2019 QCCA 1264, 2019 QCCA 1264

Plessis-Panet inc. c. Ville de Montréal 2019 QCCA 1264 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE MONTRÉAL N° : 500-09-027402-189 (500-17-097165-172) DATE : LE 16 JUILLET 2019 CORAM : LES HONORABLES MARK SCHRAGER, J.C.A. STÉPHANE SANSFAÇON, J.C.A. MICHEL BEAUPRÉ, J.C.A. PLESSIS-PANET INC. APPELANTE – demanderesse c.

VILLE DE MONTRÉAL INTIMÉE – défenderesse ARRÊT [ 1 ] L’appelante se pourvoi contre un jugement rendu le 27 février 2018 par la Cour supérieure, district de Montréal (l’honorable Marc St-Pierre), lequel rejette son pourvoi en contrôle judiciaire visant à faire annuler les règlements 16-067 (2017) et 18-004 (2018) de l’intimée, Ville de Montréal. [ 2 ] Pour les motifs du juge Sansfaçon, auxquels souscrivent les juges Schrager et Beaupré, LA COUR : [ 3 ] REJETTE l’appel; [ 4 ] Avec les frais de justice. MARK SCHRAGER, J.C.A. STÉPHANE SANSFAÇON, J.C.A. MICHEL BEAUPRÉ, J.C.A. Me Olivier Laurendeau M.

Thibault Froehlich, stagiaire Laurendeau, Rasic Pour l'appelante Me Anne-Marie Lemieux Me Caroline Proulx Gagnier Guay Biron Pour l'intimée Date d’audience : Le 19 juin 2019

MOTIFS DU JUGE SANSFAÇON [ 5 ] L’appelante demande la réformation d’un jugement rendu le 27 février 2018 par la Cour supérieure, district de Montréal (l’honorable Marc St-Pierre), lequel rejette son pourvoi en contrôle judiciaire visant à faire annuler les règlements 16-067 (2017) et 18- 004 (2018) (ci-après les « Règlements ») de l’intimée, Ville de Montréal [1] . [ 6 ] Pour les motifs qui suivent, je propose de rejeter l’appel. Les règlements attaqués ont été adoptés en vertu des nouveaux pouvoirs généraux de taxation accordés aux municipalités par les articles 500.1 et s. de la

Loi sur les cités et villes [2] (ci-après « LCV ») et 151.8 et s. de la Charte de la Ville de Montréal [3] (ci-après la « Charte de la Ville »). Ces nouveaux pouvoirs de taxation sont distincts tant par leur formulation que par leur objet de ceux que la Ville possédait jusque-là, et s’y ajoutent à

titre de pouvoirs de taxation complets et autonomes. Le contexte [ 7 ] Depuis 2010, l’intimée adopte annuellement un règlement par lequel elle impose une taxe, pour l’exercice financier suivant, sur les parcs de stationnement situés dans certains secteurs de son territoire (ci-après « la Taxe »). Pour les années 2010 à 2016, ces règlements sont adoptés en vertu des articles 151.8 et s. Charte de la Ville et 46 de l’annexe C de la Charte de la Ville de Montréal (ci- après « l’

Annexe C »). Aucun de ces règlements ne fait l’objet de ce pourvoi en contrôle judiciaire. [ 8 ] À la fin de l’année 2016, l’intimée adopte, pour l’exercice financier suivant, en vertu de ces mêmes articles, le premier des deux Règlements attaqués, le Règlement concernant la taxe foncière sur les parcs de stationnement (exercice financier 2017) n° 16-067. L’année suivante, elle adopte, cette fois en vertu des nouveaux articles 500.1 et s. LCV , lesquels remplacent les articles 151.8 et s.

Charte de la Ville , le deuxième Règlement attaqué, le Règlement concernant la taxe foncière sur les parcs de stationnement (exercice financier 2018) n° 18-004. Ces deux Règlements sont en tous points identiques, sauf en ce qui concerne le taux de taxation. [ 9 ] Trois secteurs du territoire de l’intimée, identifiés aux Règlements, sont visés par la taxe. L’appelante est propriétaire d’un immeuble situé dans l’un d’eux, le secteur B, sur lequel elle opère un parc de stationnement extérieur.

Elle se voit ainsi imposer, pour l’exercice financier 2017, une Taxe de 121 485,20 $ en fonction d’un taux de 30,90 $ le mètre carré et, pour l’exercice financier 2018, de 132 101,76 $ en fonction d’un taux de 33,60 $ le mètre carré.

Cet immeuble est par ailleurs catégorisé, au rôle d’évaluation foncière, comme un immeuble non résidentiel de classe 10 aux fins de la taxe foncière générale et de terrain vague desservi. [ 10 ] Par une demande de pourvoi en contrôle judiciaire, l’appelante demande la nullité de ces deux Règlements et le remboursement de la Taxe, au motif que (1) la Taxe est un mode de tarification au sens de l’

article 244.3 de la

Loi sur la fiscalité municipale [4] (ci-après « LFM ») et elle ne respecte pas les conditions de validité d’un tel mode, (2) elle emporte un fardeau démesuré à l’appelante comparativement aux autres contribuables et (3) elle est arbitraire, déraisonnable et abusive. [ 11 ] Le juge rejette la demande de pourvoi aux motifs que (1) la Taxe n’est pas un mode de tarification puisqu’il n’y a pas de bénéfice reçu au sens des articles 244.2 et 244.3 LFM [5] , (2) les Règlements ne sont pas arbitraires ou injustes au point de constituer une fraude [6] et (3) rien dans les dispositions habilitantes [7] n’oblige l’intimée à lier la Taxe à un bénéfice pour les débiteurs.

