2022 QCCA 247, 2022 QCCA 247

Municipalité de Saint-Joseph-du-Lac c. Hamel 2022 QCCA 247 COUR D'APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE MONTRÉAL No : 500-09-029234-200 ( 700-17-015581-183 ) PROCÈS-VERBAL D'AUDIENCE DATE : Le 18 février 2022 FORMATION : LES HONORABLES JOCELYN F. RANCOURT, J.C.A. BENOÎT MOORE, J.C.A. GUY COURNOYER, J.C.A.

PARTIE APPELANTE / INTIMÉE INCIDENTE AVOCATS MUNICIPALITÉ DE SAINT-JOSEPH-DU- LAC Me STEVE CADRIN Me CAROLINE CHARRON (DHC Avocats) Par visioconférence PARTIES INTIMÉES / APPELANTES INCIDENTES AVOCAT kevin hamel richard hamel transport inc. Me DANIEL R. GUAY ( Guay & Associés Avocats) Par visioconférence En appel d’un jugement rendu le 16 octobre 2020 par l’honorable Claude Auclair de la Cour supérieure , district de Terrebonne . NATURE DE L’APPEL : Municipal – Aménagement et urbanisme – Règlement de zonage – Droits acquis – Absence de simple tolérance de la Municipalité – Appel incident.

Greffière-audiencière : Annie Lapierre Salle : Antonio-Lamer AUDITION 9 h 30 Début de l’audience. Continuation de l'audience du 16 février 2022. Les parties ont été dispensées d’être présentes à la Cour. 9 h 31 PAR LA COUR : Arrêt – voir page 3. 9 h 34 Fin de l’audience

Annie Lapierre, Greffière-audiencière ARRÊT [ 1 ] L’appelante, la Municipalité de Saint-Joseph-du-Lac (la « Municipalité »), se pourvoit contre un jugement de la Cour supérieure, district de Terrebonne, du 16 octobre 2020 (l’honorable Claude Auclair) [1] , lequel rejette sa demande et déclare que les intimés possèdent des droits acquis « quant à l’usage d’un garage et du stationnement des camions autour du garage et de la maison ». [ 2 ] Dans l’éventualité où la Cour accueillerait l’appel, les intimés se pourvoient en appel incident, lequel consiste dans la réclamation en dommages et intérêts qu’ils avaient présentée en première instance et que le juge, compte tenu de sa conclusion sur l’existence de droits acquis, n’a pas tranchée. **** [ 3 ] Le litige porte sur deux lots voisins, propriétés de l’intimé Kevin Hamel (« Hamel »), l’un sur lequel est bâti un garage et où sont stationnés plusieurs camions-remorques (lot [1]) et l’autre sur lequel est bâtie une résidence (lot [2]). [ 4 ] Le 9 février 1981, la Municipalité octroie à Albert Legrand (« Legrand »), alors propriétaire de ces lots, un permis de construction pour l’érection d’un « garage privé commercial » sur le lot [1].

Legrand, qui exploite une entreprise d’excavation, ne construira pas ce garage. [ 5 ] La Municipalité modifie à plusieurs reprises son règlement de zonage concernant ces lots. C’est ainsi que le 26 juin 1985, elle adopte le Règlement 2-85, lequel transforme les lots en zonage résidentiel. Puis, le 2 février 1987, dans le contexte de leur vente à Richard Hamel, père de l’intimé, le zonage des lots devient mixte (résidentiel et commercial) par le Règlement 1-87.

Enfin, le 10 avril 1991, le Règlement de zonage 4-91, lequel est toujours en vigueur, transforme de nouveau les lots en zone résidentielle. [ 6 ] En février 1987, Richard Hamel acquiert les lots de Legrand. Puis, le 10 août 1989, il obtient un permis de construction pour un « bâtiment accessoire », soit un « garage entrepôt de camion, zone M-15 » sur le lot [1]. Ce garage sera construit par Richard Hamel. En 1994, ce dernier vend ce lot à l’intimée, Richard Hamel Transport inc. (« Hamel Transport »). [ 7 ] Le 7 juillet 2015, l’intimé Hamel acquiert de son père le lot [2] et d’Hamel Transport, le lot [1].

