2011 QCCQ 872, 2011 QCCQ 872

Baie-James (Municipalité de) c. Hydro-Québec 2011 QCCQ 872 COUR DU QUÉBEC « Division administrative et d'appel » CANADA PROVINCE DE QUÉBEC DISTRICT D'ABITIBI « Chambre civile » N°: 605-80-000047-074 DATE : 17 janvier 2011 ______________________________________________________________________ SOUS LA PRÉSIDENCE DE L’HONORABLE MARK SHAMIE, J.C.Q. ______________________________________________________________________ MUNICIPALITÉ DE BAIE-JAMES Appelante c.

HYDRO-QUÉBEC Intimée ______________________________________________________________________ JUGEMENT ______________________________________________________________________ [ 1 ] Le Tribunal est saisi de l'appel logé par la Municipalité de Baie-James à l'encontre d'une décision rendue le 13 novembre 2007 par la

section des affaires immobilières du Tribunal administratif du Québec (TAQ). [ 2 ] Le TAQ rétablit la valeur de l'unité d'évaluation portée sous le nom d'Hydro-Québec au rôle foncier triennal 2005 (exercices financiers 2005, 2006 et 2007) avant sa modification par le certificat numéro 20051517 ayant été émis le 29 juin 2006 afin d'ajouter à cette même unité d'évaluation, à compter du 15 janvier 2005, un bâtiment nouvellement construit. [ 3 ] L'appel est autorisé le 15 mai 2008 par un juge de la Cour du Québec.

Dans sa requête pour permission d'appel, la Municipalité de Baie-James suggère plusieurs moyens d'appel qu'elle formule sous forme de trois questions tout autorisées par le juge. [ 4 ] L'appel met notamment en cause les règles d'interprétation d'une loi de nature fiscale et l'application au cas d'espèce de jurisprudences antérieures à propos plus particulièrement d'une disposition de la

Loi sur la fiscalité municipale (L.R.Q. c. F-2.1, ci-après LFM). [ 5 ] La question fondamentale qui se dégage tant des plaidoiries écrites que verbales et telle que les parties en conviennent à l'audience, est la suivante : Le TAQ a-t-il erré dans son interprétation de l'

article 68 LFM en décidant d'exclure du rôle foncier triennal 2005 de la Municipalité de Baie-James le nouveau bâtiment d'Hydro-Québec eu égard aux circonstances de l'espèce? MISE EN CONTEXTE [ 6 ] En substance, les faits entourant la présente affaire ne sont pas contestés. Sauf pour quelques précisions qu'elle croit opportun d'ajouter, Hydro-Québec est d'accord avec les faits relatés dans le plan d'argumentation de la Municipalité de Baie-James. [ 7 ] Le Tribunal fera l'analyse des distinctions à faire au besoin dans le cadre de l'étude de la question soumise. [ 8 ] Cependant, il convient dès à présent de mettre en relief certains faits saillants pouvant être

sommairement résumés comme ceci : − À la suite de la construction d'un bâtiment par Hydro-Québec annexé à la centrale LG3, l'évaluateur de la Municipalité de Baie-James a, conformément à l'

article 174 LFM , émis le 29 juin 2006 un certificat modifiant le rôle d'évaluation foncière triennal 2005 afin de porter à ce rôle ce nouveau bâtiment en l'incluant à l'unité d'évaluation relative à la centrale LG3; − En conséquence de cette modification, la valeur de l'unité d'évaluation est augmentée de 1 527 800. Les valeurs inscrites au rôle à l'égard de l'unité d'évaluation avant et après modification sont les suivantes : Valeur avant modification (à compter du 1 er janvier 2005) Valeur après modification (à compter du 15 décembre 2005) Terrain 2 400 $ Terrain 2 400 $ Bâtiment 1 148 200 $ Bâtiment 2 676 000 $

Total 1 150 600 $ Total 2 678 400 $ − Le 14 août 2006, Hydro-Québec enclenche le processus de révision administrative et demande à l'évaluateur de vérifier le bien-fondé de la modification qu'il a effectuée par certificat, compte tenu que le bâtiment ajouté au rôle est visé par l'

article 68 LFM ; − Le 13 octobre 2006, l'évaluateur répond à la demande de révision administrative de Hydro-Québec en indiquant qu'il maintient « les modifications inscrites sur le certificat 20051517 » et que conséquemment il n'a aucune proposition de modification à faire; − Le 25 octobre 2006, Hydro-Québec loge une requête introductive d'un recours afin de contester l'ajout au rôle de son nouveau bâtiment; − Le 13 novembre 2007, le TAQ accueille le recours de Hydro-Québec en soustrayant la valeur du nouveau bâtiment à celle de l'unité d'évaluation à compter du 15 décembre 2005.

Le TAQ détermine alors la valeur réelle de l'unité d'évaluation au rôle foncier triennal 2005 à 1 150 600 $ à compter de la même date, divise par le facteur comparatif de 1 établi conformément à LFM et fixe la valeur à inscrire au rôle à compter du 15 décembre 2005 comme ceci : Terrain 2 400 $ Bâtiment 1 148 200 $ Total 1 150 600 $ − Le 15 mai 2008, la Cour du Québec autorise l'appel. L'ANALYSE RELATIVE À LA NORME DE CONTRÔLE [ 9 ] Les parties ont très succinctement abordé la question de la norme de contrôle appropriée à être retenue par la Cour du Québec en l'espèce.

Aucune d'entre elles ne traite spécifiquement de ce sujet dans leur plan d'argumentation sauf peut-être implicitement par Hydro-Québec dans ses conclusions. [ 10 ] À l'audience, les avocats des deux parties plaident que la norme de la décision correcte devrait être retenue par le Tribunal, considérant que la question en appel s'avère davantage en être une de droit pur. [ 11 ] Au-delà de toutes considérations de droit, les éléments factuels ont joué un rôle significativement important dans la conclusion du TAQ de considérer le nouveau bâtiment comme faisant

partie intégrante de la centrale. [ 12 ] À l'égard de la preuve présentée par Hydro-Québec, le TAQ retient ceci : [17] Tenant compte de l’énumération et de la qualification des locaux qu’il a lui-même effectuées, l’expert Joubert conclut qu’ils sont tous indissociables et nécessaires au bon fonctionnement de la centrale à un tel point qu’ils en font à son avis

partie intégrante. [18] En outre, il ajoute qu’un examen des lieux lui révèle qu’au plan physique, la nouvelle construction est si intimement reliée à la centrale, que les services comme les égouts, l’eau et la fourniture d’électricité sont communs.

Qu’il nous soit permis d’ajouter que cette promiscuité physique entre le nouvel ajout et la centrale telle qu’elle existait auparavant est à ce point réelle, qu’au cours de la visite des lieux, il nous a été permis de constater qu’il n’était pas du tout évident de déterminer le moment précis où l’on passait d’un édifice à l’autre, si tant est que l’on puisse s’exprimer ainsi, tant ceux-ci semblent étroitement unis, particulièrement au niveau du premier étage. [ 13 ] C'est dans ce même contexte que l'opinion de l'expert de la Municipalité de Baie-James n'est pas retenue, et ce, de la façon suivante : [20] Celui-ci indique qu’à son avis, la construction annexée n’est pas une centrale lorsqu’on en analyse la définition qu’il convient de lui donner conformément à son sens usuel, tel que déterminé dans le dictionnaire des difficultés de la langue française : « Centrale : Usine dans laquelle l’énergie mécanique de l’eau est transformée en énergie électrique. » [21] L’évaluateur de la

partie intimée en vient à la conclusion que les bureaux administratifs, les ateliers et les magasins, bien qu’utiles à la centrale ne sont pas indispensables à son opération et qu’en conséquence, la nouvelle construction est un bâtiment administratif distinct de la centrale qui doit être porté au rôle. [22] Avec égard et respect pour cette opinion, le soussigné ne peut toutefois aucunement la partager. [ 14 ] Depuis l'arrêt Dunsmuir , il n'existe plus que deux normes de contrôle, soit celle de la décision correcte et celle de la décision raisonnable [1] .

