2020 QCCA 1137, 2020 QCCA 1137

Procureur général du Québec c. Lamontagne 2020 QCCA 1137 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE QUÉBEC N° : 200-09-009727-188 (200-17-026250-175) DATE : 9 SEPTEMBRE 2020 FORMATION : LES HONORABLES JACQUES CHAMBERLAND, J.C.A. JOCELYN F. RANCOURT, J.C.A. GENEVIÈVE COTNAM, J.C.A. PROCUREUR GÉNÉRAL DU QUÉBEC APPELANT – Demandeur c. ANTOINE LAMONTAGNE 9153-5757 QUÉBEC INC. INTIMÉS – Mis en cause et TRIBUNAL ADMINISTRATIF DU QUÉBEC MIS EN CAUSE – Défendeur ARRÊT [ 1 ] L’appelant se pourvoit contre un jugement rendu le 9 février 2018 par la Cour supérieure, district de Québec (l’honorable Jacques G.

Bouchard), lequel rejette sa demande de pourvoi en contrôle judiciaire et lui ordonne de payer 10 000 $ aux intimés à

titre de compensation pour les frais de justice et les frais extrajudiciaires engagés [1] . [ 2 ] Pour les motifs du juge Rancourt, auxquels souscrivent les juges Chamberland et Cotnam, LA COUR : [ 3 ] ACCUEILLE partiellement l’appel à la seule fin d’infirmer la conclusion du jugement qui ordonne à l’appelant de payer 10 000 $ de frais de justice et de frais extrajudiciaires; [ 4 ] LE TOUT , avec les frais de justice. JACQUES CHAMBERLAND, J.C.A. JOCELYN F. RANCOURT, J.C.A. GENEVIÈVE COTNAM, J.C.A. Me Francis Letendre Lavoie, Rousseau Pour l’appelant Me Jean-Benoît Pouliot Langlois avocats Pour les intimés Me Mélissa Janice Lacombe Baril & Avocats Pour le mis en cause

Date d’audience : 18 février 2020 MOTIFS DU JUGE RANCOURT 1. LE CONTEXTE 1.1 Les faits [ 5 ] En 2011, M. Antoine Lamontagne et la compagnie 9153-5757 Québec inc. [2] (« les intimés ») acquièrent des terrains dans la ville de Saint-Félicien pour y construire deux chalets [3] .

Au cours de l’hiver 2011-2012, l’intimé Lamontagne et son frère remblaient les terrains sur une surface d’environ trois hectares, afin de les préparer à recevoir les constructions envisagées. [ 6 ] Dépêchée sur les lieux à la suite d’une plainte, une inspectrice du ministère du Développement durable, de l’Environnement, de la Faune et des Parcs (« le ministère ») constate que la zone de remblayage couvre une plaine inondable, la rive de la rivière Mistassini, son littoral et un marécage [4] .

Le remblayage est effectué sans que les intimés aient préalablement obtenu un certificat d’autorisation du ministère. [ 7 ] Le 19 avril 2012, le ministère transmet aux intimés deux avis de non-conformité conformément à l’article 22 de la

Loi sur la qualité de l’environnement (« LQE ») [5] . Les avis exigent l’établissement d’un plan correctif pour remettre les lieux en état et prévoient un échéancier. Ce plan correctif doit être accompagné d’une demande de certificat d’autorisation en vertu de l’article 22 LQE [6] . [ 8 ] Le 24 août 2012, le ministère reçoit la demande de certificat d’autorisation des intimés. Elle prévoit la revégétalisation partielle de la zone ayant fait l’objet d’un remblai.

Le 31 août 2012, le ministère informe les intimés que leur proposition de plan correctif n’est pas acceptable [7] . [ 9 ] Le 11 juin 2013, un avis préalable à l’ordonnance de l’article 114 de la LQE est délivré par le ministère [8] . Cet avis demande aux intimés la remise en état des lieux par le retrait du remblai, la restauration du couvert végétal et la mise en place de mesures d’atténuation [9] . L’avis préalable à l’ordonnance est signé par le ministre du Développement durable, de l’Environnement, de la Faune et des Parcs (« le ministre ») [10] .

