2017 QCCA 426, 2017 QCCA 426

Procureure générale du Québec c. 9105425 Canada Association 2017 QCCA 426 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE MONTRÉAL N° : 500-09-026599-175 (705-17-007187-162) DATE : 20 mars 2017 CORAM : LES HONORABLES LORNE GIROUX, J.C.A. MARK SCHRAGER, J.C.A. ÉTIENNE PARENT, J.C.A.

PROCUREURE GÉNÉRALE DU QUÉBEC APPELANTE – Mise en cause c. 9105425 CANADA ASSOCIATION CORPORATION DE L’AÉROPORT DE MASCOUCHE INTIMÉES – Défenderesses et VILLE DE MASCOUCHE MISE EN CAUSE – Demanderesse et PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA MIS EN CAUSE – Mis en cause ARRÊT [ 1 ] Avec l’autorisation d’une juge de la Cour [1] , la procureure générale du Québec [l’appelante] se pourvoit contre un jugement rendu le 1 er février 2017 par la Cour supérieure du district de Joliette (l’honorable Claude Auclair) [2] .

Ce jugement a rejeté la demande d’ordonnance de sauvegarde sollicitée par la Ville de Mascouche [la Ville] dans le cadre de son action en injonction contre les intimées. 1. Le contexte [ 2 ] Le litige prend sa source dans l’entente de cessation des activités de l’aéroport de Mascouche conclue le 22 décembre 2014 entre la Ville et l’intimée Corporation de l’aéroport de Mascouche [la Corporation] [3] .

Cette entente prévoit la cessation des activités de l’aéroport au plus tard le 15 novembre 2016, certaines conditions que la Corporation s’engage à respecter quant à la relocalisation des activités aéroportuaires et une contribution financière de la Ville. [ 3 ] Un litige survient alors que les intimées annoncent leur intention de relocaliser l’aérodrome à un emplacement qui, selon la Ville, contrevient aux conditions de l’entente. Cette prétention est contestée par les intimées qui, pour leur part, reprochent à la Ville de ne pas respecter ses engagements financiers.

Il appert que les parties ont convenu de soumettre ce litige à un processus d’arbitrage. [ 4 ] Avant même que ne soit signée l’entente de cessation des activités de l’aéroport de Mascouche (P-4), une rencontre est tenue en mai 2014 entre la Ville et Transports Canada au sujet des plans préliminaires soumis par la Ville pour la construction d’un nouvel aérodrome en remplacement de celui que la Ville veut fermer. Dans une lettre qu’il adresse le 17 octobre 2014 au gestionnaire de l’aéroport de Mascouche, M.

Justin Bourgault, directeur régional de l’aviation civile pour la région du Québec, rappelle que « […] la municipalité devra respecter toutes les autres lois fédérales et provinciales qui s’appliquent à ce projet, incluant celles qui ont trait à l’environnement » [4] . [ 5 ] Le site choisi par les intimées se compose de deux lots : le lot 1 947 899 situé dans les limites de Terrebonne et le lot 5 472 190 situé dans les limites de la Ville de Mascouche.

En décembre 2015 et en janvier 2016, dans des échanges de correspondance entre la Ville et la Corporation intimée, la Ville exprime son opposition au site retenu pour la relocalisation [5] . [ 6 ] Le 23 février 2016, M. Yvan Albert, président du conseil d’administration de la Corporation, écrit au directeur régional adjoint du ministère du Développement durable, de l’Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques [MDDELCC] pour l’« informer » au sujet de la relocalisation de l’aérodrome [6] .

Il explique que les travaux doivent débuter par le déboisement de la terre pour l’implantation des infrastructures aéroportuaires, et ce, avant le 15 avril 2016, pour se terminer avec la fermeture de l’aéroport de Mascouche prévue pour le 15 novembre 2016. Il invite le directeur régional adjoint à lui faire part de ses commentaires qu’il désire recevoir au plus tard le 7 avril 2016. Il ajoute cependant que « […] dans le contexte juridictionnel, législatif et réglementaire fédéral, la

Corporation n’a pas à demander des autorisations ou des permis auprès des instances municipales ou provinciales quant au choix du lieu de l’implantation et quant à la construction d’un aérodrome ». [ 7 ] Le 4 mars 2016, le ministre des Transports du Canada, au vu des oppositions des villes de Mascouche et de Terrebonne ainsi que de la Communauté métropolitaine de Montréal, prend un arrêté interdisant l’aménagement de l’aérodrome projeté.

Cet arrêté doit rester en vigueur tant que le promoteur n’aura pas mené la procédure de consultation prévue en annexe, dressé un résumé des observations et objections reçues, des mesures prévues par le promoteur pour en tenir compte ainsi que des objections dont il n’a pas été tenu compte, le cas échéant, et tant que le ministre n’aura pas avisé le promoteur que l’aménagement de l’aérodrome projeté peut débuter [7] . [ 8 ] La consultation se tient jusqu’au 27 avril 2016 [8] . Les intimées soumettent leur rapport le 17 mai 2016 [9] .

Transports Canada procède ensuite à une analyse de ce rapport [10] et recommande au ministre des Transports du Canada d’aviser les intimées que l’aménagement de l’aérodrome projeté peut commercer [11] . Le 4 novembre 2016, le ministre écrit au président de la Corporation pour l’informer qu’il ne s’oppose pas à l’aménagement du nouvel aérodrome sur le site projeté et qu’il est d’avis que cet aménagement peut débuter [12] . [ 9 ] Entre-temps, le 4 mai 2016, M.

Vincent Laroche d’Horizon Multiressource inc. signe un avis écologique préliminaire pour la relocalisation de l’aérodrome que lui a demandé la Corporation intimée. Selon cet avis, neuf milieux humides (marais et marécages) sont présents sur le lot situé à Mascouche ainsi que deux cours d’eau [13] . [ 10 ] Dans son avis préliminaire, M. Laroche informe la Corporation de l’application au projet de l’

article 22 de la

Loi sur la qualité de l’environnement [14] et de la Loi concernant des mesures de compensation pour la réalisation de projets affectant un milieu humide ou hydrique [15] . Il explique notamment la nécessité pour le promoteur de démontrer que la séquence « éviter-minimiser-compenser » a été respectée et que, en dernier lieu, lorsque la compensation est inévitable, un plan de mesures de compensation doit être produit et accepté par le MDDELCC. Sur cette question, il renvoie également au guide publié en 2012 par le ministère sous le

titre Les milieux humides et l’autorisation environnementale [16] . [ 11 ] En novembre 2016, ainsi qu’il était prévu à l’Entente [17] , l’aéroport de Mascouche cesse ses opérations. [ 12 ] Le 2 décembre 2016, l’intimée 9105425 Canada Association [9105425] achète les lots 1 947 899 et 5 472 190 et, le même jour, les intimées entreprennent des travaux de déboisement sur le site de l’aérodrome projeté [18] . [ 13 ] Ce même 2 décembre 2016, trois jours après une rencontre avec les intimées, la directrice régionale du MDDELCC écrit à M.

Yvan Albert, le président de la Corporation intimée, pour l’informer que, préalablement à la réalisation du projet d’aérodrome, la Corporation doit obtenir un certificat d’autorisation selon l’article 22 L.q.e . Cette exigence s’applique puisque le projet implique le remblayage de lieux humides et la canalisation ou le déplacement de cours d’eau [19] . 2.

Les procédures [ 14 ] Le 6 décembre 2016, la Ville intente contre les intimées une action en injonction permanente accompagnée d’une demande d’injonction provisoire et interlocutoire visant à faire interdire et cesser, sur le lot 5 472 190 situé sur son territoire, toute activité susceptible de détruire ou d’endommager les milieux humides, cours d’eau et boisés tant que les intimées n’auront pas obtenu un certificat d’autorisation selon l’article 22 L.q.e . [ 15 ] Ces procédures sont intentées selon les articles 19.1 à 19.6 L.q.e . et l’appelante, la procureure générale du Québec, à qui doit être signifiée la procédure selon l’exigence de l’article 19.5 L.q.e ., est mise en cause.