Les juges majoritaires concluent de plus qu'il n'est pas toujours requis de procéder de façon approfondie à l'analyse relative à la norme de contrôle [2] . [ 15 ] Il suffit, dans un premier temps, de vérifier si la jurisprudence établit déjà de manière satisfaisante le degré de déférence correspondant à une question en particulier [3] . [ 16 ] La compétence d'attribution du TAQ est prévue par la

Loi sur la justice administrative (L.R.Q. c. J-3, ci-après LJA) et par la LFM . [ 17 ] La juridiction de la

section des affaires immobilières du TAQ est circonscrite notamment par l'

article 32 LJA comme ceci :

32. La

section des affaires immobilières est chargée de statuer sur des recours portant notamment sur l'exactitude , la présence ou l'absence d'une inscription au rôle d'évaluation foncière ou au rôle de la valeur locative, les exemptions ou remboursements de taxes foncières ou d'affaires, la fixation des indemnités découlant de l'imposition de réserves pour fins publiques ou de l'expropriation d'immeubles ou de droits réels immobiliers ou de dommages causés par des travaux publics ou sur la valeur ou le prix d'acquisition de certains biens, lesquels sont énumérés à l'annexe II. (Soulignements ajoutés) [ 18 ] Le sous-paragraphe 5 de l'annexe II auquel renvoie l'

article 32 LJA est libellé ainsi : LA

SECTION DES AFFAIRES IMMOBILIÈRES La

section des affaires immobilières connaît les recours suivants : […] 5° les recours formés en vertu du

chapitre X de la

Loi sur la fiscalité municipale (Chapitre F-2.1 ). [ 19 ] Les deux premiers alinéas de l'article 124 et le 1 er alinéa de l'article 138.5, deux dispositions législatives contenues dans le

chapitre X de la LFM prévoit ceci : 124. Une personne qui a un intérêt à contester l'exactitude , la présence ou l'absence d'une inscription au rôle relative à un bien dont elle- même ou une autre personne est propriétaire peut déposer auprès de l'organisme municipal responsable de l'évaluation une demande de révision à ce sujet. Une telle personne peut notamment: 1° contester l'inscription d'un bien qui n'est pas un immeuble devant être porté au rôle , ou l'omission d'un bien qui est un tel immeuble; 2° contester l'exactitude, la présence ou l'absence d'une inscription visée à l'article 55; […] 138.5.

La personne qui a fait la demande de révision peut , si elle n'a pas conclu une entente en vertu de l'article 138.4, former devant le Tribunal un recours ayant le même objet que la demande . […] (Soulignements ajoutés) [ 20 ] Le législateur a donc mis en place un régime distinct et particulier permettant au justiciable d'avoir d'accès à un organisme spécialisé [4] pour décider de sa cause vraisemblablement d'une manière plus rapide qu'une cour de justice à vocation élargie ne le ferait. [ 21 ] Le processus de révision administrative n'ayant pas donné le résultat escompté par Hydro-Québec, celle-ci conteste devant le TAQ l'ajout au rôle foncier d'un bâtiment nouvellement construit annexé à la centrale hydro électrique connue sous l'acronyme LG3 (LG3). [ 22 ] Pour l'essentiel, le TAQ doit déterminer si la valeur de ce bâtiment n'aurait pas dû être portée au rôle. [ 23 ] La question fondamentale vise plus particulièrement l'application de l'

article 68 LFM à la lumière des faits mis en preuve et des règles d'interprétation des lois fiscales. [ 24 ] Dans ce contexte spécifique, qu'est-ce qu'une centrale? Le nouveau bâtiment est-il une composante ou fait-il

partie intégrante de la centrale LG3? [ 25 ] Dans l'affaire Ville de Montréal c. Société d'énergie Talisman Inc. , la Cour d'appel mentionnait ceci : [47] L'exercice d'un droit d'appel est, règle générale, perçu comme une indication législative qui commande peu de déférence. En l'espèce, une analyse plus fine de l'historique législative et du régime d'appel limité, mis en place depuis le 1 er avril 1998, me semble plutôt indiquer une volonté du législateur de conférer, dans la plupart des cas, un caractère final à la décision du T.A.Q.

section des affaires immobilières [5] . [ 26 ] Depuis l'arrêt Dunsmuir , les tribunaux ont eu l'occasion à maintes reprises d'effectuer l'analyse relativement à la norme de contrôle quant aux décisions rendues par le TAQ. [ 27 ] La jurisprudence établit très clairement que la norme de la décision raisonnable s'applique à toutes questions faisant appel aux connaissances hautement spécialisées du TAQ en matière d'évaluation.

Le débat en l'occurrence n'appartient pas directement à cette catégorie. [ 28 ] Par ailleurs, il existe un fort courant jurisprudentiel concluant à l'application de la norme de la décision raisonnable à l'égard d'une question mixte de faits et de droit relavant du champ d'expertise du TAQ [6] . [ 29 ] Par exemple, dans l'arrêt Société d'énergie Talisman précité, la Cour d'appel fait la distinction entre une question mixte relative à l'application de l'article 65 LFM et une pure question de droit qui échappe à son domaine de spécialisation.

[ 30 ] La première commande la norme de la décision raisonnable et la seconde celle de la décision correcte comme le conclut la Cour d'appel de la façon suivante : [52] Les questions en cause ne sont pas de la même nature. Celles ayant trait à la valeur des immeubles relèvent de la compétence hautement spécialisée de la

section des affaires immobilières du T.A.Q. Celles relatives à l'application de l'

article 65 L.F.M. sont des questions mixtes où le décideur administratif décide de l'application des faits à une norme juridique. Ces dernières questions font toutefois

partie de la pratique journalière de cette

section du T.A.Q. Par ailleurs, la question relative à l'inclusion de certains immeubles omis par l'évaluateur municipal est une pure question de droit qui échappe à la spécialisation du tribunal administratif . Il s'agit de plus d'une question qui va à la compétence du T.A.Q. [53] L'analyse pondérée de ces différents facteurs m'amène à adopter la norme de la décision raisonnable simpliciter pour les deux premiers groupes de question et celle de la décision correcte pour la question des immeubles omis des rôles 1980 et 1981 . […] [7] (Soulignements ajoutés) [ 31 ] Il faut souligner que l'

article 68 fait

partie de la

section IV du

chapitre V de la LFM à l'instar de l'

article 65 LFM. [ 32 ] Le juge Dalphond, siégeant comme juge seul, réitère les principes énoncés plus haut comme ceci : [13] En fait, la jurisprudence de la Cour suprême, appliquée, comme il se doit, par notre Cour, enseigne qu'un juge de la Cour du Québec lorsqu’il siège en appel d’une décision d'un décideur spécialisé doit faire preuve de déférence à l’égard non seulement des questions de fait, mais aussi des questions d'application de sa loi aux faits mis en preuve, incluant la définition des contours de la norme juridique , car cet exercice va au cœur de la compétence du décideur spécialisé. […] [14] […] Si la Cour d’appel est, comme la Cour du Québec ou la Cour supérieure, un tribunal à vocation élargie, non spécialisée, il n’en va pas de même pour le TAQ qui fonctionne par sections, dont la composition dans le cas de la

section des affaires immobilières reflète une expertise institutionnelle tant en droit fiscal municipal qu'en évaluation foncière. Comme l'enseigne l'arrêt Pezim , en raison de cette expertise, l’appel des décisions du TAQ,

section des affaires immobilières, à la Cour du Québec, chambre civile, sur une question de droit relative à l'application de la LFM , n’est pas comparable à un appel devant notre Cour d'un jugement de la Cour du Québec rendu en application du code civil [8] . (Soulignements ajoutés) [ 33 ] La Cour d'appel adopte la même solution lorsque la question est relative à l'application de l'

article 204 LFM . Elle conclut de la façon suivante : [27] S'agissant d'une question mixte de droit et de fait, le juge de la Cour du Québec devait faire preuve de déférence envers le décideur puisque la question de l'exploitation agricole et celle concernant les revenus générés par celle-ci sont relatives aux faits et à leur application en regard de la disposition créant l'exemption [9] . (Soulignements ajoutés) [ 34 ] La LFM n'est pas la loi constitutive du TAQ, mais une loi que la

section des affaires immobilières a plus particulièrement la mission d'appliquer et qu'il applique quotidiennement. Le TAQ en tant qu'institution a indéniablement une connaissance approfondie de la LFM. [ 35 ] Les principes plus haut décrits reflètent l'énoncé plus général dans l'arrêt Dunsmuir exprimé par la Cour suprême comme ceci : [54] […].