Des négociations ont lieu avec le ministère sur les modalités de remise en état des lieux. [ 10 ] Le 28 novembre 2013, le ministère signifie aux intimés une ordonnance de remise en état en vertu de l’article 114 LQE [11] . L’ordonnance porte la signature du ministre [12] . [ 11 ] Les intimés collaborent avec le ministère. Ils ne contestent pas l’ordonnance et exécutent tous les travaux requis par celle-ci [13] . [ 12 ] Le 8 novembre 2015, le ministère signifie aux intimés un avis de réclamation fondé sur les articles 114.3 et 115.48 LQE .

Le ministère demande le remboursement d’un montant de 17 758,63 $ correspondant aux frais directs et indirects afférents au prononcé de l’ordonnance du 28 novembre 2013 [14] . Cet avis est signé par la directrice générale adjointe des ressources financières et matérielles (« la directrice »). Cette réclamation est ultérieurement réduite à 12 965 $ [15] , puis à 12 736,88 $ [16] . [ 13 ] Le 2 décembre 2015, les intimés introduisent un recours devant le Tribunal administratif du Québec (« TAQ ») [17] demandant le réexamen de la réclamation du ministère, car ils estiment que les frais sont exagérés et abusifs.

À l’audience du 7 avril 2017, ils soulèvent la nullité de l’avis de réclamation au motif que la directrice n’avait pas le pouvoir de signer l’avis, ce pouvoir ne lui ayant pas été délégué. 1.2 La décision du TAQ [ 14 ] Après avoir résumé les faits [18] , le TAQ examine la question de la nullité de l’avis de réclamation. [ 15 ] Il aborde d’entrée de jeu la question de savoir si la directrice était investie d’une délégation explicite lui permettant de signer l’avis de réclamation.

Il répond négativement à la question en soulignant que le ministre a le pouvoir de réclamer les frais directs et indirects selon l’article 114.3 LQE [19] . S’agissant d’un acte administratif discrétionnaire, le ministre aurait pu déléguer sa signature en vertu de l’

article 7 de la

Loi sur le ministère du Développement durable, de l’Environnement et des Parcs [20] , mais la fonction de la directrice ne figure pas dans la liste des fonctions apparaissant à l’

article 2 des Modalités de signature de certains documents du ministère du Développement durable, de l’Environnement et des Parcs [21] . [ 16 ] Puis, le TAQ analyse la question de savoir si une délégation implicite permettait à la directrice de signer l’avis de réclamation. Il reconnaît l’existence d’un pouvoir implicite de déléguer les actes impliquant un pouvoir discrétionnaire [22] . Il réfère ensuite aux écrits

doctrinaux, dont ceux du professeur Patrice Garant, pour indiquer qu’une telle délégation peut être écartée en présence de divers indices [23] . Il décrit les deux règles concernant son application. La première tient de l’intention du législateur de conférer un large pouvoir discrétionnaire à être exercé personnellement par le ministre.

La deuxième postule que, lorsqu’un pouvoir discrétionnaire est délégué à des agents de l’État, des normes doivent être établies pour en encadrer l’exercice [24] . [ 17 ] Sur la foi de trois indices, le TAQ est d’avis que le législateur n’a pas voulu déléguer implicitement le pouvoir du ministre de réclamer des frais directs et indirects prévus à l’article 115.48 LQE . Il met l’accent sur le lien très étroit entre la décision de réclamer ces frais et la décision du ministre de rendre une ordonnance [25] .

Il peine à concevoir que la décision de réclamer les frais puisse être signée par la directrice qui n’a aucune implication dans le processus décisionnel, et ce, au nom d’une délégation implicite [26] . Il renchérit en pointant l’absence de normes pour encadrer l’exercice de ce pouvoir [27] .

Enfin, il retient l’indice du choix du législateur de ne pas faire de désignation à l’article 115.48 comme il l’a fait pour les sanctions administratives pécuniaires [28] . [ 18 ] Le TAQ conclut à la nullité de l’avis de réclamation puisque la directrice ne détenait aucun pouvoir lui permettant de le signer [29] . 1.3 Le jugement entrepris [ 19 ] Le juge choisit la norme de la décision raisonnable après avoir repoussé les arguments de l’appelant selon lesquels la question en jeu était d’une importance capitale pour le système judiciaire et qu’elle était étrangère au domaine d’expertise du TAQ, ce qui aurait commandé l’application de la norme de la décision correcte [30] . [ 20 ] Le juge estime que le TAQ a bien exposé et appliqué le principe de la délégation implicite [31] .