Lors de ces ventes, la Municipalité adopte une dérogation mineure quant aux marges avant et arrière. [ 8 ] Le 9 janvier 2017, la Municipalité introduit une première demande sous l’

article 227 de la

Loi sur l’aménagement et l’urbanisme [2] (« la Loi »), distincte du présent dossier, visant le remisage illégal de véhicules lourds et d’un bateau autour de la résidence sur le lot [2]. Ce dossier fait l’objet d’une entente entérinée par la juge Carol Cohen, le 14 juillet 2017. [ 9 ] Le 1 er octobre 2018, la Municipalité intente la présente action où elle demande, toujours sur le fondement de l’

article 227 de la Loi , de déclarer que les usages ayant cours sur les lots, et notamment le stationnement de camions de livraison de marchandises, sont contraires à la réglementation et d’en ordonner la cessation. Les parties s’entendent sur le fait que les lots sont maintenant en zone résidentielle et que le stationnement de ces camions n’est plus permis. [ 10 ] La question est donc de qualifier la nature de l’usage actuel et de déterminer si, au moment où il a débuté, celui-ci était autorisé par la réglementation [3] , ce qui aurait pour effet de conférer aux intimés des droits acquis.

Pour cela, l’usage doit être qualifié de commercial (classe 30) et non d’industriel (classe 22), ce dernier n’étant pas permis à l’époque pertinente. Pour une meilleure compréhension, voici les extraits utiles décrivant ces deux classes d’usage : Groupe classe 22 Industrie légère et autres Toute industrie dont l'opération principale concerne la transformation de produits partiellement usinés et dont l'impact sur la qualité de l'environnement est peu important.

Ainsi que, toute entreprise autre que spécifiquement manufacturière, mais assimilable aux établissements industriels spécialement sur le plan de la localisation et du type d'opération et d'entreposage extérieur. On retrouve dans ce groupe: - industries de vins et spiritueux

- fabriquants d'armoires - fabriquants de pièces et meubles - fabriquants de produits métalliques, électriques, scientifiques, textiles, vêtements, aliments - ateliers de réparation : soudure, peinture, rembourrage, etc. - compagnies de transport - entrepreneurs généraux et spécialisés - entrepôts Groupe classe 30 Groupe Commerce et Service Ce groupe comprend :

a) les commerces de gros qui revendent leurs marchandises à des détaillants, des industries, des commerçants, des institutions de professionnels, d'autres grossistes, des cultivateurs (articles agricoles) : À

titre d'exemple : - entrepôt avec poste de vente - matériaux de construction - machinerie et outillage agricole - bois de chauffage

b) les commerces utilisant de grandes surfaces de montre, d'entreposage, de chargement, de stationnement et de service. À

titre d'exemple : - pièces et accessoires de matériel roulant - véhicules, automobiles, camions, équipements roulants neufs et locatifs - postes d'essence, stations-service - poste de lavage et cirage d'autos - huile à chauffage […]

e) Personnels: maison funéraire, couturier, tailleur, cordonnier, barbier, coiffeur, esthéticienne, blanchisseur, nettoyeur. À

titre d'exemple : - Professionnels, financiers, et administratifs : clinique médicale, laboratoire d’analyse, de diagnostic d'expertise, administration en général, banque, caisse populaire, bureau de crédit. - Éducatif : garderie - Transport et communications [Transcription textuelle]

[ 11 ] Le jugement entrepris rejette la demande de la Municipalité. Le juge conclut qu’en l’absence de transformation, manipulation ou fabrication de produit de même que de chariot élévateur ou de transbordement, l’on ne peut être en présence d’une industrie selon la définition qu’en donne le Règlement 2-85. Il ne s’agit donc pas d’un usage industriel de la classe 22, mais bien d’un usage commercial de la classe 30 « Groupe commerce et service », ce que le juge trouve d’ailleurs conforme au fait qu’Hamel Transport se présente comme un commerce de service de transport.

À ces éléments, le juge ajoute que la Municipalité connaissait l’usage des intimés et qu’elle n’a pas informé l’intimé Hamel ou son père d’éventuels problèmes liés à l’usage lors de la vente en 2015, alors qu’elle a soulevé celui concernant les marges. Ce sont là, selon le juge, autant d’indices qui, sous réserve de l’hypothèse de la mauvaise foi que le juge écarte, établissent que la Municipalité interprétait elle-même son règlement comme permettant l’usage des intimés. [ 12 ] Le juge conclut donc que le Règlement 2-85 permettait l’usage exercé par les intimés et que ceux-ci détiennent des droits acquis.

