2017 QCCA 276, 2017 QCCA 276

Shiller c. Bousquet 2017 QCCA 276 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE MONTRÉAL N° : 500-09-025067-158 (500-17-016647-037) DATE : Le 16 février 2017 CORAM : LES HONORABLES FRANÇOIS PELLETIER, J.C.A. MANON SAVARD, J.C.A. JEAN-FRANÇOIS ÉMOND, J.C.A. STEPHEN J. SHILLER DANNY LAVY APPELANTS – mis en cause c. ANDRÉ BOUSQUET 4033418 CANADA INC., ès-qualités UNITY II PLACEMENTS SERGAKIS INC., ès qualités COMPLEXE SKY PIERRE SANSCARTIER LISE BÉLAND INTIMÉS – demandeurs et VILLE DE MONTRÉAL MISE EN CAUSE – défenderesse et 9222-6257 QUÉBEC INC.

MISES EN CAUSE – mises en cause ARRÊT [ 1 ] Les appelants se pourvoient contre un jugement de la Cour supérieure, district de Montréal (l’honorable Paul Mayer), qui, le 23 janvier 2015, accueille partiellement la demande des intimés, déclare que l’immeuble sis au 1450-1456 rue Sainte-Catherine Est à Montréal ne bénéficie pas de droits acquis pour l’usage de « débit de boissons alcooliques » et conclut que les différents certificats d’occupation autorisant cet usage ont été émis illégalement par la Ville de Montréal [1] . [ 2 ] Pour les motifs de la juge Savard auxquels souscrivent les juges Pelletier et Émond, LA COUR : [ 3 ] REJETTE l’appel, avec les frais de justice uniquement en faveur des intimés.

FRANÇOIS PELLETIER, J.C.A. MANON SAVARD, J.C.A. JEAN-FRANÇOIS ÉMOND, J.C.A. Me Gérald R. Tremblay Me François Giroux Me Louis Fouquet McCarthy Tétrault

Pour les appelants Me Sébastien Sénéchal Me Isabelle Fallaha Bardagi Sénéchal inc. Pour les intimés Me Éric Couture gagnier, guay, biron Pour la Ville de Montréal Date d’audience : Le 23 novembre 2016 MOTIFS DE LA JUGE SAVARD [ 4 ] La question centrale posée par le pourvoi consiste à déterminer la norme d’intervention du tribunal de première instance à l’égard des décisions des fonctionnaires municipaux en matière de droits acquis.

Celle-ci se pose dans le contexte où, à la demande des intimés, le juge de première instance déclare que l’immeuble détenu par les appelants ne bénéficie pas de droits acquis pour l’usage de « débit de boissons alcooliques », contrairement aux interprétations retenues par les employés de la mise en cause, la Ville de Montréal (« la Ville »), en 2002, 2009 et 2011.

Il conclut conséquemment que les certificats d’occupation autorisant cet usage ont été émis illégalement [2] . [ 5 ] Selon les appelants, le juge de première instance a erré en droit en n’observant aucune retenue à l’égard des décisions des fonctionnaires municipaux. Ils font valoir que, en raison de l’expertise particulière de ces derniers en matière de reconnaissance de droits acquis et du caractère discrétionnaire de leurs décisions, la norme de la décision raisonnable trouvait ici application et que le juge aurait dû faire preuve de déférence.

Ils ajoutent que, même s’ils avaient tort sur cette question, l’intervention de la Cour serait de toute façon requise, le juge ayant erronément conclu à la perte des droits acquis en raison de l’interruption et du changement d’usage de l’immeuble. De son côté, la Ville appuie la position des appelants, alors que les intimés contestent chacun des moyens d’appel. [ 6 ] Pour les motifs qui suivent, je ne peux me rallier à la thèse des appelants.

D’abord, les conclusions des fonctionnaires municipaux quant à la survie ou l’extinction de droits acquis ne commandent pas la déférence judiciaire, de sorte qu’il appartenait au juge de première instance de statuer en définitive sur cette question. Ensuite, la conclusion de ce dernier voulant qu’il y ait ici perte de droits acquis est à l’abri d’une intervention de la Cour. Il s’agit là d’un constat qu’il pouvait raisonnablement tirer de la preuve. Le contexte [ 7 ] La trame factuelle qui sous-tend le pourvoi est correctement relatée par le juge de première instance aux paragraphes 4 à 77 de ses motifs.