La conclusion appartient « aux issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit » [32] . [ 21 ] Le juge se penche ensuite sur la réclamation de 10 000 $ des intimés pour les frais judiciaires et extrajudiciaires encourus devant la Cour supérieure. Il détermine que la demande en contrôle judiciaire de l’appelant, compte tenu des faibles enjeux financiers en cause et de la disproportion entre les moyens des parties, est abusive [33] . Il ordonne donc à l’appelant de payer 10 000 $ aux intimés en compensation des frais encourus devant la Cour supérieure [34] . 2.

LES QUESTIONS EN LITIGE [ 22 ] Les questions en litige sont les suivantes : 1) Le juge a-t-il erré en droit en appliquant la norme de contrôle de la décision raisonnable? 2) Le TAQ a-t-il erré en concluant à l’absence de délégation implicite à la directrice et, par conséquent, à la nullité de l’avis de réclamation signé par elle? 3) Le juge a-t-il erré en droit en condamnant l’appelant à payer des dommages-intérêts aux intimés en se fondant sur l’abus de la procédure? 3. LES DISPOSITIONS LÉGISLATIVES PERTINENTES 114.3.

Le ministre peut réclamer de toute personne ou municipalité qui est visée par une ordonnance qu’il a émise en vertu de la présente loi les frais directs et indirects afférents à l’émission de l’ordonnance. Lorsque l’ordonnance émise par le ministre est contestée devant le Tribunal administratif du Québec, la réclamation est suspendue jusqu’à ce que le Tribunal confirme, en tout ou en partie, l’ordonnance. 115.48. Le ministre peut réclamer à une personne ou à une municipalité le paiement de 114.3.

The Minister may claim the direct and indirect costs of issuing an order under this Act from the person or municipality to whom the order applies. If the order issued by the Minister is contested before the Administrative Tribunal of Québec, the claim is suspended until the Tribunal confirms all or part of the order.

tout montant qui lui est dû en vertu de la présente loi ou de ses règlements par la notification d’un avis de réclamation. Toutefois, s’il s’agit de l’imposition d’une sanction administrative pécuniaire, la réclamation est faite par la personne désignée par le ministre en application de l’article 115.16. Tout avis de réclamation doit énoncer le montant réclamé, les motifs de son exigibilité et le délai à compter duquel il porte intérêt.

S’il s’agit de l’imposition d’une sanction administrative pécuniaire, l’avis de réclamation doit faire mention du droit d’obtenir le réexamen de cette décision et le délai pour en faire la demande. Dans les autres cas, l’avis doit faire mention du droit de contester la réclamation devant le Tribunal administratif du Québec et le délai pour exercer un tel recours. L’avis de réclamation doit aussi contenir des informations relatives aux modalités de recouvrement du montant réclamé, notamment celles relatives à la délivrance du certificat de recouvrement prévu à l’article 115.53 et à ses effets.

La personne ou la municipalité concernée doit également être informée que le défaut de payer le montant dû pourrait donner lieu à un refus, une modification, une suspension ou une révocation de toute autorisation délivrée en vertu de la présente loi ou de ses règlements et, le cas échéant, que les faits à l’origine de la réclamation peuvent aussi donner lieu à une poursuite pénale. Si l’avis de réclamation vise plus d’une personne ou municipalité, la responsabilité est solidaire entre les débiteurs. Sauf disposition contraire, le montant dû porte intérêt, au taux prévu par le premier alinéa de l’

article 28 de la Loi sur l’administration fiscale (chapitre A-6.002 ), à compter du 31 e jour suivant la notification de l’avis. La notification d’un avis de réclamation interrompt la prescription prévue au Code civil quant au recouvrement d’un montant dû. 115.48. The Minister may claim payment from a person or municipality of any amount owed to the Minister under this Act or the regulations by notification of a notice of claim. However, in the case of a monetary administrative penalty, the claim is made by the person designated by the Minister under

