2022 QCCA 1273, 2022 QCCA 1273

Association des pompiers et pompières de Gatineau c. Ville de Gatineau 2022 QCCA 1273 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE MONTRÉAL N° : 500-09-700031-214 (550-17-010325-189) DATE : 22 septembre 2022 FORMATION : LES HONORABLES ROBERT M. MAINVILLE, J.C.A. SOPHIE LAVALLÉE, J.C.A. PETER KALICHMAN, J.C.A. ASSOCIATION DES POMPIERS ET POMPIÈRES DE GATINEAU APPELANTE – demanderesse c.

VILLE DE GATINEAU INTIMÉE – défenderesse et PROCUREUR GÉNÉRAL DU QUÉBEC MIS EN CAUSE – mis en cause ARRÊT [ 1 ] L’appelante, Association des pompiers et pompières de Gatineau, porte en appel un jugement rendu le 6 avril 2021 par la Cour supérieure (l’honorable Michel Déziel), district de Gatineau, qui a rejeté sa demande en injonction permanente visant à empêcher la Ville de Gatineau, intimée, de requérir l’assistance du Service des incendies de la Ville d’Ottawa sur son territoire [1] .

Le procureur général du Québec (« PGQ ») mis en cause a été autorisé à intervenir au dossier pour soutenir l’intimée en s’opposant au recours de l’appelante. [ 2 ] Pour les motifs qui suivent, la Cour est d’avis que le juge a, avec justesse, conclu que l’intimée pouvait légalement conclure une entente d’entraide en matière de sécurité incendie avec une municipalité hors Québec, en l’occurrence, la Ville d’Ottawa.

La conclusion du jugement suivant laquelle le Règlement sur les conditions pour exercer au sein d’un service de sécurité incendie municipal au Québec [2] (« Règlement ») ne s’applique pas aux pompiers du Service des incendies de la Ville d’Ottawa est également bien fondée. I.

Contexte [ 3 ] Les faits de l’affaire, relativement simples, ne sont pas contestés. [ 4 ] Le 31 octobre 1981, l’intimée et la Ville d’Ottawa (« Ottawa ») signent une entente d’entraide prévoyant un « échange de services » en cas d’incendie (« entente ») [3] . [ 5 ] Le 20 août 2013, l’intimée soumet son schéma de couverture de risques en incendie (« schéma ») [4] au gouvernement du Québec.

L’entente d’entraide y est mentionnée [5] . [ 6 ] Le 12 décembre 2013, le ministre de la Sécurité publique (« Ministre ») délivre l’attestation de conformité du schéma [6] . [ 7 ] En 2017, l’intimée abolit les équipes d’interventions spécialisées – soit l’équipe d’hommes-araignées et l’équipe Hazmat – en raison des coûts importants qui y sont rattachés, dans le contexte où le gouvernement du Québec a retiré la subvention qui était dédiée à l’achat d’équipements et à la formation à ces fins [7] .

Lors des négociations pour le maintien de l’équipe-araignée, l’appelante s’est retirée, de sorte que ce service a été aboli [8] . [ 8 ] En 2018, avant la signature de la nouvelle convention collective liant les parties, l’intimée abolit également la « force d’urgence » afin de réaliser des économies puisque cette dernière nécessitait que 16 pompiers soient disponibles en tout temps [9] . [ 9 ] Le 29 mars 2018, l’appelante dépose une demande introductive d’instance afin d’obtenir une injonction permanente contre l’intimée.

Elle demande à la Cour supérieure de lui ordonner de s’abstenir de requérir les services et l’aide du Service des incendies d’Ottawa. [ 10 ] Subsidiairement, elle requiert le prononcé d’une injonction permanente afin d’ordonner à l’intimée de s’abstenir d’utiliser les

employés de ce même service des incendies qui ne détiennent pas un diplôme d’études professionnelles d’intervention en sécurité incendie ou une attestation de spécialisation professionnelle d’intervention en cas d’incendie décerné par le ministère de l’Éducation, du Loisir et du Sport (« MELS ») [10] . Puisqu’aucun des pompiers d’Ottawa ne détient un tel diplôme, l’effet est essentiellement le même que celui de l’injonction permanente recherchée : les pompiers d’Ottawa ne pourront intervenir à Gatineau. [ 11 ] Le juge de première instance conclut que cette dernière a le pouvoir de signer une entente avec une municipalité hors Québec telle que la Ville d’Ottawa. Il explique qu’en vertu de la

Loi sur la sécurité incendie [11] (« LSI ») et la

Loi sur les compétences municipales [12] (« LCM »), le législateur a conféré de larges pouvoirs aux municipalités québécoises en ce qui a trait à la sécurité incendie, ce qui inclut le pouvoir de conclure des ententes avec des municipalités avoisinantes situées hors Québec [13] . [ 12 ] Il rejette également la demande subsidiaire de l’appelante suivant laquelle l’article 3 du Règlement empêchait les pompiers de la Ville d’Ottawa d’intervenir sur le territoire de la ville de Gatineau . II.