Lorsqu’un tribunal administratif interprète sa propre loi constitutive ou une loi étroitement liée à son mandat et dont il a une connaissance approfondie , la déférence est habituellement de mise […] [10] . (Soulignements ajoutés, citations omises) [ 36 ] Le Tribunal conclut à la lumière des considérations qui précèdent que la question en appel doit être analysée sous l'angle de la norme de la décision raisonnable. [ 37 ] À cet égard, la Cour suprême dans l'arrêt Dunsmuir nous enseigne ceci : [47] […] Il est loisible au tribunal administratif d’opter pour l’une ou l’autre des différentes solutions rationnelles acceptables.

La cour de révision se demande dès lors si la décision et sa justification possèdent les attributs de la raisonnabilité. Le caractère raisonnable tient principalement à la justification de la décision, à la transparence et à l’intelligibilité du processus décisionnel, ainsi qu’à l’appartenance de la décision aux issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit [11] . (Soulignements ajouté

s) ANALYSE 1. Remarque générale [ 38 ] L'

article 68 LFM prévoit ceci :

68. Ne sont pas portés au rôle les constructions qui font

partie d'un réseau de production, de transmission ou de distribution d'énergie électrique et les ouvrages qui en sont les accessoires. Un barrage ou une centrale et les ouvrages qui en sont les accessoires ne sont pas portés au rôle. Une construction faisant

partie d'un poste de transformation ou de distribution, composée de fondations, de murs extérieurs et d'un toit, ainsi que le terrain sous-jacent à cette construction, sont portés au rôle. Une voie de communication, une clôture ou un ouvrage d'aménagement du sol n'est pas porté au rôle s'il est l'accessoire d'une construction faisant

partie du réseau. Un puits d'accès, une voûte souterraine, un réservoir et les ouvrages qui en sont les accessoires, s'ils font

partie du réseau, ne sont pas portés au rôle, malgré le troisième alinéa. Une construction servant à la télécommunication sans fil n'est pas portée au rôle lorsqu'elle appartient à l'exploitant du réseau visé au présent

article et qu'elle sert exclusivement à l'exploitation de ce réseau, y compris à la surveillance ou à la protection de celui-ci. Cette règle n'a pas d'effet sur l'application des autres dispositions de la présente loi en ce qui concerne toute autre construction servant à la télécommunication. Le quatrième alinéa de l'article 66 s'applique au cas prévu par le présent article. Toute construction qui sert à produire de l'énergie électrique fournie à une personne qui exploite un réseau visé au présent

article est réputée faire

partie d'un tel réseau, et la personne qui exploite cette construction est réputée exploiter un tel réseau. Ne fait pas

partie d'un réseau visé au présent

article une centrale thermique au moyen de laquelle de l'énergie électrique est produite dans le cadre de l'exploitation d'une entreprise du secteur privé. [ 39 ] Par ailleurs, le TAQ retient la description des activités qui se déroulent dans le bâtiment qu'a fait l'expert, Jean-François Joubert, ingénieur, tant dans son rapport d'expertise que lors de son témoignage à l'audience. Le TAQ résume ces activités de la manière suivante : [14] Dans son témoignage et dans son rapport, l’expert Joubert démontre à l’aide des pièces R–3, A et B, que la plus grande

partie des espaces occupés dans ce que la

partie intimée qualifie de nouveau bâtiment est en réalité utilisée aux fins d’activités qui se déroulaient antérieurement à l’érection de celui-ci à l’intérieur de la centrale électrique comme telle . [15] Il identifie donc plutôt ces nouveaux espaces comme un réaménagement de la centrale se traduisant par un agrandissement de celle-ci , dans lequel sont maintenant localisés au rez-de-chaussée : l’atelier de soudure, le magasin-entrepôt de pièces et équipement, la zone de débarcadère, le bureau des commis de magasin, deux salles de toilette, le laboratoire d’automatisme ainsi que le dépôt des pièces automatismes, la salle des compresseurs, un local pour entreposer les matières inflammables ainsi qu’un local pour entreposer les réservoirs d’huile. [16] À l’étage de l’agrandissement, qui est d’une superficie moindre que celle du rez-de-chaussée, tel qu’on peut l’observer sur les plans déposés sous la cote R-4, on retrouve les bureaux des techniciens et ingénieurs, une salle de conférence, ainsi que le local des chefs de maintenance et appareillage identifié sous le vocable de « salle d’hommes » qui occupe une grande

partie de cet étage et qui est en quelque sorte le « port d’attache » des travailleurs spécialisés dont la fonction est de voir au bon fonctionnement de la centrale. C’est dans ce lieu que ces derniers déposent les livres techniques auxquels ils doivent référer aux fins de l’exécution de leurs tâches de maintenance et d’entretien des turbines, génératrices et autres équipements localisés dans la centrale comme telle.

Le bureau du chef de la centrale et les espaces prévus pour ses secrétaires s’y situent également. (Soulignements ajoutés) [ 40 ] Toutes ces considérations sont issues de la preuve administrée devant le TAQ et il n'est pas démontré qu'elles résultent d'une appréciation déraisonnable des faits mis en preuve devant lui. [ 41 ] Le seul membre de la formation désigné pour entendre et décider du recours a visité les installations, dont le nouveau bâtiment, ce qui confère une valeur importante aux considérations factuelles. [ 42 ] Par ailleurs, il n'y a pas de preuve contraire quant aux activités se déroulant antérieurement à l'intérieur même de l'enceinte de la centrale et le transfert de ces activités dans le nouveau bâtiment.

L'expert de la Municipalité de Baie-James, M. Claude Vanasse, mentionne ceci :

R. […] C'est …Partons de la deuxième inspection, là, qui nous a permis de constaterexactement quelles activités s'exerçaient à l'intérieur de la centrale, à l'intérieur del'annexe parce que la centrale, les activités qui s'exercent à l'intérieur de lacentrale, pour nous, compte tenu que la centrale était exclue du rôle, donc ellen'était pas portée au rôle en vertu de l'article 68, on n'a jamais prêté attention auxactivités qui s'exerçaient à l'intérieur de la centrale. Vous comprenez bien ça. On ne les porte pas au rôle, donc on n'a pas… on netenait pas compte des activités qui étaient exercées à l'intérieur.

Donc on a doncvisité ce bâtiment annexé à la centrale et on a analysé le type d'activités qui yétaient faites.