Il suffit, pour une bonne intelligence du pourvoi, de rappeler les principaux faits retenus. [ 8 ] L’immeuble sis au 1450-1456 rue Ste-Catherine Est à Montréal (« l’Immeuble »), propriété des appelants depuis juin 2005, est au cœur d’un litige judiciaire institué en 2003, mais dont l’origine remonte au début des années 1990. [ 9 ] À cette époque, l’Immeuble abrite quatre discothèques.

Le bruit résultant de cet usage donne lieu à diverses plaintes et à de nombreux constats d’infraction, ce qui mène à la cessation des activités en mars 1998. [ 10 ] Entre-temps, en 1994, la Ville adopte un nouveau règlement d’urbanisme. Dans le but d’établir une plus grande harmonie entre résidents et commerçants, elle se dote de règles de contingentement visant à restreindre le nombre de bars avoisinant les secteurs résidentiels.

Sous réserve des dispositions relatives aux droits acquis, le règlement de la Ville n’autorise plus l’usage de « débit de boissons alcooliques » dans l’Immeuble. [ 11 ] À la suite de la cessation des activités des discothèques en 1998, l’Immeuble change de propriétaires à différentes reprises et demeure, pour l’essentiel, inoccupé jusqu’en janvier 2003. [ 12 ] À cette date, la Ville délivre un certificat d’occupation autorisant notamment l’exploitation d’un bar (« débit de boissons alcooliques ») dans l’Immeuble.

Cette décision fait suite à l’analyse effectuée en novembre 2002 par la chef de l’équipe de réglementation de la Ville, Mme Brulé, qui, à la lumière de la documentation soumise par le requérant du certificat, conclut que les différents propriétaires de l’Immeuble ont, en tout temps depuis la cessation des activités en mars 1998, voulu préserver les droits acquis à un tel usage dérogatoire [3] . [ 13 ] Les intimés, des tenanciers de bars et de discothèques et des résidents du quartier, sont insatisfaits de cette décision, les premiers s’étant vu dans le passé refuser un tel certificat d’occupation au motif que les droits acquis étaient échus, les seconds craignant la reprise du bruit.

En août 2003, ils demandent, par voie d’action, le retrait du permis d’occupation de l’Immeuble, de même qu’une déclaration voulant que l’usage de « débit de boissons alcooliques » dans l’Immeuble ait été illégalement reconnu par la Ville. Vu principalement l’interruption des activités dans l’Immeuble, cette demande en justice ne sera entendue qu’à l’automne 2014 par le juge de première instance [4] . [ 14 ] Entre-temps, en juin 2005, les appelants deviennent propriétaires de l’Immeuble.

Au cours des années qui suivent, celui-ci est exploité par intermittence à diverses fins (discothèque, salle de danse, club de rencontres, …), les locataires de l’époque rencontrant des

difficultés à obtenir ou, encore, à conserver un permis d’alcool auprès de la Régie des alcools, des courses et des jeux. [ 15 ] En novembre 2009, la Ville délivre, au bénéfice du locataire de l’Immeuble, un certificat d’occupation autorisant à nouveau l’exploitation d’un bar. Selon le fonctionnaire alors responsable de ce dossier, M.

Naud, le requérant a démontré l’intention des propriétaires de maintenir l’usage de « débit de boissons alcooliques » malgré que l’Immeuble soit demeuré vacant pendant plus de douze mois. [ 16 ] Ce locataire ne mènera pas à terme son projet, de sorte qu’une nouvelle demande de permis est déposée en 2011 par la mise en cause 9222-6257 Québec inc. (« 9222 »), alors locataire de l’Immeuble. La Ville, par le biais de M.

Naud, accueille cette demande, pour les mêmes motifs qu’en 2009. [ 17 ] Ainsi, depuis septembre 2011, 9222 exploite un bar dans l’Immeuble, d’où l’intérêt des intimés de réactiver le litige judiciaire entrepris en 2003. Ceux-ci demandent au tribunal de déclarer dérogatoire l’usage de « débit de boissons alcooliques » [5] et d’ordonner à la Ville de retirer le permis d’occupation émis illégalement à 9222.

