2018 QCCA 580, 2018 QCCA 580

Procureure générale du Québec c. 9105425 Canada Association 2018 QCCA 580 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE MONTRÉAL N° : 500-09-027340-181 (705-17-007187-162) DATE : LE 12 AVRIL 2018 SOUS LA PRÉSIDENCE DE L'HONORABLE PATRICK HEALY, J.C.A.

PROCUREURE GÉNÉRALE DU QUÉBEC APPELANTE – Mise en cause c. 9105425 CANADA ASSOCIATION et CORPORATION DE L’AÉROPORT DE MASCOUCHE INTIMÉES - Défenderesses et VILLE DE MASCOUCHE MISE EN CAUSE - Demanderesse et PROCUREURE GÉNÉRALE DU CANADA MISE EN CAUSE - Mise en cause JUGEMENT [ 1 ] Je suis saisi d’une requête de la procureure générale du Québec (ci-après l’« appelante ») pour ce qu’elle appelle « la confirmation ou l’émission d’une ordonnance de sauvegarde pendant l'appel ». L’évolution du dossier est compliquée sur le plan procédural.

Parmi d’autres questions, la requête m’oblige à considérer si une ordonnance de sauvegarde prononcée par un juge unique en vertu de l’article 379 C.p.c. est limitée à une durée maximale de six mois par le paragraphe 158(8) C.p.c. CONTEXTE ET HISTORIQUE PROCÉDURAL [ 2 ] Le dossier concerne un projet de construction d’un aéroport par les intimées dans la Ville de Mascouche.

De l’évaluation du ministère du Développement durable, de l’Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques (ci-après le « ministère ») et de l’expert des intimées, le terrain sur lequel l’aéroport est appelé à être construit abrite des milieux humides et hydriques (ci-après « MHH ») que les travaux projetés mettent en péril. Le ministère qui a le mandat de protéger ces MHH a assujetti ce projet à l’obtention d’un certificat d’autorisation en vertu de l’

article 22 de la

Loi sur la qualité de l’environnement [1] . Les intimées contestent cet assujettissement et ont entrepris des travaux sur le terrain. [ 3 ] Le 6 décembre 2016, la mise en cause, la Ville de Mascouche, a demandé une injonction permanente pour interdire tous travaux susceptibles de porter atteinte aux MHH avant l’obtention d’un certificat d’autorisation. [ 4 ] Le 9 décembre, une injonction provisoire à cet effet a été accordée. [ 5 ] Le 19 décembre, une ordonnance de sauvegarde est rendue par le juge Auclair, j.c.s., jusqu’au 20 janvier 2017, jour où l’affaire devait être entendue au fond.

Les parties conviennent de procéder rapidement sur le fond plutôt que sur l’injonction interlocutoire. [ 6 ] Le 20 janvier 2017, le juge Auclair met en délibéré une nouvelle demande d’ordonnance de sauvegarde contestée par les intimées et prolonge l’ordonnance en vigueur jusqu’à son jugement. [ 7 ] Le 1 er février, la demande d’ordonnance de sauvegarde est rejetée [2] et les intimées reprennent les travaux. [ 8 ] Le 10 février, l’appelante demande la permission d’appeler de ce jugement.

La juge Bich met la demande en délibéré et prononce une ordonnance de sauvegarde jusqu’à ce qu’elle rende jugement sur la permission d’appeler [3] .

[ 9 ] Le 14 février, la permission d’appeler est accordée et l’ordonnance est prolongée jusqu’à l’audition en appel [4] . [ 10 ] Le 23 février, la Cour entend le pourvoi, le met en délibéré et prolonge l’ordonnance jusqu’à ce que l’arrêt soit rendu [5] . [ 11 ] Le 20 mars, l’appel est accueilli et l’ordonnance de sauvegarde demandée initialement est rendue ordonnant notamment : de cesser immédiatement et de n’entreprendre aucune activité sur le lot 5 472 190 du Cadastre du Québec qui soit susceptible de détruire ou d’endommager les milieux humides, cours d’eau et boisés d’intérêt présents sur ce lot, et ce, jusqu’à ce que jugement soit rendu sur l’interlocutoire ou sur le fond, selon la première échéance, ou jusqu’à ce qu’un certificat d’autorisation soit délivré en vertu de l’

