2012 QCCA 2109, 2012 QCCA 2109

Syndicat de la fonction publique du Québec inc. c. Québec (Procureur général) 2012 QCCA 2109 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE QUÉBEC N° : 200-09-007052-100 (200-17-005811-054) DATE : 26 novembre 2012 CORAM : LES HONORABLES ANDRÉ FORGET, J.C.A. ANDRÉ ROCHON, J.C.A. GUY GAGNON, J.C.A. SYNDICAT DE LA FONCTION PUBLIQUE DU QUÉBEC INC. APPELANT – défendeur c.

PROCUREUR GÉNÉRAL DU QUÉBEC INTIMÉ – demandeur ARRÊT [ 1 ] L'appelant se pourvoit contre un jugement rendu le 27 avril 2010 par la Cour supérieure du district de Québec (honorable Jean- Roch Landry), qui a conclu à l'illégalité des grèves sectorielles, dites partielles, déclarées au printemps 2005 par le Syndicat de la fonction publique du Québec inc. [ 2 ] Pour les motifs du juge Rochon, auxquels souscrivent les juges Forget et Gagnon, LA COUR : [ 3 ] ACCUEILLE l'appel sans frais; [ 4 ] CASSE le jugement de la Cour supérieure du 27 avril 2010 et REJETTE sans frais la requête pour jugement déclaratoire du procureur général du Québec.

ANDRÉ FORGET, J.C.A. ANDRÉ ROCHON, J.C.A. GUY GAGNON, J.C.A. M e Pascale Racicot POUDRIER, BRADET Pour l'appelant M e Jean-Yves Bernard BERNARD, ROY Pour l'intimé Date d’audience : 11 septembre 2012 MOTIFS DU JUGE ROCHON [ 5 ] Le juge de la Cour supérieure a conclu à l'illégalité des grèves sectorielles, dites partielles, déclarées au printemps 2005 par le Syndicat de la fonction publique du Québec inc. (le Syndicat). Le dispositif de son jugement est ainsi rédigé :

DÉCLARE que le défendeur, le Syndicat de la fonction publique du Québec inc., ne peut déclarer la grève qu'à l'égard de la totalité des salariés de l'une ou l'autre de ses unités de négociations prévues à la

Loi sur la fonction publique (L.R.Q., c. F-3.1.1 ); [ 6 ] D'avis que cette conclusion est erronée, le Syndicat se pourvoit. [ 7 ] En amont de cet enjeu principal se pose la question de la compétence de la Cour supérieure de se saisir de ce litige et de l'opportunité d'exercer son pouvoir discrétionnaire pour rendre une telle décision. LA TRAME FACTUELLE [ 8 ] Les faits ne sont pas contestés. Ceux essentiels à la bonne intelligence de l'affaire sont les suivants. [ 9 ] En vertu des articles 64 et 65 de la

Loi sur la fonction publique [1] , le Syndicat est reconnu comme représentant de tous les fonctionnaires à l'emploi du gouvernement du Québec qui se répartissent en deux unités de négociation, soit celle des ouvriers (environ 2 600 salarié

s) et celle des « fonctionnaires autres que les ouvriers » (environ 40 000 salariés). [ 10 ] Les relations de travail entre le gouvernement du Québec et l'unité de négociation des fonctionnaires étaient régies par une convention collective qui venait à échéance le 30 juin 2003.

Entre novembre 2003 et mai 2005, le gouvernement et le Syndicat négocient les termes d'une éventuelle convention collective, mais n'arrivent pas à une entente. [ 11 ] En mai 2005, le Syndicat déclenche des grèves partielles et ciblées visant des salariés du ministère du Revenu, de la Société de l'assurance automobile et du ministère de la Justice. [ 12 ] Le 9 juin 2005, le procureur général du Québec (le P.G.) introduit auprès de la Cour supérieure une requête pour l'émission d'une injonction provisoire, interlocutoire et permanente, alléguant que les grèves partielles du Syndicat sont illégales parce que contraires à l'

article 109.1 du Code du travail ( C.t. ) ainsi qu'à l'économie générale du C.t . Le 10 juin 2005, la requête est rejetée au stade provisoire et, le 17 juin 2005, elle le sera au stade interlocutoire [2] . [ 13 ] Le 22 juin 2005, se terminent les grèves partielles commencées en mai. [ 14 ] L'audition de la requête en injonction permanente se déroule les 13, 14 et 15 mai 2008.

En cours d'audition, le juge Landry autorise le P.G. à amender sa procédure pour remplacer la conclusion en injonction permanente par une conclusion déclaratoire qui est ainsi rédigée : DÉCLARER que le défendeur, le Syndicat de la fonction publique du Québec inc., ne peut déclarer la grève qu'à l'égard de la totalité des salariés de l'une ou l'autre de ses unités de négociation prévues à la