Le jugement attaqué [ 18 ] D’entrée de jeu, le juge de première d’instance circonscrit la question à trancher en ces termes : « Les interprétations de la Ville […] de reconnaître certains droits acquis sont-elles bien fondées? ». Le juge y répond par la négative au terme d’une analyse fouillée et après avoir rappelé qu’il revient aux intimés, demandeurs en première instance, de démontrer le caractère erroné des décisions des fonctionnaires et la perte des droits acquis . [ 19 ] Le juge écarte d’abord l’interprétation retenue par Mme Brulé en 2002, estimant sa démarche analytique erronée.

Il lui reproche d’avoir limité son analyse à la seule intention des propriétaires successifs de conserver les droits acquis, alors qu’elle aurait dû aussi se questionner sur le caractère légal ou non de l’usage dérogatoire et sur l’inoccupation de l’Immeuble pendant plus de quatre ans. [ 20 ] Procédant à l’analyse de la preuve, dont la documentation remise en 2002 à Mme Brûlé, le juge conclut que les propriétaires successifs avaient certes l’intention de vendre ou louer l’Immeuble, mais non celle de le vendre ou de le louer en conservant les droits acquis.

Selon lui, les gestes posés par les propriétaires avant janvier 2003, mis en corrélation avec la période significative d’inoccupation, ne démontrent pas le niveau de diligence nécessaire pour remplir les critères nécessaires à la conservation des droits acquis. [ 21 ] Bien que cette conclusion ait été suffisante pour régler la demande des intimés, le juge poursuit son analyse et réserve ultimement le même sort aux interprétations de M. Naud en 2009 et 2011.

Le juge déclare ainsi que l’Immeuble ne bénéficie pas de droits acquis pour l’usage de « débit de boissons alcooliques » depuis le 16 mars 1999 (12 mois après la cessation des activité

s) et que l’usage apparaissant aux certificats d’occupation émis depuis 2002 a été reconnu et octroyé illégalement par la Ville. Les moyens d’appel [ 22 ] Comme je l’ai noté plus haut, les appelants soulèvent deux moyens d’appel, que je me permets de formuler dans les termes suivants : 1. Le juge de première instance a-t-il erré en ne faisant pas preuve de déférence envers les décisions des fonctionnaires municipaux? 2. Subsidiairement, le juge de première instance a-t-il erré en concluant à la perte des droits acquis en raison de l’interruption et du changement d’usage? Analyse 1.

La norme d’intervention applicable [ 23 ] Le premier grief des appelants a trait à la norme d’intervention du juge à l’égard des décisions des fonctionnaires municipaux en matière de droits acquis.

Ce moyen d’appel s’articule autour de deux points : 1) les fonctionnaires municipaux exercent un pouvoir discrétionnaire qui découle, notamment, de l’utilisation du terme « peut » à l’art. 5 du Règlement sur le certificat d’occupation et certains permis ; 2) le caractère hautement factuel de l’analyse des droits acquis, de même que l’expertise des fonctionnaires en matière de droits acquis, commandent l’application de la norme de la décision raisonnable par la Cour supérieure.

Dès lors, leurs décisions ne peuvent être révisées qu’en cas d’excès de compétence, de violation des règles de justice naturelle et de mauvaise foi. À défaut d’un tel motif, le tribunal doit se limiter à vérifier si celles-ci font

partie des issues raisonnables. [ 24 ] La Ville partage la position des appelants vu l’analyse subjective et discrétionnaire à laquelle le fonctionnaire doit procéder en matière de droits acquis. [ 25 ] Je souligne que devant le juge de première instance, toutes les parties convenaient que celui-ci ne devait aucune déférence à l’égard de l’analyse du fonctionnaire. Seuls les intimés maintiennent toujours cette position devant la Cour. [ 26 ] Dans l’arrêt Dunsmuir c.

Nouveau-Brunswick [6] , les juges LeBel et Bastarache rappellent que l’analyse relative à la norme de contrôle judiciaire applicable à un acte administratif donné – ici la délivrance des certificats d’occupation par le fonctionnaire – « […] vise à déterminer quel pouvoir le législateur a voulu donner à l’organisme en la matière » [7] . La détermination de la norme de contrôle judiciaire est ainsi fonction de l’intention du législateur. Dès lors, pour saisir les enjeux du premier moyen d’appel, il convient, d’entrée de jeu, d’étudier le régime législatif applicable en l’espèce [8] .