article 22 de la

Loi sur la qualité de l’environnement ; [6] [ 12 ] Le 3 avril, les parties conviennent lors d’une conférence de gestion de procéder au fond rapidement et de ne pas demander d’injonction interlocutoire. [ 13 ] Le 15 septembre, estimant que l’ordonnance de sauvegarde prononcée par la Cour ne serait valide que jusqu’au 20 septembre, l’appelante demande une nouvelle ordonnance de sauvegarde ou une injonction interlocutoire. [ 14 ] Le 21 septembre, les intimées se sont engagées à ne pas entreprendre de travaux jusqu’au jugement au fond, engagement renouvelé le 12 octobre. [ 15 ] Le 16 février 2018, le juge Castonguay, j.c.s., rejette la demande d’injonction permanente et conclut que la LQE n’est pas applicable au projet de construction de l’aéroport, puisque l’aéronautique est de compétence exclusive fédérale [7] .

Les intimées reprennent leurs travaux. [ 16 ] Le 28 février, l’appelante dépose une déclaration d’appel de ce jugement et la requête dont je suis saisi. [ 17 ] Le 2 mars, le juge Kasirer entend la requête ainsi qu’une requête des intimées en déclaration d’inhabilité des procureurs de la

partie appelante. Cette dernière est fondée sur le fait que l’une des deux déclarations sous serment au soutien de la requête émane de l’un des procureurs de l’appelante. Confrontée à cette situation, l’appelante retire la déclaration en question afin que les intimées retirent leur requête en déclaration d’inhabilité. Les intimées demandent en outre d’interroger la déclarante de l’autre déclaration sous serment.

Par conséquent, la requête est remise par le juge Kasirer pour que l’interrogatoire puisse avoir lieu et une ordonnance de sauvegarde de portée convenue par les parties est prononcée jusqu’à l’audience [8] . [ 18 ] Le 7 mars, jour de l’audience devant moi, la requête a été mise en délibéré et l’ordonnance de sauvegarde rendue par le juge Kasirer prolongée jusqu’à ce que le présent jugement soit rendu [9] .

ANALYSE [ 19 ] L’appelante dans sa requête demande qu’il soit constaté et confirmé que l’ordonnance de sauvegarde prononcée par la Cour le 20 mars 2017, que les intimées ont prolongée de consentement, est de la nature d’une injonction interlocutoire. En tant que telle, elle ne serait pas soumise à l’expiration après six mois prévue au paragraphe 158(8) C.p.c. et toujours en vigueur par l’application de l’article 514 C.p.c. , puisque le jugement qui rejette la demande d’injonction permanente fait l’objet d’un appel.

Subsidiairement, elle demande que soit prononcée une ordonnance de sauvegarde au même effet en vertu de l’article 379 C.p.c. À l’audience, l’appelante soutient principalement cette seconde position. [ 20 ] La requête présente une difficulté particulière : depuis que l’appelante a retiré une des deux déclarations sous serment qui la supportaient, certaines allégations ne sont plus appuyées. L’article 101 C.p.c. commande qu’une déclaration sous serment appuie une demande fondée sur des faits dont la preuve n’est pas au dossier.

La présente décision devra se fonder sur les faits qui sont démontrés par la déclaration sous serment restante, l’interrogatoire de la déclarante, Mme Gauthier, qui est responsable du dossier qui nous occupe au ministère et les documents fournis par les parties au soutien ou en opposition à la requête. Cette preuve est substantielle et permet de se pencher sur la requête. L’ordonnance du 20 mars 2017 [ 21 ] Il m’apparaît clair que la Cour, dans son arrêt du 20 mars 2017, avait l’intention d’accorder une ordonnance de sauvegarde et pas une injonction interlocutoire.

Cela paraît du dispositif même de l’arrêt [10] et de l’analyse au sujet de la durée de l’ordonnance [11] . Il est vrai que l’ordonnance doit valoir « jusqu’à ce que jugement soit rendu sur l’interlocutoire ou sur le fond, selon la première échéance »; la seconde occurrence donne ainsi à l’ordonnance de sauvegarde le potentiel d’une durée égale à celle d’une injonction interlocutoire.