Il faut dire que… il faut quand même être honnête, là, les représentants de Hydro-Québec qui nous ont fait visiter n'étaient pas plus loquaces qu'il faut, O.K., et cequ'on nous avait dit à ce moment-là c'est que les activités qui s'exerçaient dans cenouveau bâtiment-là étaient identiques à celles qui s'exerçaient dans lacentrale[12]. (Soulignements ajoutés) [43] Cela dit, il n'y a pas de définition du mot « centrale » dans la LFM et le TAQ écarte celle suggérée par l'expert Vanasse issue,selon son rapport, du dictionnaire des difficultés de la langue française parce que limitative au point d'exclure « une centrale thermiqueou même une centrale nucléaire de l'application de l'article 68 LFM »[13]. [44]

La définition suggérée par l'expert Vanasse est la suivante : Centrale : usine dans laquelle l'énergie mécanique de l'eau est transformée en énergie électrique[14]. [45] Il indique de surcroît dans son rapport ceci : Nous retrouvons dans ce bâtiment annexé, aucune de ces définitions précédentes. Nous avons donc conclu que ce bâtiment devait êtreporté au rôle tel que le prévoit l'article 32 de la

Loi sur la fiscalité municipale[15]. [46] Outre son appréciation de la preuve, le TAQ rejette l'interprétation restrictive suggérée par la Municipalité de Baie-James surla base d'un argument d'autorité lequel s'appuie sur deux arrêts de la Cour suprême du Canada[16]. [47] Compte tenu des plaidoiries, il convient d'exposer le raisonnement qui conduit en fin de compte le Tribunal à conclure que lanorme d'interprétation de l'article 68 LFM retenue par le TAQ « appartient aux issues possibles acceptables au regard du droit ». Ilconvient d'analyser ces règles d'interprétation en matière de droit fiscal. 2.

Interprétation des lois fiscales [48] Traditionnellement, les tribunaux ont adopté une interprétation restrictive des lois ou règlement d'imposition. Une taxe nepeut être perçue d'un contribuable à moins d'en faire clairement l'objet. [49] En contrepartie, lorsqu'une loi prévoyait un principe général de l'imposition de la taxe doublée d'exemption, celle-ci devraitêtre interprétée strictement. [50] Dans l'arrêt Ville de Montréal c.

ILGWU Center Inc., cette règle est énoncée par le juge en chef Fauteux de la manièresuivante : Il est de règle que le fardeau des taxes doit être également supporté par tous et qu’il appartient à celui qui réclame le bénéficeexceptionnel d’une exemption d’établir que, par un texte clair et non équivoque, l’autorité législative compétente lui a indubitablementaccordé l’exemption réclamée[17]. [51] Les arrêts Stubart Investments Ltd. c. La Reine[18] et La Reine c. Golden[19] marquent une évolution dans la méthoded'interprétation des lois fiscales.

Cette évolution est soulignée par la Cour d'appel comme ceci : It is true, of course, that, traditionally, taxing statutes were interpreted strictly and, in one sense at least, they still are. As a general rule inthe field of taxation, a taxpayer is not subject to the payment of taxes unless the transaction in question clearly falls within the taxingstatute or regulation (The Great Atlantic and Pacific Tea Company v. The Queen (CSC), 1980 1 S.C.R. 670, 681). Ifthere is a reasonable doubt that this is so the statute should be interpreted so as to give the taxpayer the benefit of that doubt.

But that does not mean that the ordinary rules of statutory construction must be put aside or that a taxing statute must be interpreted soliterally and restrictively as to deprive it of any real sense or effect. As the trial judge rightIy observes, the principles governing theinterpretation of taxing statutes have evolved considerably in recent years and the strict and literal methods of

interpretation suggested byappellants have been very much in decline. […][20] (Soulignements ajoutés) [52] Le point tournant se concrétise définitivement dans une trilogie d'arrêts rendus simultanément par la Cour suprême du Canadasous la plume du juge Gonthier dans les arrêts Notre-Dame-de-Bonsecours, Buanderie centrale et Partagec[21].

[ 53 ] Pour l'essentiel, la Cour suprême enseigne que les lois fiscales doivent être interprétées selon les règles ordinaires d'interprétation.

L'interprétation stricte automatiquement attribuée aux exceptions à un principe général est relativisée. [ 54 ] Les normes en matière d'interprétation des lois fiscales résultant de son analyse sont synthétisées par le juge Gonthier de la manière suivante : - L'interprétation des lois fiscales devrait obéir aux règles ordinaires d'interprétation; - Qu'une disposition législative reçoive une interprétation stricte ou libérale sera déterminé par le but qui la sous-tend, qu'on aura identifié à la lumière du contexte de la loi, de l'objet de celle-ci et de l'intention du législateur; c'est l'approche téléologique; - Que l'approche téléologique favorise le contribuable ou le fisc dépendra uniquement de la disposition législative en cause et non de l'existence de présomptions préétablies; - Primauté devrait être accordée au fond sur la forme dans la mesure où cela est compatible avec le texte et l'objet de la loi; - Seul un doute raisonnable et non dissipé par les règles ordinaires d'interprétation sera résolu par le recours à la présomption résiduelle en faveur du contribuable [22] . [ 55 ] À propos des exceptions au principe général de taxation, le juge Gonthier mentionne ceci : A la lumière de ce qui précède, je me permets de souligner qu'on ne peut plus conclure à l'application automatique de la règle selon laquelle toute exemption de taxe devrait recevoir une interprétation stricte .

II n'est pas inexact de dire que lorsque le législateur prévoit une règle générale et énumère certaines exceptions, ces dernières doivent être considérées comme exhaustives et dès lors interprétées de façon stricte. Cela ne nous autorise pas pour autant à transposer ce principe en matière fiscale de manière à établir un parallèle indéfectible entre les notions d'exemption et d'exception. Avec égards, adhérer à l'acception voulant que la taxe soit indubitablement la règle et l'exemption, l'exception, ne répond plus aux réalités du droit fiscal actuel .

Une telle façon d'envisager les choses était certes soutenable à une époque où l'objectif de la loi fiscale était limité à la levée de fonds pour faire face aux dépenses du gouvernement. Or il a été reconnu que, de nos jours, la loi sert d'autres objectifs et se présente comme instrument d'intervention économique et sociale. En soumettant la loi fiscale à une interprétation téléologique, on constate que rien n'empêche qu'une politique générale de levée de fonds soit assujettie à une politique secondaire d'exemption des oeuvres sociales .

II s'agit là de deux buts légitimes qui expriment également l'intention du législateur et, à ce titre, on voit difficilement pourquoi l'un devrait primer l'autre [23] . (Soulignements ajoutés) 2. L'interprétation de l'article 68 LFM [ 56 ] Le contexte et même une interprétation littérale des dispositions législatives ne favorisent pas la Municipalité de Baie- James [24] . [ 57 ] Le principe général édicté à l'

article 31 LFM voulant que tous les immeubles sur le territoire d'une municipalité locale soient portés au rôle d'évaluation foncière est lui-même applicable sous réserve de la

section IV . [ 58 ] Il n'y a pas de raison contextuelle ou de texte favorisant une interprétation large du principe et restrictive de l'exception. Le législateur considère les deux règles sur le même plan. [ 59 ] Un autre élément non moins indicatif de l'intention du législateur provient de la formulation des dispositions législatives contenues dans la

section IV dont l'

article 68 LFM , et qui débute en général par une affirmation catégorique sous la formule « ne sont pas portés au rôle ». [ 60 ] La

section IV elle-même n'est pas présentée comme une exception au principe de l'

article 31 , mais forme une subdivision singulière intitulée tout autant catégoriquement « immeubles non portés au rôle ». [ 61 ] Par comparaison au

chapitre de l'assujettissement aux taxes, l'

article 203 LFM dans la sous-

section 1 intitulée « Règle », consacre la règle voulant qu'un immeuble porté au rôle soit imposable et à la sous-

section 2 intitulée « Exception », identifie des règles en matière d'exemption de taxes et dont l'

article 204 LFM fait partie. [ 62 ] Les dispositions s'interprétant les unes par rapport aux autres, il faut voir autant dans la structure de la loi que dans le libellé même de l'

article 68 LFM que le législateur accorde autant d'importance, compte tenu des objectifs qu'il poursuit, à ce qui doit ou ne doit pas être porté au rôle. [ 63 ] En conclusion, en fonction de l'analyse qui précède, il n'y a pas lieu d'adopter par automatisme une interprétation restrictive de l'

article 68 LFM . [ 64 ] Les considérations précédentes rejoignent celles de la juge Otis exprimées au nom de la Cour d'appel dans Hydro-Québec c. Communauté urbaine de Montréal (l'arrêt Centre Hydro ) de la manière suivante : [24] L'objet de la