Bien que cela ne soit pas nécessaire, il s’attèle ensuite à évaluer si, en cas contraire, il devait exercer la discrétion que lui reconnait la jurisprudence, notamment l’arrêt Chapdelaine [4] , de rejeter le recours de la Municipalité. Il conclut que tel aurait été le cas.

Compte tenu de ses conclusions, le juge n’aborde pas la demande reconventionnelle des intimés. * * * [ 13 ] L’appel principal de la Municipalité soulève essentiellement les deux questions suivantes : 1) Le juge erre-t-il en concluant à l’existence de droits acquis en faveur des intimés? et 2) Le juge erre-t-il dans l’exercice de sa discrétion de ne pas accueillir le recours de la Municipalité sous l’

article 227 de la Loi ? [ 14 ] Sur la première question, la Municipalité fait valoir que le juge aurait mal interprété les dispositions du Règlement 2-85, notamment en se fondant sur le comportement de la Municipalité et qu’il erre en concluant à des droits acquis sur un usage accessoire . [ 15 ] La Municipalité a raison lorsqu’elle fait valoir que le juge ne pouvait fonder son interprétation du règlement sur celle que certains de ses fonctionnaires lui auraient donnée.

En effet, que ces derniers aient ou non véritablement pensé que l’usage des intimés, annoncé ou réel, entrait dans la classe 30 ne change rien en ce qu’ils n’ont ni la capacité de modifier le sens du règlement voulu par le législateur municipal ni celle d’autoriser un usage dérogatoire [5] . Cette erreur n’est toutefois pas en soi déterminante puisque les propos du juge sur le comportement postérieur de la Municipalité visent, à bien des égards, à conforter sa propre interprétation du règlement qu’il a déjà retenue. [ 16 ] L’exercice interprétatif du juge repose essentiellement sur trois idées.

D’abord, il semble trouver incongru que la classe 30 puisse autoriser de grandes surfaces de montre, notamment sur des stationnements, d’équipements roulants neufs ou locatifs alors que les intimés ne pourraient pas, sous cette même classe, garer leurs véhicules lourds. Le juge conclut ensuite que les activités des intimés ne rencontrent pas la définition d’industrie prévue au Règlement 2-85 puisqu’il n’y a sur le lot ni fabrication, ni transformation, ni manipulation de produits divers.

Enfin, le juge est d’avis qu’il est possible de rattacher l’usage des intimés à la classe 30 tant parce que celle-ci prévoit à son paragraphe E la mention « transport » que parce qu’Hamel Transport vend un « service » de transport et qu’en ce sens, elle est un commerce selon la définition du règlement 2-85. [ 17 ] Qu’en est-il? [ 18 ] La qualification d’un usage ne réfère pas à la nature de l’entreprise qui l’exerce, mais à l’usage lui-même [6] et est « […] déterminée par la nature des activités réellement exercées sur le site » [7] .

En ce sens, s’il est vrai, comme le juge l’affirme, qu’Hamel Transport exploite un commerce offrant des services de transport, cela n’emporte pas que l’usage du lot soit, lui, nécessairement commercial. [ 19 ] Or, quel est l’usage dont il est question ici? Après avoir utilisé diverses descriptions dans ses motifs, le juge retient, dans ses conclusions, l’expression « l’usage d’un garage et du stationnement des camions autour du garage et de la maison ». D’entrée de jeu, il convient d’écarter l’élément relatif à la maison, ou plus largement au lot résidentiel (lot [2]) , puisqu’aucune

partie dans ce dossier ne prétend que des camions de transport de marchandises y sont stationnés. [ 20 ] Quant au lot [1], il est nécessaire de distinguer la conformité du garage lui-même et de l’usage qui en est fait, de celui ayant cours à l’extérieur. Quant au garage, rappelons que jamais la Municipalité n’a prétendu à sa non-conformité pas plus d’ailleurs qu’elle en a demandé la démolition. Les intimés prétendent toutefois que l’usage de celui-ci était connu par la Municipalité lors de l’octroi du permis et que celui-ci n’a jamais changé.