section 115.16. A notice of claim must state the amount of the claim, the reasons for it and the time from which it bears interest. In the case of a monetary administrative penalty, it must mention the right to obtain a review of the decision and the time limit for applying for a review. In other cases, the notice must mention the right to contest the claim before the Administrative Tribunal of Québec and the time limit for bringing such a proceeding. The notice must also include information on the procedure for recovery of the amount owing, in particular with regard to the issue of a recovery certificate under

section 115.53 and its effects. The person or municipality concerned must also be advised that failure to pay the amount owing may give rise to the refusal, amendment, suspension or revocation of any authorization issued under this Act or the regulations and, if applicable, that the facts on which the claim is founded may result in penal proceedings. If the notice applies to more than one person or municipality, the debtors are solidarily liable. Unless otherwise provided, the amount owing bears interest at the rate determined under the first paragraph of

section 28 of the Tax Administration Act (chapter A-6.002 ), from the 31st day after notification of the notice. Notification of a notice of claim interrupts the prescription provided for in the Civil Code with regard to the recovery of an amount owing. 4. L’ANALYSE 4.1 Le juge a-t-il erré en appliquant la norme de contrôle de la décision raisonnable?

[ 23 ] Conformément à l’arrêt Agraira [35] , le rôle de la Cour consiste à décider si la Cour supérieure a choisi la bonne norme de contrôle et si elle l’a appliquée correctement. [ 24 ] L’arrêt de la Cour suprême du Canada dans Vavilov [36] établit une présomption d’application de la norme de la décision raisonnable pour les décisions administratives, ce qui est le cas ici. [ 25 ] L’appelant estime toutefois que la question de la délégation implicite du pouvoir de délivrer des avis de réclamation constitue une situation autorisant à déroger à la présomption de la raisonnabilité de la décision.

À ses yeux, il s’agit d’une question de droit générale d’importance capitale pour le système juridique canadien dans son ensemble appelant l’application de la norme de la décision correcte [37] . [ 26 ] Je peux concevoir que cette question revêt une importance particulière pour l’appelant. Je ne crois cependant pas, pour reprendre les propos du juge Moldaver dans l’arrêt McClean c.

Colombie-Britannique [38] , qu’elle entraîne « [d]es répercussions sur l’administration de la justice dans son ensemble » et qu’elle affecte « l’ordre juridique fondamental » du pays [39] . [ 27 ] L’interprétation de cette question par le TAQ en fonction des circonstances factuelles du dossier ne permet pas d’établir l’existence de telles répercussions sur l’ordre juridique fondamental du Canada [40] .

À vrai dire, on ne s’approche vraiment pas des enjeux capitaux posés par l’obligation de neutralité religieuse de l’État [41] , par les limites du secret professionnel de l’avocat [42] et par la portée des privilèges parlementaires [43] , reconnus par la Cour suprême du Canada comme de véritables questions générales de droit d’importance capitale pour le système juridique canadien dans son ensemble. [ 28 ] La norme de contrôle à appliquer par la Cour supérieure est donc celle de la décision raisonnable. 4.2 Le TAQ a-t-il erré en concluant à l’absence de délégation implicite à la directrice et, par conséquent, à la nullité de l’avis de réclamation signé par elle?

L’exercice d’un pouvoir discrétionnaire [ 29 ] L’appelant avance que la signature d’un avis de réclamation par le ministre est un acte administratif nécessitant peu ou pas de discrétion. [ 30 ] Je ne suis pas d’accord. [ 31 ] Je souligne d’abord que l’appelant a reconnu devant le TAQ le caractère discrétionnaire de l’acte administratif à l’origine du litige [44] . [ 32 ] De plus, la lecture combinée des articles 114.3 et 115.48 LQE permet de confirmer qu’il s’agit bel et bien d’un pouvoir discrétionnaire.

L’emploi du verbe « peut » dégage inévitablement l’idée du pouvoir du ministre de réclamer ou non à la personne les frais directs et indirects [45] .