Loi sur la fiscalité municipale est donc, en premier lieu, d'accorder aux municipalités des ressources financières afin de répondre aux besoins des citoyens et ce, essentiellement, par l'imposition de taxes foncières. Le principe est d'ailleurs bien affermi par le législateur à l'art. 31 de la loi qui prévoit l'inscription au rôle d'évaluation des immeubles se trouvant sur le territoire de la municipalité. Cependant, en adoptant les articles de la

section IV, l'intention du législateur était de soumettre certaines constructions à un régime fiscal particulier . Les constructions visées aux articles 66 à 68 ont des facteurs de rattachement communs: elles participent toutes à l'exploitation d'industries d'utilité publique et fonctionnent par réseaux: télécommunication, gaz naturel, énergie électrique. Les constructions visées par ces dispositions ne sont pas portées au rôle d'évaluation et les entreprises qui les exploitent sont soumises à un

régime d' en lieu de taxe foncière. […] [26] En nous référant aux principes élaborés dans l'arrêt Notre-Dame de Bon-Secours 2 , je ne crois pas que l'on doive conférer aux dispositions de la

partie IV un caractère d'exception qui commanderait, par automatisme, une interprétation restrictive de ces dispositions . […] [25] (Soulignements ajoutés) 3. Modification législative [ 65 ] La Municipalité de Baie-James plaide que les considérations qui ont conduit la Cour d'appel du Québec dans l'arrêt Centre Hydro à adopter une interprétation généreuse de l'

article 68 LFM n'existent plus dans le contexte du rôle triennal 2005. Ces considérations sont les suivantes : [25] L' en lieu de taxe prévu par l'article 221 L.F.M. a pour objet de compenser le manque à gagner des municipalités résultant de l'exclusion des constructions visées aux articles 66 à 68 . L'objectif n'est donc pas d'exempter les industries visées de l'imposition de taxes municipales, mais d'aménager un régime fiscal distinct pour les seules constructions faisant

partie d'un réseau de production, de transmission ou de distribution d'énergie électrique . Il faut souligner que le pourcentage des revenus reçus en lieu de taxes foncières n'est pas modifié en fonction de la valeur globale des constructions exclues du rôle d'évaluation. [26] […] Il est indéniable que les régimes d'exclusion du rôle et d'exemption fiscale recouvrent des réalités juridiques tout à fait distinctes. Cependant, la conclusion tirée par le juge de la Cour du Québec à l'effet que l' art. 68 de la

Loi sur la fiscalité municipale doive nécessairement recevoir une interprétation restrictive en raison de son statut d'exception à la règle ne m'apparaît pas fondée. L'objectif de la

loi sur la fiscalité municipale est de taxer les immeubles. Or, bien que l'art. 68 exclut les constructions faisant

partie d'un réseau de production, transmission ou de distribution d'énergie électrique du rôle foncier, celles-ci sont ensuite soumises au régime d'imposition de l' art. 221 L.F.M. qui prévoit un en lieu de taxes foncières au taux de 3% sur le revenu brut imposable de la personne qui exploite le réseau. Ainsi, l'application de l'art. 68 ne conduit pas à une exemption de taxes et l'on ne peut affirmer que cette disposition fasse exception à l'objectif d'imposition des immeubles poursuivis par le législateur [26] . (Soulignements ajoutés) [ 66 ] À cet égard, au paragraphe 11 de la décision dont appel, le TAQ considère que « (l)’argument soulevé par la

partie intimée visant à donner une signification à l’abrogation de l’

article 221 en rapport à l’interprétation à privilégier pour délimiter la portée de l’article 68 n’est pas plus pertinent que celui d’en donner une par rapport à son existence […] ». [ 67 ] L'obligation qu'avait imposée la législature de partager les recettes provenant de la taxe prévue à l'

article 221 LFM , connue sous l'acronyme TGE, a disparu à compter de l'exercice financier 2001. [ 68 ]

L'article 230 LFM a en effet été abrogé à compter de l'exercice financier 2001 en vertu d'une loi entrée en vigueur le 16 juin 2000 [27] . [ 69 ] Selon la preuve devant le TAQ, la Municipalité de Baie-James percevait une centaine de milliers de dollars provenant de la répartition entre les municipalités des recettes de la TGE et ce, jusqu'à son exercice financier 2000 inclusivement. [ 70 ] À partir de son exercice financier 2001, elle plaide qu'elle ne reçoit plus rien bien que la TGE soit toujours perçue.

Cependant, l'article 1.2.2 du pacte fiscal intervenu entre le gouvernement du Québec et l'UMQ et la FQM [28] prévoit ceci : 1.2.2 Les parties conviennent qu'une somme d'environ 20 millions de dollars sera, à même les sommes prévues en 1.1.1., versée dès 2001 aux municipalités pour lesquelles les revenus de TGE , déduction faite des programmes mentionnés à 1.3.3., étaient supérieurs à leur contribution antérieure au FFAL afin d'annuler cet écart .

Pour chacun des quatre exercices suivants, un montant identique sera puisé à même les crédits prévus à la présente entente et redistribué entre ces municipalités selon la même proportion que pour l'année 2001. (Soulignements ajoutés) [ 71 ] Compte tenu de l'article 1.3.2.2. de la même convention, il s'agit en quelque sorte d'une compensation résultant de l'abolition de ce que chacun devait verser à l'autre.

L'article 1.3.2.2 prévoit ceci : 1.3.2.2.

Il devra résulter des modalités de répartition, un gain financier net pour chaque municipalité en incorporant l'effet combiné de la cessation de la contribution au Fonds de financement des activités locales (à partir de l'année 2001) et la conservation, par le gouvernement, de la taxe TGE (année 2001 et suivantes). (Soulignements ajoutés) [ 72 ] Du moins pendant le terme de ce pacte fiscal, la Municipalité de Baie-James ne reçoit peut-être plus rien directement des recettes de la TGE, mais indirectement, elle est susceptible de bénéficier d'un congé de contribution au FFAL. [ 73 ] Par ailleurs, la TGE dont les recettes sont déjà affectées à différents programmes depuis 1996 est abolie en 2005.

L'

article

221 est abrogé à compter du 1 er janvier 2005 [29] . [ 74 ] La TGE est remplacée par des dispositions insérées dans la

Loi sur les impôts (L.R.Q. c. I-3) instaurant une nouvelle taxe sur les services publics (TSP) imposée notamment à l'exploitant [30] d'un réseau de transmission ou de distribution d'énergie électrique [31] . [ 75 ] Le terme « exploitant » est ainsi défini dans la loi : 1175.29.