Analyse [ 13 ] En première instance comme en appel, le litige gravite autour de la LCM et de la LSI et de leur interprétation. [ 14 ] L’appelante ne conteste pas la légalité du schéma, lequel a reçu l’attestation de conformité du Ministre en vertu de l’

article 31 de la LSI . Cet

article prévoit que ce schéma est, dès lors, « réputé conforme » aux orientations ministérielles. Elle conteste plutôt la légalité de l’entente conclue entre la Ville de Gatineau et Ottawa, et son inclusion dans le schéma, soutenant qu’une telle entente ne peut qu’être exceptionnelle et ne peut pas faire

partie des actions et ressources nécessaires prévues dans un tel schéma. [ 15 ] Plus précisément, l’appelante plaide que le juge a erré : - en concluant que l'intimée pouvait légalement conclure, en vertu de la LCM , une telle entente avec une municipalité hors Québec; - en concluant que l'entente contestée entre l'intimée et Ottawa était une entente incluse dans le schéma au sens de l'art. 33 al. 1 de la LSI et non une entente de secours exceptionnel au sens de l'article 33 al. 3 de la LS; - en omettant de motiver sa conclusion selon laquelle le non- respect, par les pompiers d'Ottawa , des exigences en matière de formation prévues au Règlement ne rendait pas l’entente invalide. [ 16 ] Avant de se pencher sur ces moyens, il convient de traiter du reproche que l’appelante adresse au juge d’avoir erré en déclarant recevable en preuve un document produit lors de l’audience et en omettant de motiver le rejet de son objection au dépôt de ce document.

A. Le juge a-t-il erré en admettant en preuve une lettre du ministère de la Sécurité publique déposée par le PGQ mis en cause? [ 17 ] L’appelante reproche au juge d’avoir autorisé le dépôt d’une lettre du ministère de la Sécurité publique (« Ministère ») qui démontre que de nombreuses municipalités québécoises ont signé des ententes en matière de protection incendie avec des municipalités hors Québec, lesquelles sont approuvées par le ministère [14] .

Elle soutient qu’il a erré en permettant le dépôt de cette pièce MC-1 malgré son objection et sans qu’un témoin soit appelé à la barre pour mettre ce document en preuve. Elle lui reproche de ne pas avoir motivé cette décision, alors que cet élément de preuve n’était pas pertinent. [ 18 ] Ce moyen doit échouer. [ 19 ] L’appelante n’a pas soumis la transcription des notes sténographiques de l’audience du 23 février 2021 lors de laquelle le juge de première instance a pris cette décision. Il est donc impossible pour la Cour d’évaluer celle-ci, ni même de connaître le fondement de l’objection soulevée.

Pour cette raison, le moyen de l’appelante fondé sur la règle de la pertinence doit échouer. Il est impossible en l’espèce de connaître la teneur du débat ayant eu lieu puisque les extraits pertinents des notes sténographiques n’ont pas été déposés par l’appelante.

Cela est fatal pour ce moyen d’appel [15] , la Cour n’étant pas en mesure de casser cette décision du juge de première instance. [ 20 ] De plus, comme le souligne l’intimée, le témoin Benoît Laroche a, dans son témoignage, mentionné l’existence d’ententes entre des municipalités québécoises et des municipalités frontalières étatsuniennes du Vermont [16] , et son témoignage n’a pas été contredit à ce sujet. B.

Le juge de première instance a-t-il erré en concluant que la législation permettait à l’intimée de conclure une entente d’entraide en matière de sécurité incendie avec une municipalité hors Québec et de l’inclure dans son schéma de couverture de risques? [ 21 ] S’agissant de ce moyen, l’appelante reproche au juge d’avoir conclu que la LCM modifiait la portée de la LSl et permettait à l'intimée de conclure une entente avec une municipalité hors Québec, et de l'inclure dans son schéma. [ 22 ] Elle plaide que l’

article 4 LCM confère un pouvoir d’adopter des mesures réglementaires et non réglementaires aux municipalités en matière de sécurité, ce qui ne vise pas la « sécurité incendie ». Pour s’en convaincre, elle souligne que l’article 62 de cette même loi réitère ce pouvoir réglementaire en matière de sécurité, alors que l’article 64 porte spécifiquement sur la « sécurité incendie ». [ 23 ] Quant à la