Lorsque l’autorité compétente dispose d’un choix entre deux options, elle exerce nécessairement un pouvoir discrétionnaire [46] . [ 33 ] En l’espèce, ce pouvoir est enclenché, comme l’écrit le TAQ, « par l’avis préalable que le ministre signe et après lequel il peut décider d’émettre une ordonnance qui peut entraîner une réclamation des frais directs et indirects » [47] . [ 34 ] Dans la même veine, de renchérir le TAQ, la réclamation dont il est question à l’article 115.48 LQE ne résulte pas d’une créance déjà établie en faveur du ministre, écartant ainsi l’idée qu’il puisse s’agir d’un pouvoir lié [48] . [ 35 ] Enfin, l’exercice de ce pouvoir de réclamation est assujetti à un droit de contestation devant le TAQ [49] , un autre signe qu’il s’agit d’un pouvoir discrétionnaire.

L’effet de la décision du TAQ [ 36 ] L’appelant n’a pas davantage raison de prétendre que la décision du TAQ a pour effet d’écarter la règle de la délégation implicite des actes administratifs. [ 37 ] Le TAQ reconnaît la possibilité de déléguer implicitement un pouvoir discrétionnaire [50] . [ 38 ] Cette position s’arrime à la jurisprudence et à la doctrine qui reconnaissent la règle delegatus non potest delegare (le titulaire d’une compétence doit l’exercer lui-même sans pouvoir la transmettre) non pas comme une règle de droit positif, mais plutôt comme une règle d’interprétation législative [51] .

Il va de soi qu’un ministre ne pourra jamais exercer personnellement l’ensemble des pouvoirs discrétionnaires que lui confère la loi [52] . Il en découle nécessairement, en l’absence d’indication contraire, que les pouvoirs discrétionnaires conférés à un ministre peuvent être exercés en son nom par les instances de son ministère [53] . [ 39 ] Conformément aux enseignements du professeur Patrice Garant [54] , le TAQ précise toutefois que la délégation implicite d’un pouvoir discrétionnaire n’est pas absolue, le législateur pouvant l’écarter par différents indices [55] . L’analyse du texte et de l’objet de la

loi permet de déceler les indices de l’intention du législateur [56] . [ 40 ] En bref, il est inexact de soutenir que la décision du TAQ emporte comme conséquence la négation de la règle de la délégation implicite. Le TAQ reconnaît l’existence de la règle et détermine, à partir de solides repères doctrinaux, son cadre d’application. L’appelant ne parvient pas à me convaincre que le recours à ce cadre d’application comporte une erreur déraisonnable.

La décision d’écarter la délégation implicite [ 41 ] Dans Vavilov , la Cour suprême invite la cour de révision à s’intéresser avant tout aux motifs de la décision et à « chercher à comprendre le fil du raisonnement suivi par le décideur pour en arriver à sa conclusion » [57] . Cet exercice « permet à la cour de révision de déterminer si la décision dans son ensemble est raisonnable » [58] .

Le contrôle judiciaire, précise-t-elle, « porte à la fois sur le résultat et sur le processus » [59] . [ 42 ] Qu’en est-il? [ 43 ] Le TAQ s’appuie sur les règles identifiées par l’auteur Garant pour déterminer si l’intention du législateur était d’écarter ou non la possibilité de déléguer implicitement le pouvoir discrétionnaire octroyé au ministre.

Le TAQ analyse l’intention du législateur en s’appuyant essentiellement sur les deux règles suivantes : 3 e règle : Au niveau de l'administration gouvernementale ministérielle, une sous-délégation implicite de pouvoir discrétionnaire du ministre à ses fonctionnaires est parfaitement légale, sauf s'il ressort de l'ensemble de la loi et des règlements que le législateur a eu l'intention de conférer un large pouvoir discrétionnaire à être exercé personnellement par le ministre. 4 e règle : Au niveau de l'Administration infragouvernementale, une délégation implicite d'un pouvoir discrétionnaire ne sera légale que lorsque l'organe à qui le pouvoir discrétionnaire est confié fait exercer ce pouvoir par ses agents en établissant des normes et en gardant un pouvoir de surveillance et de contrôle sur ces agents. [60] [ 44 ] En lien avec ces deux règles, le TAQ identifie trois indices lui permettant de conclure que le législateur n’a pas voulu que soit délégué implicitement le pouvoir du ministre de réclamer les frais directs et indirects découlant d’une ordonnance.