Dans la présente partie, l'expression: […] «exploitant»; «exploitant» désigne une personne ou société de personnes qui exploite ou a exploité un réseau de télécommunication, de distribution de gaz ou de production, de transmission ou de distribution d'énergie électrique dont certains immeubles sont des immeubles assujettis [32] ; [ 76 ] La TSP est elle-même imposée selon un pourcentage de la valeur net des actifs faisant

partie du réseau en fonction de certains paramètres [33] . Le mode de calcul de la valeur nette des actifs est lui aussi prévu dans la loi et il s'établit en fonction « du coût d'un immeuble assujetti qui fait

partie du réseau de l'exploitant » montré aux états financiers pour l'exercice financier approprié [34] . [ 77 ] Les immeubles assujettis sont ainsi définis : 1175.29. Dans la présente partie, l'expression: «immeuble assujetti» «immeuble assujetti» désigne soit un immeuble situé au Québec qui ne doit pas être porté au rôle d'évaluation foncière en vertu de l'un des articles 66 à 68 de la

Loi sur la fiscalité municipale (chapitre F-2.1), soit un terrain qui constitue l'assiette d'un tel immeuble et qui est visé au paragraphe 7° de l'article 204 de cette loi [35] ; (Soulignements ajoutés) [ 78 ] Les notes explicatives en préambule au projet de la Loi 100 indique notamment ceci : Il abroge les dispositions de la

Loi sur la fiscalité municipale concernant la taxe relative aux réseaux de télécommunication, de gaz et d’électricité de concordance avec l’insertion, dans la

Loi sur les impôts , de la nouvelle taxe sur les services publics. [ 79 ] La

section IV du

chapitre V LFM est maintenue dont l'

article 68 LFM. [ 80 ] Hydro-Québec continue de verser un impôt en contrepartie d'un congé de taxe municipale se concrétisant par l'exclusion du rôle des mêmes l'immeubles [36] . [ 81 ] Le législateur maintient donc un régime distinct et particulier à l'égard notamment des immeubles visés par l'

article 68 LFM bien que la destination ultime des fonds générés par ce régime puisse ne pas être le même que lorsque la TGE s'appliquait. [ 82 ] En d'autres termes, le but poursuivi par le législateur après les modifications législatives précédemment mentionnées demeure.

L'exclusion de certains immeubles d'Hydro-Québec est maintenue en considération de la levée d'un impôt distinct du régime général des impôts fonciers. [ 83 ] Les recettes que produira cet impôt pourront être redistribuées au bon vouloir de l'État comme il lui est toujours possible de le faire pour financer les organismes qu'il crée, soit au moyen d'un pacte fiscal soit autrement. [ 84 ] La législature est souveraine et il lui est loisible d'utiliser à d'autres fins des impôts qu'il destinait autrefois au financement de ses créatures [37] , sans que cela affecte la norme d'interprétation à donner à la disposition législative créant l'exclusion.

Ces impôts peuvent en effet servir au soutien d'autre programme gouvernemental ou même indirectement à la participation de l'État au financement des municipalités. Contrairement à ce qui prévalait à l'égard de la TGE, le législateur n'a simplement pas maintenu l'obligation législative de partager entre les municipalités, en tout ou en partie, le produit de la TSP. Cette obligation à l'égard de la TGE a été abolie bien avant 2005. [ 85 ] D'un autre côté, une

partie des recettes de la TGE pouvait déjà être affectées à des dépenses ou des programmes du gouvernement. L'

article 230 LFM , avant son abrogation, prévoyait en effet ceci : 230. Les recettes qui proviennent de la taxe prévue à l'article 221, déduction faite des sommes retenues en vertu du deuxième alinéa, doivent être versées à des municipalités . Sommes retenues. Sont retenues sur les recettes qui proviennent de la taxe : 1° une somme, égale à 1,5 % de ces recettes, représentant les frais de perception de la taxe; 2° une somme, égale à 1,5 % de ces recettes, représentant les frais de versement d'une

partie de celles-ci à des municipalités; 3° une somme représentant toute taxe qui doit être perçue des municipalités en raison des services que leur fournit le gouvernement ou l'un de ses ministres en percevant la taxe prévue à l'article 221 pour leur compte et en leur versant une

partie des recettes provenant de

celle-ci. Affectation des recettes. Une

partie des recettes devant être versées à des municipalités en vertu du premier alinéa peuvent être affectées au financement de tout programme du gouvernement ou de l'un de ses ministres ou organismes ou de tout élément d'un tel programme, désigné dans le règlement pris en vertu du paragraphe 4° de l'article 262, qui vise à assister financièrement une municipalité ou un groupe de municipalités .

Le solde doit être réparti entre les municipalités locales par la personne déterminée dans ce règlement et selon les règles et modalités prévues dans celui-ci. (Soulignements ajoutés) [ 86 ] Ce n'est que le solde des recettes, c'est-à-dire les recettes de la TGE déduction faite des sommes prévues aux 2 e et 3 e alinéas de l'

article 230 LFM , qui est versé à des municipalités. Ainsi, l'obligation de partager ce solde n'implique pas nécessairement que toutes municipalités obtiennent quelque chose de ce partage [38] . [ 87 ] Un régime d'en-lieu de taxes demeure l'apanage et s'insère dans le pouvoir discrétionnaire que conserve la législature de remplacer les impôts qu'une municipalité ne pourrait autrement percevoir par un substitut aux recettes non réalisé et offrant une certaine compensation pour les services qu'elle rend. [ 88 ] Une municipalité ne peut en effet imposer une taxe foncière à l'État ou à la Couronne du chef du Canada tel que le confirment les paragraphes 1 et 1.1 de l'

article 204 LFM . [ 89 ] De la même manière, l'

article 204 LFM prévoit une longue liste d'immeubles exemptés sujets à une participation financière plus ou moins étendue du gouvernement [39] ou de personnes spécifiquement nommées [40] à

titre de compensation pour les revenus que ces exemptions empêchent de réaliser. [ 90 ] Par analogie, pour ne nommer qu'un seul exemple, cette compensation relativement aux immeubles des personnes mentionnées au 4 e alinéa de l'

article 255 LFM « est égale au produit obtenu par la multiplication de la valeur inscrite au rôle de cet immeuble par un taux égal à 25% du taux global de taxation de la municipalité locale ». [ 91 ] Le montant de la compensation peut lui-même varier en fonction des règles de calcul du taux global de taxation [41] . Certains immeubles visés à l'

article 255 LFM peuvent même être exclus par règlement [42] conformément à l'

article 256 LFM, lequel prévoit ceci : 256. Les genres d'immeubles ou d'établissements d'entreprise qui sont compris dans une catégorie visée à l'article 255, ou qui en sont exclus , peuvent être énumérés dans le règlement adopté en vertu du paragraphe 2° de l'article 262. Les pourcentages mentionnés aux deuxième, troisième et quatrième alinéas de l'article 255 peuvent être augmentés par le règlement visé au premier alinéa.

Aux fins du calcul du montant de la somme prévue à l'article 254 qui est payable pour un exercice financier à l'égard de tout immeuble visé à l'un ou l'autre de ces alinéas, on utilise le plus élevé entre le taux global de taxation qui est établi pour cet exercice en vertu de la

section III du

chapitre XVIII.1 et le taux global de taxation pondéré qui est établi pour cet exercice selon les règles prescrites en vertu du sous- paragraphe b .1 du paragraphe 2° de l'article 262. Les modifications ou précisions apportées par le règlement visé au premier alinéa à l'article 255 sont réputées faire

partie de cet article. (Soulignements ajoutés) [ 92 ] La norme d'interprétation d'un régime fiscal particulier ne dépend pas du montant versé à la municipalité pour compenser le manque à gagner qui peut en résulter. [ 93 ] L'interprétation à donner n'est pas plus ou moins large et libérale ou plus ou moins restrictive selon l'ampleur de la compensation versée par le gouvernement. Par exemple, faudrait-il donner une interprétation plus restrictive à l'exemption prévue au paragraphe 15 ou 16 de l'article 204 qu'à celle conférée par le paragraphe 1 de l'

article 204 LFM pour le motif que la compensation versée est moins importante? L'interprétation doit-elle fluctuer en fonction des variations périodiques du montant versé par le gouvernement à

titre de compensation? [ 94 ] Dans la même veine, l'appelante n'a directement rien reçu entre 2001 et 2004 provenant des recettes de la TGE, ce qui ne veut pas dire que toutes les municipalités du Québec ont vécu la même réalité au cours de ces quatre années, compte tenu du pacte fiscal, que l'

article 221 LFM n'a pas été abrogé avant 2005 et que le Règlement sur la répartition des recettes de la taxe payée par les exploitants de certains réseaux [43] est demeuré en vigueur au cours de la même période. Faudrait-il donner une interprétation différente à l'

article 68 LFM selon la municipalité? [ 95 ] Par ailleurs, l'intention du législateur peut tout aussi bien s'exprimer dans la disposition créant l'exception comme l'a conclue le juge Gonthier de la façon suivante : En soumettant la loi fiscale à une interprétation téléologique, on constate que rien n'empêche qu'une politique générale de levée de fonds soit assujettie à une politique secondaire d'exemption des oeuvres sociales .