La Ville met également en cause le procureur général du Canada [PGC]. [ 16 ] Une première audience a lieu le 7 décembre 2016 et, le 9 décembre de la même année, une ordonnance d’injonction provisoire est prononcée par la juge Marie-France Courville pour valoir jusqu’au 19 décembre 2016. [ 17 ] Le 19 décembre 2016, le juge Claude Auclair rend une ordonnance de sauvegarde pour valoir jusqu’au 21 janvier 2017, prolongeant ainsi l’effet de l’ordonnance d’injonction provisoire. [ 18 ] Le même jour, les parties signent un protocole de l’instance prévoyant que le dossier sera mis en état au 20 janvier 2017 afin que la cause soit fixée pour être entendue sur le fond plutôt que sur l’interlocutoire. [ 19 ] Entre-temps, les intimées déposent un avis selon l’article 76 C.p.c ., subséquemment modifié [20] , annonçant leur intention de faire déclarer la L.q.e. inapplicable à la construction de la piste d’atterrissage.

Sans contester la validité constitutionnelle de la L.q.e ., les intimées invoquent la doctrine de l’exclusivité des compétences et, subsidiairement, celle de la prépondérance fédérale pour soutenir que les articles 22 et suivants de la L.q.e . doivent être déclarés inapplicables en l’espèce puisqu’ils entravent de façon grave la compétence fédérale exclusive en matière d’aéronautique. [ 20 ] Le 20 janvier 2017, le juge de première instance entend les parties sur la demande d’ordonnance de sauvegarde qui est renouvelée jusqu’au 2 février 2017 ou jusqu’à ce que son jugement soit rendu sur la demande d’ordonnance de sauvegarde [21] . [ 21 ] Par jugement rendu séance tenante le 1 er février 2017, le juge de première instance rejette la demande d’ordonnance de sauvegarde de la Ville et fixe du 10 au 16 octobre 2017 l’audition sur le fond.

Il refuse cependant la demande de l’appelante de prolonger l’ordonnance de sauvegarde pour lui permettre de prendre connaissance du jugement et de réagir de la manière appropriée [22] . Le 8 février 2017, le juge de première instance signe la transcription des motifs prononcés verbalement le 1 er février 2017. [ 22 ] Le 7 février 2017, invoquant le droit que lui accorde l’article 79 al. 2 C.p.c ., l’appelante, qui était jusque-là mise en cause,

dépose une requête pour permission d’appeler du jugement rendu en cours d’instance le 1 er février 2017. À cette requête est jointe une requête pour l’obtention d’une ordonnance de sauvegarde jusqu’à ce que jugement soit rendu sur la requête pour autorisation d’appel. [ 23 ] Dans sa requête pour autorisation d’appel, l’appelante identifie la protection de l’application de la L.q.e . et la protection de l’environnement comme étant la double question d’intérêt public visée par l’article 79 C.p.c . [23] . [ 24 ] En sollicitant l’autorisation de faire appel, l’appelante précise également que son appel, s’il est autorisé, ne vise que cette

partie du jugement entrepris qui concerne l’application de l’article 22 L.q.e ., tant dans son objectif de protection de l’environnement par la mise en œuvre d’un régime d’autorisation préalable, que dans son applicabilité et son opérabilité constitutionnelle.

L’appel ne portera donc pas sur le volet relatif au différend contractuel entre la Ville et les intimées [24] . [ 25 ] Par jugement du 14 février 2017, la juge Marie-France Bich de notre Cour autorise l’appel et prononce une ordonnance de sauvegarde interdisant la plupart des travaux sur le lot 5 472 190 pour valoir jusqu’à la fin de l’audience d’appel qui est fixée au 23 février 2017 [25] . Au terme de l’audience tenue à cette dernière date, la Cour a mis l’affaire en délibéré et prolongé l’ordonnance de sauvegarde jusqu’à ce que l’arrêt soit rendu. 3.

Le jugement entrepris [ 26 ] Après avoir énoncé les faits pertinents [26] , le juge de première instance analyse le différend contractuel entre la Ville et les intimées [27] et il en conclut que la sauvegarde n’est pas appropriée dans les circonstances de l’arbitrage de différends parce que le droit de la Ville est incertain et les inconvénients penchent en faveur des intimées considérant les longs délais de l’arbitrage [28] .

Pour ces motifs, il rejette la demande de sauvegarde relativement à l’avis d’arbitrage [29] . [ 27 ] Le juge étudie ensuite le second volet de la demande d’ordonnance de sauvegarde de la Ville qui requiert le maintien du statu quo jusqu’à ce qu’un jugement soit rendu sur la question de l’assujettissement ou non des intimées à l’obligation d’obtenir un certificat d’autorisation selon l’article 22 L.q.e . ou jusqu’à ce que cette autorisation soit prononcée [30] . [ 28 ] Sur ce second volet de l’affaire, le juge pose la question de savoir si oui ou non un certificat d’autorisation préalable à la réalisation des travaux doit être demandé par les intimées en l’espèce [31] . [ 29 ] Le juge étudie d’abord l’argument des intimées voulant qu’elles ne puissent satisfaire l’exigence de l’article 22 L.q.e . puisque la condition préalable de l’obtention d’un certificat du greffier de la municipalité attestant que la réalisation du projet ne contrevient à aucun règlement municipal exigée par l’

article 8 du Règlement relatif à l’application de la

Loi sur la qualité de l’environnement [32] est impossible à réaliser [33] . [ 30 ] Le juge constate que, en l’espèce, il est clair que le greffier de la Ville ne peut délivrer ce certificat, puisqu’il est admis que le projet d’aérodrome des intimées contrevient à la réglementation municipale quant à son emplacement même.

La délivrance d’un tel certificat est de la compétence du greffier, lequel n’a aucune discrétion sur la question et surtout pas la discrétion de fournir des renseignements erronés [34] . [ 31 ] Pour le juge de première instance, rien dans la loi ne permet à la Ville de délivrer un certificat de non-application quand le projet contrevient aux règlements municipaux. Au surplus, il n’y a aucune déclaration ni aucun aveu judiciaire de la part de la procureure générale du Québec voulant qu’elle se contenterait d’un tel certificat.

La Ville n’a pas davantage fait d’aveu judiciaire reconnaissant sans ambiguïté qu’il n’y a pas contravention, que ces règlements ne s’appliquent pas au projet [35] . [ 32 ] Tout comme l’article 8 du Règlement d’application , le juge est d’avis que l’article 22 L.q.e . est susceptible de rendre impossible la relocalisation de l’aérodrome à l’endroit accepté par le ministre des Transports du Canada.

La construction de cet aérodrome et le choix de sa localisation par les intimées est au cœur de la compétence fédérale [36] . [ 33 ] Pour le juge, il ne fait nul doute que la demande préalable à un certificat d’autorisation selon l’article 22 L.q.e. est « précaire ». En exigeant le certificat d’autorisation, tant la Ville que l’appelante entravent prima facie le pouvoir fédéral puisqu’elles empiètent sur le contenu essentiel au cœur même de la compétence fédérale.

En définitive, « [c]e n’est pas à Québec de déterminer l’ampleur des travaux couverts par la décision d’établir un aéroport » [37] . [ 34 ] En conséquence, le juge détermine que, en ce qui concerne l’apparence de droit, le droit de la Ville à une injonction « […] est plus que douteux ».