Cependant, elle est limitée par le paragraphe 158(8) C.p.c. [ 22 ] L’engagement des intimées de ne pas entreprendre de travaux jusqu’au jugement sur l’injonction permanente ne change rien à la situation. [ 23 ] Aucun évènement n’est intervenu pendant l’instance pour métamorphoser l’ordonnance de sauvegarde prononcée par la Cour en injonction interlocutoire. Nouvelle ordonnance [ 24 ] Les critères qui régissent l’octroi d’ordonnances de sauvegarde sont bien connus et sont les mêmes que pour les injonctions interlocutoires : ➢ l’apparence de droit;

➢ un préjudice sérieux ou irréparable sans l’ordonnance demandée; ➢ la prépondérance des inconvénients; et ➢ l’urgence.

Ces critères sont cumulatifs et comportent une forte part de discrétion judiciaire [12] . [ 25 ] En matière constitutionnelle, il est bien établi que celui qui veut obtenir un remède de la nature d’une injonction doit seulement démontrer que l’affaire soulève une question sérieuse pour satisfaire au critère de l’apparence de droit [13] et que l’intérêt public dans l’application de la loi est un facteur important à considérer pour les critères du préjudice et de la prépondérance des inconvénients [14] . [ 26 ] Le pourvoi dont la Cour est saisie porte sur l’applicabilité constitutionnelle des dispositions environnementales du Québec à un projet de construction d’aéroport de compétence fédérale.

Tous conviennent que l’application de la LQE ne pourra pas avoir pour effet de dicter le choix de l’emplacement, la nature ou l’ampleur des travaux à effectuer [15] . Ainsi, les MHH qui se trouvent sur le site choisi seront nécessairement détruits sans égard l’issue du pourvoi. Positions des parties [ 27 ] L’appelante soutient néanmoins que la LQE s’applique pour ce qui est des méthodes de construction à utiliser pour minimiser l’impact des travaux, notamment sur les environs du site, et pour l’exigence du paiement d’une somme compensatoire pour la restauration ou la reconstruction de MHH.

Un certificat d’autorisation sur ces modalités est donc requis avant de débuter les travaux. [ 28 ] L’appelante soutient que la situation qui justifiait de prononcer une ordonnance de sauvegarde le 20 mars 2017 n’a pas changé. La LQE demeure applicable au projet des intimées, puisque le jugement entrepris est suspendu pendant l’appel et n’est pas passé en force de chose jugée.

Elle plaide que l’applicabilité au moins partielle de la LQE à la construction d’un aéroport est une question sérieuse qui satisfait le critère de l’apparence de droit et que la réalisation des travaux sans certificat d’autorisation viole une loi d’ordre et d’intérêt public ce qui constitue en soi un préjudice auquel il faut accorder une importance prépondérante et qui justifie de prononcer une ordonnance de sauvegarde. [ 29 ] Les intimées soutiennent au contraire que la situation n’est plus la même que lorsque la Cour d’appel a prononcé l’ordonnance de sauvegarde, puisque le cadre légal a changé et qu’elles ont fait une demande pour obtenir un certificat d’autorisation et obtenu une réponse.

Les seules conditions à l’obtention du certificat sont le respect de certaines méthodes de construction, qu’elles sont prêtes à suivre, et le paiement d’une compensation de 4 373 420 $, qu’elles refusent de payer. Elles soutiennent ainsi que l’ordonnance de sauvegarde vise exclusivement à assurer le paiement de cette compensation, ce qui ne serait pas un motif admissible pour le prononcé d’une telle ordonnance. De plus, elles plaident que la LQE n’est pas et n’a jamais été applicable à leur projet comme en conclut le juge Castonguay dans le jugement entrepris, présumé valide.