Loi sur les cités et villes [17] (« LCV »), l’appelante explique qu’elle ne contient aucune disposition applicable en matière de sécurité incendie, et bien que son

article 29.12 autorise une municipalité à offrir ses services à une personne ou à un gouvernement situé hors Québec, l’inverse n’est pas vrai. [ 24 ] Ainsi, selon l’appelante, ni la LCM ni la LCV ne modifient la portée et le caractère impératif de la LSI , notamment quant aux obligations que les villes doivent respecter en ce qui a trait au schéma. L’

article 9 LSI prévoit qu’il est possible pour une autorité régionale d’élaborer son schéma en

partie ou en entier avec une autre autorité régionale afin de prendre en compte les risques situés dans

des municipalités limitrophes. Or, l’intimée indique dans son schéma que les services des pompiers d’Ottawa pourraient être requis pour « des interventions de tous types ». En effet, selon les articles 8 , 9 , 10 , 11 , 14 , 36 et 39 LSI , il revient à l’intimée d’assurer la protection contre les risques incendie et non à un tiers. Celle-ci doit être autonome.

C’est d’ailleurs ce que confirmait le ministre de la Sécurité publique en juin 2000 lors d’une intervention à l’Assemblée nationale. [ 25 ] Autrement dit, selon l’appelante, une municipalité peut certes adopter des règlements en matière de sécurité incendie afin de compléter le régime établi par la LSI , mais ces règlements ne peuvent empiéter sur les obligations établies par la LSI ni modifier celles- ci. De plus, s’il demeure un conflit entre les dispositions législatives, ce sont celles de la LSI qui doivent avoir préséance puisqu’elles sont plus spécifiques.

Ainsi, l’entente est contraire à la LSI et doit donc être déclarée illégale. [ 26 ] Cet argument de l’appelante n’est pas fondé. Pour s’en convaincre, il suffit d’examiner les dispositions législatives pertinentes, lesquelles ont été interprétées par la Cour dans diverses affaires. [ 27 ] L'

article 4 de la LCM accorde aux municipalités une compétence en matière de sécurité [18] : 4. En outre des compétences qui lui sont conférées par d’autres lois, toute municipalité locale a compétence dans les domaines suivants : […] 7° la sécurité ; […] Elle peut adopter toute mesure non réglementaire dans les domaines prévus au premier alinéa ainsi qu’en matière de services de garde à l’enfance. Néanmoins, une municipalité locale ne peut déléguer un pouvoir dans ces domaines que dans la mesure prévue par la loi. 4.

In addition to the areas of jurisdiction conferred on it by other Acts, a local municipality has jurisdiction in the following fields: […] (7) safety; and […] A local municipality may adopt non-regulatory measures in the fields listed in the first paragraph and as regards childcare. However, a local municipality may not delegate a power in those fields except to the extent provided by law. [ 28 ] L’article 2 de cette même loi précise que les dispositions de cette loi ne doivent pas s'interpréter de façon littérale ou restrictive [19] : 2.

Les dispositions de la présente loi accordent aux municipalités des pouvoirs leur permettant de répondre aux besoins municipaux, divers et évolutifs, dans l’intérêt de leur population. Elles ne doivent pas s’interpréter de façon littérale ou restrictive. […] 2. Under this Act, municipalities are granted powers enabling them to respond to various changing municipal needs in the interest of their citizens.

The provisions of the Act are not to be interpreted in a literal or restrictive manner. […] [ 29 ] La LSI a, quant à elle, pour objet la protection des personnes et des biens contre les incendies de toute nature et complète, sans pour autant la limiter, la compétence municipale en matière de sécurité au terme de la LCM . Son

article 2 est libellé comme suit : 2. La présente loi n’a pas pour effet de limiter les obligations imposées ou les pouvoirs accordés par d’autres lois ou en vertu de celles- ci en matière de sécurité incendie. 2. This Act does not operate to limit the obligations imposed or powers granted by or under other Acts as regards fire safety. [ 30 ] L’

article 8 de la LSI prévoit ce qui suit [20] :

8. Les autorités régionales, à savoir les municipalités régionales de comté et l’Administration régionale Kativik, doivent, en liaison avec les municipalités locales qui en font partie, et en conformité avec les orientations déterminées par le ministre, établir un schéma de couverture de risques fixant, pour tout leur territoire, des objectifs de protection contre les incendies et les actions requises pour les atteindre.

Sont, à cette fin, assimilées à des autorités régionales les villes de Gatineau, Laval, Lévis, Longueuil, Mirabel, Montréal et Québec et toute autre municipalité qui pourra être désignée par le ministre, par le gouvernement ou par la loi. Toute autre municipalité locale qui ne fait pas

partie d’une autorité régionale doit effectuer l’une ou l’autre des démarches suivantes : — soit s’entendre avec une autorité régionale, ou avec une autorité locale qui fait

partie d’une autorité régionale pour que son territoire soit considéré, pour l’application de la présente section, comme

partie du territoire de ladite autorité régionale ou locale ; — soit s’entendre avec d’autres municipalités qui, comme elle, ne font pas

partie d’une autorité régionale en vue de l’établissement d’un schéma commun. Dans ce dernier cas, l’entente désigne l’une des municipalités pour agir à

titre d’autorité régionale aux fins de la présente section. 8. The regional authorities, namely the regional county municipalities and the Kativik Regional Government must, in conjunction with the local municipalities that are part thereof and in compliance with the policies determined by the Minister, establish a fire safety cover plan determining fire protection objectives for their entire territory and the actions required to achieve those objectives.