Ce constat l’amène à examiner les critères du préjudice sérieux et irréparable et de l’évaluation comparative des inconvénients [38] . [ 35 ] Sur la question du préjudice irréparable, la Ville invoquait la contravention à l’article 22 L.q.e ., une disposition d’ordre public, ainsi que les dommages aux milieux humides, cours d’eau et boisés d’intérêt, alors que pour les intimées tout délai à la réalisation de leur projet constituerait un préjudice quantifiable et donc réparable [39] . [ 36 ] Cette question est tranchée par le juge de première instance aux paragraphes [71] et [72] de son jugement : [71] La demanderesse invoque les paragraphes 38, 39, 40, 40.1, 41 et 42 de la demande introductive d’instance pour justifier le préjudice sérieux et irréparable.

Bien sûr, on ne pourra replanter les arbres ni figer les milieux humides touchés si un juge au fond en arrivait à la conclusion que l’article 22 s’applique. Mais n’oublions pas que la

Loi sur la qualité de l’environnement prévoit également des mécanismes de compensation puisque – en aucun temps dans la présente affaire, prima facie – on ne pourrait empêcher les défenderesses de préparer le site pour recevoir l’aérodrome. [72] La Ville ne peut éviter l’abattage des arbres ni contrôler les spécifications relativement à la construction de la piste d’atterrissage, ce qui est régi par les lois et règlements fédéraux, et ce, pour en assurer la pleine sécurité. Dans un contexte où la Ville et P.G.Q. ne

peuvent empêcher la coupe des arbres, comment peuvent-elles revendiquer le droit à l’arrêt des travaux? [40] [ 37 ] En ce qui concerne la prépondérance des inconvénients, le juge estime que ces derniers sont fort nombreux et favorisent les intimées.

Il mentionne notamment le retard dans les travaux à cause de la nécessité de les réaliser avant le dégel [41] , les pertes financières et socio-économiques résultant de ce retard [42] ainsi que la perte d’achalandage [43] , le fait que l’ordonnance demandée aurait l’effet d’un arrêt définitif des travaux et d’une interdiction de relocaliser l’aérodrome [44] , le refus de la Ville de prolonger la période d’opération de l’aéroport de Mascouche après le 15 novembre 2016 [45] , l’envergure de l’aérodrome à être relocalisé [46] ainsi que l’attitude de la Ville qui, après avoir signé une entente sur la relocalisation, fait tout en son pouvoir pour en empêcher la nouvelle construction [47] . [ 38 ] Le juge termine son évaluation comparative des inconvénients en faisant référence aux mesures de compensation possibles après la construction : [102] Dans la balance des inconvénients, le Tribunal ajouterait que si jamais la Ville avait gain de cause, au fond, elle pourra toujours demander des mesures de compensation, car elle ne peut empêcher les travaux autorisés. [48] [ 39 ] Rappelant une fois de plus que le droit de la Ville « […] n’est pas clair, pour ne pas dire douteux […] » [49] et que la prépondérance des inconvénients penche nettement en faveur des intimées [50] , le juge de première instance rejette la demande d’ordonnance de sauvegarde de la Ville. 4.

L’analyse 4.1 Le droit applicable 4.1.1 L’ordonnance de sauvegarde et l’appel [ 40 ] L’ordonnance de sauvegarde est de la nature d’une injonction interlocutoire provisoire et doit se conformer aux mêmes critères : existence d’une situation d’urgence, apparence de droit suffisante ou, en droit constitutionnel, une question de droit sérieuse, existence d’un préjudice imminent et irréparable et prépondérance des inconvénients favorisant le requérant [51] . [ 41 ] Même si l’autorisation d’appel a été accordée [52] , la Cour d’appel n’intervient que dans des circonstances exceptionnelles [53] .

C’est notamment le cas s’il y a abus, déni de justice ou si la décision est fondée sur des considérations erronées en droit [54] . 4.1.2 Le régime québécois de protection environnementale et l’article 22 L.q.e. [ 42 ] Au Canada, l’environnement n’est pas un domaine distinct de compétence législative en vertu de la Loi constitutionnelle de 1867 . Il s’agit plutôt d’un sujet diffus qui touche plusieurs domaines de responsabilité constitutionnelle dont certains sont fédéraux et d’autres provinciaux.

Pour évaluer la constitutionnalité d’une disposition législative relative à l’environnement, il faut d’abord consulter la liste des pouvoirs législatifs figurant à la Loi constitutionnelle de 1867 pour vérifier si la disposition relève d’un ou des pouvoirs attribués au corps législatif, soit le Parlement du Canada ou une législature provinciale, qui a adopté la disposition législative en cause.

Si de par son caractère véritable la disposition relève essentiellement de l’un de ces pouvoirs, elle est donc constitutionnellement valide [55] . [ 43 ] En l’espèce, dans la note que Transports Canada a soumise au ministre des Transports du Canada le 9 septembre 2016, à la suite de la consultation publique [56] , il est indiqué qu’Environnement et Changement climatique Canada a confirmé l’affirmation du promoteur de l’aérodrome qu’il n’y avait aucune aire ou aucun habitat naturel protégé en vertu d’une loi fédérale se situant à moins de 4 000 mètres du site projeté [57] .

Le Parlement fédéral a notamment légiféré sur les espèces en péril et la protection de leur habitat essentiel [58] . Il en est de même pour la création de refuges pour la protection des oiseaux migrateurs [59] .

On remarquera que nulle part dans cette note il n’est fait mention des impacts du projet sur le milieu hydrique. [ 44 ] La compétence du Québec sur la protection environnementale des cours d’eau et des milieux humides repose notamment sur les paragraphes 13, portant sur la propriété et les droits civils dans la province, et 16, portant sur les matières d’une nature purement locale ou privée dans la province, de l’

article 92 de la Loi constitutionnelle de 1867 [60] . Au Québec, le régime de contrôle environnemental de base est celui de la L.q.e . [ 45 ] Le régime de protection environnementale de la L.q.e . repose sur deux mécanismes fondamentaux : une prohibition générale de contaminer l’environnement à l’article 20 et un régime de certificat d’autorisation à l’article 22. Il convient de reproduire le texte de l’article 22 applicable en l’espère :

22. Nul ne peut ériger ou modifier une construction, entreprendre l’exploitation d’une industrie quelconque, l’exercice d’une activité ou l’utilisation d’un procédé industriel ni augmenter la production d’un bien ou d’un service s’il est susceptible d’en résulter une émission, un dépôt, un dégagement ou un rejet de contaminants dans l’environnement ou une modification de la qualité de l’environnement, à moins d’obtenir préalablement du ministre un certificat d’autorisation. 22.

No one may erect or alter a structure, undertake to operate an industry, carry on an activity or use an industrial process or increase the production of any goods or services if it seems likely that this will result in an emission, deposit, issuance or discharge of contaminants into the environment or a change in the quality of the environment, unless he first obtains from the Minister a certificate of authorization.

Cependant, quiconque érige ou modifie une construction, exécute des travaux ou des ouvrages, entreprend l’exploitation d’une industrie quelconque, l’exercice d’une activité ou l’utilisation d’un procédé industriel ou augmente la production d’un bien ou d’un service dans un cours d’eau à débit régulier ou intermittent, dans un lac, un étang, un marais, un marécage ou une tourbière doit préalablement obtenir du ministre un certificat d’autorisation.

However, no one may erect or alter any structure, carry out any works or projects, undertake to operate any industry, carry on any activity or use any industrial process or increase the production of any goods or services in a constant or intermittent watercourse, a lake, pond, marsh, swamp or bog, unless he first obtains a certificate of authorization from the Minister.

La demande d’autorisation doit inclure les plans et devis de construction ou du projet d’utilisation du procédé industriel ou d’exploitation de l’industrie ou d’augmentation de la production et doit contenir une description de la chose ou de l’activité visée, indiquer sa localisation précise et comprendre une évaluation détaillée conformément aux règlements du gouvernement, de la quantité ou de la concentration prévue de contaminants à être émis, déposés, dégagés ou rejetés dans l’environnement par l’effet de l’activité projetée.