Loi sur la fonction publique . [ 15 ] Le juge Landry rend sa décision le 27 avril 2010. LE JUGEMENT A QUO [ 16 ] Le juge d'instance détermine d'abord que les deux parties ont intérêt à faire déterminer les droits pouvant leur résulter de l'

article 109.1 C.t. face à la difficulté réelle à laquelle cette disposition les confronte. [ 17 ] Le premier juge interprète ensuite le C.t. à la lumière de la doctrine et de la jurisprudence, pour en venir à la conclusion que les dispositions anti-briseurs de grève impliquent nécessairement l'interdiction pour le Syndicat de déclarer une grève partielle. LES DISPOSITIONS LÉGISLATIVES [ 18 ] Je reproduis en

annexe les textes législatifs pertinents tant ceux en vigueur en 2005 que ceux adoptés depuis. Je les reprendrai en

partie dans le corps de mes motifs. L'ANALYSE [ 19 ] Avant même d'aborder le fond du débat, se pose une question préliminaire relative à la compétence de la Cour supérieure et de

la Commission des relations du travail (C.R.T.) à se saisir du litige. [ 20 ] Pour trancher cet enjeu, j'examinerai dans un premier temps la nature véritable des demandes soumises à la Cour supérieure. En deuxième lieu, j'examinerai la compétence de la C.R.T., celle du Conseil des services essentiels (C.S.E.) tel qu'il existait en 2005. En dernier lieu, je traiterai de l'aspect déclaratoire de la demande du P.G.

a) Les demandes judiciaires du Procureur général [ 21 ] Dans sa requête pour l'émission d'une injonction provisoire interlocutoire et injonction permanente de juin 2005, le P.G. expose la « stratégie syndicale ». Elle consiste essentiellement à exercer « des moyens de pression lourds, tels que des grèves sélectives et rotatives dans des secteurs de travail stratégiques et névralgiques de l'appareil gouvernemental ». [ 22 ] Plus particulièrement, ces grèves ont pour objectif d'affecter principalement « les activités d'encaissement du gouvernement ».

Elles visent le ministère du Revenu, celui de la Justice et la Société d'assurance automobile du Québec. [ 23 ] Ainsi, par une grève de 1 238 fonctionnaires, alors que l'unité de négociation compte 40 000 membres, le P.G. allègue être privé de plusieurs centaines de millions voire de plusieurs milliards de dollars, alors que le salaire des grévistes est entièrement payé à l'aide d'une cotisation spéciale prélevée auprès de l'ensemble des membres du Syndicat. [ 24 ] Il s'ensuit, selon le P.G., un important déséquilibre dans le rapport de force entre les parties.

Le Syndicat, à coût nul ou presque pour les membres, paralyse l'appareil gouvernemental. [ 25 ] Dans sa requête, le P.G. plaide le droit. Il allègue que la grève partielle est illégale. Elle serait contraire à l'économie générale du C.t . et plus particulièrement à l'

article 109.1 C.t . [3] qui porte sur les dispositions anti-briseurs de grève. [ 26 ] Dans sa requête, le P.G. soulève une seule question : la légalité de la grève partielle en regard des dispositions du C.t. et des articles 64 à 66 de la

Loi sur la fonction publique . [ 27 ] Le P.G. ne plaide pas que les grèves partielles portent préjudice ou sont susceptibles de porter préjudice à un service auquel le public a droit. Il ne plaide pas non plus que les services essentiels prévus à une liste ou à une entente ne sont pas rendus. [ 28 ] Il est acquis que le débat entre les parties ne soulève aucune question constitutionnelle ni ne remet en cause la validité de quelque disposition législative.

b) La compétence de la C.R.T. [ 29 ] La C.R.T. fut instituée en 2002 (

article 112 C.t .). Sa compétence est définie à l'article 114 C.t. Au moment des faits en litige, la disposition prévoyait que : 114 . La Commission est chargée d'assurer l'application diligente et efficace du présent code et d'exercer les autres fonctions que celui-ci et toute autre loi lui attribuent. Sauf pour l'application des dispositions prévues aux articles 111.0.1 à 111.2, 111.10 à 111.20 et au

chapitre IX , la Commission connaît et dispose, à l'exclusion de tout tribunal, d'une plainte alléguant une contravention au présent code, de tout recours formé en application des dispositions du présent code ou d'une autre loi et de toute demande qui lui est faite conformément au présent code ou à une autre loi. Les recours formés devant la Commission en application d'une autre loi sont énumérés à l'annexe I.

À ces fins, la Commission exerce les fonctions, pouvoirs et devoirs qui lui sont attribués par le présent code et par toute autre loi. (je souligne) [ 30 ] Outre sa compétence exclusive sur les matières visées, la C.R.T. est dotée de larges pouvoirs dont les suivants : 118 .

La Commission peut notamment: (…) 3° rendre toute ordonnance, y compris une ordonnance provisoire, qu'elle estime propre à sauvegarder les droits des parties; 4° décider de toute question de droit ou de fait nécessaire à l'exercice de sa compétence; (…) 6° rendre toute décision qu'elle juge appropriée; (…) [ 31 ] Comme l'a rappelé la Cour à maintes reprises, la C.R.T. est un organisme hautement spécialisé dont l'expertise dans le domaine des relations de travail n'est plus à démontrer [4] . [ 32 ] Dans son ouvrage : Le droit du travail du Québec , l'auteur Robert P.

Gagnon résume correctement les attributs de la C.R.T. : À la différence des commissaires du travail et du Tribunal du travail qu'elle remplace et qui ne disposaient à l'endroit du Code du travail que d'une compétence qui leur était attribuée en quelque sorte à la pièce , c'est à dire par recours, demande ou matière, la Commission des relations du travail s’est vue confier globalement la responsabilité d'assurer l'application diligente et efficace de l'ensemble du Code

(article 114, al. 1 C.t.). Elle est en conséquence investie d'une compétence civile générale à l'égard de toute plainte alléguant unecontravention au Code du travail, de tout recours formé en application de ses dispositions et de toute demande qui lui est faiteconformément au Code, sauf à l'égard des conflits dans les services publics et dans les secteurs publics et parapublic; le cas échéant, lacompétence de la C.R.T. lui est exclusive (article 114, al. 2 C.t.).