Or, avec égards, il est difficile de trouver dans le permis ou dans les demandes antérieures de Legrand, une autorisation ou même une simple référence à l’exploitation d’une compagnie de transport. Rappelons que le permis autorise la construction d’un « garage entrepôt de camion » à

titre de bâtiment accessoire à ce qui ne peut être que la résidence sise sur le lot voisin, ce que tend d’ailleurs à confirmer la mention selon laquelle le service de chambre de bain sera celui de la maison. Si on peut comprendre de ce permis que Richard Hamel pourra garer le camion qu’il utilise pour son travail, rien ne laisse à penser que la Municipalité a permis, si tant est qu’elle le pouvait, l’usage spécifique d’une compagnie de transport.

Quant aux demandes faites par Legrand, non seulement celles-ci ne sont pas pertinentes, puisque les intimés n’invoquent pas la reprise de ses droits acquis, mais rien non plus ne permet de conclure à l’autorisation de l’usage d’une compagnie de transport, Legrand exploitant une entreprise d’excavation. Enfin, de toute manière, il ressort de la preuve que le garage est utilisé à des fins d’entreposage personnel. [ 21 ] Ce n’est donc pas à l’encontre du garage lui-même que s’attaque la Municipalité, mais à l’utilisation du terrain extérieur. Il est dès lors nécessaire de qualifier l’usage qui y est exercé.

Or, sur ce point, le juge erre en extrapolant l’inexistence de l’exploitation d’une compagnie de transport de l’absence, sur le lot, de chariots élévateurs ou encore d’activités de transbordement. Rien ne lui permettait de limiter l’exploitation d’une compagnie de transport à de telles conditions. En l’espèce, si l’activité principale d’Hamel Transport se fait sur la route et chez les clients, il demeure que le lot sert de port d’attache de la flotte de camions, à son entretien et à son va-et-vient.

Il s’agit d’une composante essentielle et indissociable de l’usage principal qu’est l’exploitation d’une compagnie de transport [8] .

La présence de ces camions ne consiste donc pas seulement à du « stationnement » accessoire à un usage principal –comme peut l’être le stationnement d’un camion à l’usage d’une entreprise d’excavation– mais participe de l’essence même de l’exploitation d’une « compagnie de transport » que la Municipalité, dans son règlement, a décidé d’associer à un usage industriel. [ 22 ] Le juge erre également en écartant la classe 22 en raison du fait que les activités d’Hamel Transport ne constituent pas une

« industrie » selon la définition prévue au Règlement 2-85 en ce qu’il n’y a pas de fabrication, transformation ou manipulation de produits. Il omet en effet de prendre en compte que la classe 22 « Industrie légère et autres » assimile à une industrie, d’autres entreprises, notamment les compagnies de transport. [ 23 ] Et il y a plus. Si les arguments pour écarter l’usage industriel ne sont pas convaincants, ceux pour rattacher le stationnement de camions de transport de marchandises à un usage commercial le sont encore moins.

Non seulement rien dans la preuve ne permet de conclure qu’Hamel Transport vend ses services de transport sur le lot visé, mais Richard Hamel lui-même, lors de son interrogatoire préalable, admet qu’Hamel Transport n’y fait pas affaire.

Rien dans le dossier ne permet donc de rattacher l’activité qui se déroule sur le lot visé à un commerce, la vente, ou l’achat d’un bien ou d’un service. [ 24 ] Quant à l’argument selon lequel un droit acquis ne peut naître d’un usage accessoire, bien qu’il soit juste, il n’est pas déterminant en l’espèce puisque, contrairement à l’arrêt Hadlock [9] , les intimés ne revendiquent pas un usage accessoire de leur auteur pour fonder leur usage principal.

Si tel avait été toutefois le cas, cet arrêt se serait en effet appliqué. [ 25 ] Il suffit donc de déterminer que l’utilisation du lot comme port d’attache d’une flotte de camions de transport de marchandises participe de l’usage principal de l’exploitation d’une compagnie de transport pour conclure que l’usage du lot extérieur par les intimés ne peut que se rattacher à la classe 22 et, qu’en ce sens, il n’était pas permis lorsqu’il a débuté.