The application for authorization must include the plans and specifications of the structure or project to use the industrial process, operate the industry or increase production and must contain a description of the apparatus or activity contemplated, indicate its precise location and include a detailed evaluation in accordance with the regulations of the Government of the quantity or concentration of contaminants expected to be emitted, deposited, issued or discharged into the environment through the proposed activity.

Le ministre peut également exiger du requérant tout renseignement, toute recherche ou toute étude supplémentaire dont il estime avoir besoin pour connaître les conséquences du projet sur l’environnement et juger de son acceptabilité, sauf si le projet a déjà fait l’objet d’un certificat d’autorisation délivré en vertu des articles 31.5, 31.6, 154 ou 189, d’une autorisation délivrée en vertu des articles 167 ou 203 ou d’une attestation de non-assujettissement à la procédure d’évaluation et d’examen délivrée en vertu des articles 154 ou 189.

The Minister may also require from the applicant any supplementary information, research or assessment statement he may consider necessary to understand the impact the project will have on the environment and to decide on its acceptability, unless the project has already been the subject of a certificate of authorization issued under

section 31.5, 31.6, 134 or 189, of an authorization issued under

section 167 or 203 or of a certificate of exemption from the assessment and review procedure issued under

section 154 or 189. Cet

article doit se lire avec l’article 24 L.q.e . : 24. Le ministre doit, avant de donner son approbation à une demande faite en vertu de l’article 22, s’assurer que l’émission, le dépôt, le dégagement ou le rejet de contaminants dans l’environnement sera conforme à la loi et aux règlements. Il peut, à cette fin exiger toute modification du plan ou du projet soumis. 24. The Minister shall, before giving his approval to an application made under

section 22, ascertain that the emission, deposit, issuance or discharge of contaminants into the environment will be in accordance with the Act and regulations. He may, for that purpose, require any alteration in the plan or project submitted.

Le certificat d’autorisation délivré en vertu de l’article 22 est incessible, à moins que le ministre en ait autorisé la cession aux conditions qu’il fixe. A certificate of authorization issued under

section 22 is non- transferable, except where the Minister authorizes the transfer on such conditions as he shall determine. [ 46 ] Alors que l’article 20 met en place un contrôle curatif, l’article 22 pour sa part est de nature préventive [61] puisqu’il permet d’intervenir en amont de toute activité susceptible de modifier la qualité de l’environnement afin d’en limiter les impacts négatifs. [ 47 ] De plus, puisqu’il est admis que la construction de l’aérodrome projeté aura pour conséquence le détournement de cours d’eau et le remblayage de milieux humides, ce serait le deuxième alinéa de l’article 22 qui s’applique en l’espèce. [ 48 ] En effet, à partir du 2 décembre 1993 [62] , le législateur a accentué davantage la portée préventive de l’article 22 L.q.e . en élargissant son champ d’application.

Dans le cas d’activités projetées en milieu hydrique, il est alors tenu pour acquis que ces interventions sont susceptibles de modifier la qualité de l’environnement sans qu’il soit nécessaire de l’établir. Elles doivent donc, dans tous les cas, être autorisées au préalable, sauf exception prévue au Règlement d’application [63] . Comme l’a écrit le juge Yergeau dans Société en commandite Investissements Richmond c.

Québec (Procureure générale) , « [p]lus encore qu’un changement législatif, il s’agit d’un changement de paradigme » [64] . [ 49 ] Cet élargissement de la portée de l’article 22 L.q.e . par l’ajout du second alinéa reflète la nécessité d’accorder davantage de protection aux milieux humides ainsi que le révèle le passage qui suit des motifs du juge Bouchard écrivant pour la majorité dans Québec (Procureur général) c. Atocas de l’érable inc. : [46] L'intimée est une entreprise spécialisée dans la culture de la canneberge.

Le 8 janvier 2008, elle dépose une demande de certificat d'autorisation afin d'être autorisée par le Ministère à exploiter de nouveaux champs de culture qui sont situés dans un milieu humide composé de tourbières et de marécages. [47] Je précise immédiatement que si ces terres étaient perçues comme inutilisables dans le passé et de peu d'intérêt, il est maintenant reconnu qu'elles jouent un rôle crucial dans le maintien de la vie sur la planète, d'où l'intérêt de préserver leur valeur écologique. [65] [ 50 ] Le régime du certificat d’autorisation prévu au deuxième alinéa de l’article 22 L.q.e . est complété par la

Loi sur la compensation [66] qui s’applique également en milieu humide ou hydrique, ainsi que ces mots sont définis à l’article 1. Cette Loi prévoit que, dans le cas d’une demande d’autorisation de l’article 22 L.q.e . pour un projet affectant un milieu humide ou hydrique, le ministre peut exiger des promoteurs des mesures de compensation « […] visant notamment la restauration, la création, la protection ou la valorisation écologique d’un milieu humide, hydrique ou terrestre; dans ce dernier cas à proximité d’un milieu humide ou hydrique » [67] .

En vertu de l’article 2 al. 2 de la Loi , la mesure de compensation doit faire l’objet d’un engagement écrit du demandeur d’un certificat d’autorisation et elle est réputée faire

partie des conditions de l’autorisation ou du certificat d’autorisation. [ 51 ] Il n’est pas inutile de mentionner que la compensation fait

partie de la séquence d’atténuation « éviter-minimiser-compenser » utilisée par le ministre dans le cadre de l’étude d’une demande de certificat d’autorisation visée à l’article 22 al. 2 L.q.e. Cette séquence est énoncée et expliquée dans le guide Les milieux humides et l’autorisation environnementale [68] . Or, dans l’arrêt Québec (Procureure général) c.

Atocas de l’érable inc. , notre Cour a décidé que, dans l’exercice du pouvoir discrétionnaire d’interprétation libérale qu’exerce le ministre en vertu de l’article 22 [69] , ce dernier peut valablement tenir compte des volets « éviter » et « minimiser » de la séquence d’atténuation [70] . 4.1.3 Le Règlement d’application [ 52 ] Le régime législatif de l’article 22 L.q.e. et de la

Loi sur la compensation est complété par le Règlement d’application [71] . Ce règlement énumère notamment les projets qui sont soustraits à l’application de l’article 22 L.q.e ., donc à la nécessité d’obtenir un certificat d’autorisation [72] .

Il énonce également les informations et documents que doit comporter une demande de certificat d’autorisation [73] . [ 53 ] Dans le cas où, comme en l’espèce, le projet visé par la demande de certificat d’autorisation se situe sur le territoire municipal, le promoteur doit fournir au ministre un certificat dit de « non-contravention », ainsi que l’exige le premier alinéa de l’article 8 du Règlement d’application : 8.

Celui qui demande un certificat d’autorisation doit également fournir au ministre un certificat du greffier ou du secrétaire-trésorier d’une municipalité locale ou, s’il s’agit d’un territoire non organisé, d’une municipalité régionale de comté, attestant que la réalisation du projet ne contrevient à aucun règlement municipal. 8. A person who applies for a certificate of authorization shall also submit to the Minister a certificate attesting that the project does not contravene any municipal by-law.

The certificate shall be issued by the clerk or the secretary-treasurer of a local municipality or, in the case of an unorganized territory, of a regional county municipality. 4.2 Le droit sérieux ou apparent [ 54 ] La question de fond en litige est celle de savoir si les dispositions de la L.q.e ., en particulier son

article 22 al. 2, et par extension les dispositions de la

Loi sur la compensation , sont applicables à l’implantation et à la construction de l’aérodrome projeté par les

intimées. [ 55 ] Dans leur avis d’intention selon l’article 76 C.p.c., les intimées déclarent ne pas contester la validité constitutionnelle de la L.q.e ., mais elles en contestent l’application à l’aérodrome. [ 56 ] Bien que le juge de première instance ne fasse pas expressément mention de cet arrêt [74] , la thèse des intimées, soutenue sur ce point par le PGC, se fonde sur l’arrêt de la Cour suprême Québec (Procureur général) c. Canadian Owners and Pilots Association [75] . Cet arrêt applique la doctrine de l’exclusivité des compétences en matière d’aéronautique.