The cities of Gatineau, Laval, Lévis, Longueuil, Mirabel, Montréal and Québec and any other municipality that may be designated by the Minister, the Government or by law are considered to be regional authorities.

Any other local municipality that is not part of a regional authority must — make an agreement with a regional authority or a local authority that is part of a regional authority, whereby the territory of the local municipality will be considered for the purposes of this division to be part of the territory of that regional or local authority, or — make an agreement with other municipalities that are also not part of a regional authority for the purpose of establishing a common fire safety cover plan.

In the latter case, the agreement must designate one of the municipalities to act as a regional authority for the purposes of this division. [ 31 ] En vertu de l'

article 8 , l’intimée doit adopter un schéma fixant les objectifs de protection contre les incendies ainsi que les actions requises pour les atteindre, ce qu'elle a fait en l'espèce. Ce schéma ayant reçu, le 12 décembre 2013, une attestation de conformité du ministre de la Sécurité publique, il est réputé conforme aux Orientations du ministre de la Sécurité publique en matière de sécurité incendie [21] en vertu de l’

article 31 LSI . [ 32 ] Contrairement à ce que prétend l’appelante, les articles 8 et 9 LSI ne peuvent faire obstacle à l’entente. L’

article 8 énonce le contenu du schéma et précise que l’intimée est assimilée à une autorité régionale. L’intimée ayant élaboré son schéma seule [22] , sans s’entendre avec une autre autorité régionale au sens de l’

article 9 LSI , ce dernier

article ne trouve pas application en l’espèce. [ 33 ] Les articles 16 et 10 de la LSI prévoient ce qu’une municipalité peut adopter comme moyens afin de remplir les objectifs énoncés dans son schéma, lequel est ensuite soumis à la consultation publique en vertu de l’

article 18 , et doit finalement recevoir l’attestation de conformité du Ministre en vertu de l’

article 31 . L’

article 16 est libellé comme suit [23] :

16. Chaque municipalité concernée et, s’il y a lieu, l’autorité régionale , déterminent, ensuite, les actions spécifiques qu’elles doivent prendre et leurs conditions de mise en œuvre en précisant, notamment, le ressort de l’autorité ou de la régie intermunicipale qui en sera chargée, les ressources affectées aux mesures qui y sont prévues, les ententes intermunicipales nécessaires , les actions qui sont immédiatement applicables et, pour les autres actions, les étapes de réalisation et leur calendrier.

Ces actions spécifiques peuvent consister, entre autres, en l’adoption de mesures réglementaires, l’établissement de mesures d’inspection, de procédures d’alerte, de mobilisation et de déploiement des ressources ou la programmation d’activités de formation des effectifs. Ces actions et leurs conditions de mise en œuvre sont traduites dans un plan adopté par chaque autorité qui en sera chargée ou, dans le cas d’une régie intermunicipale, dans un plan conjoint adopté par les municipalités concernées. 16.

Each municipality concerned and, where applicable, the regional authority shall then determine the specific actions they must take and the conditions for their implementation , specifying, in particular, the area of jurisdiction of the authority or the intermunicipal board in charge, the resources allocated to the measures envisaged, any necessary intermunicipal agreements, the actions that may be implemented immediately and, in other cases, the phases and

schedule of implementation. Such specific actions may include the adoption of regulatory measures, the establishment of inspection measures and of procedures for the calling, mobilization and deployment of resources, or the planning of personnel training activities. Such actions and the conditions of implementation shall be set out in a plan adopted by the authority in charge of the implementation of the plan or, in the case of an intermunicipal board, in a joint plan adopted by the municipalities concerned. [Soulignements ajoutés] [ 34 ] Dans l’arrêt Trans Rail FN 27 inc. c.

Ville de Val-d'Or [24] , la Cour traite du caractère impératif de la LSI et se penche sur l’interprétation à donner à l’

article 3 de la

Loi sur la sécurité civile [25] , lequel est rédigé de façon presque identique à l’

article 2 LSI : [26] Cette disposition ne souffre d’aucune ambiguïté. Elle traduit la volonté claire du législateur de ne limiter les pouvoirs des autres personnes morales, notamment celles de droit public, qu’en cas de conflit entre sa propre règlementation et celle de ces autres entités. Bref, les pouvoirs conférés au gouvernement de règlementer les risques de sinistres majeurs ne sont pas exclusifs. [27] Il ne semble pas y avoir de précédent traitant de la portée de l’article 3 LSC . Par ailleurs, je note que le législateur a utilisé exactement le même vocabulaire dans la