Les moyens en appel [ 12 ] L’appelante, sans identifier la norme d’intervention susceptible de s’appliquer à l’appel du pourvoi en contrôle judiciaire, pose les trois questions suivantes : − Est-ce que le juge a bien identifié les principes de base applicables en matière de taxation foncière municipale? − Est-ce que le juge a erré en permettant à l’intimée d’imposer une taxe spéciale sans fin particulière et sans bénéfice reçu? − Est-ce que le juge a erré dans son interprétation des articles 244.2 et 244.3 LFM ? [ 13 ] L’approche que propose l’appelante repose sur l’idée que les articles 151.8 Charte de la Ville et 500.1 et s.

LCV [8] n’octroient pas de nouveaux pouvoirs de taxation aux municipalités. Cela étant, si la municipalité souhaite taxer son terrain de stationnement, elle ne peut le faire que par le biais des pouvoirs de taxation traditionnels (taxe foncière générale ou spéciale) déjà prévus à sa charte ou à la LCV , ou par la voie d’un mode de tarification suivant les pouvoirs octroyés par les articles 244.1 et s. LFM . Dans un cas comme dans l’autre, elle doit se plier aux exigences et règles qui s’appliquent à chacun de ces modes de taxation. [ 14 ] Ainsi, selon l’appelante : a.

Si l’intimée désire imposer une taxe foncière générale, elle doit se conformer aux règles qui s’appliquent à ce type de taxation, c’est- à-dire l’imposer selon la valeur réelle de son immeuble portée au rôle d’évaluation [9] , ce qu’elle n’a pas fait puisque les Taxes imposées par les Règlements sont établies en fonction de sa superficie. De plus, l’intimée ne peut faire varier le taux de la taxe foncière générale qu’en fonction des seules catégories d’immeubles spécifiées aux articles 244.29 et s. LFM .

L’immeuble en litige est d’ailleurs ainsi catégorisé comme « immeuble non résidentiel, classe 10 » au rôle d’évaluation de l’intimée. Or, les Règlements créent une nouvelle catégorie non prévue à la LFM , celle de « stationnement », ce qui les rend, pour cette autre raison, illégaux.

b. Si l’intimée souhaite plutôt imposer une taxe foncière spéciale en vertu des pouvoirs prévus aux articles 487 et s. LCV , elle se doit alors d’y faire correspondre un bénéfice actuel ou à tout le moins éventuel en faveur du contribuable, tel que reconnu par la jurisprudence [10] . Or, et cela n’est pas contesté, l’appelante ne retire aucun bénéfice des Taxes imposées par les Règlements, lesquels sont d’ailleurs versées dans le fonds général de la Ville. Ces Taxes ne peuvent donc tirer leur source de cet article. c.

Ces Taxes ne peuvent pas plus se qualifier de mode de tarification autorisé par les articles 244.1 et s. LFM puisque l’article 244.3 prévoit spécifiquement, comme condition première d’exercice de ce pouvoir, que tout mode de tarification doit être lié au bénéfice reçu par le débiteur, ce qui n’est pas le cas. d. Enfin, si la loi autorise l’intimée à la taxer à d’autres titres, comme elle le fait d’ailleurs lorsqu’elle la taxe parce que son terrain est un « terrain vague desservi » tel que les articles 244.49 et 244.65 et s.

LFM lui permettent de le faire, elle ne peut trouver à ces articles le pouvoir de la taxer comme elle le fait par les deux Règlements attaqués. [ 15 ] Par conséquent, le juge aurait erré en refusant de reconnaître l’illégalité des deux Règlements en ne les annulant pas. [ 16 ] L’intimée, de son côté, plaide que ces deux Règlements puisent leur source aux articles 151.8 et s. Charte de la Ville et 500.1 et s. LCV [11] , lesquels lui accordent de nouveaux pouvoirs de taxation.

La norme d’intervention [ 17 ] Ni le juge ni l’appelante ne traitent de la norme de contrôle applicable aux demandes formulées au pourvoi en contrôle judiciaire. L’intimée propose que la norme de contrôle applicable, lorsqu’il s’agit de contrôler la validité d’un règlement municipal, soit celle de la raisonnabilité, s’appuyant à cet effet sur l’arrêt Catalyst Paper Corp. c.

North Cowichan (District) [12] . [ 18 ] Le pourvoi en contrôle judiciaire tel que formulé par l’appelante invitait le juge à conclure (1) que la Taxe ne respecte pas les conditions de validité des modes de taxation prévus à la loi, (2) qu’elle lui impose un fardeau démesuré comparé aux autres contribuables et (3) qu’elle est arbitraire, déraisonnable et abusive. [ 19 ] Je suis d’abord d’avis que la recherche du pouvoir qui habilite une municipalité à adopter un règlement de taxation fait appel au critère de la décision correcte, puisque la municipalité possède ce pouvoir, ou ne le possède pas.