[ 27 ] Tous reconnaissent que l’usage dérogatoire de « débit de boissons alcooliques » ne peut être exercé dans l’Immeuble que s’il est protégé par des droits acquis. [ 28 ] À cet égard, la

Loi sur l’aménagement et l’urbanisme [9] (« LAU ») accorde à la Ville le pouvoir d’élaborer dans un règlement de zonage (art. 113) son « […] propre régime de droits acquis […] » [10] , notamment en ce qui concerne la cessation des usages dérogatoires (art. 113, al. 2 (18)) [11] . Conformément au pouvoir qui lui est ainsi conféré, le conseil municipal de la Ville a adopté le Règlement d’urbanisme de l’arrondissement Ville-Marie [12] qui prévoit, eu égard aux droits acquis : 665.

Un usage dérogatoire est protégé par droits acquis si à un moment de son existence il était conforme à la réglementation en vigueur. 679 Les droits acquis à un usage dérogatoire se perdent dans les situations suivantes : 1° lorsqu'il est remplacé par un usage conforme en vertu du

titre III; 2° lorsqu'il a été abandonné, a cessé ou a été interrompu pour une période de 12 mois . [Soulignement ajouté.] [ 29 ] Les droits acquis à un usage dérogatoire protégé peuvent ainsi se perdre par l’abandon, la cessation ou l’interruption de leur exercice [13] . Il s’agit là de trois concepts distincts, quoique apparentés, dont seul le dernier a une vocation temporaire [14] . [ 30 ] Il revient au fonctionnaire municipal responsable de la délivrance des permis et certificats ( art. 119(7) LAU ), d’attester que l’usage projeté est conforme aux exigences du règlement de zonage avant de délivrer un certificat d’occupation. L’

article 122 LAU circonscrit la portée de ce pouvoir : 122. Le fonctionnaire désigné en vertu du paragraphe 7 o de l’article 119 délivre un certificat d’occupation si: 1° l’immeuble nouvellement érigé ou modifié ou dont on a changé la destination ou l’usage est conforme aux exigences des règlements de zonage et de construction et, le cas échéant, d’un règlement adopté en vertu de l’article 145.21 ou aux plans et documents dûment approuvés; et 2° le tarif pour l’obtention du certificat a été payé. 122. The officer designated under paragraph 7 of

section 119 shall issue a certificate of occupancy, where (1) the immovable recently erected or altered or the destination or use of which has been changed is in conformity with the requirements of the zoning and building by- laws and, where applicable, with the by-law adopted under

section 145.21 or with the plans and documents duly approved; and (2) the fee for obtaining the certificate has been paid. [Soulignement ajouté.] [ 31 ] L’article 5 du Règlement sur le certificat d’occupation et certains permis [15] reprend pour l’essentiel la teneur de cette disposition :

Le directeur peut délivrer un certificat d’occupation lorsque les conditions suivantes sont réunies : 1º l’usage respecte l’une ou l’autre des conditions suivantes : a) […]

b) il est dérogatoire aux dispositions du

titre III, du

chapitre II du

titre IV et aux dispositions du

titre VI du Règlement d'urbanisme (

chapitre U-1 ) ou à tout autre règlement de zonage, mais il peut tout de même être autorisé en vertu des dispositions du

chapitre I du

titre VII du Règlement d'urbanisme (chapitre U-1) [où se retrouve les articles relatifs aux droits acquis]; c) […] [Soulignement ajouté et mon ajout.] [ 32 ] Les appelants avancent que la délivrance par le fonctionnaire municipal d’un certificat d’occupation basé sur des droits acquis relève de l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire. Je ne suis pas d’accord. Selon moi, il s’agit plutôt d’un pouvoir statutaire, de la nature d’un pouvoir lié, sans marge de manœuvre pour le décideur. [ 33 ] Le pouvoir discrétionnaire est ainsi défini par la juge L’Heureux-Dubé, au nom de la majorité, dans Baker c. Canada : 52.

