2020 QCCA 781, 2020 QCCA 781

9007-7876 Québec inc. c. Procureure générale du Québec 2020 QCCA 781 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE QUÉBEC N° : 200-09-009747-186 (200-05-002370-877) (200-05-002371-875) DATE : 12 JUIN 2020 FORMATION : LES HONORABLES FRANCE THIBAULT, J.C.A. SIMON RUEL, J.C.A. SUZANNE GAGNÉ, J.C.A. 9007-7876 QUÉBEC INC. APPELANTE – Demanderesse c.

LA PROCUREURE GÉNÉRALE DU QUÉBEC REPRÉSENTANT SA MAJESTÉ DU CHEF DU QUÉBEC et L’AGENCE DU REVENU DU QUÉBEC INTIMÉES – Défenderesses ARRÊT [ 1 ] L’appelante (ci-après « Steinberg ») se pourvoit contre un jugement rendu le 8 mars 2018 par la Cour supérieure, district de Québec (l’honorable Danielle Blondin), lequel rejette sa demande d’annulation de deux ententes conclues avec le ministre du Revenu du Québec (ci-après « ministre »), le 1 er avril 1978 et le 1 er février 1983, pour la perception et la remise de l’impôt sur le tabac, conformément à la Loi concernant l’impôt sur le tabac [1] (ci-après la « LIT »).

Le jugement rejette également une demande de compensation de 2 896 176 $ pour l’indemnité à laquelle Steinberg prétend avoir droit pour la perception et la remise de l’impôt sur le tabac entre le 1 er avril 1978 et le 31 août 1986 [2] . [ 2 ] Pour les motifs qui suivent, nous sommes d’avis que le jugement de première instance est bien fondé et qu’il y a lieu de rejeter l’appel. *** [ 3 ] Steinberg exploitait des supermarchés d’alimentation. Elle était un vendeur au détail au sens de la LIT [3] .

Elle se plaint d’avoir été traitée différemment des vendeurs en gros en ce qui concerne l’indemnisation accordée par le ministre pour la perception et la remise de l’impôt sur le tabac en application des dispositions de la LIT entre les années 1978 et 1986. [ 4 ] Les ententes intervenues en 1978 et en 1983 entre le ministre et Steinberg octroyaient à cette dernière une indemnité de 2 % de l’impôt perçu, indemnité qui, selon les termes des ententes, était plafonnée à 1 000 $ par année.

Le ministre avait convenu d’ententes similaires avec d’autres vendeurs au détail d’importance comme Steinberg. [ 5 ] De leur côté, pendant la période en cause, certaines entreprises, qui bénéficiaient d’une entente avec le ministre pour la perception de l’impôt sur le tabac, recevaient une indemnité de 2 % sans plafonnement lorsqu’elles agissaient comme vendeurs en gros, et une indemnité de 2 % plafonnée à 1 000 $ pour leurs activités de vente au détail, comme pour les autres vendeurs au détail bénéficiant d’une entente. [ 6 ] Même si elle s’identifie elle-même comme vendeur au détail dans les ententes convenues avec le ministre au cours des années, Steinberg plaide qu’elle agissait comme vendeur en gros et qu’elle aurait dû bénéficier du même traitement que ces derniers pour la perception et la remise de l’impôt sur le tabac. [ 7 ] Steinberg prétend également avoir appris, en 1985, l’existence de cette distinction entre l’indemnisation des vendeurs au détail et celle des vendeurs en gros pour la perception et la remise de l’impôt sur le tabac, distinction qu’elle juge discriminatoire. [ 8 ] Devant la Cour supérieure, Steinberg demandait l’annulation des ententes convenues en 1978 et en 1983 avec le ministre, limitant son indemnisation à 1 000 $ par année, et recherchait l’application de l’entente précédant celle intervenue le 1 er avril 1978, laquelle prévoyait une indemnisation de 2 % sans plafonnement.

*** [ 9 ] Steinberg plaide que la juge aurait dû conclure que les ententes de 1978 et de 1983 intervenues entre elle et le ministre sont nulles pour trois motifs. *** [ 10 ] Premièrement, les indemnités devaient être déterminées par un règlement conformément à l’article 12 de la LIT . Or, pendant la période en cause, il n’y avait pas un tel règlement portant sur les indemnités.