Loi sur la sécurité incendie [à son

article 2 …] : […] [28] Commentant cette formulation identique à celle utilisée dans la LSC , mon collègue Giroux, s’exprimant au nom de la Cour, écrit : [36] On peut enfin se demander si l’entrée en vigueur, le 1er septembre 2000, des pouvoirs conférés à l’intimée par la LSI a eu pour effet de rendre caduc l’article 8 du Règlement sur la prévention. Tel n’est pas le cas. D’une part, il est bien reconnu qu’un règlement municipal peut s’appuyer sur des sources législatives diverses. De plus, et de façon plus spécifique, le législateur lui-même a expressément prévu à l’

article 2 de la LSI qu’elle n’a pas pour effet " […] de limiter les obligations imposées ou les pouvoirs accordés par d’autres lois ou en vertu de celles-ci en matière de sécurité incendie ". [37] En conséquence, je suis d’avis que, le 18 février 2008, les pompiers de l’intimée avaient le pouvoir d’ordonner la démolition du bâtiment de l’appelante et le premier moyen de l’appelante doit être rejeté. [29] Selon moi, une solution analogue coule de source dans l’affaire qui nous occupe.

Dans l’état actuel des choses, la LSI n’a pas pour effet d’annihiler la compétence de l’intimée de prendre les règlements attaqués . [26] [Soulignements ajoutés] [ 35 ] Ainsi, dans cette affaire où il était également question de l’interaction de la LSI avec la LCM , la Cour a conclu que la LSI n’avait pas pour effet d’annihiler la compétence de la Ville de Val-d’Or d’adopter les règlements attaqués.

Ce même raisonnement prévaut en l’espèce, de sorte que la LSI ne limite pas la possibilité de l’intimée d’adopter des mesures non réglementaires que la LCM l’habilite à adopter en matière de sécurité, telle la conclusion d’une entente avec une municipalité située hors Québec. [ 36 ] Comme le soulignait le juge Ruel, alors qu’il siégeait à la Cour supérieure en appel d’une décision de la Cour municipale de la Ville de Québec, la LSI et la LCM sont complémentaires. Dans les extraits suivants, qu’il convient de citer, ce dernier explique que la compétence en matière de sécurité énoncée au paragraphe 7 de l’

article 4 LCM s’étend à la sécurité incendie : [32] La

Loi sur les compétences municipales confie aux municipalités des compétences en matière de nuisances et de sécurité sur leur territoire. [33] Les compétences municipales en matière de nuisances et de sécurité s’étendent à la prévention et au contrôle des risques

d’incendie. [34] Les municipalités ont en effet compétence pour assurer l’organisation et la gestion de leurs services d’incendie. [35] La

Loi sur la sécurité incendie complète la compétence municipale en matière d’incendies. En application de cette Loi, les services d’incendie municipaux assurent la lutte contre les incendies.

Ces services participent également à l’évaluation des risques d’incendies et à la prévention d’incendies. […] [49] Les municipalités disposent de pouvoirs réglementaires étendus pour mettre en œuvre les compétences qui leur sont dévolues par le Législateur provincial . [50] Les pouvoirs municipaux doivent être interprétés de manière libérale, en vue de favoriser la réalisation de leur objet, les administrations municipales étant les mieux placées pour évaluer les considérations locales justifiant l’adoption des mesures réglementaires jugées nécessaires à la préservation de l’intérêt public. [51] La

Loi sur les compétences municipales s’inscrit en ce sens en édictant à son

article 2 que ses dispositions ne doivent pas s’interpréter de façon littérale ou restrictive. [52] Ces considérations s’appliquent également aux règlements municipaux d’application générale, adoptés pour favoriser le bien-être des collectivités locales, qui doivent être interprétés libéralement, en fonction de leur objet. [53] Le contexte législatif de même que l’objet des dispositions de la

Loi sur les compétences municipales et de la

Loi sur la sécurité incendie démontrent l’intention manifeste du Législateur de confier aux municipalités de larges pouvoirs en matière de prévention et de lutte contre les incendies dans l’optique d’assurer la sécurité du public. [27] [Soulignements ajoutés] [ 37 ] Il ressort d’ailleurs des orientations ministérielles en matière de sécurité incendie et de la LSI qu’une optimisation des ressources à un niveau régional s’impose, afin que la protection offerte à la population d’une ville ne dépende pas uniquement des ressources disponibles à l’intérieur de ses frontières administratives.

À cette fin, une grande liberté est accordée aux autorités régionales et municipales, lesquelles peuvent prendre les actions nécessaires, notamment la conclusion d’ententes d’entraide et de partage de ressources limitées, telles que les unités spécialisées (notamment, les unités d’hommes-araignées, équipe Hazmat, équipe force majeure). [ 38 ] Ainsi, bien qu’il soit question d’ententes d’entraide dans la LSI et dans les orientations ministérielles en matière de sécurité incendie, aucune disposition de cette loi n’habilite expressément une municipalité à conclure une telle entente.