II s'agit là de deux buts légitimes qui expriment également l'intention du législateur et, à ce titre, on voit difficilement pourquoi l'un devrait primer l'autre [44] . (Soulignements ajoutés) [ 96 ] C'est ce que conclut également la Cour d'appel sous la plume du juge Baudoin de cette façon : Je crois tout simplement, eu égard à la tradition historique de la loi sous étude, aux buts poursuivis par l'exemption , qu'on doive donner à

l'expression «à l'usage du public» un sens large, qui corresponde à celui que mon collègue, M. le juge Kaufman, a exprimé dans l'affaireÉcole nationale de théâtre du Canada c. Commission municipale du Québec, (QC CA), [1988] R.L. 577[45]. (Soulignements ajoutés) [97] Les modifications législatives invoquées par la Municipalité de Baie-James n'ont pas eu l'effet de modifier la normed'interprétation retenue par la Cour d'appel dans l'arrêt Centre Hydro.

Le TAQ a donc raison de conclure que l'abrogation de l'article 221LFM n'a pas d'incidence significative sur la norme d'interprétation à retenir. [98] La finalité de l'exclusion visée par l'article 68 LFM demeure la même. L'intention du législateur d'exclure du rôle certainsimmeubles pour tenir compte de l'imposition d'une autre taxe pour réaliser les objectifs de l'État est maintenue aux fins du rôle fonciertriennal 2005.

En d'autres termes, pour paraphraser la juge Otis dans l'arrêt Centre Hydro, « l'application de l'article 68 LFM ne conduitpas à une exemption de taxes ». [99] La conclusion du TAQ de ne pas retenir une interprétation restrictive de l'article 68 LFM est possible et s'avère même bienfondée.

Cette conclusion n'est donc pas déraisonnable. [100] Cela dit, les espaces visés à l'intérieur du nouveau bâtiment ont les mêmes fonctions et sont utilités aux mêmes fins que ceux àl'intérieur de l'enceinte de la centrale antérieurement exclue du rôle. [101] L'abolition de la TGE n'a pas eu l'effet d'altérer les éléments qui composent une centrale ce qui est pour beaucoup, audemeurant, une question de fait en fonction de la définition retenue. Il faudrait des indications du législateur beaucoup plus claires pourconclure à un changement aussi important.

Outre la question de l'abolition de la TGE, il est nécessaire d'analyser l'application par le TAQde l'article 68 FLM au cas d'espèce. 4. L'application de l'article 68 LFM au cas d'espèce [102] Le mot « centrale » n'est pas défini dans la LFM. Le TAQ, avec raison, ne retient pas la définition suggérée par l'expert de laMunicipalité de Baie-James, M. Vanasse, parce que trop limitative. [103] Le TAQ retient plutôt celle préconisée par l'expert d'Hydro-Québec, M. Joubert, laquelle s'inspire de la définition donnée par laCommission électrotechnique internationale.

Cette définition est la suivante : « Équipement destiné à la production d’énergie électrique et qui comprend les ouvrages de génie civil, de conversion énergétique ainsique l’appareillage associé. » [104] Le TAQ considère que cette définition se rapproche beaucoup plus de celle retenue par le Bureau de révision de l'évaluationfoncière du Québec (BREF) dans l'affaire Hydro-Québec c. Municipalité de l'Étang-du-Nord[46], confirmée par la Cour d'appel duQuébec (arrêt Étang-du-Nord)[47].

Cette définition est la suivante : « Ensemble d’installations constituant une usine génératrice d’énergie électrique par conversion d’autres formes d’énergie. » (Soulignements ajoutés) [105] Cette définition est elle-même semblable au sens commun du terme que l'on retrouve dans les dictionnaires.

Par exemple dans leMulti-Dictionnaire de la langue française, la première acception du mot « centrale » est la suivante : Centrale : Usine qui produit de l'énergie électrique à partir d'une autre source d'énergie[48]. [106] La similarité entre les deux dernières définitions est évidente, car c'est un truisme qu'une usine est constituée de l'ensemble deses installations. [107] Cependant, la Municipalité de Baie-James plaide que le TAQ a omis de considérer que l'arrêt Étang-du-Nord est un casparticulier. [108] Dans cet arrêt, il s'agissait d'une usine thermique unique en son genre, laquelle doit être auto-suffisante, car elle n'est pas reliéeau reste du réseau, ce qui n'est pas le cas de LG3. [109] C'est ce qui aurait justifié le BREF d'interpréter largement le mot « centrale » pour exclure du rôle des espaces non reliésdirectement à la production d'énergie. [110] L'exclusion visée au 2e alinéa de l'article 68 LFM n'est pas limitée aux seuls éléments participants directement à la productiond'énergie électrique.

C'est la centrale en tant qu'usine qui est visée. [111] De plus, l'interprétation proposée par la Municipalité de Baie-James ne tient pas compte du 3e alinéa de l'article 68 LFM quilimite l'inclusion au rôle des seules constructions composées d'un toit, de murs extérieurs et de fondation faisant

partie d'un poste detransformation ou de distribution. [112] En somme, le TAQ ne partage pas la lecture que fait la Municipalité de Baie-James de l'arrêt Étang-du-Nord et le TAQ répondà son argument de la manière suivante : [25] Enfin, le Tribunal estime que ce que tente de démontrer la

partie intimée dans le présent cas correspond somme toute danssa finalité à la position adoptée par le juge François Godbout de la Cour du Québec lors de la première instance de l’appel de la décision

précitée, lorsqu’il préconisait de retirer de l’exclusion prévue à l’article 68 LFM les éléments qui ne participaient pas directement à la production d’énergie électrique , à l’instar de la situation rencontrée à l’

article 65 LFM pour des bâtiments destinés à loger ou à abriter des personnes, des animaux ou des choses. Force est d’admettre que cette approche a été rejetée catégoriquement en ces termes non équivoques par le plus haut tribunal d’appel du Québec : « C'est erronément que le juge de la Cour du Québec a soutenu que le deuxième paragraphe de l'article 68 ne s'appliquait pas à une centrale non rattachée à un barrage et qu'il fallait examiner les divers éléments portés au rôle à la lumière du premier paragraphe de cet

article . Il a alors recherché si cette construction qu'est la centrale concernait uniquement les éléments qui participent directement à la production d'énergie électrique plutôt que de déterminer si la centrale thermique, objet de l'évaluation municipale, englobait toutes les composantes étroitement liées à l'exploitation de cette centrale . L'interprétation retenue par le juge de la Cour du Québec ajoute au terme "centrale" une finalité ou une restriction qui ne prescrit pas l'article 68 . Elle semble aller de plus à l'encontre de l'intention du législateur qui, à cette

section IV de la Loi, a clairement identifié les constructions qui ne bénéficient pas de l'exclusion. Or les mentions, qui de façon expresse aux articles 65 , 66 et 67, portent au rôle certains types de construction destinés à loger ou à abriter des personnes ou des choses n'apparaissent nullement à l'article 68 . La seule exception est celle prévue au troisième paragraphe pour une construction faisant

partie d'un poste de transformation. » (Soulignements ajoutés) [ 113 ] Le Tribunal ne décèle pas d'erreurs dans ces motifs et encore moins une erreur déraisonnable. [ 114 ] LG3 est la 3 e centrale en importance au Québec en terme de production d'énergie. L'énergie qu'elle produit s'avère d'une importance stratégique. Elle est située loin des centres urbains et fonctionne 24 heures par jour. Il est primordial que les employés réagissent rapidement à toute éventualité. [ 115 ] L'expert Joubert dans son expertise, mentionne ceci : 2 DESCRIPTION DE LA CENTRALE LA GRANDE-3 2.1 Situation géographique Le Complexe La Grande (annexe

A) est constitué de huit centrales installées entre le réservoir Caniapiscau et la Baie James et fournit environ 16 000 mégawatts. La centrale LG3 est stratégique au réseau de production avec une puissance installée de 2 418 mégawatts derrière l'aménagement Robert Bourassa (7 722 mégawatts) et la centrale La Grande-4 (LG4) (2 779 mégawatts). La centrale LG3 se situe sur le territoire de la municipalité de la Baie James, à 1 448 kilomètres au nord de Montréal et à 238 kilomètres de la Baie James. Les villages les plus près sont Sakami où logent les travailleurs de la centrale LG3 et Radisson.