La notion de pouvoir discrétionnaire s’applique dans les cas où le droit ne dicte pas une décision précise, ou quand le décideur se trouve devant un choix d’options à l’intérieur de limites imposées par la loi . K. C. Davis écrit ceci dans Discretionary Justice (1969), à

la p. 4: [TRADUCTION] Un fonctionnaire possède un pouvoir discrétionnaire quand les limites réelles de son pouvoir lui donnent la liberté de choisir entre divers modes d’action ou d’inaction possibles.[16] [Soulignement ajouté.] [34] Les auteurs Issalys et Lemieux énoncent qu’un acte est discrétionnaire lorsque « l’autorité compétente aura le choix entreplusieurs solutions »[17].

Pour sa part, le professeur Garant, après avoir recensé diverses définitions du pouvoir discrétionnaire paropposition à un pouvoir lié[18], écrit : La meilleure définition que nous pouvons donner du pouvoir discrétionnaire serait la suivante : la faculté d’agir ou de ne pas agir, ou deprendre les mesures appropriées suivant les circonstances ou le contexte en en jugeant l’opportunité au regard de l’intérêt public.[19] [35] Il y a ainsi exercice d’un pouvoir discrétionnaire lorsque la conduite du décideur administratif n’est pas dictée à l’avance par ledroit, lorsqu’il dispose d’une marge de choix et d’une liberté d’agir dans un sens ou l’autre, en fonction de ce qu’il considère être dansl’intérêt public[20]. [36] Par opposition, un pouvoir lié, et donc non discrétionnaire, ne laisse aucune latitude au décideur administratif; sa conduite est prédéterminée par des conditions objectives fixées par le législateur[21].

Bref, « lorsqu’il se trouve en face de telle ou telle circonstance defait, l’administrateur est tenu de prendre telle ou telle décision; il n’a plus le choix entre plusieurs décisions, sa conduite lui est dictée d’avance par la règle de droit »[22].

Je cite à nouveau le professeur Garant : Ainsi, les tribunaux qualifieront de non discrétionnaire ou lié le pouvoir qui consiste à appliquer des normes préétablies dans la loi ou lesrèglements, de même que celui qui consiste à vérifier si sont réalisées les circonstances de faits nécessaires à l’application de lanorme.[23] [Soulignement ajouté et renvois omis.] [37] Or, il est acquis qu’un fonctionnaire municipal ne peut autoriser un usage contraire à un règlement municipal, l’article 236 LAUle prohibant expressément[24]. Un permis délivré à l’encontre du règlement ne confère d’ailleurs aucun droit[25].

De même, despromesses faites par un fonctionnaire ne peuvent avoir pour effet de créer des droits ou d’écarter les normes réglementaires[26]. [38] Bien que s’exprimant dans un contexte différent de celui prévalant en l’occurrence, le juge Wagner rappelait ces principes dansImmeubles Jacques Robitaille c. Québec (Ville) : [24] L’application de la préclusion promissoire en droit public pourrait forcer l’autorité publique à exercer un pouvoir discrétionnairedans un sens donné (Villaggi, p. 329).

L’adoption ou la modification d’un règlement municipal relève généralement du pouvoir discrétionnaire du conseil municipal (J. Hétu et Y. Duplessis, Droit Municipal : Principes généraux et contentieux (2e éd. (feuillesmobiles)), vol. 1, par. 11.25; Laurentide Motels Ltd. c. Beauport (Ville), (CSC), [1989] 1 R.C.S. 705, p. 722). Toutefois,il en va autrement du respect des règlements municipaux.

En effet, « [s]i on reconnaît généralement une large discrétion aux autoritésmunicipales dans l’exercice de leur pouvoir réglementaire, la situation est tout autre lorsqu’on est à l’étape de la mise en application desrèglements : toute discrétion doit alors être écartée au nom du principe de l’égalité de tous devant la loi » (Loblaw Québec Ltée c.Alimentation Gérard Villeneuve (1998) inc., (QC CA), [2000] R.J.Q. 2498 (C.A.), par. 79, citant City of Verdun c.Sun Oil Co., (SCC), [1952] 1 R.C.S. 222). [25] Bien qu’une municipalité n’ait pas l’obligation de prendre tous les moyens à sa disposition pour assurer le respect de ses règlements,et qu’elle ne puisse être contrainte de les appliquer (art. 576 de la

Loi sur les cités et villes; Hétu et Duplessis, par. 8.203), elle ne peutconsentir à un justiciable le droit d’exercer un usage dérogatoire sur son territoire. Le fait qu’un préposé ou un élu municipal ait autoriséun usage qui entraîne la violation d’une disposition réglementaire ne peut avoir pour effet de créer des droits ou d’écarter les normesréglementaires applicables (Hétu et Duplessis, par. 8.207; Sainte-Barbe (Municipalité de la paroisse) c. Cadieux, (C.S.