Ces indices sont : (1) le choix du législateur de ne pas faire de désignation à l’article 115.48 LQE comme il le fait pour les avis de réclamation pour les sanctions administratives pécuniaires, (2) l’absence de normes pour encadrer l’exercice de ce pouvoir; et (3) le fait qu’il s’agit d’une décision rendue à la suite de l’avis préalable et de l’ordonnance, tous les deux signés par le ministre [61] . [ 45 ] L’appelant reproche au TAQ d’avoir considéré le premier indice du « choix du législateur de ne pas faire de désignation à l’article 115.48 LQE comme il le fait pour les avis de réclamation pour sanctions administratives pécuniaires » pour écarter la règle de la délégation implicite.

Dit autrement, il considère déraisonnable d’écarter la règle de la délégation implicite en recourant à un argument de texte qui vise la délégation explicite. [ 46 ] Lu de façon isolée, il peut paraître antinomique de conclure que l’absence de délégation explicite permet d’écarter l’application d’une délégation implicite.

L’appelant ajoute qu’il « est complètement déraisonnable que le T.A.Q. exige que ce qui est implicite ressorte de la loi » [62] . [ 47 ] Il a tort. [ 48 ] L’intention du législateur d’écarter la délégation implicite peut résulter de la répartition explicite des pouvoirs discrétionnaires entre le ministre et ses fonctionnaires [63] . La Cour suprême du Canada le confirme dans l’arrêt Ramawad en concluant que les pouvoirs octroyés au ministre de l’Immigration ne pouvaient pas être délégués implicitement à l’un de ses fonctionnaires, l’enquêteur spécial, en raison de l’économie générale de la

Loi sur l’immigration et de ses règlements d’application. Les passages suivants de l’arrêt méritent d’être reproduits : Il faut maintenant déterminer si le pouvoir discrétionnaire conféré au ministre par l’al. 3Gd peut être délégué à l’enquêteur spécial et si ce dernier peut l’exercer. Dans R. c. Harrison, mon collègue le juge Dickson, parlant au nom de la Cour, dit à la p. 245: «Le pouvoir de délégation est souvent implicite dans un programme qui donne au ministre le pouvoir d’agir».

L’existence de ce pouvoir ou, en d’autres termes, la présomption que l’acte sera posé non pas par le Ministre mais par des fonctionnaires responsables de son ministère dépend toutefois de l’intention du législateur que l’on peut déterminer à partir du texte de la loi comme de l’objet du pouvoir discrétionnaire conféré au ministre. Dans la

Loi sur l’immigration, le Parlement reconnaît l’existence de plusieurs niveaux d’autorité: le gouverneur en conseil, le ministre, le directeur, le fonctionnaire supérieur à l’immigration, l’enquêteur spécial et le fonctionnaire à l’immigration . La Loi définit clairement les pouvoirs conférés à chaque niveau par le Parlement. Dans certains cas, la Loi permet que l’autorité puisse être exercée par plusieurs niveaux.

Par exemple, l’art. 12 prévoit que les agents de la paix doivent exécuter tout mandat rendu en vertu de la Loi en vue de l’arrestation, la détention ou l’expulsion «s’ils en sont requis par le ministre, le sous-ministre, le directeur, un enquêteur spécial ou un fonctionnaire à l’immigration». De même le par. 36(2) autorise «le ministre, le directeur, un enquêteur spécial, ou un fonctionnaire à l’immigration» à donner des directives à l’égard de l’expulsion d’une personne frappée d’une ordonnance d’expulsion.

De même, les règlements d’application de la Loi font une distinction nette entre les pouvoirs conférés au ministre et les pouvoirs

conférés aux fonctionnaires . Bien entendu, dans la Loi et le Règlement, les fonctions les plus importantes ont été réservées au pouvoir discrétionnaire du ministre alors que les pouvoirs dans les autres domaines ont été délégués directement à des fonctionnaires spécifiquement désignés.