Les municipalités sont des créatures des législatures provinciales [13] et elles ne possèdent que les pouvoirs qui leur sont conférés par la loi. La recherche de ce pouvoir habilitant ne fait pas appel à des critères subjectifs laissés à l’appréciation des membres d’un conseil municipal. [ 20 ] Il en va autrement lorsqu’il s’agit d’analyser la façon dont ce pouvoir est exercé.

Dans l’arrêt Catalyst Paper , la Cour suprême énonce que la réglementation municipale en matière de taxation s’analyse alors sous l’angle de la raisonnabilité : [15] Contrairement au Parlement et aux législatures provinciales, qui jouissent d’un pouvoir législatif inhérent, les organismes de réglementation ne peuvent exercer que les pouvoirs législatifs qui leur ont été délégués. Leur pouvoir discrétionnaire n’est pas sans limites.

La primauté du droit exige que le contrôle judiciaire de la législation déléguée s’assure que celle-ci est bien conforme à la raison d’être et à la portée du régime législatif sous lequel elle a été adoptée. Il faut présumer que le législateur qui délègue un pouvoir s’attend à ce que celui-ci soit exercé de manière raisonnable.

Il a été reconnu dans de nombreux cas que les tribunaux peuvent réviser le contenu des règlements municipaux afin d’assurer l’exercice légitime du pouvoir conféré aux conseils municipaux et à d’autres organismes de réglementation […]. [16] Cela nous amène à la norme de contrôle qu’il convient d’appliquer. Les parties conviennent qu’il s’agit de la norme de la décision raisonnable en l’espèce.

La question est donc de savoir si le règlement contesté est raisonnable, eu égard au processus qui a mené à son adoption, et s’il s’inscrit dans un éventail d’issues possibles raisonnables ( Dunsmuir , par. 47). […] [24] Il est donc clair que les tribunaux appelés à réviser le caractère raisonnable de règlements municipaux doivent le faire au regard de la grande variété de facteurs dont les conseillers municipaux élus peuvent légitimement tenir compte lorsqu’ils adoptent des règlements.

Le critère applicable est le suivant : le règlement ne sera annulé que s’il s’agit d’un règlement qui n’aurait pu être adopté par un organisme raisonnable tenant compte de ces facteurs . Le fait qu’il faille faire preuve d’une grande retenue envers les conseils municipaux ne signifie pas qu’ils ont carte blanche. [25] La norme de la décision raisonnable restreint les conseils municipaux en ce sens que la teneur de leurs règlements doit être conforme à la raison d’être du régime mis sur pied par la législature.

L’éventail des issues raisonnables est donc circonscrit par la portée du schème législatif qui confère à la municipalité le pouvoir de prendre des règlements . [14] [Soulignements ajoutés] [ 21 ] Ainsi, en l’espèce, la recherche du pouvoir d’imposer cette Taxe, afin de déterminer qu’elle n’est pas ultra vires , doit se faire sous l’angle de la décision correcte. Toutefois, l’analyse de l’exercice de ce pouvoir doit l’être sous celui de la raisonnabilité.

Analyse [ 22 ] La question telle qu’elle se présente n’est pas de savoir ce qui empêche l’intimée de taxer comme elle le fait l’immeuble de l’appelante, mais bien ce qui lui permet de le faire [15] . [ 23 ] Le législateur québécois accorde depuis longtemps aux municipalités le pouvoir de percevoir des sommes. Ce pouvoir se divise en trois grandes catégories, les deux premières pouvant être qualifiées de traditionnelles : la taxe foncière générale imposée sur l’ensemble des immeubles situés sur le territoire d’une municipalité en fonction de son évaluation foncière; la taxe foncière spéciale imposée sur tout ou

partie des immeubles situés sur son territoire « soit sur la base de l’évaluation municipale, soit sur la superficie, soit sur l’étendue en front des biens-fonds imposables assujettis à cette taxe » [16] ; enfin, depuis 1988 [17] , les modes de tarification prévus à la LFM basés « sur une autre caractéristique de l’immeuble que sa valeur, comme sa superficie, son étendue en front ou une autre de ses

dimensions ». D’autres modes plus particuliers de taxation, lointains du type qui nous intéresse ici, sont aussi accordés aux municipalités (droits sur les mutations immobilières, etc.). a. Les nouveaux pouvoirs de taxation. [ 24 ] En 2008, le législateur québécois accorde à l’intimée, et à aucune autre municipalité, un nouveau pouvoir général de taxation par l’adoption de la Loi modifiant diverses dispositions législatives concernant Montréal [18] en ajoutant les articles 151.8 à 151.12 à la Charte de la Ville .

À ce nouveau pouvoir général de taxation s’ajoute, en 2009, un pouvoir d’imposer des redevances réglementaires par l’adoption du projet de loi 45 – Loi modifiant diverses dispositions législatives concernant le domaine municipal [19] (art. 151.13 à 151.18 Charte de la Ville). [ 25 ] En 2016, le législateur accorde à la Ville de Québec ces mêmes pouvoirs de taxation et de redevances, en ajoutant les articles 131.8 et s. à la Charte de la Ville de Québec , capitale nationale du Québec [20] . [ 26 ] Puis en 2017, ce pouvoir général de taxation et de redevances est étendu à toutes les municipalités du Québec par la Loi visant principalement à reconnaître que les municipalités sont des gouvernements de proximité et à augmenter à ce

titre leur autonomie et leurs pouvoirs [21] , entrée en vigueur le 16 juin 2017 . Le législateur remplace du même coup les articles de la Charte de la Ville et de ceux de la Ville de Québec par les articles 500.1 à 500.12 qu’il insère à la LCV et les articles 1000.1 à 1000.5 au Code municipal du Québec [22] .