En vertu de cette doctrine, même si une disposition d’une loi provinciale est valide, elle peut être jugée « inapplicable » s’il est établi que cette législation empiète sur le « cœur » d’une compétence fédérale et que cette législation a sur l’exercice de la compétence fédérale protégée un effet suffisamment grave pour entraîner l’application de la compétence fédérale exclusive [76] . [ 57 ] La Cour suprême a ainsi jugé qu’un règlement municipal de la nature d’un règlement de zonage prétendant contrôler l’emplacement d’un aérodrome [77] de même que l’

article 26 de la

Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles [78] interdisant tout usage autre qu’agricole dans une zone agricole sans l’autorisation de la Commission de protection du territoire agricole ne pourraient avoir pour effet d’empêcher l’implantation d’un aérodrome [79] . [ 58 ] En première instance, le débat sur cette question s’est focalisé sur l’article 8 du Règlement d’application ainsi que sur le régime du certificat d’autorisation de l’article 22 L.q.e . 4.2.1 Le certificat de non-contravention de l’article 8 du Règlement d’application [ 59 ] Ainsi que vu plus haut, le juge de première instance a conclu que les intimées ne peuvent satisfaire les exigences de l’article 22 puisqu’elles ne peuvent obtenir du greffier de la Ville un certificat de non-contravention à un règlement municipal [80] . [ 60 ] Selon le juge, il est admis que la réglementation de zonage ne permet pas l’implantation d’un aérodrome sur le site retenu par les intimées et le greffier saisi d’une demande d’un tel certificat n’a aucune discrétion.

Au surplus, il n’y a aucun aveu de l’appelante que le MDDELCC se satisferait d’un certificat ni aucune admission de la Ville que ses règlements ne s’appliquent pas au projet [81] . [ 61 ] À première vue, l’argument relatif à l’impossibilité d’obtenir un certificat de non-contravention apparaît problématique. Au premier chef, il n'est pas inutile de signaler que les intimées ont délibérément choisi de ne pas demander un certificat de non-contravention au greffier de la municipalité, pas plus d’ailleurs qu’un certificat d’autorisation selon l’article 22 L.q.e .

Elles ont, dès février 2016, énoncé leur position qu’elles n’avaient aucune autorisation à demander, que ce soit aux autorités municipales ou provinciales [82] .

Il n’y a donc pas de preuve de l’impossibilité invoquée quant à l’article 8 du Règlement d’application . [ 62 ] En second lieu, en appel, tant dans son plan d’argumentation qu’à l’audience, la Ville a clairement indiqué que si un certificat de non-contravention de l’article 8 du Règlement d’application lui était demandé pour l’aérodrome projeté, elle délivrerait ce certificat au motif qu’on ne peut contrevenir à une réglementation inapplicable. [ 63 ] L’appelante, dans son plan d’argumentation aussi bien qu’à l’audience, tient le même discours.

Elle fait valoir que la Ville peut délivrer un certificat de non-contravention en donnant effet aux enseignements de la Cour suprême du Canada qui a déclaré inapplicables les règlements municipaux, notamment les règlements de zonage, qui entraveraient l’implantation d’un aérodrome. La Ville commettrait une erreur révisable judiciairement si elle refusait la délivrance de ce certificat. [ 64 ] Ces admissions, tant de la Ville que de l’appelante, constituent des faits nouveaux apparus après le jugement entrepris et que ne connaissait pas le juge de première instance.

Ils sont au surplus d’une nature telle qu’ils auraient eu, s’ils avaient été connus du juge, un effet appréciable sur sa décision [83] . [ 65 ] En troisième lieu, enfin, la Cour est d’avis que, en cette matière, il faut faire primer le fond sur la forme.

Même si le greffier à qui ce certificat de non-contravention est demandé ne jouit pas d’un pouvoir discrétionnaire, après avoir indiqué les éléments de contravention du projet aux règlements municipaux, il serait certainement habilité à conclure à la délivrance du certificat en énonçant les éléments de contravention à la réglementation municipale, mais en ajoutant que cette réglementation est inapplicable pour empêcher l’implantation de l’aérodrome.

Dans l’hypothèse où le greffier aurait des réserves au sujet de sa compétence, surtout s’il n’est pas lui- même avocat, il suffirait de joindre une opinion juridique confirmant l’inapplicabilité de ces dispositions réglementaires dans le cas de l’implantation d’un aérodrome. Aucune disposition législative ou réglementaire ou autre règle de droit n’empêche le greffier d’agir de la sorte. [ 66 ] De l’avis de la Cour, le droit de l’appelante en rapport avec cette question ne peut être qualifié de « plus que douteux ».

Il doit être plutôt considéré comme sérieux ou même apparent. 4.2.2 Le certificat d’autorisation de l’article 22 al. 2 et la

Loi sur la compensation [ 67 ] Sur cette question, le jugement entrepris est particulièrement succinct. Le juge se contente de noter que, par l’application de l’article 22 L.q.e ., la législation provinciale pourrait rendre impossible la réalisation de l’aérodrome à l’endroit choisi par les intimées [84] . Il reprend cette affirmation dans sa conclusion que le droit de la Ville est douteux.

Il déclare alors « […] qu’en exigeant le certificat d’autorisation, et la Ville et le Procureur général du Québec entravent – prima facie – le pouvoir fédéral puisqu’ils empiètent sur le contenu essentiel au cœur même de la compétence fédérale » [85] . [ 68 ] Au stade de l’ordonnance de sauvegarde, il faut se garder de trancher la question de fond. Il s’agit plutôt « […] d’une évaluation préliminaire et provisoire du fond du litige » [86] .

En matière constitutionnelle, il suffit de convaincre la Cour de l’existence d’une question sérieuse à juger, par opposition à une réclamation futile ou vexatoire [87] . [ 69 ] En l’espèce, il existe des différences importantes entre l’objet et la portée des régimes juridiques applicables à la réglementation

de zonage locale et à la protection du territoire agricole et l’objet et la portée du régime de protection environnementale mis sur pied parla L.q.e. [70] Ces différences doivent être prises en compte lorsqu’il s’agit d’évaluer si la législation provinciale valide a un effetsuffisamment grave sur l’exercice de la compétence fédérale en matière d’aéronautique pour entraîner l’application de la doctrine de lacompétence exclusive et rendre la loi provinciale inapplicable. [71] Dans COPA, la Cour suprême a corrigé le tir quant au critère à appliquer afin de savoir à quel point une atteinte doit être gravepour qu’une loi provinciale soit inapplicable : [43] Après une période d’incohérence, il est maintenant établi que le critère consiste à savoir si la loi provinciale entrave l’exercice,par le fédéral, d’une activité relevant du cœur de sa compétence : Banque canadienne de l’Ouest, les juges Binnie et LeBel.

Cet arrêt atranché la question de savoir si la loi provinciale doit « paralyser » le cœur d’une compétence fédérale (le terme employé dansDick c. La Reine, (CSC), [1985] 2 R.C.S. 309, p. 323-324), ou s’il suffit qu’elle « touche » un élément vital de la gestionet de l’exploitation de l’entreprise (Commission du Salaire minimum c. Bell Telephone Co. of Canada, (SCC), [1966]R.C.S. 767, p. 774; Bell Canada, p. 859-860). Voir aussi Irwin Toy Ltd. c.