Ce pouvoir découle donc forcément et nécessairement, comme le souligne le juge Ruel dans Laverdière [28] , de l’habilitation que confère la LCM . C. Le juge a-t-il erré en concluant que l’entente d’entraide entre l’intimée et la Ville d’Ottawa était une entente incluse dans le schéma de couverture de risques au sens de l’article 33 al. 1 de la LSI et non une entente de secours exceptionnel au sens de l’

article 33 al. 3 de la LSI ? [ 39 ] Selon l’appelante, le juge aurait erré en concluant que l'entente contestée entre l'intimée et la ville d'Ottawa était une entente incluse dans le schéma de couverture de risques au sens de l'art. 33 al. 1 de la LSI et non une entente de secours exceptionnel au sens de l'article 33 al. 3 de cette même loi. [ 40 ] Ce moyen doit être rejeté succinctement. [ 41 ] L’

article 33 LSI est ainsi libellé :

En cas d’incendie sur son territoire ou dans le ressort de son service de sécurité incendie, lorsque l’incendie excède les capacités de celui- ci ou celles des ressources dont elle s’est assurée le concours par une entente prévue au schéma de couverture de risques , une municipalité locale peut, par la voix de son maire ou, en cas d’absence ou d’empêchement de celui-ci, du maire suppléant ou de deux autres membres du conseil municipal, ou encore par la voix de tout fonctionnaire municipal désigné à cette fin par règlement de la municipalité, demander, auprès de l’un ou l’autre de leurs homologues, l’intervention ou l’assistance du service de sécurité incendie d’une autre municipalité.

Le coût de cette aide est à la charge de la municipalité qui l’a demandée suivant un tarif raisonnable établi par résolution de celle qui l’a fournie, à moins que les municipalités concernées n’en décident autrement. Ce moyen de secours exceptionnel ne doit toutefois pas être pris en considération dans l’élaboration d’un schéma de couverture de risques ou d’un plan de mise en œuvre du schéma. Le présent

article s’applique, avec les adaptations nécessaires, à une autorité régionale ou une régie intermunicipale chargée de l’application de mesures de secours. 33.

If a fire in the territory of a local municipality or the territory served by its fire safety service exceeds its emergency response capabilities and those of the resources secured by the municipality by way of an agreement pursuant to the fire safety cover plan, the local municipality may , through its mayor or, if the mayor is absent or unable to act, through the acting mayor or two other members of the municipal council, or through any municipal officer designated for that purpose by by-law of the municipality, address a request to their counterparts for the intervention or assistance of the fire safety service of another municipality.

The cost of the intervention or assistance shall be borne by the municipality having requested it, according to a reasonable tariff established by resolution of the assisting municipality, unless the municipalities concerned decide otherwise. However, such exceptional outside assistance shall not be taken into consideration in the preparation of the fire safety cover plan or implementation plan. This

section applies, with the necessary modifications, to a regional authority or an intermunicipal board in charge of the application of emergency response procedures. [Soulignements et caractères gras ajoutés] [ 42 ] Au sujet de cet article, les Orientations du ministre de la Sécurité publique en matière de sécurité incendie précisent qu’« [i]l va sans dire, dans ce contexte, que le recours à l’entraide ponctuelle prévue à l’

article 33 de la

Loi sur la sécurité incendie ne saurait être envisagé que dans des situations exceptionnelles, que le processus régional de planification n’aurait pu anticiper » [29] . [ 43 ] Il est également pertinent de reproduire certains extraits des débats parlementaires, lesquels nous éclairent sur l’objet de l’article qui était alors l’article 32 : Mme Houda-Pepin: Il y a trois éléments dans cet article-là: le coût de l'aide et puis il y a le deuxième paragraphe qui dit: « Cette mesure exceptionnelle ne doit toutefois pas être prise en compte dans l'élaboration d'un schéma de couverture de risques ou d'un plan de mise en oeuvre du schéma. »

C'est une nouvelle disposition par rapport à la loi actuelle. Pourquoi est-ce que cette mesure d'entraide municipale ne peut pas être considérée dans l'élaboration du schéma de couverture de risques? M. Ménard: Parce que justement on propose une nouvelle façon de planifier la sécurité incendie sur le plan régional . Mais évidemment, comme les deux systèmes vont coexister pendant un certain temps, on a reproduit essentiellement à l'article 32 des dispositions qui existent déjà à la

Loi sur l'entraide municipale contre les incendies, mais on ne voudrait pas que l'on considère à l'avenir... Tous ces problèmes-là devraient être réglés dans le cadre du schéma de couverture de risques . Et puis aussi, je pense que l'on a pensé qu'il peut survenir des sinistres d'une telle ampleur, à un moment donné, que ça n'aurait pas été prévu par... que la MRC devrait demander l'aide d'une MRC voisine alors que ça n'avait pas été prévu, puisque le schéma est fait à l'intérieur de chaque MRC . Dans ces cas-là, bien, le vieux système a encore une justification.