L’intimée est donc, depuis cette date et à cet égard, régie par les pouvoirs généraux de taxation suivants : 500.1 Toute municipalité peut, par règlement, imposer sur son territoire toute taxe municipale, pourvu qu’il s’agisse d’une taxe directe et que ce règlement satisfasse aux critères énoncés au quatrième alinéa. 500.1 Every municipality may, by by-law, impose a municipal tax in its territory, provided it is a direct tax and the by-law meets the criteria set out in the fourth paragraph.

La municipalité n’est pas autorisée à imposer les taxes suivantes: The municipality is not authorized to impose the following taxes: 1° une taxe à l’égard de la fourniture d’un bien ou d’un service; ( 1 ) a tax in respect of the supply of a property or a service; 2° une taxe sur le revenu, les recettes, les bénéfices, les encaissements ou à l’égard de montants semblables; ( 2 ) a tax on income, revenue, profits or receipts, or in respect of similar amounts; 3° une taxe sur le capital versé, les réserves, les bénéfices non répartis, les surplus d’apport, les éléments de passif ou à l’égard de montants semblables; ( 3 ) a tax on paid-up capital, reserves, retained earnings, contributed surplus or indebtedness, or in respect of similar amounts; 4° une taxe à l’égard des machines et du matériel utilisés dans le cadre d’activités de recherche scientifique et de développement expérimental ou de fabrication et de transformation et à l’égard de tout élément d’actif servant à accroître la productivité, notamment le matériel et les logiciels informatiques; ( 4 ) a tax in respect of machinery and equipment used in scientific research and experimental development or in manufacturing and processing or in respect of any assets used to enhance productivity, including computer hardware and software; 5° une taxe à l’égard d’une rémunération qu’un employeur verse ou doit verser pour des services, y compris une rémunération non monétaire que l’employeur confère ou doit conférer; ( 5 ) a tax in respect of remuneration that an employer pays or must pay for services, including non-monetary remuneration that the employer confers or must confer; 6° une taxe sur la fortune, y compris des droits de succession; ( 6 ) a tax on wealth, including an inheritance tax; 7° une taxe relative à la présence ou à la résidence d’un particulier sur le territoire de la municipalité; ( 7 ) a tax on an individual because the latter is present or resides in the territory of the municipality; 8° une taxe à l’égard des boissons alcooliques au sens de l’

article 2 de la

Loi sur les infractions en matière de boissons alcooliques (

chapitre I- 8.1 ); ( 8 ) a tax in respect of alcoholic beverages within the meaning of

section 2 of the Act respecting offences relating to alcoholic beverages (

chapter I-8.1 ); 9° une taxe à l’égard du tabac ou du tabac brut au sens de l’

article 2 de la Loi concernant l’impôt sur le tabac (

chapitre I-2 ); ( 9 ) a tax in respect of tobacco or raw tobacco within the meaning of

section 2 of the Tobacco Tax Act (

chapter I-2 ); 10° une taxe à l’égard d’un carburant au sens de l’

article 1 de la Loi concernant la taxe sur les carburants (

chapitre T-1 ); ( 10 ) a tax in respect of fuel within the meaning of

section 1 of the Fuel Tax Act (

chapter T-1 ); 10.1° une taxe à l’égard du cannabis au sens de l’

article 2 de la

Loi sur le cannabis (L.C. 2018, c. 16 ); ( 10.1 ) a tax in respect of cannabis within the meaning of

section 2 of the Cannabis Act (S.C. 2018, c. 16 ); 11° une taxe à l’égard d’une ressource naturelle; ( 11 ) a tax in respect of a natural resource; 12° une taxe à l’égard de l’énergie, notamment l’électricité; ( 12 ) a tax in respect of energy, in particular electric power; or

13° une taxe prélevée auprès d’une personne qui utilise un chemin public, au sens de l’

article 4 du Code de la sécurité routière (

chapitre C- 24.2 ), à l’égard de matériel placé sous ou sur le chemin public, ou au-dessus de celui-ci, pour fournir un service public. ( 13 ) a tax collected from a person who uses a public highway within the meaning of

section 4 of the Highway Safety Code (

chapter C-24.2 ), in respect of equipment placed under, on or above a public highway to provide a public service. Pour l’application du paragraphe 1° du deuxième alinéa, les expressions «bien» , «fourniture» et «service» ont le sens que leur donne la

Loi sur la taxe de vente du Québec (chapitre T-0.1 ). For the purposes of subparagraph 1 of the second paragraph, “property” , “supply” and “service” have the meanings assigned to them by the Act respecting the Québec sales tax (chapter T-0.1 ).