Qué.), par. 66). [26] En l’espèce, dans la mesure où l’appelante prétend que le contenu de la promesse était une permission d’enfreindre le règlement dezonage (« promesse » qui découlerait des actes ou de la tolérance de l’intimée), il faut forcément conclure qu’une telle promesse ne peutdonner ouverture à la préclusion en droit public. Comme une municipalité ne peut elle-même déroger à sa réglementation en matière dezonage, ni autoriser une telle dérogation (à l’exception des dérogations mineures visées à l’art. 145.1 de la

Loi sur l’aménagement etl’urbanisme), elle ne peut être contrainte de le faire par application de la doctrine de la préclusion. [27] [Soulignement ajouté.] [39] Conjuguant ces principes, je suis d’avis que la décision des fonctionnaires municipaux en matière de délivrance de certificatd’occupation résulte de l’exercice d’un pouvoir lié : leur conduite est prédéterminée par des conditions objectives fixées par lelégislateur.

Les articles 122 LAU et 5 du Règlement sur le certificat d’occupation et certains permis énoncent des critères précisencadrant la décision du fonctionnaire : celui-ci délivre un certificat d’occupation lorsque les règlements municipaux en matière dezonage et de construction sont respectés et que le tarif exigé est acquitté.

Le fonctionnaire ne dispose d’aucune latitude décisionnelle.Les prescriptions réglementaires imposent au fonctionnaire le contenu de la décision à rendre : si ces conditions objectives sont réalisées,il doit délivrer le certificat et, dans le cas contraire, le refuser[28]. [40] Les commentaires suivants de Jacques L’Heureux, repris en

partie par la Cour dans Immeubles Desaubec (2002), s.e.n.c. c.Granby (Ville de)[29], confirment cette approche : 1301-Généralités.- Le zonage a pour grandes qualités de mettre clairement les parties au courant de leurs droits et de ne pas laisser place

à l’arbitraire du conseil et des fonctionnaires municipaux dans la délivrance des permis et certificats. Le règlement de zonage doit, en effet être précis, c’est-à-dire établir des normes claires qui puissent servir de guide dans son application et qui permettent à la population de connaitre l’étendue de ses droits et de ses obligations. […] Enfin le fonctionnaire municipal chargé de la délivrance des permis et certificats relatifs au règlement de zonage est obligé de les octroyer dès que la demande est conforme à la loi et aux règlements de zonage et de construction ainsi qu’au règlement visé à l’ art. 116 de la

Loi sur l’aménagement et l’urbanisme . Il n’a aucune discrétion sur ce point . [30] [Soulignement ajouté; renvois omis] [ 41 ] Contrairement à ce que plaident les appelants, on ne peut conclure qu’en raison de l’utilisation du terme « peut » à l’article 5 du Règlement sur le certificat d’occupation et les permis , le législateur octroie un pouvoir discrétionnaire au fonctionnaire [31] . Il faut plutôt tenir compte du contexte général et de l’

article 122 LAU qui expriment l’idée d’un devoir et non l’exercice d’une discrétion. [ 42 ] L’arrêt Loblaw Québec Ltée et al. c. Alimentation Gérard Villeneuve (1998) inc. est lui aussi instructif sur la question. Le juge Forget, citant le juge Gendreau dans l’arrêt Fontaine c. Lapointe-Chartrand [32] , enseigne qu’une telle lecture du pouvoir lié du fonctionnaire repose sur le principe de l’égalité de tous devant la loi.

Il écrit : [79] Si on reconnaît généralement une large discrétion aux autorités municipales dans l’exercice de leur pouvoir réglementaire, la situation est tout autre lorsqu’on est à l’étape de la mise en application des règlements : toute discrétion doit alors être écartée au nom du principe de l’égalité devant la loi . Comme .l’indique le juge Gendreau dans l’affaire Fontaine c. Lapointe-Chartrand, concernant l’émission d’un permis de construction, « c’est l’exercice d’un pouvoir statutaire et non discrétionnaire ».