L’économie générale de la Loi et du Règlement révèle clairement l’intention du Parlement et du gouverneur général en conseil, savoir que les pouvoirs conférés au ministre doivent être exercés par lui plutôt que par des fonctionnaires agissant en vertu d’une délégation implicite, sous réserve bien sûr de dispositions législatives contraires . En d’autres termes, la législation en question, en raison de sa structure particulière et peut-être aussi de son objet, ne permet absolument pas de dire, comme c’était le cas dans Harrison , que le pouvoir de délégation du ministre est implicite. Bien au contraire.

À l’appui de cela, je citerai l’art. 67 de la Loi qui dispose: « Le ministre peut autoriser le sous-ministre ou le directeur à remplir et exercer les devoirs, pouvoirs et fonctions qu’il est ou qu’il peut être tenu de remplir ou d’exercer aux termes de la présente loi ou des règlements et tout devoir, pouvoir ou fonction rempli ou exercé par le sous-ministre ou par le directeur sous l’autorité du ministre est réputé l’avoir été par le ministre.» Cet

article a nécessairement pour effet d’interdire au ministre de déléguer des pouvoirs qui lui ont été conférés à des personnes qui n’y sont pas mentionnées . [64] [Soulignements et caractères gras ajoutés; renvois omis] [ 49 ] Le TAQ a ici soigneusement analysé la LQE et ses règlements d’application, lesquels prévoient une répartition explicite des pouvoirs de décisions entre le ministre et ses fonctionnaires.

Le pouvoir octroyé au ministre de réclamer les frais directs et indirects découlant d’une ordonnance n’étant pas inclus dans la longue liste de pouvoirs délégués à la directrice [65] , il n’était pas déraisonnable pour le TAQ de conclure qu’il s’agissait d’un indice que le législateur souhaitait écarter la délégation implicite pour l’exercice de ce pouvoir. [ 50 ] Le deuxième indice retenu par le TAQ pour conclure à l’absence de délégation implicite est l’absence de normes encadrant l’exercice du pouvoir discrétionnaire, ce que reconnaissent les parties [66] .

L’appelant soutient toutefois qu’il peut y avoir délégation implicite même en l’absence de telles normes [67] . Or, cette exigence a été clairement établie par la Cour suprême dans l’arrêt Vic Restaurant Inc . [68] . Le TAQ ne commet donc aucune erreur en s’appuyant sur cet indice pour conclure à l’absence de délégation implicite. [ 51 ] Le troisième indice retenu par le TAQ tient au fait que la décision en cause est rendue à la suite de l’avis préalable et de l’ordonnance, qui portent tous les deux la signature du ministre [69] .

Le pouvoir de rendre une ordonnance, prévu par l’article 114 LQE , est uniquement exercé par le ministre ou par son sous-ministre [70] . La décision contestée est consécutive à une ordonnance du ministre ; s’il n’y a pas d’ordonnance, il n’y a pas de décision relative aux frais [71] . L’avis préalable à l’ordonnance et l’ordonnance sont délivrés à la suite du travail d’analyse, de préparation et d’enquête des fonctionnaires impliqués, mais au dernier chef, le ministre y appose sa signature [72] . La preuve est muette sur l’implication de la directrice dans le calcul ou la fixation du montant réclamé [73] .

Bien que les responsabilités de la directrice comportent un aspect financier, il n’est pas permis de considérer que celles-ci lui permettent de rendre une décision visant la réclamation des frais directs et indirects selon l’article 114 LQE , une créance qui n’est pas déjà établie par le ministre [74] . [ 52 ] Ces motifs fournis par le TAQ ne laissent voir aucun manque de logique interne, loin de là. Le fil du raisonnement, à tous égards, se tient [75] .

La Cour supérieure n’a donc commis aucune erreur en concluant que la décision du TAQ est raisonnable. 4.3 Le juge a-t-il erré en droit en condamnant l’appelant à payer des dommages-intérêts aux intimés en se fondant sur l’abus de la procédure? [ 53 ] Le juge décide que la demande en contrôle judiciaire de l’appelant, compte tenu des faibles enjeux financiers en cause et de la disproportion entre les moyens des parties, est abusive [76] .