Le règlement visé au premier alinéa doit remplir les conditions suivantes: The by-law referred to in the first paragraph must state 1° il doit indiquer l’objet de la taxe qui doit être imposée; ( 1 ) the subject of the tax to be imposed; 2° il doit indiquer soit le taux de la taxe, soit le montant de la taxe à payer; ( 2 ) the tax rate or the amount of tax payable; and 3° il doit indiquer le mode de perception de la taxe, y compris la désignation des personnes qui sont autorisées à la percevoir à

titre de mandataires de la municipalité. ( 3 ) how the tax is to be collected and the designation of any persons authorized to collect the tax as agents for the municipality.

Le règlement visé au premier alinéa peut prévoir ce qui suit: The by-law referred to in the first paragraph may prescribe 1° des exonérations de la taxe; ( 1 ) exemptions from the tax; 2° des pénalités en cas de contravention au règlement; ( 2 ) penalties for failing to comply with the by- law; 3° des frais de recouvrement et des frais pour provision insuffisante; ( 3 ) collection fees and fees for insufficient funds; 4° des intérêts, y compris le taux, sur la taxe, les pénalités et les frais impayés; ( 4 ) interest and specific interest rates on outstanding taxes, penalties or fees; 5° des pouvoirs de cotisation, de vérification, d’inspection et d’enquête; ( 5 ) assessment, audit, inspection and inquiry powers; 6° des remboursements et des remises; ( 6 ) refunds and remittances; 7° la tenue de registres; ( 7 ) the keeping of registers; 8° la mise en œuvre et l’utilisation de mécanismes de règlement de différends; ( 8 ) the establishment and use of dispute resolution mechanisms; 9° la mise en œuvre et l’utilisation de mesures d’exécution si un montant de la taxe, des intérêts, des pénalités ou des frais demeure impayé après sa date d’échéance, notamment la saisie-arrêt, la saisie et la vente des biens; ( 9 ) the establishment and use of enforcement measures if a portion of the tax, interest, penalties or fees remains unpaid after it is due, including measures such as garnishment, seizure and sale of property; 10° l’assimilation de la créance pour taxe impayée, y compris les intérêts, les pénalités et les frais, à une créance prioritaire sur les immeubles ou meubles en raison de laquelle elle est due, au même

titre et selon le même rang que les créances visées au paragraphe 5° de l’article 2651 du Code civil, de même que la création et l’inscription d’une sûreté par une hypothèque légale sur ces immeubles ou sur ces meubles, selon le cas; ( 10 ) considering the debt for outstanding taxes, including interest, penalties and fees, to be a prior claim on the immovables or movables in respect of which it is due, in the same manner and with the same rank as the claims described in paragraph 5 of

article 2651 of the Civil Code, and creating and registering a security by a legal hypothec on the immovables or movables; and 11° tout critère en fonction duquel le taux de la taxe ou le montant de la taxe à payer peut varier. ( 11 ) criteria according to which the rate and the amount of the tax payable may vary. 500.2 La municipalité n’est pas autorisée à imposer une taxe en vertu de l’article 500.1 à l’égard des personnes suivantes: 500.2 The municipality is not authorized to impose a tax under

section 500.1 in respect of 1° l’État, la Couronne du chef du Canada ou l’un de leurs mandataires; ( 1 ) the State, the Crown in right of Canada or one of their mandataries; 2° une commission scolaire, un collège d’enseignement général et professionnel, un établissement universitaire au sens de la

Loi sur les investissements universitaires (

chapitre I-17 ) et le Conservatoire de musique et d’art dramatique du Québec; ( 2 ) a school board, a general and vocational college, a university establishment within the meaning of the University Investments Act (

chapter I-17 ) or the Conservatoire de musique et d’art dramatique du Québec;

3° un établissement d’enseignement privé tenu par un organisme à but non lucratif relativement à une activité exercée conformément à un permis délivré en vertu de la

Loi sur l’enseignement privé (

chapitre E-9.1 ), un établissement d’enseignement privé agréé aux fins de subventions en vertu de cette loi et un établissement dont le régime d’enseignement est l’objet d’une entente internationale au sens de la

Loi sur le ministère des Relations internationales (

chapitre M-25.1.1 ); ( 3 ) a private educational institution operated by a non-profit body in respect of an activity that is exercised in accordance with a permit issued under the Act respecting private education (

chapter E-9.1 ), a private educational institution accredited for purposes of subsidies under that Act or an institution whose instructional program is the subject of an international agreement within the meaning of the Act respecting the Ministère des Relations internationales (

chapter M-25.1.1 ); 4° un établissement public au sens de la

Loi sur les services de santé et les services sociaux (

chapitre S-4.2 ); ( 4 ) a public institution within the meaning of the Act respecting health services and social services (

chapter S-4.2 ); 5° un établissement privé visé au paragraphe 3° de l’article 99 ou à l’

article 551 de la

Loi sur les services de santé et les services sociaux relativement à une activité exercée conformément à un permis délivré à l’établissement en vertu de cette loi et qui constitue une activité propre à la mission d’un centre local de services communautaires, d’un centre d’hébergement et de soins de longue durée ou d’un centre de réadaptation au sens de cette loi; ( 5 ) a private institution referred to in paragraph 3 of

section 99 or

section 551 of the Act respecting health services and social services in respect of an activity that is exercised in accordance with a permit issued to the institution under that Act and is inherent in the mission of a local community service centre, a residential and long-term care centre or a rehabilitation centre within the meaning of that Act; 6° un centre de la petite enfance au sens de la