Québec (Procureur général), (CSC), [1989] 1R.C.S. 927, p. 955, le juge en chef Dickson, le juge Lamer (plus tard Juge en chef) et la juge Wilson. […] [45] Le terme « entrave » est plus fort que « toucher ». Il suppose une incidence qui non seulement touche le cœur de la compétencefédérale, mais le touche d’une façon qui porte à la compétence fédérale une atteinte grave ou importante. Dans cette époque defédéralisme coopératif souple, l’application de la doctrine de l’exclusivité des compétences exige un empiétement important ou grave surl’exercice de la compétence fédérale.

Il n’est pas nécessaire que l’empiétement paralyse la compétence, mais il doit être grave.[88] [72] Le règlement de zonage vise à réglementer la répartition des usages sur le territoire municipal. En prohibant l’usage d’unaérodrome sur un emplacement donné, il entrave l’exercice d’une activité relevant du cœur de la compétence fédérale sur l’aéronautique,soit la possibilité pour le Parlement canadien de légiférer sur l’emplacement et la conception d’un aérodrome. Il en est de même del’article 26 de la L.p.t.a.a.[89] qui a pour objet d’exclure tout usage non agricole dans une zone agricole[90].

Ces deux régimesd’aménagement ont l’effet potentiel d’interdire la construction d’un aérodrome sur le site choisi par le promoteur. [73] Le régime du certificat d’autorisation de l’article 22 L.q.e. n’a pas pour objectif de régir la répartition des usages sur leterritoire. Même s’il utilise certains des mécanismes des régimes d’aménagement du territoire, ce n’est pas son objet et il n’en a pas lesmêmes effets.

Il vise à éliminer ou à atténuer les impacts environnementaux négatifs d’un projet de développement sur les grandescomposantes de l’environnement : le sol, l’air et l’eau et, plus spécifiquement en l’espèce, les cours d’eau et les milieux humides. [74] La prohibition d’entreprendre l’activité de développement avant l’obtention d’un certificat d’autorisation formulée à l’article 22L.q.e. est le seul moyen pour le ministre d’exercer un contrôle préventif.

Une fois l’activité entreprise, il est trop tard pour intervenir. [75] Non seulement la preuve révèle-t-elle que le régime d’autorisation de l’article 22 L.q.e. n’a pas pour effet d’interdire laréalisation des projets de développement qui font l’objet d’une demande de certificat[91], mais, dans le cas de la

Loi sur lacompensation, ce régime tient pour acquis que l’autorisation demandée sera accordée. En effet, l’article 2 al. 1 de la Loi prévoit quel’exigence de mesures de compensation est faite dans le cadre d’une demande d’autorisation et, selon le second alinéa du même article,la mesure de compensation « […] est réputée faire

partie des conditions de l’autorisation ou du certificat d’autorisation. [76] Dans son plan d’argumentation écrit ainsi qu’à l’audience d’appel, le PGC plaide, enfin, que pour déterminer si la L.q.e. entravel’exercice de la compétence fédérale en matière d’aéronautique et vu l’ampleur du pouvoir discrétionnaire conféré au MDDELCC parl’article 22 L.q.e., il faut considérer la potentialité que ce pouvoir soit exercé pour entraver la compétence fédérale.

Ainsi, la seulepossibilité que le ministre refuse de délivrer le certificat d’autorisation suffirait à faire conclure qu’il y a entrave à la compétence fédéralesur l’emplacement et la construction de l’aéroport. [77] La Cour est d’avis qu’il ne peut être présumé que le MDDELCC va exercer son pouvoir discrétionnaire de façon à entraverl’exercice de la compétence fédérale. Les intimées n’ont jamais soumis de demande d’autorisation.

De la même façon qu’il fautinterpréter la loi en lui donnant un sens qui respecte le partage des compétences[92], ainsi faut-il présumer que, dans le contexte del’article 22 L.q.e., le ministre saisi d’une demande de certificat d’autorisation n’exercera pas son pouvoir discrétionnaire de manière àagir de façon illégale en refusant le certificat d’autorisation et en empêchant ainsi l’implantation de l’aérodrome[93].

Dans cette mesure,on peut sérieusement soutenir que l’article 22 al. 2 n’entrave pas gravement l’exercice de la compétence fédérale. [78] En conséquence, tant à l’égard du certificat de non-contravention de l’article 8 du Règlement d’application qu’à l’égard durégime du certificat d’autorisation de l’article 22 L.q.e., la Cour estime que l’appelante a un droit apparent ou, à tout le moins, soulèveune question sérieuse.

Il y a donc lieu d’étudier les autres critères relatifs au préjudice sérieux ou irréparable ainsi qu’à la prépondérancedes inconvénients. 4.3 L’urgence et le préjudice sérieux ou irréparable [79] Sur la question de l’urgence, il est vrai que les intimées ont manifesté en février 2016 leur intention de ne pas demanderd’autorisation ou de permis aux instances municipales ou provinciales[94]. À ce moment, elles n’avaient pas encore de

titre d’occupationsur un site pour l’aérodrome projeté. Elles n’ont signé de promesse d’achat des lots que le 13 mars 2016[95]. Elles en sont devenuespropriétaires le 2 décembre 2016 et ont entrepris leurs travaux le même jour. La Ville a intenté son recours en injonction le 6 décembre2016[96]. Elle a donc fait diligence et a justifié l’urgence d’agir. [80] Tout en reconnaissant que les arbres coupés ne pourront être replantés ni les milieux humides reconstitués si le juge du fonddécidait en faveur de l’application de l’article 22 L.q.e., le juge de première instance déclare que, une fois l’aérodrome construit sans

demander de certificat d’autorisation, des mesures de compensation sont alors prévues à la L.q.e . et pourraient être exigées [97] . [ 81 ] Or, la facture de l’article 24 de la L.q.e . [98] ainsi que celle de l’article 2 de la

Loi sur la compensation [99] font bien voir que les mesures de compensation destinées à compenser la perte d’un milieu hydrique ou humide ne peuvent être imposées que dans le cadre d’une demande de certificat d’autorisation de l’article 22 L.q.e . et seulement comme condition de délivrance du certificat. [ 82 ] Une fois l’aérodrome construit, des mesures de compensation ne pourront être exigées que par ordonnance du ministre si l’aérodrome a été illégalement construit en contravention de la L.q.e ., donc, alors qu’un certificat d’autorisation était requis et n’a pas été obtenu [100] . [ 83 ] Ce n’est que dans le contexte d’une demande d’autorisation qu’une analyse préalable permet de comprendre l’impact possible des travaux de relocalisation de l’aérodrome sur les composantes de l’environnement et d’évaluer les mesures susceptibles d’éviter, d’atténuer ou de compenser les atteintes à l’environnement. [ 84 ] L’appelante fait également valoir avec raison le préjudice découlant de la violation de la L.q.e ., une loi qui, non seulement a été adoptée pour le bien du public et qui sert un objectif d’intérêt général valable [101] , mais qui, au surplus, a été jugée d’ordre public il y a déjà plus de 35 ans [102] . [ 85 ] Enfin, une fois qu’il est reconnu que le projet des intimées va entraîner le déplacement de cours d’eau et la destruction de milieux humides, la réalisation du projet d’aérodrome va causer à l’environnement des dommages irréparables.

Le juge de première instance le reconnaît d’ailleurs lui-même [103] . 4.4 La prépondérance des inconvénients [ 86 ] Le juge de première instance, après avoir considéré le droit de la Ville comme étant « plus que douteux », a énuméré une série d’inconvénients subis par les intimées pour conclure que la prépondérance des inconvénients favorisait ces dernières [104] . [ 87 ] Relativement à ce critère, l’appelante reproche au juge de première instance d’avoir privé d’effet, de façon immédiate et irrémédiable, le régime d’autorisation de l’article 22 al. 2 L.q.e . sans tenir compte de l’intérêt public dans l’obéissance à la loi pendant la contestation constitutionnelle. [ 88 ] Il faut toutefois se rappeler que la demande d’ordonnance de sauvegarde a d’abord été faite à la Cour supérieure par la Ville.

