduction] « Aujourd’hui il n’y a qu’un seul principe ou solution : il faut lire lestermes d’une loi dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s’harmonise avec l’esprit de la loi, l’objet de laloi et l’intention du législateur » (Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), (CSC), [1998] 1 R.C.S. 27, par. 21, citant E. A.

Driedger, Construction of Statutes (2e éd. 1983), p. 87; voir aussi Bell ExpressVu Limited Partnership c. Rex, [2002] R.C.S. 559, 2002CSC 42, par. 26).

Cela signifie que, comme on le reconnaît dans Rizzo & Rizzo Shoes, « l’interprétation législative ne peut pas êtrefondée sur le seul libellé du texte de loi » (par. 21). [8] En l’espèce, l’interprétation donnée aux exceptions prévues aux paragraphes 305(8°) et (9°) de LERM s’écarte de ce principe etne prend pas en compte le contexte et l’environnement immédiats de cette disposition qui révèlent l’intention claire qui animait lelégislateur lors de leur adoption. [9] Le raisonnement du juge relativement à l’application de l’exception du paragraphe 305(8°) LERM est en effet problématique àdeux égards.

Tout d’abord, il se méprend lorsqu’il considère que l’expression « fourniture d’un bien » comprend également celle d’unservice. Une telle interprétation ne s’arrime pas avec l’exception prévue au paragraphe (5°) du même

article qui vise spécifiquement lescontrats qui ont pour objet unique la fourniture de services offerts par la municipalité ainsi qu’avec celle du paragraphe (7°) qui préciseque son application s’étend aux contrats qui ont pour objet « la fourniture de services ou de biens ». Par cette technique de rédaction, lelégislateur indique clairement sa volonté de distinguer la notion de bien de celle de service et de ne pas inclure l’une dans l’autre. [10] Les auteurs Jean Hétu et Alain R. Roy rappellent d’ailleurs à cet égard :

Le paragraphe 8 de l’article 305 L.É.R.M. vise la fourniture d’un bien (et non pas d’un service) qui est assurée par la municipalité oul’organisme municipal et qui a fait l’objet d’un contrat antérieurement à l’élection de l’élu.

Les « Notes explicatives du projet de loinuméro 100 » mentionnent : « conformément au principe voulant qu’un contrat conclu avant le début du mandat de l’élu ne doive pasentraîner son inhabilité ni le pénalise indûment, il ne faut pas obliger l’élu à rétrocéder un bien qu’il a acquis de la municipalité lorsqu’ilétait simple citoyen; ainsi, par exemple, si l’élu est déjà locataire d’un logement fourni par une société paramunicipale, il ne doit pas êtreforcé de mettre fin à son bail dès qu’il devient membre de cette société ».

On pense par exemple ici à un contrat de location d’unlogement fourni par un office municipal d’habitation. Ajoutons que l’adoption du paragraphe 5.1 de l’article 305 en 2000 est venueélargir par la suite la portée de l’exception du paragraphe 8, car il autorise toute forme de location d’un immeuble à des conditions non

préférentielles. Pour une interprétation assez libérale de ce paragraphe, voir Mousseau c. Houle , C.S. Hull, n° 550-05-008891-999, 25 octobre 1999 , j. Johanne Trudel, résumé à (1999) 6 B.D.M. 168-169.

Il s’agissait dans ce dernier exemple d’un bail immobilier aux fins d’exploitation d’un stationnement d’abord fourni au bénéfice de la municipalité et non par elle. [3] [Référence omise] [Nous soulignons] [ 11 ] Dans un second temps, la conclusion du juge oblitère l’une des conditions donnant ouverture à l’exception du paragraphe 305(8°) LERM ; la nécessité que le contrat ait pour objet la fourniture d’un bien par la municipalité .

En l’espèce, même en acceptant que la notion de « bien » puisse inclure celle de « service », ce n’est pas la municipalité qui fournit le service, mais la corporation dirigée par l’intimé. L’exception du paragraphe 305(8°) LERM est en conséquence inapplicable en l’espèce. [ 12 ]

Le paragraphe 305(9°) LERM prévoit que l’inhabilité de l’élu dont traite l’

article 304 ne s’applique pas en cas de force majeure lorsque l’intérêt général de la municipalité exige que le contrat soit conclu de préférence à tout autre. [ 13 ] Les auteurs LeChasseur et Paquette retiennent pour leur part que la définition civiliste du concept de force majeure trouve application en pareil cas lorsqu’ils écrivent : Pour qu’un événement revête le caractère de force majeure, il doit être imprévisible, irrésistible et insurmontable. L’élu doit démontrer, si demande lui en est faite, que le contrat avec la municipalité ou l’organisme a été conclu dans l’intérêt général de la municipalité pour pallier les conséquences que le respect des procédures aurait pu engendrer. À

titre d’exemple, une inondation, un tremblement de terre, un incendie ou une tornade peuvent constituer des cas de force majeure. [4] [Référence omise] [ 14 ] De plus le principe de la cohérence des lois entre elles commande de retenir la notion de force majeure que l’on retrouve à l’

article 1470 C.c.Q. dont les contours sont bien définis surtout si, comme en l’espèce, rien n’indique une volonté législative de s’en écarter. [ 15 ] On ne saurait par ailleurs nier l’importance pour les citoyens de St-Augustin de pouvoir compter sur un service continu de navette entre les deux rives de la rivière.

Cette dimension du contrat intéresse effectivement le droit à la sécurité des résidents de la municipalité, mais on ne peut pas pour autant en conclure qu’un service dispensé, comme en l’espèce, dix (10) fois par jour, et ce, deux cent cinquante (250) jours par an puisse constituer un événement imprévisible, irrésistible et insurmontable susceptible de constituer un cas de force majeure. [ 16 ] La situation serait sans doute différente si, en l’absence de tout autre moyen d’effectuer la traversée de la rivière, la municipalité concluait ponctuellement avec l’entreprise de l’intimé un contrat pour une évacuation d’urgence. [ 17 ] La conclusion du juge selon laquelle « l’usage du « airboat » revêtait un cas de force majeure pour la population de St- Augustin… » [5] est en conséquence infondée. [ 18 ] En décembre 2010, la loi obligeait l’intimé à choisir entre le contrat conclu avec la municipalité et le siège au poste numéro 3 du conseil municipal.

Il a plutôt décidé de conserver les avantages que lui procurait à la fois sa situation de contractant et d’élu. En pareilles circonstances, l’

article 304 LERM doit s’appliquer avec toute sa rigueur. POUR CES MOTIFS, LA COUR : [ 19 ] ACCUEILLE l’appel; [ 20 ] INFIRME le jugement de la Cour supérieure du 7 décembre 2012 ; [ 21 ] DÉCLARE M. Keith Glen McKinnon inhabile à exercer la fonction de membre du conseil de toute municipalité pour une période de cinq années conformément à l’

article 304 de la

Loi sur les élections et les référendums dans les municipalités ; [ 22 ] CONDAMNE l’intimé aux dépens tant en première instance qu’en appel. LORNE GIROUX, J.C.A. DOMINIQUE BÉLANGER, J.C.A. CLAUDE C. GAGNON, J.C.A.