Mais c'est ce vieux système, on en est convaincu, qui a donné un faux sentiment de sécurité à bien des gens et qui fait que notre bilan, sur le plan des incendies, est inférieur à celui de la province voisine, et d'ailleurs de la moyenne au Canada. Mme Houda-Pepin: […] [ … ] M. Ménard: Non. C'est juste quand ça va dépasser les limites d'une MRC et que la MRC n'aura pas été prévue. Parce que tous les cas

qui sont prévus par l'entraide municipale aujourd'hui auront été prévus dans le schéma de couverture de risques, parce que le schéma de couverture de risques doit être fait pour l'ensemble de la MRC ou l'ensemble de la communauté urbaine. Alors, si c'est un feu de telle intensité, c'est telle caserne qui est tout près. S'il y a plus d'intensité, ça sera déjà prévu quelle autre caserne va être appelée. Si telle autre caserne n'est pas disponible, ça va être prévu laquelle doit être appelée automatiquement. Tout ça va être prévu dans le schéma de couverture de risques. [30] [Soulignements ajoutés] [ 44 ] Il ressort de ce qui précède que l’

article 33 al. 3 de la LSI vise des situations exceptionnelles auxquelles les ententes prévues dans le schéma ne peuvent répondre. Or, l’entente en l’espèce fait

partie du contenu du schéma, au sens de l’

article 16 de la LSI , et comme le juge le souligne, elle est expressément prévue dans le schéma. Ainsi, les interventions du service de sécurité incendie d’Ottawa ne peuvent être visées par l’

article 33 al. 3 de la LSI . [ 45 ] Quant à l’argument reposant sur le principe de territorialité, il peut également être rejeté succinctement. En effet, il est acquis qu’une législature provinciale n’a pas le pouvoir d’édicter des lois ayant une portée extraterritoriale [31] . Ainsi, Ottawa n’est liée par aucune obligation ou aucune loi québécoise applicable au présent litige. Les lois québécoises pertinentes en l’espèce ne visent nullement à régir la sécurité incendie en Ontario. Ottawa s’est librement et volontairement engagée, par entente avec l’intimée, à lui venir en aide au besoin.

Le principe de territorialité n’est tout simplement pas applicable en l’espèce. D.

Le juge a-t-il erré en omettant de motiver son raisonnement relatif à la non-application aux pompiers d’Ottawa, des exigences en matière de formation de la LSI , et en concluant que le Règlement sur les conditions pour exercer au sein d’un service de sécurité incendie municipal n’était pas applicable en l’espèce? [ 46 ] S’agissant de ce moyen, l’appelante soumet que le juge a erré en rejetant sa demande subsidiaire de conclure que l’article 3 du Règlement empêche les pompiers d’Ottawa d’intervenir au Québec puisqu’ils ne détiennent pas le diplôme nécessaire décerné par le MELS. [ 47 ] L’article de loi habilitant le Règlement est l’

article 38 LSI : 38. Des conditions pour exercer au sein d’un service de sécurité incendie des fonctions ressortissant aux domaines de pratique mentionnés à l’article 53 peuvent être prescrites par règlement du gouvernement. Ces conditions peuvent être fixées suivant des catégories de personnel. Peuvent être également prévus au règlement des exemptions ou des régimes transitoires pour le personnel en poste. 38 . Conditions governing the exercise of functions related to the areas of practice mentioned in

section 53 in a fire safety service may be prescribed by regulation of the Government. Such conditions may be fixed according to classes of personnel. The regulation may include exemptions or provisional conditions for the personnel in office. [Soulignements ajoutés] [ 48 ] L’article 38 renvoie à l’

article 53 LSI : 53. On entend par formation professionnelle qualifiante du personnel municipal travaillant en sécurité incendie la formation qui, préparant spécifiquement à une activité professionnelle, en conditionne l’exercice dans les domaines de pratique suivants : […] 53. Qualifying professional training of municipal fire safety personnel means training that prepares individuals for a specific professional activity and entitles them to exercise the activity in the following areas of firefighting: […] [Soulignements ajoutés] [ 49 ] Le Règlement détermine la formation de base nécessaire pour les pompiers en fonction de la population de la municipalité :

3. Le pompier chargé de procéder à des interventions de sauvetage ou d’extinction d’un incendie doit être titulaire: 1° soit, du diplôme d’études professionnelles Intervention en sécurité incendie ou de l’attestation de spécialisation professionnelle Intervention en cas d’incendie décerné par le ministère de l’Éducation, du Loisir et du Sport ou son équivalent reconnu par le ministre de l’Éducation, du Loisir et du Sport; 2° soit, si le service de sécurité incendie dont il fait

partie dessert une population de moins de 25 000 personnes, du certificat Pompier I décerné par l’École; 3° soit, si le service de sécurité incendie dont il fait

partie dessert une population de 25 000 à 200 000 personnes, du certificat Pompier II décerné par l’École. 3.