Ce changement radical d'approche dans la définition de la compétence civile de la C.R.T. emporte des conséquences pratiquesconsidérables, probablement les plus significatives avec celles découlant des ses pouvoirs d'ordonnance et de réparation, comme résultatde la réforme. Ce changement élargit matériellement l'aire d'intervention du forum spécialisé qu'est la C.R.T., dans des situations qui luiauraient autrement échappé sous le régime juridictionnel antérieur.

Il en est ainsi, par exemple, des grèves, des ralentissements de travailou des lock-out qui contreviennent au Code, tout comme de l’utilisation de briseurs de grève en contravention de son

article 109.1. (…) La réforme n’a laissé aux tribunaux ordinaires, somme toute, qu’une compétence résiduelle dans l’application du Code du travail. Cettecompétence d’exception pourrait se justifier par les pouvoirs propres à ces tribunaux, comme celui de prononcer la nullité d’une loi oud’un autre instrument juridique. Compte tenu des larges pouvoirs d’intervention et de redressement dont la C.R.T. est elle-mêmeinvestie, notamment par les articles 118 et 119 du Code, les occasions d’intervention des tribunaux deviendront vraisemblablementrarissimes.

Leur compétence résiduelle s’exprimera principalement dans les litiges qui peuvent survenir lors des rapports collectifs maisqui ne trouvent pas de fondement dans le Code du travail. [5] (je souligne) [33] De la seule lecture des textes législatifs, il paraît clairement que la C.R.T. a non seulement une compétence exclusive, maiségalement de larges pouvoirs de prononcer des ordonnances en vue d'assurer « l'application diligente et efficace » du C.t., bref des'acquitter de sa mission législative. [34] Dans une affaire récente Association des pompiers de Montréal inc. c.

Ville de Montréal[6], mon collègue le juge Morissette alonguement étudié le pouvoir de l'arbitre de griefs de rendre des ordonnances de faire ou de ne pas faire. À cette occasion, il a faitl'analogie avec le pouvoir que confère l'article 118 C.t. à la C.R.T. À cet égard, il écrit : La Commission dispose du pouvoir de rendre diverses ordonnances de faire ou de ne pas faire dans l’exécution de la mission que luiconfie le législateur. Ces pouvoirs ne heurtent pas l’article 96 de la Loi constitutionnelle de 1867 parce que l’on sait, depuis l’arrêtTomko c.

Labour Relations Board (N.-É.), que le cadre institutionnel dans lequel ils s’exercent en modifie la nature intrinsèque.

Estécartée à compter de cet arrêt l’équipollence entre « ordonnance de faire ou de ne pas faire » et « injonction ».[7] (je souligne) [35] À première vue, dans la mesure où par son recours judiciaire originel (l'injonction) le P.G. ne faisait pas appel au pouvoir desurveillance et de contrôle de la Cour supérieure, la C.R.T. avait la compétence pour émettre les ordonnances recherchées. [36] Sans qu'il soit utile de les rappeler, il existe plusieurs raisons de principe pour laisser aux instances spécialisées le soin dedécider en premier lieu de questions à l'égard desquelles – par la volonté expresse du législateur – elles possèdent une compétenceexclusive.

c) La compétence du Conseil des services essentiels [37] Il peut paraître curieux de traiter de la compétence du C.S.E. dans un débat où les ordonnances recherchées sont étrangères aumaintien des services essentiels.

Deux raisons m'y obligent : le cheminement procédural du dossier et l'interprétation faite par les partiesde l'article 119 C.t. [38] Dès l'introduction de l'action du P.G., le procureur syndical a soulevé l'irrecevabilité de la demande au motif que seul le C.S.E.avait compétence pour trancher le litige et non la Cour supérieure. [39] Ce moyen d'irrecevabilité fut rejeté par le juge Viens le 17 juin 2005.

S'appuyant principalement sur les articles 111.16 et111.17 C.t., le juge Viens écrit notamment : Avec déférence pour l'opinion contraire, non seulement l'examen des dispositions précitées ainsi que des autres dispositions du Code dutravail ne nous semblent pas conférer au Conseil des services essentiels une compétence « exclusive » en matière d'appréciation desquestions relatives à la légalité d'une grève, mais en plus, les autorités portées à notre attention semblent soutenir la position inverse. [40] Le juge Viens poursuit son analyse à l'aide d'un arrêt phare de la Cour suprême sur la question : Syndicat canadien de lafonction publique,

section locale 301 c. Ville de Montréal[8]. Il retient que le rôle du C.S.E. est de veiller à protéger le public. À cetégard, il s'appuie sur l'analyse suivante de la juge L'Heureux-Dubé : [35] Il est important de noter la différence entre le rôle du Conseil des services essentiels et celui du tribunal des relations de travailnotamment dans d'autres provinces. La

partie du Code qui crée le Conseil et lui attribue des pouvoirs constitue une dérogationimportante au reste du Code, qui ressemble à la législation des relations de travail notamment dans d'autres provinces. Comme leConseil l'a expliqué dans ses motifs, et l'a soutenu en tant que mis en cause, son rôle n'est pas de régler le conflit de travail ou de protégerles droits à la négociation collective des parties à ce différend de travail. Cette responsabilité incombe aux commissaires du travail, auxarbitres et au Tribunal du travail.