Il était normal pour le juge de porter davantage son attention sur les aspects de la preuve afférents aux relations entre la Ville et les intimées, notamment en ce qui concernait leurs relations dans le contexte de l’entente de fermeture [105] . [ 89 ] Cela dit, l’application de l’article 22 al. 2 L.q.e . est au cœur du litige et c’est ce que recherchait la Ville dans le cadre de l’article 19.3 L.q.e . et que fait maintenant valoir l’appelante.

Compte tenu de la jurisprudence sur cette question, l’argument de l’appelante doit être étudié, d’autant que le juge de première instance n’a pas vraiment procédé à une évaluation comparative des inconvénients subis de part et d’autre, se limitant essentiellement à énumérer les inconvénients subis par les intimées [106] . [ 90 ] En premier lieu, lorsqu’il s’agit d’évaluer la prépondérance des inconvénients dans le cadre d’une contestation constitutionnelle, l’intérêt public est un élément particulier à considérer : [56] Qu'elles soient ou non finalement jugées constitutionnelles, les lois dont les plaideurs cherchent à obtenir la suspension, ou de l'application desquelles ils demandent d'être exemptés par voie d'injonction interlocutoire, ont été adoptées par des législatures démocratiquement élues et visent généralement le bien commun, par exemple: assurer et financer des services publics tels que des services éducatifs ou l'électricité; protéger la santé publique, les ressources naturelles et l'environnement; réprimer toute activité considérée comme criminelle; diriger les activités économiques notamment par l'endiguement de l'inflation et la réglementation des relations du travail, etc.

Il semble bien évident qu'une injonction interlocutoire dans la plupart des cas de suspension et, jusqu'à un certain point, comme nous allons le voir plus loin, dans un bon nombre de cas d'exemption, risque de contrecarrer temporairement la poursuite du bien commun. [57] Quoique le respect de la Constitution doive conserver son caractère primordial, il y a lieu à ce moment-là de se demander s'il est juste et équitable de priver le public, ou d'importants secteurs du public, de la protection et des avantages conférés par la loi attaquée, dont l'invalidité n'est qu'incertaine, sans tenir compte de l'intérêt public dans l'évaluation de la prépondérance des inconvénients et sans lui accorder l'importance qu'il mérite.

Comme il fallait s'y attendre, les tribunaux ont généralement répondu à cette question par la négative.

Sur la question de la prépondérance des inconvénients, ils ont jugé nécessaire de subordonner les intérêts des plaideurs privés à l'intérêt public et, dans les cas où il s'agit d'injonctions interlocutoires adressées à des organismes constitués en vertu d'une loi, ils ont conclu à bon droit que c'est une erreur que d'agir à leur égard comme s'ils avaient un intérêt distinct de celui du public au bénéfice duquel ils sont tenus de remplir les fonctions que leur impose la loi. [107] [ 91 ] En l’espèce, personne ne conteste la validité constitutionnelle de l’article 22 al. 2 L.q.e .

Les intimées et le PGC font seulement valoir qu’il est inapplicable à l’implantation et à la construction de l’aérodrome. [ 92 ] En second lieu, il a depuis longtemps été décidé que le seul fait d’entreprendre des travaux assujettis à l’exigence préalable de l’obtention d’un certificat d’autorisation de l’article 22 L.q.e ., alors que ce certificat n’a pas été obtenu, justifie la délivrance quasi automatique d’une ordonnance d’injonction interlocutoire sans même qu’il soit nécessaire de se prononcer sur le critère de l’évaluation comparative des inconvénients [108] . [ 93 ] En réponse, les intimées font valoir que cette règle peut être écartée lorsque la violation de la loi invoquée n’est pas claire et n’est pas en lien avec une norme objective.

Elles invoquent une série de décisions dans lesquelles l’assujettissement même à l’article 22 était en litige [109] et ajoutent que ces décisions doivent s’appliquer lorsque, comme en l’espèce, des motifs d’ordre constitutionnel rendent incertaine l’application de l’article 22 L.q.e . à l’implantation d’un aérodrome de compétence fédérale.

[ 94 ] Cet argument est en l’espèce mal fondé. Le propre expert des intimées les avait averties dès le mois de mai 2016 que la construction de l’aéroport allait entraîner le déplacement de cours d’eau et le remblayage de milieux humides, ce qui rendait applicables non seulement l’article 22 al. 2 L.q.e., mais également la

Loi sur la compensation [110] . De plus, avant même de savoir quels pouvaient être les impacts environnementaux de l’implantation et de la réalisation de l’aérodrome, les intimées avaient déjà annoncé au MDDLECC, le 23 février précédent, qu’elles n’entendaient se soumettre à aucune mesure de contrôle administratif provinciale ou municipale susceptible de s’appliquer [111] . [ 95 ] Les intimées ont ensuite délibérément choisi d’entreprendre des travaux sans demander de certificat d’autorisation alors qu’elles savaient très bien que ces travaux étaient automatiquement assujettis à l’article 22 al. 2 L.q.e . et à la

Loi sur la compensation mettant ainsi l’appelante et la Ville devant un fait accompli.

Dans de telles circonstances, et étant donné que l’appelante a établi un droit apparent à l’application de la L.q.e., cette dernière est justifiée d’invoquer son droit au respect d’une disposition d’intérêt général et d’ordre public lorsqu’il s’agit d’évaluer la prépondérance des inconvénients. [ 96 ] Les intimées font également valoir que les mesures de mitigation et de compensation qu’elles ont elles-mêmes mises en place doivent être considérées dans le contexte de l’évaluation comparative des inconvénients [112] . [ 97 ] Cet argument doit être rejeté.

L’article 22 L.q.e . est une disposition de nature préventive [113] . Lorsqu’un projet de développement est susceptible de modifier la qualité de l’environnement, comme en l’espèce, seul le ministre a le pouvoir d’autoriser le projet et non l’auteur du projet lui-même [114] . C’est au ministre qu’il appartient de juger des mesures pour empêcher les impacts négatifs du projet sur l’environnement et non au promoteur de les autoévaluer [115] . [ 98 ] Le refus de rendre une ordonnance de sauvegarde va entraîner la destruction irrémédiable de milieux humides qui ne pourront être ultérieurement reconstitués.

Du côté des intimées, le prononcé de l’ordonnance de sauvegarde va entraîner un retard dans la réalisation du projet d’aérodrome et des pertes financières. [ 99 ] Compte tenu de l’état d’avancement du projet et des ressources dont disposent les intimées, la preuve ne soutient pas les affirmations de M. Yvan Albert, le représentant des intimées, qui ont été retenues par le juge de première instance, que le prononcé de l’ordonnance de sauvegarde va entraîner une perte d’achalandage.

Il en est de même pour son affirmation que l’ordonnance demandée équivaut à un arrêt définitif des travaux et à une interdiction de relocaliser [116] . [ 100 ] Les éléments suivants tirés des interrogatoires au préalable de M.