Le ministre ne pouvait donc signer des ententes octroyant des indemnités plafonnées à 1 000 $ compte tenu de l’absence d’autorisation réglementaire. [ 11 ] La juge conclut, avec raison, que l’article 12 de la LIT « ne vient pas limiter le pouvoir de contracter qui est reconnu à l’article 17 de la LIT » [4] . [ 12 ] À moins d’une limitation ou d’un encadrement juridique particulier obligatoire, un ministre peut contracter et conclure des ententes au nom de l’État pour la bonne administration des matières qui relèvent de son ministère [5] . [ 13 ] De manière spécifique, l’article 17 de la LIT prévoyait que, dans le but de faciliter la perception et la remise de l’impôt sur le tabac, « le ministre peut faire avec un vendeur telles conventions qu’il jugera à propos et telles conventions seront sujettes à la présente loi ».

Selon l’article 2 de la LIT , le terme « vendeur » signifiait le vendeur en gros, de même que le vendeur au détail. [ 14 ] C’est donc en application de l’article 17 de la LIT que le ministre du Revenu a conclu des ententes portant sur la perception et la remise de l’impôt sur le tabac avec les vendeurs en gros et avec les vendeurs au détail d’importance. [ 15 ] L’article 12 de la LIT constituait un outil additionnel destiné à faciliter la perception de l’impôt sur le tabac. Cette disposition doit être lue en conjonction avec l’article 11 de la LIT .

Selon cette dernière disposition, l’impôt exigible de l’acheteur de produits de tabac doit être perçu par le vendeur, donc le vendeur au détail, qui le remet au ministre. [ 16 ] L’article 12, qui suit immédiatement, prévoit que le ministre peut allouer aux vendeurs, pour la perception et la remise de l’impôt sur le tabac, « toute indemnité que pourra déterminer le gouvernement » ou, selon la version de cette disposition en vigueur à compter de 1981, « toute indemnité déterminée par règlement du gouvernement ». [ 17 ] L’article 12 de la LIT visait à faciliter la perception et à éviter l’évasion fiscale, en permettant au gouvernement d’inciter les vendeurs au détail en général à se conformer à leurs obligations de percevoir et de remettre l’impôt perçu au ministre en leur versant une indemnité, et ce, sans nécessité de recourir au mécanisme de négociation d’ententes. [ 18 ] Le pouvoir réglementaire prévu à l’article 12 LIT n’a pas été utilisé.

Le ministre a préféré conclure des ententes administratives avec les vendeurs au détail d’importance et les vendeurs en gros, en application de l’article 17 de la LIT . Ces ententes sont assorties d’indemnités, pour faciliter la perception et la remise de l’impôt sur le tabac.

C’est un choix qui était autorisé par les dispositions de la LIT . [ 19 ] En d’autres termes, le pouvoir de conclure des ententes de perception et de remise de l’impôt sur le tabac en vertu de l’article 17 de la LIT n’était restreint d’aucune manière par l’absence de réglementation générale sur les indemnités prévu à l’article 12. [ 20 ] De toute manière, s’il fallait considérer que l’article 12 de la LIT puisse également s’appliquer aux indemnités accordées par entente, cette disposition est permissive : le ministre « peut » allouer des indemnités aux vendeurs pour la perception et la remise de l’impôt sur le tabac, s’agissant d’indemnités que « pourra » déterminer le gouvernement. [ 21 ] L’exercice du pouvoir réglementaire prévu à l’article 12 de la LIT n’était pas essentiel ou indispensable à la mise en œuvre de la LIT [6] .

Conséquemment, le ministre pouvait conclure des ententes administratives assorties d’indemnités sous l’égide de l’article 17, même en l’absence de règlement découlant de l’article 12 LIT . *** [ 22 ] Deuxièmement, Steinberg plaide que les ententes de 1978 et de 1983 sont discriminatoires au sens du droit administratif en ce qu’elles établissent une distinction non autorisée entre les vendeurs au détail et les vendeurs en gros pour l’indemnisation en lien avec la perception et la remise de l’impôt sur le tabac. [ 23 ] La juge rejette également cet argument, avec raison. [ 24 ] En principe, les personnes qui se trouvent dans une situation identique ou similaire doivent être traitées de manière équivalente selon la loi.

Par exemple, à moins d’une autorisation législative permettant d’établir des distinctions pour des catégories d’administrés, la réglementation ne peut discriminer dans l’application de la loi, dans le sens de traiter différemment des administrés visés par une situation comparable [7] . [ 25 ] En l’espèce, la LIT établissait une distinction entre les vendeurs au détail et les vendeurs en gros, ce qui permettait au ministre de les traiter différemment dans les ententes de perception et de remise de l’impôt sur le tabac.

Selon l’article 11 de la LIT , le vendeur au détail devait percevoir et remettre au ministre l’impôt sur le tabac. À ce titre, le vendeur au détail agissait comme mandataire du ministre.