Loi sur les services de garde éducatifs à l’enfance (

chapitre S-4.1.1 ); ( 6 ) a childcare centre within the meaning of the Educational Childcare Act (

chapter S-4.1.1 ); or 7° toute autre personne déterminée par règlement du gouvernement. ( 7 ) any other person determined by a regulation of the Government. Une taxe imposée en vertu de l’article 500.1 ne donne pas droit au versement d’une somme déterminée en vertu de la

section V du

chapitre XVIII de la

Loi sur la fiscalité municipale (chapitre F-2.1 ). A tax imposed under

section 500.1 does not give entitlement to payment of an amount determined under Division V of

Chapter XVIII of the Act respecting municipal taxation (chapter F-2.1 ). 500.3 L’article 500.1 n’a pas pour effet de limiter tout autre pouvoir de taxation accordé à la municipalité par la loi. 500.3

Section 500.1 does not limit any other taxation power granted to the municipality by law. [Soulignements ajoutés] [ 27 ] L’appelante ne reconnaît pas que le législateur a, par ces amendements, accordé de nouveaux pouvoirs de taxation distincts des pouvoirs traditionnels. Elle soutient que ces articles n’ajoutent rien à ceux déjà prévus à la loi. Ainsi, tous les règlements de taxation de l’intimée, particulièrement ceux en litige, doivent respecter l’encadrement prévu aux articles 244.1 et s. LFM de même que les critères énoncés par les tribunaux au cours des dernières décennies [23] .

Les règlements attaqués seraient illégaux parce qu’ils ne rattachent la taxe qu’ils imposent à aucun bénéfice particulier pour les immeubles visés alors que l’article 244.3 LFM l’exige, ce qui contreviendrait à son devoir d’agir avec équité. [ 28 ] Je ne peux partager le point de vue de l’appelante. [ 29 ] Voyons d’abord ce que prévoient les articles 500.1 et s. LCV . [ 30 ] D’abord, l’article 500.1 LCV indique que la municipalité peut, par règlement, imposer sur son territoire toute taxe municipale, pourvu qu’il s’agisse d’une taxe directe.

Le législateur ne prévoit donc pas de restriction quant à la nature de la taxe qui peut ainsi être décrétée, l’obligation de la ville se limitant à « indiquer l’objet de la taxe qui doit être imposée », et à ne pas taxer les objets spécifiés à l’article 500.2 LCV .

Cette première distinction est d’importance, étant donné qu’elle permet de distinguer ce nouveau pouvoir du pouvoir plus traditionnel prévu à l’article 487 LCV d’imposer une taxe spéciale « pour le paiement des travaux municipaux de toute nature, y compris les travaux d’entretien », de celui de l’article 569 LCV qui la destine au fond de roulement ou d’une réserve financière (art. 569.8 LCV ) ou au service de l’eau ou de la voirie (art. 569.11 LCV ), ou encore de payer les sommes qu’elle doit payer à une société de transport (art. 488 LCV ).

De plus, le législateur ne prévoit pas que la taxe doit être imposée sur un immeuble, comme cela est le cas à l’article 487 LCV . [ 31 ] Le législateur n’indique pas non plus aux articles 500.1 et s. LCV que la taxe doit correspondre à un bénéfice actuel ou futur pour le contribuable, contrairement aux modes de tarification de la LFM .

La formulation de l’article, qui permet à la ville d’imposer « toute taxe » sans obliger à ce qu’elle se rattache à des travaux municipaux, à un service particulier, à l’acquisition d’un bien ou à toute autre fin, démontre la volonté du législateur de ne pas en limiter la portée autrement que de la façon mentionnée à ces articles. [ 32 ] Ces nouveaux pouvoirs de taxation peuvent sembler vastes, étant entendu qu’ils permettent à l’intimée d’imposer « toute taxe municipale, pourvu qu’il s’agisse d’une taxe directe ».

En réalité, il en va autrement étant donné le s restrictions de portée indiquées au deuxième alinéa de cet article. La lecture des champs de taxation retirés des pouvoirs de taxation accordés à l’intimée laisse comprendre que le législateur s’est conservé les champs traditionnellement occupés par la province (impôts sur le revenu, taxes sur les boissons alcooliques, le tabac, le cannabis, le carburant, l’électricité, etc.).

[ 33 ] Cela dit, la lecture de l’article permet aussi de constater que le législateur a rédigé ce nouveau pouvoir de taxation de façon ouverte, c’est-à-dire que l’intimée peut imposer toute taxe municipale directe sauf celles mentionnées à son deuxième alinéa. [ 34 ] Que le législateur ait voulu créer un régime de taxation distinct de ceux traditionnellement accordés aux municipalités apparait aussi du cinquième alinéa de l’article 500.1 LCV , qui permet à la municipalité de prévoir l’objet de la taxe, son taux ou le montant à payer, des exonérations de la taxe, son mode de perception et la désignation des personnes qui sont autorisées à la percevoir, les intérêts et les pénalités payables en cas de défaut, des pouvoirs de vérification, d’inspection et d’enquête, la mise en œuvre et l’utilisation de mécanismes de règlement des différends, et même l’assimilation de la créance pour taxe impayée à une créance prioritaire sur les immeubles ou meubles en raison de laquelle elle est due.