En présence d'un conflit, le rôle du Conseil est de veiller à protéger le public des conséquences de cedifférend que ses représentants ont choisi de ne pas tolérer. Cette conclusion est étayée par une jurisprudence récente de la Cour d'appeldu Québec: Syndicat canadien de la fonction publique c. Conseil des services essentiels, précité, à la p. 2657; Syndicat des chauffeurs dela Société de transport de la Ville de Laval c. Conseil des services essentiels, (QC CA), [1995] R.D.J. 597;Communauté urbaine de Montréal inc. c. Fraternité des policiers et policières de la Communauté urbaine de Montréal inc., 1995

4732 (QC CA), [1995] R.J.Q. 2549. Cette fonction est nécessaire si les «fonctionnaires» doivent avoir droit à la grève et à lanégociation collective. (je souligne) [41] Poursuivant son examen, le juge Viens reprend les propos de mon collègue le juge Forget dans Syndicat canadien de la fonctionpublique,

section locale 301 c. Ville de Montréal[9].

Dans une situation analogue à la nôtre, le juge Forget écrit : [50] Le Conseil des services essentiels, ayant constaté que les ordonnances recherchées étaient étrangères au maintien des servicesessentiels puisque le syndicat se plaignait principalement d'une contravention aux dispositions «anti-briseur de grève», a estimé qu'il étaitsans compétence pour prononcer de telles ordonnances: Le Conseil entend donc exercer sa compétence conformément à la jurisprudence de la Cour suprême et de la Cour supérieure ets'abstiendra comme il le fait habituellement, d'empiéter sur la compétence des autres tribunaux soit de droit commun soit du travail. (référence omise) [42] Tels qu'ils étaient rédigés en 2005, les articles 111.16 et 111.17 portaient que : 111.16.

Dans les services publics et les secteurs public et parapublic, le Conseil des services essentiels peut, de sa propre initiativeou à la demande d'une personne intéressée, faire enquête sur un lock-out, une grève ou un ralentissement d'activités qui contrevient à unedisposition de la loi ou au cours duquel les services essentiels prévus à une liste ou une entente ne sont pas rendus. 111.17.

S'il estime que le conflit porte préjudice ou est vraisemblablement susceptible de porter préjudice à un service auquel lepublic a droit ou que les services essentiels prévus à une liste ou à une entente ne sont pas rendus lors d'une grève, le Conseil peut, aprèsavoir fourni aux parties l'occasion de présenter leurs observations, rendre une ordonnance pour assurer au public un service auquel il adroit, ou exiger le respect de la loi, de la convention collective, d'une entente ou d'une liste sur les services essentiels.

Le Conseil peut:… (je souligne) [43] La compétence du C.S.E. est subordonnée à l'existence de l'une des deux situations suivantes : (1) le conflit porte ou estsusceptible de porter préjudice à un service auquel le public a droit; (2) les services essentiels prévus à une liste ou une entente ne sontpas rendus pour la durée de la grève. [44] En l'espèce, aucune des conditions d'ouverture à la compétence du C.S.E. n'était alléguée dans la procédure du P.G. Lesordonnances recherchées par le P.G. étaient tout à fait étrangères au maintien des services essentiels.

La procédure du P.G. n'allègue pasnon plus de préjudice ou de risque de préjudice à un service auquel le public a droit. [45] Partant, si le conflit ne relevait pas de la compétence du C.S.E., revenait-il à la C.R.T. ou à la Cour supérieure de le trancher? [46] Jusqu'à l'audition en appel du dossier, les parties ne se sont pas interrogées sur la compétence de la C.R.T. pour prononcer lesordonnances recherchées.

En Cour supérieure, elles ont conduit le débat judiciaire en fonction de l'alternative suivante : si le dossier nerelevait pas du C.S.E., seule la Cour supérieure était habilitée à trancher le litige. [47] Ce raisonnement, semble-t-il, s'appuie sur l'article 119 C.t. qui prévoit que : 119.

Sauf au regard d'une grève, d'un ralentissement d'activités, d'une action concertée autre qu'une grève ou un ralentissementd'activités ou encore d'un lock-out, réels ou appréhendés, dans un service public ou dans les secteurs public et parapublic au sens duchapitre V.1, la Commission peut aussi : 1° ordonner à une personne, à un groupe de personnes, à une association ou à un groupe d'associations de cesser de faire, de ne pas faireou d'accomplir un acte pour se conformer au présent code; 2° exiger de toute personne de réparer un acte ou une omission fait en contravention d'une disposition du présent code; 3° ordonner à une personne ou à un groupe de personnes, compte tenu du comportement des parties, l'application du mode de réparationqu'elle juge le plus approprié; 4° ordonner de ne pas autoriser ou participer ou de cesser d'autoriser ou de participer à une grève, à un ralentissement d'activités au sensde l'article 108 ou à un lock-out qui contrevient ou contreviendrait au présent code ou de prendre des mesures qu'elle juge appropriéespour amener les personnes que représente une association à ne pas y participer ou à cesser d'y participer; 5° ordonner, le cas échéant, que soit accélérée ou modifiée la procédure de grief et d'arbitrage prévue à la convention collective.

S.