Apparence de droit [ 30 ] Dans le cadre de son pourvoi, l’appelante conteste l’application de la doctrine de l’exclusivité des compétences faite dans le jugement entrepris. Sans me prononcer sur l’issue ultime du litige, il m’apparaît que les moyens d’appel sont sérieux. Comme toute

partie appelante, elle fait face à un jugement défavorable et devra démontrer que le jugement entrepris est entaché d’erreurs qui justifient l’intervention de la Cour. Il n’en reste pas moins que, comme l’ont conclu au stade interlocutoire d’abord la juge Bich et ensuite la formation, les questions soulevées sont sérieuses, ce qui suffit à satisfaire l’apparence de droit de l’appelante requise en l’espèce [16] . Préjudice irréparable [ 31 ] Ordinairement, un certificat d’autorisation est toujours requis avant d’entreprendre des travaux dans des MHH [17] . Ainsi, le projet est soumis à l’obtention préalable d’un certificat d’autorisation, à moins que l’

article 22 de la LQE ne lui soit déclaré inapplicable [18] . Le jugement entrepris fait cette déclaration [19] , toutefois, comme le souligne à raison l’appelante, ses effets sont suspendus par l’appel [20] . Cette conclusion n’a donc pas la force de la chose jugée. [ 32 ] L’objectif du ministère en assujettissant les travaux à un certificat d’autorisation est qu’ils ne causent aucune perte nette de MHH via des mesures d’atténuation et le paiement d’une compensation pour recréer les MHH détruits.

La procédure d’autorisation se veut préventive, afin que toutes les mesures possibles soient mises en place avant le début des travaux pour minimiser leur impact. [ 33 ] La situation actuelle est différente de celle qui prévalait lorsque la Cour a rendu l’arrêt ordonnant la sauvegarde. On sait maintenant quelles sont les exigences du ministère pour l’autorisation des travaux.

L’évitement de la perte des MHH qui se trouvent sur le site étant impossible, le ministère demande que des travaux précis, dont les détails ne nous concernent pas, soient exécutés pour minimiser l’impact du projet sur les MHH environnants et le paiement de la compensation. [ 34 ] Les intimées sont prêtes à exécuter les travaux prescrits par le ministère, mais refusent de payer la compensation. Par conséquent, celui-ci refuse de leur accorder le certificat d’autorisation pour les travaux.

[35] Dans les circonstances, le préjudice ne peut être la destruction des MHH; ceux-ci seront détruits que les intimées obtiennent uncertificat d’autorisation ou qu’elles en soient exemptées. [36] Les intimées ont raison de soutenir qu’une ordonnance de sauvegarde n’a pas pour objet de garantir le paiement d’une sommed’argent. Néanmoins, la jurisprudence de cette Cour a reconnu à plusieurs reprises que le fait d’entreprendre des travaux sans détenir decertificat d’autorisation constitue une contravention à la loi d’ordre public et d’intérêt général qu’est la LQE.

Ce seul fait permet auministère qui est chargé de l’application de cette loi de demander une injonction interlocutoire. Le juge Giroux pour la Cour écrivait à cesujet : [37] Or, tel que l’enseigne la jurisprudence constante de cette Cour, le seul fait d’entreprendre des travaux assujettis à l’exigencepréalable d’un certificat d’autorisation de l’article 22 LQE, alors que ce certificat n’a pas été obtenu, justifie la délivrance quasiautomatique d’une ordonnance d’injonction interlocutoire sans même qu’il soit nécessaire de se prononcer sur l’évaluation comparativedes inconvénients (Québec (Procureur général) c.

Entreprises Raymond Denis inc., (QC CA), [1993] R.J.Q. 637(C.A.) (autorisation de pourvoi refusée par la Cour suprême, le 23 septembre 1993 : [1993] 3 R.C.S. vi; Constantineau c. Saint-Adolphed’Howard (Municipalité), (QC CA), [1996] R.D.J. 154 (C.A.).). Une telle contravention à la LQE donne égalementouverture au recours de l’injonction permanente (Denis c.

Val-Bélair (Ville), C.A.Q., (QC CA), 200-09-000418-936, 30 septembre 1996, J.E. 96-1928 (autorisation de pourvoi refusée par la Cour suprême, le 24 avril 1997).).[21] [37] Il est facile de concevoir qu’il n’est pas souhaitable que tout un chacun décide s’il pense être assujetti ou non à l’obtention d’uncertificat d’autorisation pour réaliser son projet et prenne sur lui seul d’agir en conséquence.

La preuve révèle que le ministère reçoit déjàdes questions sur la nécessité d’obtenir un certificat d’autorisation pour des projets d’aéroport. [38] La réalisation des travaux sans certificat d’autorisation donne lieu à un préjudice irréparable pour l’appelante et justifie deprononcer l’ordonnance de sauvegarde demandée pour l’éviter.