Ces villages comptent quelques centaines d'habitants. En amont de la centrale LG3, se trouve la centrale LG4 à 250 kilomètres. En aval, le complexe Robert Bourassa se trouve à 190 kilomètres. Ces distances ne se parcourent pas à des vitesses habituellement rencontrées dans une région urbaine . 2.1 Fonctionnement de la centrale […] La centrale doit donc produire l'énergie au moment de la demande . Pour répondre à ces besoins de production, Hydro-Québec doit s'assurer de maintenir en bon état de fonctionnement toutes les installations des centrales hydroélectrique .

Elle compte donc à son emploi des travailleurs spécialisés dans différents domaines (génie civil, électrique, mécanique, automatisme et personnel de soutien) qui voient au bon fonctionnement des centrales. L'organigramme présenté à l'annexe B montre l'organisation du personnel de la centrale LG3. Comme elle fonctionne 24 heures par jour , deux quarts de travail de 12 heures sont maintenus.

Sur l'organigramme, ces deux quarts de travail sont représentés par les groupes A et B [49] . (Soulignements ajoutés) [ 116 ] L'expert Joubert conclut son analyse comme ceci : Conclusion Située en région éloignée, la centrale LG3 doit subvenir à tous ses besoins pour fonctionner et comme site de production stratégique, elle doit être autonome . Comme l'énergie électrique ne peut être emmagasinée, elle doit être produite à la demande. Les équipements doivent donc pouvoir répondre instantanément à cette demande et tout délai de production cause des pertes importantes pour l'entreprise et la société québécoise.

C'est pourquoi, la centrale doit non seulement abriter les groupes générateurs d'énergie mais également des différentes installations des services opérationnels et le personnel qui y est assigné. Il est intéressant de souligner que le personnel qui occupe le nouveau bâtiment est le même qu'auparavant et que tout le personnel de cette

annexe de la centrale est exclusivement assigné à la centrale LG-3. […] Selon nous, les locaux retrouvés dans l'annexe de la centrale LG3 sont tous indispensables au bon fonctionnement de celle-ci et sont exclusivement dédiés à l'exploitation de la centrale. Ils en sont indissociables et la centrale LG3 ne pourrait fonctionner adéquatement sans eux. En ce sens, l'ensemble de ces installations forme un tout intégré qui se définit comme «la centrale» conformément à la

définition de centrale de la CEI . […] Nous sommes donc d'opinion que le bâtiment de deux étages aménagé adjacent au bâtiment existant fait

partie intégrale de la centrale et en est indissociable [50] . (Soulignements ajoutés) [ 117 ] À l'audience, après avoir fait la nomenclature de son analyse et de ses constatations, il réitère sa conclusion de la façon suivante : R. Quant à moi, avec ce que j'ai pu observer, les questions que j'ai posées, des réponses qui m'ont été données, ce que j'ai pu constater et mes connaissances générales pour l'exploitation d'une centrale , je n'ai rien vu là qui relevait d'un domaine administratif pur ou de fonctions autres que reliées directement au fonctionnement des machines. … Et quant à moi tout ce qui est là fait

partie de la centrale, c'est lié à la centrale, c'est continu à la centrale … [51] (Soulignements ajoutés) [ 118 ] Le TAQ a manifestement retenu cette expertise et conclut son analyse en référence à l'arrêt Étang-du-Nord dont il fait sienne les considérations, de la façon suivante : [24] Cette précédente affaire présente de nombreuses affinités avec celles de la présente cause, y compris le fait que les deux centrales dont il est respectivement question dans l’une comme dans l’autre se situent en milieu isolé et sont localisées loin des grands centres.

Il y a lieu également de constater une quasi- similarité par rapport aux faits mis en preuve ; sauf et excepté en ce qui concerne spécifiquement la nature intrinsèque de la centrale (hydro-électrique dans notre cas -vs- thermique dans l’autre cas; ce qui à nos yeux n’est pas un élément essentiel en l’espèce compte tenu de la définition ici adoptée du mot « centrale »).

Rappelons que le BREF , (qui sera éventuellement confirmé par la Cour d’appel du Québec sur cette question), déterminait qu’en pareil cas, on devait considérer des constructions apparemment distinctes de la centrale de la nature d’un bâtiment administratif comme un tout cohérent et indissociable à la centrale , tel qu’il appert de l’extrait suivant de cette décision qu’il nous apparaît ici utile et nécessaire de reproduire: « La preuve prépondérante démontre que ce bâtiment et son contenu sont un tout cohérent et indissociable qui constitue, pour reprendre la définition déjà donnée, un "ensemble d'installations constituant une usine génératrice d'énergie électrique par conversion d'autres formes d'énergie".

Il n'est donc pas nécessaire ici de recourir à la notion d'accessoire ni par conséquent au critère d'indispensabilité puisque, sauf quant au centre de formation, les éléments déjà identifiés comme étant portés au rôle (colonne 2 du tableau de la page 3) sont tout simplement des composantes qui, une fois réunies, constituent la centrale thermique dont il s'agit.

Plus précisément, les espaces identifiés comme utilisés pour les services administratifs, les services d'entretien mécanique, électrique ou autre, les entrepôts et magasins sont tous strictement et exclusivement reliés à l'exploitation de cette centrale dont ils sont partie. Ils en sont donc des composantes dont l'existence est rendue nécessaire, selon les règles de l'art, compte tenu du type de centrale dont il s'agit (centrale thermique), de sa mission spécifique (seul producteur d'électricité aux îles) et de son site particulier (centrale autonome située aux Iles-de-la-Madeleine).

Quant aux parties du bâtiment de la centrale qui sont moins spécifiques à une centrale mais non moins nécessaires comme par exemple: les salles de bains et de repos, la cafétéria, les corridors, les puits d'escaliers et les halls de réception, elles sont également des composantes de cette centrale. » (Emphase du TAQ omise) (Soulignements ajoutés) [ 119 ] Les similarités entre les deux centrales relevées par le TAQ sont issues de la preuve administrée devant lui. [ 120 ] Les considérations spécifiques à LG3 sur l'ampleur de la centrale et ses composantes indissociables aux fins de production d'énergie relèvent pour l'essentiel de l'appréciation qu'il a faite de la preuve. [ 121 ] La conclusion du TAQ voulant que l'annexe soit une

partie intégrante de la centrale LG3, compte tenu du contexte et des circonstances particulières qui lui sont propres, fait

partie des issues possibles acceptables qu'il pouvait retenir. [ 122 ] Ainsi, la conclusion du TAQ résultant de son analyse en réponse à la question mixte dont il était saisi et en fonction des règles d'interprétation qu'il a correctement appliquées n'est pas déraisonnable. [ 123 ] POUR CES MOTIFS, le Tribunal REJETTE l'appel; LE TOUT avec dépens.

__________________________________ MARK SHAMIE, J.C.Q. François Bouchard Cain Lamarre Casgrain Wells Procureurs de l'appelante Dominique Piché McGovern Lafontaine Procureurs de l'intimée Dates d’audience : 4 et 5 mai 2010