En somme, le régime de taxation établi par les nouveaux pouvoirs généraux de taxation de l’article 500.1 et s. LCV est complet et autonome. [ 35 ] Le fait qu’il y a ajout de nouveaux pouvoirs de taxation est aussi exprimé par le législateur à l’article 500.1 LCV , qui y mentionne que cet

article n’a pas pour effet de limiter « tout autre pouvoir de taxation » accordé à la municipalité par la loi. [ 36 ] Si un doute devait survivre quant au fait qu’il s’agit là d’un régime de taxation distinct de ceux jusqu’alors prévus à la loi , il est dissipé à la lecture des débats parlementaires tenus en 2008 préalablement à l’adoption de la Loi modifiant diverses dispositions législatives concernant Montréal [24] , lesquels sont fort instructifs sur l’intention du législateur à l’égard du pouvoir général de taxation alors accordé à l’intimée [25] .

L’essentiel de ces débats parlementaires sur ce projet de loi peut se résumer comme suit : il était de l’intention du législateur provincial d’accorder à Montréal des nouveaux outils en matière de taxation afin de lui permettre de diversifier la provenance de ses revenus, augmenter sa capacité de prélever des deniers et lui permettre de faire face à son rôle de métropole. L’échange qui suit entre M. Pierre Gingras et Mme Nathalie Normandeau est éloquent : M. Gingras : […] Ma première question: À la

Loi sur la fiscalité municipale , à l'

article 244.1 , les municipalités avaient certains pouvoirs; quelle sera la différence entre les pouvoirs nouveaux et les pouvoirs qu'ils avaient en fonction de la

Loi sur la fiscalité municipale , à l'

article 244.1 ? […] Mme Normandeau : M. le Président, c'est en ajout. En fait, la ville de Montréal conserve les pouvoirs auxquels vous référez dans l'article... […] Mme Normandeau : ...244.1., et les pouvoirs que l'on confierait à Montréal s'ajoutent à ceux déjà inscrits dans la

Loi sur la fiscalité municipale . […] [26] [ 37 ] De même, les débats parlementaires tenus en 2016 sur le projet de loi 109 – Loi accordant le statut de capitale nationale à la Ville de Québec et augmentant à ce

titre son autonomie et ses pouvoirs [27] qui accorde à la Ville de Québec le même pouvoir général de taxation, sont au même effet [28] . L’extrait suivant est particulièrement évocateur : M. Coiteux : […] Je pense que c'est un geste d'autonomie, là, d'évolution de l'autonomie aux municipalités que de dire : Vous avez le droit de faire autre chose que ce qui est écrit dans les lois en matière de taxation, et notamment l'impôt foncier.

Vous avez le droit de faire autre chose . […] Beaucoup de gens pensent que ça va être utilisé normalement à des fins de densification, à des fins de préservation de l'environnement, le meilleur aménagement du territoire, beaucoup de personne qui sont venues en consultation pour nous dire : On pense que les villes vont se servir de ça pour ça. Moi, je pense notamment que ça permet une diversification des sources, et donc moins de dépendance à l'impôt foncier .

Ce n'est pas sain que les villes dépendent autant de l'impôt foncier qu'elles le font aujourd'hui, ce n'est pas sain, ce n'est pas le bon modèle d'après moi, ce n'est pas le bon modèle. […] M. Coiteux : ...taxe sur les biens ou sur les services. Voyez-vous, c'est là qu'on voit la différence de philosophie, là. Avant, elle taxait notamment... une taxe sur le divertissement, parce qu'il y avait une loi qui disait : Vous avez le droit de taxer le divertissement, c'était nommément inscrit. Ce n'était pas : Vous avez le pouvoir général de taxer, puis on choisit de taxer le divertissement.

Non, c'était inscrit en quelque part qu'ils avaient le droit de le faire, nommément. C'est l'approche, là. Jusqu'à preuve du contraire, c'est ça, l'approche. Le pouvoir général de taxation, il prend les choses à l'inverse, il dit : Dans le fond, vous avez le droit de tout faire, sauf ça. Puis, quand on lit tout ça, bien, on s'aperçoit que ça exclut pas mal de choses, mais ça permet quand même d'avoir des solutions innovantes en matière de diversification des sources de revenus dans les villes, pour autant que ça ne vienne pas empiéter sur les sources de taxation du gouvernement du Québec.

Dans le fond, c'est ça que ça vient faire, le pouvoir général de taxation. […] [29] [Soulignements ajoutés] [ 38 ] Puis, lors des débats parlementaires entourant l’adoption l’année suivante du projet de loi 122 intitulé Loi visant principalement à reconnaître que les municipalités sont des gouvernements de proximité et à augmenter à ce

titre leur autonomie et leurs pouvoirs , il est une fois de plus fait mention de cette intention de renouveler la fiscalité municipale [30] .

Le législateur a donc, par trois fois et de manière éloquente, exprimé son intention de confier, d’abord à Montréal, puis à Québec et finalement à toutes les villes et municipalités du Québec, un pouvoir général de taxation devant leur permettre de diversifier leur source de revenus et d’agir sur des considérations locales qui leur sont propres. [ 39 ] Également, dans les notes explicatives précédant le texte de la loi, il est fait mention de ce qui suit : Cette loi propose principalement diverses modifications aux lois municipales afin d’augmenter l’autonomie des municipalités et leurs pouvoirs ainsi qu’à reconnaître qu’elles sont des gouvernements de proximité. [... ] La loi accorde aux municipalités locales un pouvoir général de taxation et un pouvoir d’exiger des redevances réglementaires.