R. 1964, c. 141, a. 104; 1969, c. 47, a. 38; 1969, c. 48, a. 30; 2001, c. 26, a. 63. [48] Dans la mesure où le recours introduit par le P.G. est tout à fait étranger aux services essentiels et que n'était pas en cause unconflit préjudiciable ni susceptible de l'être à l'égard des services auxquels le public a droit, je suis d'avis que l'article 119 C.t. ne posaitpas, à l'époque, d'obstacle dirimant à la compétence de la C.R.T. aux termes de l'article 114 C.t. [49] Ce que le législateur a voulu prévenir en adoptant l'article 119 C.t. est une situation chaotique où la C.R.T., aux termes de samission législative et de son vaste pouvoir, puisse intervenir dans un champ réservé, à l'époque, au C.S.E.

Le législateur précise que lacompétence de la C.R.T. se termine là où celle du C.S.E. débute. Cela ressort nettement des débats de la Commission de l'économie et

du travail dont les suivants : M. Rochon : (…)

L'article lui-même [118], c'est l'article qui donne à la Commission ses pouvoirs généraux pour l'exercice de ses fonctions. ( …) M. Tranchemontagne : Merci, M. le Président. Le premier alinéa [de 119], c'est pour exclure les services publics ou parapublics, si je comprends bien? M . Rochon : C'est des… Là, je peux peut-être aller directement, là, pour une réponse préventive.

Ce que l'alinéa… le premier paragraphe de l'alinéa exclut, c'est ce qui est de la juridiction de la Commission des services essentiels… du Conseil, du Conseil des services essentiels, c'est-à-dire grève, ralentissement ou action concertée autre qu'une grève dans un service public ou dans le secteur public . M. Tranchemontagne : Ou parapublic, c'est ça que… M . Rochon : Bon. Alors, la Commission des… c'est ça, la Commission… Une voix : Le Conseil. Le Président (M . Rioux) : Des services essentiels. M .

Rochon : Le Conseil des services essentiels a donc les mêmes pouvoirs, ou dit autrement, la Commission des relations du travail aura les mêmes pouvoirs qu'a déjà le Conseil des services essentiels mais dans des matières autres que … Le Président (M . Rioux) : Que publiques et parapubliques . M . Rochon : … des situations autres que celles qui sont de la compétence … Le Président (M . Rioux) : Du Conseil . M . Rochon : … du Conseil. C'est-à-dire, si c'est en matière de grève, en situation de grève ou de ralentissement d'activités, c'est le Conseil des services essentiels.

Dans d'autres genres de situations qui sont pas de la juridiction du Conseil des services essentiels, les mêmes pouvoirs seront exercés par la Commission des relations du travail . [10] (je souligne) [ 50 ] Dans les mois qui ont suivi l'instauration de la C.R.T., celle-ci fut saisie d'une demande pour l'émission d'une ordonnance pour obliger l'Association des pompiers de Montréal à cesser certains moyens de pression. Il s'agit de l'affaire Ville de Montréal c. Association des pompiers de Montréal inc . [11] . Le P.G. invoque cette décision pour soutenir son interprétation de l'

article 119 C.t . qui priverait la C.R.T. de toute compétence en raison du premier alinéa de l'article. [ 51 ] Au premier chef, je note que les faits établis devant la commissaire St-Georges étaient fort différents des nôtres. Dans ce dossier, l'employeur avait d'abord sollicité et obtenu l'intervention du C.S.E. La commissaire St-Georges résume cette intervention du C.S.E. Elle écrit : [8] Le 24 décembre 2002, la Ville sollicite l'intervention du Conseil des services essentiels (« le Conseil »). Le 28 décembre suivant, le Conseil rend jugement.

Il décide, dans un premier temps, qu'il a compétence pour disposer de la demande de l'employeur car cette demande « concerne le service auquel la population est en droit de s'attendre ». Ce faisant, le Conseil rejette l'objection de la

partie syndicale voulant que le litige ne relève pas du Conseil puisqu'il concerne exclusivement un problème de relations de travail. [9] Le Conseil se demande ensuite « s'il existe un conflit, s'il existe une action concertée et si cette action concertée a pour conséquence ou est vraisemblablement susceptible de priver la population du service auquel elle a droit ».

De fait, le Conseil décide qu'il a bel et bien affaire à un « conflit » (négociations suivies d'une rupture) ainsi qu'à une « action concertée » (mot d'ordre du président de l'Association). [10] Après analyse de chacun des moyens de pression déclenchés par l'Association, le Conseil condamne le refus des pompiers de prendre l'appel initial au motif que ce moyen affecte directement le service auquel le public a droit.

Il préfère cependant ne pas intervenir, « pour l'instant », face au refus des pompiers de remplacer leurs supérieurs (« acting ») puisque la preuve ne le convainc pas, « à ce moment-ci », que ce moyen (tout comme celui consistant à ne pas compléter le rapport informatisé d'intervention ou le fait de déplacer des appareils sans autorisation) porte préjudice ou est vraisemblablement susceptible de porter préjudice à un service auquel la population a droit.

Quant aux trois premiers moyens annoncés le 19 décembre 2002, le Conseil juge qu'ils n'affectent pas le service auquel la population a droit. [11] En conclusion, le Conseil ordonne à l'Association de retirer son mot d'ordre concernant l'appel initial et il ordonne aux salariés de cesser de refuser de prendre ce type d'appels. Il réserve sa compétence quant aux autres moyens d'action et il dépose sa décision au greffe de la Cour supérieure. [ 52 ] C'est à partir de cette trame factuelle que la commissaire fait certains énoncés de principe.