L’application de la réglementation ne doit être ni discrétionnaire ni discriminatoire et les règlements doivent être suffisamment précis pour permettre aux citoyens de connaître l’étendue exacte de leurs droits et obligations à leur seule lecture. [33] [ 43 ] À mon avis, il en est de même en matière de droits acquis et le fait que la décision du fonctionnaire requiert une analyse factuelle ne modifie pas pour autant la qualification du pouvoir exercé. [ 44 ] On ne doit pas confondre l’appréciation des faits d’un dossier et la discrétion telle que définie en droit administratif.

La première implique un examen de la preuve et une évaluation de la force probante des éléments qui la composent afin de tirer des conclusions ou des inférences et en dégager une trame factuelle [34] . Il comporte certes un élément subjectif et fait appel au discernement du décideur.

Toutefois, il se distingue de l’acte discrétionnaire en vertu duquel le décideur, une fois les faits établis, possède « […] la liberté de choisir entre divers modes d’action ou d’inaction possibles » [35] . [ 45 ] Bien qu’un décideur administratif puisse apprécier les faits, cela ne lui confère pas pour autant nécessairement une marge de manœuvre décisionnelle. Une fois les faits établis, sa conduite peut être dictée par la loi, comme c’est le cas en l’occurrence.

Son pouvoir demeure non discrétionnaire. [ 46 ] L’analogie suggérée par la Ville avec le pouvoir du conseil municipal en matière de délivrance d’un permis en vertu de plans d’implantation et d’intégration architecturale (PIIA) ne résiste pas à l’analyse. Dans 9129-6111 Québec inc. c.

Longueuil (Ville de) [36] , la Cour souligne la distinction entre la décision du conseil municipal en matière de PIIA et la décision d’un fonctionnaire chargé de la mise en application des règlements d’urbanisme traditionnels : [17] Le contrôle qualitatif de l’implantation et de l’intégration d’un projet soumis au régime des PIIA repose sur l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire par le conseil municipal ou le conseil d’arrondissement lui-même, au cas par cas.

La conformité d’un projet à un règlement sur les PIIA ne dépend donc pas de la simple vérification, par le fonctionnaire autorisé, de l’adéquation entre les caractéristiques du projet et les exigences précises d’un règlement de zonage ou d’un règlement de construction comme le prévoit l’

article 120 L.A.U . dans le régime général. [ 47 ] Dans le même ordre d’idées, notre collègue Lorne Giroux et l’auteure Isabelle Chouinard écrivent : Par ailleurs, l’approbation d’un P.I.I.A. repose sur l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire par le conseil municipal et c’est ce qui distingue cette technique du contrôle traditionnel par voie réglementaire qui est le propre des règlements d’urbanisme.

Ainsi, alors que la délivrance d’un permis de construction par le fonctionnaire désigné dépend normalement de la stricte conformité du projet soumis aux exigences précises du règlement de zonage ou du règlement de construction, l’approbation d’un P.I.I.A., par le conseil municipal, dépend plutôt de l’appréciation qui en est faite à la lumière des objectifs à atteindre et des critères permettant d’évaluer s’ils sont atteints qui sont prévus au règlement sur les plans d’implantation et d’intégration architecturale (art. 145.16(2) et 145.19, al. 1 L.a.u.). [37] [Soulignement ajouté et renvois omis.] [ 48 ] Les pouvoirs exercés par le fonctionnaire en l’occurrence et par le conseil municipal en matière de PIIA sont de nature fondamentalement distincte et requièrent une analyse différente de la norme d’intervention du tribunal. [ 49 ] Ainsi, le devoir du fonctionnaire est d’appliquer et d’administrer le règlement de zonage et de le faire correctement.