Prépondérance des inconvénients [39] Il n’est pas difficile de comprendre que les intimées, dont les travaux sont interrompus de façon quasi continue depuis décembre2016 avec les pertes financières que cela engendre, voient des inconvénients à ce que la situation persiste pendant l’appel. Or c’est uninconvénient que subissent tous ceux qui refusent de se conformer à la

Loi sur la qualité de l’environnement, laquelle demeureapplicable tant que le jugement entrepris n’a pas acquis la force de chose jugée. Les éventuels utilisateurs de l’aéroport subissentégalement des inconvénients en raison du retard dans sa mise en service. [40] Compte tenu de la nature constitutionnelle du litige, la non-application d’une loi d’ordre et d’intérêt public doit être considérée comme un inconvénient majeur pour l’appelante[22].

Dans ce type de cas, il faut généralement favoriser l’application de la loi tant qu’ellen’est pas déclarée inapplicable d’une manière analogue à l’application des lois contestées tant qu’elles n’ont pas été déclarées invalides[23]. Ici, l’application de la LQE commande d’interdire la réalisation de travaux sans certificat d’autorisation valide. [41] La balance des inconvénients milite en faveur de l’ordonnance de sauvegarde demandée.

Urgence [42] L’appelante allègue que les intimées ont repris leurs travaux chaque fois que ce n’était pas interdit par une ordonnance judiciaire.Il semblerait que cela ait également été le cas dans l’intervalle entre le jugement entrepris et l’ordonnance de sauvegarde prononcée parle juge Kasirer. L’urgence justifiant l’ordonnance de sauvegarde est manifeste. [43] Tous les critères sont satisfaits pour justifier une ordonnance de sauvegarde pendant l’instance en appel. Ordonnance à rendre [44] Les parties ne s’entendent pas sur l’ordonnance qui peut être rendue à ce stade.

C’est en particulier sa durée qui achoppe.L’appelante demande que cette ordonnance vaille jusqu’à ce que le pourvoi soit résolu par un règlement ou un arrêt de la Cour. Selonelle, l’article 379 C.p.c. permet au juge unique de rendre une telle ordonnance.

Les intimées soutiennent que toute ordonnance desauvegarde qui pourrait être rendue aurait une durée maximale de six mois en vertu du paragraphe 158(8) C.p.c. et serait problématique,puisqu’il est peu réaliste de croire que le pourvoi sera entendu et décidé dans cette période. [45] Il s’agit donc de savoir si l’ordonnance de sauvegarde dont traite l’article 379 C.p.c. est une mesure de gestion soumise auparagraphe 158(8) C.p.c. ou s’il s’agit au contraire d’un véhicule procédural distinct et indépendant qui peut s’appliquer strictementdevant la Cour d’appel.

Cette ordonnance est de droit nouveau et n’a pas de réel équivalent dans l’ancien C.p.c. [46] Les auteurs Rochon et Vani écrivent dans Le grand collectif en commentaires : L’article 379 modifie donc le droit en accordant spécifiquement la compétence au juge unique de prononcer des ordonnances de sauvegarde pour le temps nécessaire dans tout dossier, pourvu que la Cour d’appel en soit valablement saisie.[24] [mon soulignement] [47] La lecture des jugements où des juges uniques ou des formations de la Cour ont prononcé des ordonnances de sauvegarde envertu de l’article 379 C.p.c. révèle qu’il est plutôt fréquent que celles-ci aient pour échéance l’audience sur le fond ou le jugement finalsur l’appel.

Aucun de ces jugements ne s’est embarrassé du paragraphe 158(8) C.p.c. Certaines de ces ordonnances ont été en vigueur pendant plus de six mois ou vont vraisemblablement l’être[25]. [48] La constellation de dispositions concernant les ordonnances de sauvegarde mérite quelques observations d’ordre général.

D’emblée, l’article 49 C.p.c accorde à tous les tribunaux, tant en première instance qu’en appel, le pouvoir de prononcer, même d’office, une ordonnance de sauvegarde dans l’exercice de leur compétence, pour le temps et aux conditions qu’ils déterminent [26] . Cette disposition est d’application générale et de façon explicite n’impose pas une durée maximale. L’article 379 se trouve parmi les dispositions du C.p.c . qui traitent spécifiquement des jugements et des pourvois en appel.