Les vendeurs en gros n’avaient pas cette obligation, d’où la nécessité pour le ministre de conclure des ententes avec eux pour faciliter la perception et la remise de l’impôt sur le tabac. [ 26 ] Même si les vendeurs au détail avaient une obligation de perception et de remise de l’impôt au ministre, des ententes ont néanmoins été conclues par le ministre avec des détaillants d’importance, comme Steinberg, pour faciliter et centraliser la perception et la remise de l’impôt sur le tabac.

[ 27 ] Si de telles ententes étaient avantageuses pour le fisc, elles l’étaient également pour les vendeurs au détail. [ 28 ] D’une part, les manufacturiers exigeaient de vendre leurs produits du tabac à des entreprises qui jouissaient d’une entente avec le ministre.

Étant bénéficiaire d’une telle entente, Steinberg pouvait transiger directement avec les manufacturiers, sans intermédiaire. [ 29 ] D’autre part, les ententes facilitaient et régularisaient le processus de remise de l’impôt sur le tabac chez les vendeurs au détail, qui pouvaient alors remettre l’impôt dans les 15 jours suivant leurs propres périodes comptables au lieu d’être tenus de le faire immédiatement après l’achat des produits de tabac auprès de leurs fournisseurs. [ 30 ] Historiquement, compte tenu de leur différence de statut, les vendeurs au détail et les vendeurs en gros n’ont pas été indemnisés de la même manière.

De plus, pour des motifs budgétaires et d’équité pour l’ensemble des vendeurs au détail, l’indemnisation pour la perception et la remise de l’impôt sur le tabac par les détaillants a été considérablement réduite en 1978, puis éliminée en 1985. [ 31 ] Il s’agit d’un choix de politique budgétaire et fiscale du gouvernement. Celui-ci est à la fois cohérent et transparent, tel qu’il appert des documents gouvernementaux de l’époque.

De plus, il est autorisé par les dispositions de la LIT . [ 32 ] Notons que Steinberg, qui prétend maintenant être un « quasi-grossiste » ou un « succursaliste », termes qui n’existent pas dans les textes juridiques pertinents, a expressément reconnu être un vendeur au détail ou encore s’est identifiée comme tel, notamment dans sa demande de 1957 pour obtenir un permis de vente du tabac ainsi que dans les ententes de 1978 et de 1983 qu’elle a volontairement signées. [ 33 ] Finalement, le traitement de Steinberg peut difficilement apparaître discriminatoire, puisque les ententes convenues avec les vendeurs en gros à la même époque prévoyaient que si l’entreprise agissait également comme vendeur au détail, son indemnisation était plafonnée à 1 000 $.

En d’autres termes, Steinberg n’aurait bénéficié d’aucun avantage additionnel si elle avait signé la même entente que celle dont bénéficiaient les vendeurs en gros. *** [ 34 ] Troisièmement, Steinberg soutient que les ententes sont nulles pour cause de dol.

Cet argument doit être rejeté, faute de preuve probante à cet égard. [ 35 ] De toute manière, comme le soulignent les intimées, si des représentants non identifiés du ministère du Revenu ont effectivement affirmé que « tout le monde était sur le même pied d’égalité », ces propos sont conformes à la réalité, puisque que tous les vendeurs au détail jouissant d’une entente et les vendeurs en gros exerçant des activités de vente au détail ont été traités similairement. *** [ 36 ] Quelques mots sur le remède.

À plusieurs égards, les arguments juridiques de Steinberg font obstacle aux conclusions recherchées. [ 37 ] Si les ententes sont nulles de nullité absolue, comme le plaide Steinberg, elle n’aurait droit à aucune indemnité et devrait même restituer les indemnités déjà reçues. Steinberg ne peut être replacée dans la situation précédant l’entente d’avril 1978, l’entente antérieure ayant été résiliée.

Par ailleurs, de 1976 à 1978, il n’existait pas plus de règlement d’indemnisation, alors que Steinberg se fonde justement sur l’absence d’un tel règlement entre 1978 et 1986 pour demander l’annulation des ententes. [ 38 ] Finalement, le pouvoir du ministre de conclure des ententes pour faciliter la perception et la remise de l’impôt sur le tabac était discrétionnaire. Même si les ententes étaient déclarées nulles, le ministre ne pourrait pas être forcé de conclure de nouvelles ententes avec Steinberg. *** [ 39 ] Les intimées plaident la prescription du recours de Steinberg.