A firefighter in charge of rescue response or fire suppression must hold (1) a vocational studies diploma (Intervention en sécurité incendie) or an attestation of vocational specialization (Intervention en cas d’incendie) awarded by the Minister of Education, Recreation and Sports or its equivalent recognized by the Minister of Education, Recreation and Sports; (2) a Pompier I certificate awarded by the school if the fire safety service of which the firefighter is a member serves a population of fewer than 25,000 persons; or (3) a Pompier II certificate awarded by the school if the fire safety service of which the firefighter is a member serves a population of 25,000 to 200,000 persons. [ 50 ] L’appelante soumet que les termes « le pompier chargé de procéder à des interventions de sauvetage ou d’extinction d’un incendie », auxquels réfère l’article 3 du Règlement, visent tous les pompiers qui sont appelés à intervenir sur son territoire, indistinctement de leur lien d’emploi avec l’intimée.

Elle ajoute que la preuve démontre que les pompiers d’Ottawa n’ont pas la formation requise et que le juge ne motive pas sa conclusion que le Règlement n’est pas applicable en l’espèce et que les exigences en matière de formation de la LSI ne s’appliquent pas aux pompiers d’Ottawa. [ 51 ] Le juge motive ainsi sa décision à ce sujet : [122] Le pouvoir habilitant du règlement actuel se retrouve à l’

article 38 LSI qui se lit comme suit : 38. Des conditions pour exercer au sein d’un service de sécurité incendie des fonctions ressortissant aux domaines de pratique mentionnés à l’

article 53 peuvent être prescrites par règlement du gouvernement. Ces conditions peuvent être fixées suivant des catégories de personnel. Peuvent être également prévus au règlement des exemptions ou des régimes transitoires pour le personnel en poste.

Non en vigueur Toute formation acquise pour satisfaire à des conditions fixées par le gouvernement doit être validée par l’École nationale des pompiers du Québec. [123] Les mots « pour exercer au sein » signifient « À l’emploi de » comme le plaident la Ville et le Procureur général du Québec. [124] La preuve révèle que la Ville n’a aucune intention d’engager les pompiers du service d’incendie d’Ottawa lorsqu’ils viennent prêter assistance au faire une intervention en matière d’incendie ou de sécurité. [125] Les pompiers à l’emploi du Service d’incendie de la Ville d’Ottawa sont formés selon des normes reconnues au Canada, incluant le Québec. [126] La preuve démontre que les interventions des pompiers de la Ville d’Ottawa se déroulent selon les règles de l’art. et ne portent aucunement atteinte à la sécurité des citoyens et des pompiers de la Ville. [ 52 ] Comme le souligne à raison le juge, les articles pertinents de la LSI , notamment les articles 38 , 52 et 53 , ainsi que les articles 3, 11 et 14 du Règlement, font référence aux notions d’« emploi », d’« embauche », de « personnel municipal » et à la question de l’appartenance à un service de sécurité incendie. [ 53 ] Faire droit à l’argument avancé par l’appelante stériliserait le régime mis en place par la LSI .

En effet, comme le souligne l’intimée, les Villes de plus de 200 000 habitants ne pourraient recevoir l’aide d’aucune autre municipalité que d’autres villes québécoises de taille similaire. Ainsi, l’intimée serait contrainte de demander uniquement l’aide des Villes de Laval, Montréal, Québec, Longueuil ou Lévis, pour certains services, ce qui est contraire aux orientations ministérielles en matière de sécurité incendie.

L’intimée doit pouvoir compter sur le soutien des municipalités avoisinantes afin de répondre rapidement aux urgences, considérant que l’objectif ultime de la réforme instaurée par la LSI est d’optimiser les ressources disponibles afin d’offrir une protection maximale sur le territoire d’une Ville. POUR CES MOTIFS, LA COUR :

[ 54 ] REJETTE l’appel, avec les frais de justice. ROBERT M. MAINVILLE, J.C.A. SOPHIE LAVALLÉE, J.C.A. PETER KALICHMAN, J.C.A. Me Geneviève Brunet-Baldwin Me Charles Moreau BML AVOCATS Pour l’appelante Me Marc Tremblay DEVEAU AVOCATS Pour l’intimée Me Andréa Boivin-Claveau BERNARD, ROY (JUSTICE-QUÉBEC) Pour le mis en cause Date d’audience : 13 septembre 2022 Date du délibéré 14 septembre 2022