Elle formule qu'aux termes des articles 114 et 119 sont exclus de la compétence de la C.R.T. la grève, le ralentissement d'activités, l'action concertée et le lock-out réel ou appréhendé dans les services publics et les secteurs public et parapublic. Elle réitère que le test applicable pour juger de l'acceptabilité d'une grève ou d'un lock-out réel ou appréhendé est celui du préjudice causé ou susceptible d'être causé à un service auquel la population a droit. Elle reprend là l'enseignement de la juge L'Heureux-Dubé dans l'arrêt S.C.F.P. c.

Ville de Montréal , précité, pour qui la vocation du Conseil est de s'occuper de la protection du public sans pour autant s'immiscer dans les relations de travail.

[ 53 ] Parce qu'elle n'avait pas à le faire, la commissaire St-Georges ne répond pas à la question qui nous occupe : qui doit prononcer les redressements recherchés par le P.G. quand le débat n'est nullement relié aux services essentiels? [ 54 ] De nouveau, la clé de voûte se retrouve à l'

article 114 C.t. qui confère à la C.R.T. une compétence exclusive – sauf exception – à l'égard de toute plainte alléguant une contravention au présent code, de tout recours formé en application des dispositions du C.t. et de toute demande qui lui est faite conformément au C.t. , et ce, dans le but d'assurer l'application diligente et efficace du C.t. Ce faisant, la C.R.T. exerce la compétence générale dont elle est investie depuis son institution en 2002.

Dans la mesure où l'objet du litige ne relevait pas du C.S.E., il revenait à la C.R.T. de trancher le litige. [ 55 ] Comme question de compétence, la Cour supérieure ne peut, règle générale, se saisir d'une demande qu'une disposition de la loi attribue exclusivement à un autre tribunal (

article 31 C.p.c .). Dans ce cas, la Cour supérieure doit décliner juridiction. Cette proposition mérite d'être nuancée. J'y reviendrai plus loin.

c) La requête pour jugement déclaratoire [ 56 ] La jurisprudence reconnaît que les requêtes purement déclaratoires relèvent de la compétence de la Cour supérieure [12] . Il est de même bien établi que la requête pour jugement déclaratoire ne peut être utilisée pour court-circuiter la compétence d'un tribunal administratif [13] , en l'occurrence un tribunal spécialisé en droit du travail [14] . [ 57 ] Cette dernière proposition demeure vraie même lorsque la constitutionalité d'une disposition est mise en cause [15] .

Dans l'affaire Nouvelle-Écosse (Workers' Compensation Board) , le juge Gonthier explique l'avantage dans ces cas dont jouit le décideur administratif par rapport au tribunal de droit commun, en raison de son expertise : Un différend relatif à la Charte ne survient pas en l’absence de tout contexte. Son règlement exige une connaissance approfondie des objectifs du régime législatif contesté, ainsi que des contraintes pratiques liées à son application et des conséquences de la réparation constitutionnelle proposée.

Cela est d’autant plus vrai lorsque, comme c’est souvent le cas, il devient nécessaire de décider si l’atteinte prima facie à un droit garanti par la Charte est justifiée au sens de l’article premier. À cet égard, les conclusions de fait d’un tribunal administratif et le dossier qu’il établit, de même que la perception éclairée qu’il a, à

titre d’organisme spécialisé, des différentes questions que soulève une contestation constitutionnelle, seront souvent extrêmement utiles à la cour qui procède au contrôle judiciaire. [16] [ 58 ] Ce commentaire s’applique a fortiori lorsque aucun enjeu constitutionnel n’est soulevé. [ 59 ] Ainsi, lorsque le législateur a spécifiquement prévu un autre tribunal pour décider de la portée d'une disposition d'une loi spécifique, le recours déclaratoire ne peut être utilisé [17] . La juge Bich, dans l’arrêt Domtar inc. c.

Produits Kruger ltée , explique l’équilibre recherché par le législateur entre la fonction judiciaire généraliste et la fonction quasi judiciaire spécialisée : [33] Il faut respecter, en effet, la volonté du législateur et éviter l'immixtion des tribunaux judiciaires dans des débats ou des matières que le législateur a voulu réserver à des instances spécialisées. Il va sans dire que les décisions que rendent celles-ci sont soumises au contrôle judiciaire de la Cour supérieure, contrôle qui n'a toutefois pas à s'exercer de manière préventive ou préalable, par recours à la procédure que prévoit l'article 453 C.p.c.

C'est de cette manière qu'on garantit au mieux l'équilibre entre la fonction judiciaire généraliste et la fonction quasi judiciaire ou administrative spécialisée. [18] [ 60 ] La situation de l'espèce n'est pas sans rappeler la jurisprudence de la Cour supérieure qui a considéré ne pas avoir compétence pour prononcer des conclusions déclaratoires à l'égard de questions qui relèvent du champ d'expertise de forums disciplinaires [19] ou de tribunaux administratifs [20] . [ 61 ] Je n'affirme pas pour autant que la Cour supérieure ne peut jamais intervenir sur ces matières [21] ou encore qu'elle serait privée d'une compétence résiduelle pour accorder certains remèdes dans des situations urgentes ou mettant en cause la constitutionalité de la loi [22] . [ 62 ] Dans la mesure où l'on devrait reconnaître en l'espèce une compétence résiduelle à la Cour supérieure, ce que je ne conclus pas, je suis d'avis que celle-ci aurait dû refuser de se prononcer, car ce faisant, elle s'immisçait dans le champ de compétence spécialisé de la C.R.T. et affaiblissait indûment le processus administratif. [ 63 ] Avant d'élaborer sur ce point, je tiens à préciser, à la décharge du juge de première instance, que ce débat sur la compétence ne lui a jamais été soumis.