Il le condamne donc à payer 10 000 $ aux intimés [77] . [ 54 ] Chacun sait que notre Cour doit faire preuve de déférence dans l’évaluation d’une conclusion d’abus et que l’intervention est tributaire de la démonstration d’une erreur manifeste et déterminante [78] . [ 55 ] Dans l’arrêt El-Hachem c. Décary , la Cour élargit le périmètre d’application de la déclaration abusive du droit d’ester en justice en reconnaissant qu’une

partie « même sans mauvaise foi ou intention de nuire », peut adopter un « comportement blâmable » en mettant de l’avant « des allégations qui ne résistent pas à une analyse attentive et qui dénotent une propension à une surenchère hors de toute proportion avec le litige réel entre les parties » [79] . Dans l’arrêt Charland c.

Lessard , la Cour réaffirme que l’utilisation déraisonnable ou excessive de la procédure, même introduite « de bonne foi et sans intention malveillante », peut également constituer un abus de procédure [80] . [ 56 ] La notion « d’abus » énoncée à l’article 51 C.p.c. vise donc un large spectre. À l’une extrémité, on peut concevoir un acte de procédure, introduit de bonne foi, sans malveillance ni témérité, mais qui s’avère « manifestement mal fondé », et, à l’autre extrémité, « une utilisation excessive et déraisonnable par un plaideur de la procédure, caractérisée par la quérulence » [81] .

[ 57 ] J’estime que le juge se méprend en décidant que l’appelant a abusé de son droit d’ester en justice. [ 58 ] Bien que la Cour reconnaisse que le non-respect du principe de proportionnalité puisse donner lieu à une déclaration d’abus de procédure, elle précise également qu’une telle procédure, introduite sans mauvaise foi ni témérité, doit être « manifestement mal fondé[e] » [82] . [ 59 ] Je le dis sans ambages, la procédure introduite par l’appelant n’est pas « manifestement mal fondée ».

Malgré les faibles enjeux financiers en cause, le pourvoi en contrôle judiciaire de l’appelant se justifiait. Aucune preuve ne permet de soutenir que l’appelant a multiplié les procédures « de façon déraisonnable pour faire valoir ses droits » [83] , d’autant que la question soulevée revêtait une question d’importance pour l’administration publique.

Il ne s’agit pas plus d’un acte de procédure « d’une nature disproportionnée au point de devenir un abus » [84] . [ 60 ] Je suis également sensible au fait que le juge, hormis quelques commentaires formulés au sujet de la proportionnalité et du remboursement des frais judiciaires et extrajudiciaires, n’a pas avisé adéquatement l’appelant qu’une conclusion d’abus de droit et la sanction en découlant le guettaient. [ 61 ] S’il est juste de dire que l’article 51 C.p.c. ne prévoit plus l’obligation d’entendre les parties avant de déclarer une demande en justice comme étant abusive, comme c’était le cas du temps de l’article 54.1 de l’ancien Code de procédure civile , le juge doit néanmoins respecter le principe de l’équité procédurale et permettre aux parties d’être entendues préalablement, comme le prévoit au demeurant l’article 17 C.p.c . [85] . [ 62 ] Le principe d’équité procédurale et l’article 17 C.p.c. commandent que le juge avertisse adéquatement les parties, « notamment quant aux éléments susceptibles de constituer des abus ainsi que les sanctions qu’il envisage imposer » [86] et qu’il leur donne « l’opportunité de faire valoir les arguments susceptibles de justifier une issue différente » [87] . [ 63 ] Le juge ne s’est pas ici acquitté de cette obligation et l’appelant s’est vu priver de son droit d’être valablement entendu sur cette question. [ 64 ] Cela étant, je propose l’annulation de la condamnation à des dommages-intérêts de 10 000 $ pour utilisation abusive du droit d’ester en justice. [ 65 ] Pour ces motifs, je suis d’avis d’accueillir partiellement l’appel à la seule fin d’infirmer la conclusion du jugement qui ordonne à l’appelant de payer 10 000 $ de frais de justice et de frais extrajudiciaires, le tout avec les frais de justice.

JOCELYN F. RANCOURT, J.C.A.