Compte tenu de ce qui précède, il n’est pas nécessaire de se pencher sur cette question. POUR CES MOTIFS, LA COUR : [ 40 ] REJETTE l’appel, avec frais de justice. FRANCE THIBAULT, J.C.A. SIMON RUEL, J.C.A. SUZANNE GAGNÉ, J.C.A.

M e Patrice Gladu M e Benoît Rogerge DUNTON RAINVILLE Pour l’appelante M e Alex Boisvert M e Louis Riverin LARIVIÈRE MEUNIER (REVENU QUÉBEC) Pour les intimées Date d’audience : 8 juin 2020

Annexe I Dispositions législatives Loi concernant l’impôt sur le tabac , L.R.Q., c. I-2, articles 2 , 11 , 12 et 17 (en vigueur de 1977 à 1986, sauf pour les articles 11 et 12 qui ont subi des modifications en 1981) : 2.

Dans la présente loi, à moins que le contexte ne comporte un sens différent : […] 6° « acheteur » signifie toute personne qui achète du tabac d’un vendeur par une vente en détail au Québec; […] 9° « vendeur en détail » signifie toute personne qui, au Québec, vend du tabac à un consommateur; 14° « vendeur » comprend le vendeur en gros de même que le vendeur en détail; 15° « vendeur en gros » signifie toute personne qui, au Québec, vend pour fins de revente du tabac ouvré par lui-même ou par tout autre. 11.

L’impôt exigible de l’acheteur au moment de son achat, doit être perçu par le vendeur qui en tient compte et le remet au ministère du revenu de la manière indiquée par le gouvernement. 2.

In this act, unless the context indicates a different meaning: […] (6) “purchaser” means any person who purchases from a vendor tobacco at a retail sale in Québec; […] (9) “retail vendor” means any person who, within Québec, sells tobacco to a consumer; (14) “vendor” includes both wholesale vendor and retail vendor; (15) “wholesale vendor” means any person who, within Québec, sells tobacco for the purpose of resale, whether manufactured by himself or any other person. 11.

The tax payable by the purchaser at the time of his purchase shall be collected and accounted for by the vendor, and be remitted by him to the Minister through the

Le vendeur doit agir en ce cas comme mandataire du ministre, tenir et rendre compte des montants ainsi perçus et les lui transmettre au ministère du revenu, dans les quinze jours suivant immédiatement le mois de calendrier durant lequel toute vente s’est effectuée. 12. Le ministre peut allouer aux vendeurs, pour la perception de la taxe et sa remise au Québec, toute indemnité que pourra déterminer le gouvernement. 17.

Dans le but de faciliter la perception et la remise de l’impôt établi par la présente loi, ou de prévenir le double paiement de cet impôt sur le même tabac, le ministre peut faire avec un vendeur telles conventions qu’il jugera à propos et telles conventions seront sujettes à la présente loi. Ministère du revenu, in such manner as the Government may prescribe. The vendor shall act, in such a case, as the agent for the Minister and shall account for and remit to him the amounts so collected, within fifteen days immediately following the calendar month during which any sale has taken place. 12.

The Minister may make an allowance to the vendors for their services in collecting and forwarding the tax to the Revenue Branch, which allowance shall be determined by the Government. 17. In order to facilitate the collection and remittance of the tax imposed by this act or to prevent the double payment of such taxes on the same tobacco, the Minister may effect such arrangements as he may deem expedient to make with a vendor and such arrangements shall be subject to this act. Articles 11 et 12 de la Loi concernant l’impôt sur le tabac , L.R.Q., c.

I-2 , en vigueur de 1981 à 1986 ( Loi modifiant diverses lois fiscales, L.Q. 1981, c. 24, articles 11 et 12) : 11. L’impôt exigible de l’acheteur au moment de son achat doit être perçu par le vendeur qui en tient compte et le remet au ministre de la manière que ce dernier indique. Le vendeur doit agir en ce cas comme mandataire du ministre, tenir et rendre compte des montants ainsi perçus et les lui transmettre dans les quinze jours suivant immédiatement le mois de calendrier durant lequel toute vente s’est effectuée. 12.

Le ministre peut allouer aux vendeurs, pour la perception de la taxe et sa remise au ministre, toute indemnité déterminée par règlement du gouvernement. 11. The tax payable by the purchaser at the time of his purchase shall be collected and accounted for by the vendor, and be remitted by him to the Minister, in such manner as the latter may prescribe. The vendor shall act, in such a case, as the agent for the Minister and shall account for and remit to him the amounts so collected, within fifteen days immediately following the calendar month during which any sale has taken place. 12.

The Minister may make an allowance to the vendors for their services in collecting and forwarding the tax to the Minister, which allowance shall be determined by regulation of the Government.