Pour des motifs fort compréhensibles, les parties étaient d'accord pour soumettre le litige par voie déclaratoire dans le but d'obtenir une réponse judiciaire avec la plus grande célérité. [ 64 ] Il est acquis au débat que la question de la légalité de la grève de 2005 – seule question en litige – doit être tranchée aux termes des seules dispositions du C.t . en tenant compte du particularisme du régime syndical de la

Loi sur la fonction publique . Il s'agit d'une question qui est au cœur de la compétence et de l'expertise de la C.R.T. [ 65 ] J'ai également conclu que la C.R.T. bénéficie de larges pouvoirs dont celui de prononcer les ordonnances recherchées à l'origine par le P.G. [ 66 ] Partant, je ne peux concevoir qu'une matière qui relève de la compétence exclusive de la C.R.T. cesse de l'être pour une unique raison de procédure alors que la question de fond n'a pas varié.

Cela est d'autant plus vrai que le P.G. aurait très bien pu limiter les conclusions de sa demande d'injonction permanente à une interdiction de ne plus utiliser à l'avenir la technique de la grève partielle au lieu de sa conclusion déclaratoire. Si la C.R.T. pouvait prononcer le remède injonctif, pourquoi ne pouvait-elle « décider de toute question de droit ou de fait nécessaire à l'exercice de sa compétence » (

article 118 (4°) C.t .) ou encore « rendre toute décision qu'elle juge appropriée (article 118 (6°) C.t .)? Il me semble que poser la question c'est y répondre.

[ 67 ] Il y a également des raisons de saine politique judiciaire et de respect envers le législateur qui milite en faveur de la reconnaissance de la compétence de la C.R.T. [ 68 ] Selon l'ordonnancement législatif, la C.R.T. est appelée à se saisir en premier lieu d'une question qui relève de sa compétence exclusive et de son expertise. La décision de la C.R.T. sur le litige est susceptible de commander un haut degré de déférence de la part du tribunal de révision [23] .

Si l'on devait procéder à l'inverse, la situation serait la suivante : la Cour supérieure se saisirait en premier lieu de la question, rendrait un jugement qui serait sur le droit « la décision correcte ». Cette décision ne serait pas nécessairement la seule décision raisonnable possible et le tribunal spécialisé pourrait décider autrement. [ 69 ] Cette dernière façon de procéder a été récemment jugée contraire au régime législatif conçu par le législateur et, partant, à proscrire. Voici ce que dit à ce sujet le juge Cromwell dans l'arrêt Halifax (Regional Municipality) c.

Nouvelle-Écosse (Human Rights Commission) : Une intervention judiciaire hâtive risque de priver le tribunal de révision d’un dossier complet sur la question en litige, elle ouvre la porte à l’assujettissement à la norme de la « décision correcte » de questions de droit qui, si elles avaient été tranchées par le tribunal administratif, auraient pu commander la déférence judiciaire, elle nuit à l’efficacité des recours par la multiplication des procédures administratives et judiciaires et elle risque de compromettre un régime législatif complet que le législateur a soigneusement conçu.

Les tribunaux de révision manifestent donc de nos jours une retenue accrue lorsqu’il s’agit de court-circuiter le rôle décisionnel du tribunal administratif […]. [24] (références omises) [ 70 ] En résumé, le P.G. aurait dû en tout temps présenter sa requête à la C.R.T. qui avait pleine compétence pour l'entendre et la trancher. De plus, en fonction des faits mis en preuve (cadre factuel nécessaire), la C.R.T. aurait pu également se saisir de la requête amendée dans la mesure où elle estimait à propos de le faire, par exemple si un conflit imminent s'annonçait, puisque le débat, à ce stade, était devenu théorique.

Cette dernière question aurait relevé de sa discrétion. [ 71 ] Partant, le juge de la Cour supérieure aurait dû rejeter la requête sans trancher le fond du litige. [ 72 ] J'ajoute en terminant que la question de la compétence entre la C.R.T. et le C.S.E. ne se pose plus depuis la modification législative [25] qui a rapatrié au sein de la C.R.T. l'organisme qu'était le Conseil des services essentiels. Aux termes du nouvel

article 114 C.t ., la C.R.T. a compétence sur l'ensemble des dispositions du C.t. , à l'exception des dispositions pénales contenues au

chapitre IX. [ 73 ] Pour ces motifs, je propose d'accueillir l'appel sans frais, de casser le jugement de la Cour supérieure du 27 avril 2010 et de rejeter sans frais la requête pour jugement déclaratoire du procureur général. ANDRÉ ROCHON, J.C.A.

ANNEXE Les dispositions législatives pertinentes Code du travail , L.R.Q., c. C-27 111.16. Dans les services publics et les secteurs public et parapublic, le Conseil des services essentiels [26] peut, de sa propre initiative ou à la demande d'une personne intéressée, faire enquête sur un lock-out, une grève ou un ralentissement d'activités qui contrevient à une disposition de la loi ou au cours duquel les services essentiels prévus à une liste ou une entente ne sont pas rendus. (…) 111.17.