Yvan Albert, tenus le 6 janvier 2017, démontrent plutôt le contraire : − à cette date, les plans de construction ne sont pas encore commandés puisque les relevés topographiques nécessaires ne sont pas encore complétés; − à cette même date, les intimées n’ont encore rien payé pour leur projet et l’achat du terrain a été financé à 100 %; − le projet se finance par la vente de terrains servant à la construction de hangars privés et progressera selon le rythme des ventes; − à la date de l’interrogatoire, les intimées disposent de 250 000 $ en acomptes d’acheteurs éventuels; − cela pourrait prendre 3 à 4 ans pour compléter 80 % du projet et 5 ans pour le compléter à 100 %; − les investisseurs intéressés dans le projet attendent que celui-ci soit plus avancé pour y investir; − les acomptes d’environ 200 000 $ obtenus ont été faits sans condition et quand le ministre des Transports du Canada a interdit la continuation du projet pour la consultation en mars 2016, personne n’a demandé un remboursement; − après la décision du ministre de ne plus interdire le projet, plusieurs autres acheteurs potentiels se sont manifestés; − ce n’est que si le retard de la réalisation se prolongeait encore sur deux ou trois ans que cela deviendrait « plus ardu ». [ 101 ] Pour ces motifs, la Cour estime qu’en l’espèce le critère de la prépondérance des inconvénients favorise l’appelante qui, en plus de faire appliquer une loi d’intérêt et d’ordre public, veut éviter la destruction irrémédiable de composantes de l’environnement qui font l’objet d’une protection spéciale de la part du législateur dans la L.q.e . et la

Loi sur la compensation . 4.5 Le délai [ 102 ] Lorsque dans son jugement le juge de première instance aborde le différend contractuel entre la Ville et les intimées, il note que la Ville demande une ordonnance de sauvegarde interdisant les travaux jusqu’à ce qu’une sentence arbitrale soit rendue. Il note également que l’avis d’arbitrage [117] a été déposé par la Ville après le jugement de la juge Courville du 9 décembre 2016 [118] . [ 103 ] Le juge signale alors que l’échéance demandée par la Ville n’est pas conforme à ce que la Cour d’appel enseigne dans son arrêt Limouzin c.

Side City Studios Inc . [119] : [20] L’échéance demandée dans la demande de sauvegarde ne rencontre pas l’enseignement de l’arrêt Limouzin de la Cour d’appel. Comment le Tribunal pourrait-il émettre une ordonnance de sauvegarde tributaire de procédures tardives et sur lesquelles le Tribunal n’a aucun contrôle? [120] [Renvoi omis] [ 104 ] En définitive, puisque le juge refuse de rendre l’ordonnance de sauvegarde demandée par la Ville, il n’a pas besoin de trancher la question de sa durée.

[ 105 ] La question se soulève toutefois en appel. Dans son arrêt Limouzin , la Cour déclare que la jurisprudence rendue sous l’empire de l’article 754.2 de l’ancien Code de procédure civile demeure pertinente à l’égard de l’ordonnance de sauvegarde, même si cet

article n’a pas été repris sous le nouveau Code de procédure civile .

Malgré la limite de six mois prévue à l’article 158(8) C.p.c. , l’ordonnance de sauvegarde en matière d’injonction doit être de courte durée et avoir comme unique motif de permettre aux parties de passer de l’étape de l’injonction provisoire à celle de l’injonction interlocutoire.

De plus, avant de recourir à une telle mesure, le tribunal doit d’abord avoir accepté un protocole de l’instance respectant les règles de la proportionnalité et avoir fixé la date de la demande en injonction interlocutoire. [ 106 ] En l’espèce, en rejetant la demande d’ordonnance de sauvegarde dans le jugement qu’il rend à l’audience, le 1 er février 2017, le juge de première instance fixe au 16 octobre 2017 l’audience sur le fond du litige [121] . [ 107 ] Dans leur plan d’argumentation et à l’audience d’appel, les intimées se plaignent de ce que la mesure de sauvegarde demandée en appel, si elle était accordée, dépasserait de beaucoup la durée maximale de six mois prescrite à l’article 158(8) C.p.c .

De plus, cette ordonnance contreviendrait également aux principes de l’arrêt Limouzin en ce qu’elle équivaudrait à une véritable ordonnance d’injonction interlocutoire alors même que les intimées n’auraient pas eu l’occasion de faire une preuve adéquate. Elle signale que, par son arrêt rendu à l’audience d’appel le 23 février 2017, la Cour a refusé le dépôt, au

titre d’une preuve nouvelle, d’un interrogatoire d’une représentante du MDDELCC [122] . [ 108 ] La Cour estime que les préoccupations des intimées sur la question du délai sont légitimes. Elles ne suffisent pas toutefois à justifier le rejet de l’appel. La Cour est d’avis qu’il y a lieu d’accueillir l’appel et de prononcer l’ordonnance de sauvegarde sollicitée par l’appelante.

Pour répondre aux préoccupations des intimées, il y a lieu de renvoyer l’affaire au juge en chef de la Cour supérieure afin qu’il puisse s’assurer de la gestion de l’instance dans le but de permettre que le débat se fasse dans un délai plus court.

POUR CES MOTIFS, LA COUR : [ 109 ] ACCUEILLE l’appel de la procureure générale du Québec, avec les frais de justice; [ 110 ] INFIRME le jugement de première instance, et procédant à rendre le jugement qui aurait dû être rendu : − ORDONNE à 9105425 Canada Association et à la Corporation de l’aéroport de Mascouche, leurs administrateurs, employés, représentants, sous-traitants ainsi qu’à toute personne ayant connaissance de la présente ordonnance de sauvegarde de cesser immédiatement et de n’entreprendre aucune activité sur le lot 5 472 190 du Cadastre du Québec qui soit susceptible de détruire ou d’endommager les milieux humides, cours d’eau et boisés d’intérêt présents sur ce lot, et ce, jusqu’à ce que jugement soit rendu sur l’interlocutoire ou sur le fond, selon la première échéance, ou jusqu’à ce qu’un certificat d’autorisation soit délivré en vertu de l’

article 22 de la

Loi sur la qualité de l’environnement ; − ORDONNE à 9105425 Canada Association et à la Corporation de l’aéroport de Mascouche, leurs administrateurs, employés, représentants, sous-traitants ainsi qu’à toute personne ayant connaissance de la présente ordonnance de sauvegarde de retirer immédiatement toute machinerie lourde du lot 5 472 190 du Cadastre du Québec jusqu’à ce que jugement soit rendu sur l’interlocutoire ou sur le fond, selon la première échéance, ou jusqu’à ce qu’un certificat d’autorisation soit délivré en vertu de l’

article 22 de la

Loi sur la qualité de l’environnement ; − AUTORISE la procureure générale du Québec, à défaut par 9105425 Canada Association et par la Corporation de l’aéroport de Mascouche de se conformer à la présente ordonnance, à pénétrer sur le lot 5 472 190 du Cadastre du Québec et à en retirer toute machinerie lourde présente sur les lieux pour pleinement donner suite à la présente ordonnance de sauvegarde, et ce, aux frais de 9105425 Canada Association et de la Corporation de l’aéroport de Mascouche, le coût de ces démarches constituant une créance prioritaire sur ce lot, au même

titre et selon le même rang que les créances visées au paragraphe 5 de l’

article 2651 du Code civil du Québec et garantie par une hypothèque légale sur le lot précité; − DISPENSE la procureure générale du Québec de fournir caution; − AUTORISE la notification de la présente ordonnance de sauvegarde à 9105425 Canada Association et à la Corporation de l’aéroport de Mascouche, leurs administrateurs, employés, représentants ou sous-traitants par tout moyen, y inclus en dehors des heures légales de notification; − Frais à suivre. [ 111 ] RETOURNE le dossier au juge en chef de la Cour supérieure pour qu’il soit procédé à une gestion d’instance. LORNE GIROUX, J.C.A. MARK SCHRAGER, J.C.A. ÉTIENNE PARENT, J.C.A. M e Sylvain Deslauriers M e Alberto Martinez

Deslauriers & Cie, Avocats S.A. Pour l’appelante M e Christine Dubreuil-Duchaine M e Guillaume Pelegrin Sodavex inc. Pour 9105425 Canada Association M e Pierre J. Beauchamp Pateras & Iezzoni inc. Pour Corporation de l’aéroport de Mascouche M e François Guimont Dunton, Rainville Pour Ville de Mascouche M e Caroline Laverdière M e Linda Mercier Ministère de la Justice Canada Pour procureur général du Canada Date d’audience : 23 février 2017