Il est de droit nouveau dans la mesure où le pouvoir de prononcer une ordonnance de sauvegarde pendant l’appel peut être exercé par un juge unique au-delà de sa stricte compétence et pas seulement par une formation de la Cour d’appel. À l’exception de cette caractéristique, il y aurait une redondance entre l’article 49 et l’article 379. [ 49 ] Selon les principes d’interprétation bien connus, une disposition législative est interprétée dans son propre contexte. Il n’y a rien dans le libellé de l’article pour limiter une ordonnance de sauvegarde pendant l’appel à une durée maximale.

Dans le contexte des procédures devant la Cour d’appel, une telle interprétation serait entièrement irréaliste voire futile à cause des délais devant cette Cour. C’est précisément à cause de ces délais que le législateur a cru bon d’accorder au juge unique le pouvoir de prononcer une ordonnance de sauvegarde jusqu’à l’audition de l’appel ou au prononcé du jugement final. De plus, pour que cela soit clair, ce pouvoir n’est pas limité aux cas où il y a une irrégularité dans la procédure d’appel.

En appel, soit devant un juge unique ou une formation, l’ordonnance de sauvegarde sert à préserver un équilibre entre les positions des parties en attente du sort de l’appel, mais sans délai ferme fixé par le C.p.c. Sauf dans un cas où l’appel porte sur une injonction, l’ordonnance de sauvegarde prévue à l’article 379 C.p.c. est le seul remède de cette nature devant la Cour d’appel. [ 50 ] J’en conclus que l’ordonnance de sauvegarde dont traite la Cour dans Limouzin c.

Side City Studios Inc. [27] qui est fermement limitée à une durée six mois par le paragraphe 158(8) C.p.c. est distincte de celle que l’article 379 C.p.c. m’autorise à prononcer. La première, qui est une mesure de gestion que le législateur a cru bon de fixer à une durée maximale de six mois, se veut seulement provisoire en attendant que puisse être débattue l’injonction interlocutoire, tandis que le second type d’ordonnance de sauvegarde peut demeurer valide aussi longtemps que nécessaire pour accomplir sa fin.

En l’occurrence, l’ordonnance que je prononce a pour objectif que les travaux litigieux ne soient pas réalisés sans certificat d’autorisation avant que la Cour ne décide si et dans quelle mesure la LQE leur est applicable. Elle sera donc valide jusqu’à ce la Cour rende son jugement ou que les intimées obtiennent un certificat d’autorisation.

POUR CES MOTIFS, LE SOUSSIGNÉ : [ 51 ] ORDONNE aux intimées, leurs directeurs, dirigeants, employés et représentants et à toute personne ayant connaissance de l’ordonnance de cesser immédiatement et de ne faire aucune activité, y compris celle nécessitant de la machinerie lourde sur les lots 5 472 190 et 1 947 899 du Cadastre du Québec, circonscription foncière de l’Assomption, et ce, jusqu’à la première survenance entre le jugement de cette Cour ou l’obtention d’un certificat d’autorisation en vertu de l’

article 22 de la

Loi sur la qualité de l’environnement ; [ 52 ] AUTORISE la notification de l’ordonnance de sauvegarde aux intimées, leurs administrateurs, dirigeants, employés, représentants, entrepreneurs et sous-entrepreneurs ainsi qu’à toute personne située sur les lots par tout moyen et en dehors des jours et heures légales de notification; [ 53 ] LE TOUT frais à suivre. PATRICK HEALY, J.C.A.

Me Sylvain Deslauriers Me Alberto Martinez Me Samuel St-Jean DESLAURIERS & CIE, AVOCATS Pour l’appelante Me Christine Dubreuil-Duchaine Me Guillaume Pelegrin SODAVEX INC Pour les intimées Me François Guimont DUNTON, RAINVILLE Pour Ville de Mascouche Me Linda Mercier Me Caroline Laverdière MINISTÈRE DE LA JUSTICE CANADA Pour Procureure générale du Canada Date d’audience : 7 mars 2018