Les intimés n’ont donc pas de droits acquis et il y a lieu d’intervenir sur ce premier moyen. [ 26 ] En ce qui concerne la seconde question de l’appel principal, soit l’exercice par le juge de sa discrétion de rejeter le recours de la Municipalité sous l’

article 227 de la Loi , bien qu’il s’agisse là d’une question à l’égard de laquelle la Cour doit faire preuve de déférence [10] , il y a lieu en l’espèce d’intervenir. [ 27 ] Depuis l’arrêt Chapdelaine , il est établi que l’

article 227 de la Loi confère aux juges de la Cour supérieure une certaine discrétion leur permettant de rejeter le recours même lorsque la dérogation visée par la demande n’est pas mineure, comme c’est le cas en l’espèce. Cette discrétion doit toutefois se cantonner à des situations exceptionnelles, « lorsque les circonstances tout à fait particulières d'un dossier l'exigent pour éviter les injustices qu'une application stricte, rigoureuse et aveugle de la réglementation pourrait entraîner » [11] .

Selon la jurisprudence de notre Cour, il s’agit d’un « pouvoir discrétionnaire limité » [12] , nécessitant des circonstances au caractère « particulier et exceptionnel » [13] , voire « rarissime » [14] . Les facteurs devant être pris en compte dans le cadre de l’exercice de ce pouvoir discrétionnaire sont énoncés dans l’arrêt Chapdelaine [15] et se rapportent à l’intérêt de la justice, à la conduite des parties, au délai et aux conséquences de la conduite dérogatoire. [ 28 ] Certains de ces facteurs sont satisfaits en l’espèce. Il en est ainsi de la bonne foi des intimés, laquelle n’est pas contestée.

Mais s’il s’agit là d’un élément indubitablement pertinent, il n’est pas suffisant à lui seul [16] . Il en va de même du délai écoulé, ici près de 30 ans, lequel surpasse le seuil indicatif de 20 ans évoqué dans Chapdelaine . Mais, encore là, le seul passage du temps ne suffit pas pour « faire échec à la demande formulée par la Municipalité » [17] . [ 29 ] Les reproches faits à l’endroit de la Municipalité sont quant à eux plus contestables. C’est ainsi que le juge insiste beaucoup sur le fait qu’elle a accordé un permis de construction pour le garage.

Or, et au risque de se répéter, la conformité du garage n’est pas remise en question par la Municipalité et, dès lors, cet élément ne présente pas de pertinence. De même, nous l’avons vu, rien dans le permis ne permet de référer à l’exploitation d’une compagnie de transport. Quant à la taxation commerciale, il s’agit d’un élément dont la signification est fort relative, « […] le Trésor municipal ne se souci[ant] guère de la légalité d’une activité » [18] . [ 30 ] Le juge reproche enfin à la Municipalité d’avoir accordé une dérogation mineure quant aux marges lors de la vente des lots par Richard Hamel.

Selon lui, les circonstances qui entourent cet évènement sont « révoltantes » puisque si la Municipalité a discuté de ce point, somme toute mineur, il ne peut s’expliquer qu’elle n’en ait pas fait de même pour l’usage qu’on y faisait, point beaucoup plus important. Pourtant, la dérogation portait sur un élément propre au garage lui-même et il est difficile d’inférer de celle-ci quelconque intention quant à l’usage du lot. De toute manière, la Municipalité n’aurait pu accorder une dérogation mineure pour autoriser un usage dérogatoire [19] .

Peut-être que les intimés ont pu comprendre de cette dérogation des implications qu’elle n’avait pas, mais il est difficile de reprocher quelque chose à la Municipalité ou d’en inférer une tolérance ou, pire, un silence volontaire. [ 31 ] En bref, contrairement à Chapdelaine , rien dans le dossier ne permet de prétendre que la Municipalité a posé des gestes concrets et actifs concernant une éventuelle tolérance de l’usage contesté. [ 32 ] Mais surtout, et cela dit avec égards pour le juge de première instance, celui-ci n’évalue pas l’ensemble de ces facteurs sous l’aune de l’intérêt de la justice qui, elle seule, peut justifier l’irrecevabilité du recours, et ce, afin d’éviter qu’une application stricte, rigoureuse et aveugle de la réglementation entraîne une injustice.