Malgré l’expertise technique qu’il peut détenir en matière d’urbanisme, on ne peut parler ici d’une expertise spécialisée, encore moins en matière de droits acquis. Pour paraphraser le juge Bastarache dans Bristol-Myers Squibb Co. c. Canada (Procureur général) [38] , le fonctionnaire n’est pas un tribunal spécialisé; il n’est pas un tribunal du tout. Je note finalement que la LAU ne comporte aucune clause privative limitant le contrôle judiciaire de la légalité de ses actes posés en vertu de l’

article 122 LAU . [ 50 ] Il découle de cette qualification du pouvoir du fonctionnaire et de l’analyse qui précède qu’un écart de sa part avec la réglementation applicable en matière de droits acquis justifie une intervention judiciaire. Il appartient au tribunal de statuer en définitive sur cette question, à la lumière des faits qui lui sont soumis, lesquels peuvent d’ailleurs être différents de ceux présentés au fonctionnaire. La révision de la décision du fonctionnaire n’est pas ici exercée à la lumière du dossier tel que constitué par le fonctionnaire, mais s’inscrit dans le cadre d’un procès « de novo » où il y a preuve nouvelle. À mon avis, aucune déférence n’est de mise.

[ 51 ] Cette conclusion trouve d’ailleurs appui dans la jurisprudence consultée où je note que, sans se prononcer expressément sur la norme d’intervention, les tribunaux n’observent aucune déférence envers les décisions des fonctionnaires en matière de droits acquis. Ils procèdent à leur propre évaluation des faits, apprécient la preuve et statuent sur l’existence ou non de droits acquis [39] . [ 52 ] Pour résumer, le juge de première instance n’a commis aucune erreur de droit en procédant à l’évaluation des faits, sans déférence à l’analyse effectuée par Mme Brûlé (2002) ou M.

Naud (2009, 2011) aux fins de statuer sur l’existence ou non de droits acquis. 2. La conclusion du juge quant à la perte des droits acquis [ 53 ] Le second grief concerne l’application par le juge de première instance des principes juridiques en matière de droits acquis aux faits de l’espèce, les appelants reconnaissant à bon droit la justesse de l'énoncé de ces principes dans le jugement entrepris.

Ils lui reprochent : 1) d’avoir imposé aux défendeurs, appelants devant la Cour, le fardeau de démontrer l’intention de maintenir les droits acquis; 2) d’avoir exigé la preuve d’une garantie ou d’une mention expresse concernant les droits acquis dans les documents de vente ou de location afin de démontrer l’intention des propriétaires de maintenir l’usage dérogatoire; et, finalement, 3) d’avoir erré en concluant à un changement d’usage et en tenant compte de l’illégalité de certaines activités des locataires de l’immeuble en 2007 et 2008. [ 54 ] Ce moyen d’appel doit être rejeté

sommairement. [ 55 ] D’abord, bien qu’il eût été plus juste pour le juge d’énoncer que les demandeurs, intimés devant la Cour, devaient établir la perte des droits acquis (autrement reconnus jusqu’en mars 1999), son analyse démontre qu’il a correctement appliqué le fardeau de preuve. [ 56 ] Ensuite, la détermination factuelle du juge voulant que les propriétaires successifs de l’Immeuble aient manifesté une intention claire de le vendre ou le louer, sans par ailleurs assurer le maintien des droits acquis, ne comporte pas d’erreur qui puisse justifier l’intervention de la Cour.

Je ne peux voir dans son analyse des documents de vente et de location entre 1998 et 2000 l’exigence d’une garantie ou condition relative à l’exercice d’un « débit de boissons alcooliques » afin de conclure au maintien des droits acquis, comme le plaident les appelants. [ 57 ] Finalement, vu la perte des droits acquis à l’usage de « débit de boissons alcooliques » en mars 1999 en raison de l’interruption d’usage pendant une période de 12 mois, l’analyse du juge en ce qui a trait à l’usage entre 2007 et 2008 ne peut être déterminante. Il n’est donc pas nécessaire de s’attarder à ce moyen.

Conclusion [ 58 ] Pour ces motifs, je propose de rejeter l’appel, avec les frais de justice en faveur des intimés, mais sans ceux-ci à l’égard de la Ville vu son adhésion à la thèse des appelants. MANON SAVARD, J.C.A. [26] Jean Hétu et Yvon Duplessis, avec la collaboration de Lise Vézina, Droit municipal: Principes généraux et contentieux , 2 e éd., vol. 1, Brossard, CCH, 2003 (feuilles mobiles, à jour au 10 juin 2016), n o 5.66.