S'il estime que le conflit porte préjudice ou est vraisemblablement susceptible de porter préjudice à un service auquel le public a droit ou que les services essentiels prévus à une liste ou à une entente ne sont pas rendus lors d'une grève, le Conseil peut, après avoir fourni aux parties l'occasion de présenter leurs observations, rendre une ordonnance pour assurer au public un service auquel il a droit, ou exiger le respect de la loi, de la convention collective, d'une entente ou d'une liste sur les services essentiels.

Le Conseil peut: 1° enjoindre à toute personne impliquée dans le conflit ou à toute catégorie de ces personnes qu'il détermine de faire ce qui est nécessaire pour se conformer au premier alinéa du présent

article ou de s'abstenir de faire ce qui y contrevient; 2° exiger de toute personne impliquée dans le conflit de réparer un acte ou une omission fait en contravention de la loi, d'une entente ou

d'une liste; (…) 4° ordonner à toute personne impliquée dans le conflit de faire ou de s'abstenir de faire toute chose qu'il lui paraît raisonnable d'ordonner compte tenu des circonstances dans le but d'assurer le maintien de services au public; (…) 111.18. Le Conseil peut, de la même manière, exercer les pouvoirs que lui confèrent les articles 111.16 et 111.17 si, à l'occasion d'un conflit, il estime qu'une action concertée autre qu'une grève ou un ralentissement d'activités porte préjudice ou est susceptible de porter préjudice à un service auquel le public a droit. 114 .

La Commission est chargée d'assurer l'application diligente et efficace du présent code et d'exercer les autres fonctions que celui-ci et toute autre loi lui attribuent. Sauf pour l'application des dispositions prévues aux articles 111.0.1 à 111.2, 111.10 à 111.20 et au

chapitre IX [27] , la Commission connaît et dispose, à l'exclusion de tout tribunal, d'une plainte alléguant une contravention au présent code, de tout recours formé en application des dispositions du présent code ou d'une autre loi et de toute demande qui lui est faite conformément au présent code ou à une autre loi. Les recours formés devant la Commission en application d'une autre loi sont énumérés à l'annexe I. À ces fins, la Commission exerce les fonctions, pouvoirs et devoirs qui lui sont attribués par le présent code et par toute autre loi. 118 .

La Commission peut notamment: (…) 3° rendre toute ordonnance, y compris une ordonnance provisoire, qu'elle estime propre à sauvegarder les droits des parties; 4° décider de toute question de droit ou de fait nécessaire à l'exercice de sa compétence; (…) 6° rendre toute décision qu'elle juge appropriée; (…) 119. Sauf au regard d'une grève, d'un ralentissement d'activités, d'une action concertée autre qu'une grève ou un ralentissement d'activités ou encore d'un lock-out, réels ou appréhendés, dans un service public ou dans les secteurs public et parapublic au sens du

chapitre V.1 , la Commission peut aussi: 1° ordonner à une personne, à un groupe de personnes, à une association ou à un groupe d'associations de cesser de faire, de ne pas faire ou d'accomplir un acte pour se conformer au présent code; [28] (…)

Loi sur la fonction publique , L.R.Q., c. F-3.1.1 64 . Le Syndicat de la fonction publique du Québec inc. est reconnu comme représentant de tous les fonctionnaires qui sont des salariés au sens du Code du travail (chapitre C-27 ), sauf: (…) [29] 65 .

L'article 64 a le même effet qu'une accréditation accordée par la Commission des relations du travail en vertu du Code du travail (chapitre C-27 ) pour deux groupes distincts de salariés, soit: 1° les fonctionnaires autres que les ouvriers;

2° les ouvriers. La Commission des relations du travail décide de tout litige sur l'exclusion ou l'inclusion effective d'un fonctionnaire ou d'une catégorie d'entre eux dans chacun de ces groupes et elle a le pouvoir de révoquer l'accréditation et d'en accorder une nouvelle aux conditions prévues par le Code du travail . Code de procédure civile , L.R.Q., c. C-25 31. La Cour supérieure est le tribunal de droit commun; elle connaît en première instance de toute demande qu’une disposition formelle de la loi n’a pas attribuée exclusivement à un autre tribunal. 33.

À l'exception de la Cour d'appel, les tribunaux relevant de la compétence du Parlement du Québec, ainsi que les corps politiques, les personnes morales de droit public ou de droit privé au Québec, sont soumis au droit de surveillance et de réforme de la Cour supérieure, en la manière et dans la forme prescrite par la loi, sauf dans les matières que la loi déclare être du ressort exclusif de ces tribunaux, ou de l'un quelconque de ceux-ci, et sauf dans les cas où la compétence découlant du présent

article est exclue par quelque disposition d'une loi générale ou particulière. 164. L’absence de compétence d’attribution peut être soulevée en tout état de cause et peut même être déclarée d’office par le tribunal, qui adjuge les dépens selon les circonstances. 453 . Celui qui a intérêt à faire déterminer, pour la solution d'une difficulté réelle, soit son état, soit quelque droit, pouvoir ou obligation pouvant lui résulter d'un contrat, d'un testament ou de tout autre écrit instrumentaire, d'une loi, d'un arrêté en conseil, d'un règlement ou d'une résolution d'une municipalité, peut, par requête introductive d'instance, demander un jugement déclaratoire à cet effet.