La Municipalité ne demande pas la destruction du garage non plus que des travaux visant sa modification pour le rendre conforme à la réglementation, comme dans Chapdelaine , mais simplement le déplacement de la flotte de camions sur un autre lieu. La Cour ne nie pas que cela soit une source importante de désagréments et de coûts pour les intimés, mais ceux-ci ne peuvent suffire, dans l’exercice d’un juste « équilibre entre les intérêts de la communauté et ceux d’un individu » [20] , afin d’écarter l’application d’une réglementation valide.

Cela est d’autant plus vrai lorsque, comme ici, la situation dérogatoire n’est ni mineure ni de peu d’importance. En l’espèce, en l’absence d’un préjudice suffisant et d’une « injustice flagrante » [21] , l’intérêt public commande que la réglementation soit appliquée et respectée [22] et il était déraisonnable pour le juge de conclure au rejet du recours de la Municipalité. [ 33 ] Pour ces motifs, l’appel principal doit donc être accueilli. [ 34 ] Par leur appel incident, les intimés réclament des dommages découlant, de la faute de la Municipalité.

Les parties soulèvent plusieurs questions spécialement en lien avec le préjudice. Il ne sera toutefois pas nécessaire de les aborder puisque les intimés, qui en avaient le fardeau, échouent à établir l’existence d’une faute de la Municipalité. [ 35 ] Selon eux, la faute de la Municipalité reposerait dans le fait que ses préposés ont accordé un permis pour la construction d’un garage dont ils savaient que l’usage était interdit.

Tel qu’il a déjà été mentionné, cette prétention ne peut tenir puisque la Municipalité n’a jamais remis en question la validité du permis de construction non plus que l’usage auquel il est consacré. Ce n’est que l’usage du lot

extérieur qui fait l’objet du recours et rien dans le permis de construction ou ailleurs dans la preuve n’indique que les fonctionnaires de la Municipalité auraient laissé croire aux intimés que celui-ci était permis. En l’absence de faute, la réclamation en dommages et intérêts doit donc être rejetée. POUR CES MOTIFS, LA COUR : [ 36 ] ACCUEILLE l’appel principal avec les frais de justice; [ 37 ] INFIRME le jugement rendu le 16 octobre 2020 par l’honorable Claude Auclair et, procédant à rendre le jugement qui aurait dû l’être : ACCUEILLE la demande pour la délivrance d’une ordonnance en vertu des articles 227 et suivants de la

Loi sur l'aménagement et l'urbanisme (L.R.Q. c. A-19.1 ) à l'égard de l’immeuble en litige plus amplement décrit ci-après : «Un immeuble situé à Saint-Joseph-du-Lac, connu et désigné comme étant le lot numéro [1] ([1]) du Cadastre du Québec, circonscription foncière de Deux-Montagnes. Avec le garage commercial. »

DÉCLARE que le stationnement de véhicules de transport de marchandises sur ce lot constitue un usage industriel n’ayant jamais été permis par la réglementation municipale de la Municipalité de St-Joseph-du-Lac et n’est donc pas protégé par des droits acquis; ORDONNE aux défendeurs, leurs représentants, mandataires ou ayants droit de cesser un tel usage en tout temps à l'avenir, c’est-à-dire de cesser de stationner et d’entreposer tout véhicule de transport de marchandises sur le lot [1], et ce, dans les trente (30) jours du présent jugement; À DÉFAUT PAR LES DÉFENDEURS, LEURS REPRÉSENTANTS, MANDATAIRES OU AYANTS DROIT DE SE CONFORMER AU PRÉSENT JUGEMENT : PERMET à la Municipalité de St-Joseph-du-Lac, par ses employés, ses préposés ou ses mandataires de remorquer ou de faire enlever tout véhicule de transport de marchandises en situation d'irrégularité afin de rendre l'usage de l’immeuble en litige conforme à la réglementation applicable; [ 38 ] REJETTE l’appel incident, avec les frais de justice.

JOCELYN F. RANCOURT, J.C.A. BENOÎT MOORE, J.C.A. GUY COURNOYER, J.C.A.