Elle modifie certains pouvoirs fiscaux qu’elles détiennent, réduit certaines exigences procédurales en matière de finances municipales et apporte des modifications à l’égard des droits concernant les mutations immobilières. [31] [Soulignements ajoutés]

[ 40 ] Dans une contribution à la plus récente parution des Développements récents en droit municipal , M e Axel Fournier émet l’opinion que les nouveaux pouvoirs généraux de taxation dévolus à l’ensemble des municipalités du Québec par les articles 500.1 et s. LCV et 1000.1 et s. Code municipal du Québec constituent des pouvoirs résiduels de taxation directe distincts des pouvoirs existants [32] . Après avoir fait un survol de l’histoire du pouvoir de taxation municipal, l’auteur passe en revue les différentes exclusions aux nouveaux pouvoirs généraux de taxation.

Plus particulièrement, il indique : Par ailleurs, rien n’empêche une municipalité de taxer la disponibilité d’un service ou d’un bien indépendamment de sa fourniture. On peut ainsi penser à une taxe sur les espaces de stationnement non résidentiels offerts sur le territoire de la municipalité.

Dans la mesure où la taxe est indépendante de la fourniture ou non du service de stationnement, mais porte plutôt sur la superficie ou le nombre d’unités de stationnement, elle respecterait les restrictions de l’article 500.1 LCV (1000.1 C.m.). [33] [ 41 ] Que le pouvoir de taxation accordé à l’intimée à l’article 151.8 Charte de la Ville puis aux articles 500.1 LCV et s. constitue « un nouveau pouvoir qui s’ajoute aux pouvoirs de taxation que Montréal détient déjà » et qu’il constitue un régime de taxation spécifique « indépendant de la LFM » sont les conclusions auxquelles le juge Pierre Nollet de la Cour supérieure était arrivé dans Société québécoise des infrastructures c.

Ville de Montréal [34] , et auxquelles je ne peux que souscrire. [ 42 ] En l’espèce, l’appelante erre en tentant de faire cadrer dans l’une des trois grandes familles de taxation traditionnelles les Règlements attaqués, lesquels, de toute évidence, n’y trouvent pas leur source, laquelle se situe plutôt aux articles 151.8 et s. Charte de la Ville pour ce qui est du règlement no. 16-067 (2017) et aux articles 500.1 et s. LCV . pour ce qui est du règlement no. 18-004 (2018). L’intimée possédait donc le pouvoir de les adopter. b.

La raisonnabilité de l’exercice de ce pouvoir de taxation [ 43 ] Enfin, l’appelante soutient que les Règlements lui imposent un fardeau démesuré par rapport à celui qu'assument les autres contribuables, un fardeau qui est en lui-même inéquitable et disproportionné, d’autant plus qu'il impose un taux exorbitant aux parcs de stationnement extérieurs, ne leur laissant pratiquement pour seul choix raisonnable que de vendre leur terrain dans un futur proche. Elle plaide de plus que son compétiteur direct, le parc de stationnement de l'Hôpital Notre-Dame situé à proximité, n'est pas touché par ce mode de tarification.

La double taxation dont la propriété de la demanderesse est l'objet constituerait une sorte de pénalité dissuasive imposée aux commerces de stationnement, une manœuvre qu’elle qualifie de détournement intentionnel des pouvoirs de tarification attribués à l’intimée. [ 44 ] Dans l’arrêt Catalyst Paper [35] , la Cour suprême devait établir « dans quelles circonstances les cours de justice peuvent réviser les règlements municipaux en matière de taxation et quels principes il convient d’appliquer à cet égard » [36] .

La Cour écrit que « la révision des règlements municipaux doit refléter le large pouvoir discrétionnaire que les législateurs provinciaux ont traditionnellement conféré aux municipalités en matière de législation déléguée » [37] et que l’adoption d’un règlement municipal entraînant la prise en compte d’une multitude de facteurs juridiques et non juridiques, il importe d’évaluer sa raisonnabilité à l’aune de ces facteurs.

La Cour précise que « la norme de la décision raisonnable signifie que les tribunaux doivent respecter le devoir qui incombe aux représentants élus de servir leurs concitoyens, qui les ont élus et devant qui ils sont ultimement responsables » [38] .

Les municipalités, malgré la grande discrétion dont ils disposent, n’ont toutefois pas carte blanche et la poursuite de fins illégitimes pourra faire céder la retenue judiciaire : [24] Il est donc clair que les tribunaux appelés à réviser le caractère raisonnable de règlements municipaux doivent le faire au regard de la grande variété de facteurs dont les conseillers municipaux élus peuvent légitimement tenir compte lorsqu’ils adoptent des règlements.

Le critère applicable est le suivant : le règlement ne sera annulé que s’il s’agit d’un règlement qui n’aurait pu être adopté par un organisme raisonnable tenant compte de ces facteurs. […] [39] [ 45 ] Concernant l’équité, l’appelante plaide qu’elle se trouve à payer quelque 129 000 $ au

titre des taxes foncières « générales » et quelque 121 000 $ au

titre de la Taxe. Elle considère déraisonnable et inéquitable ce traitement. Or, l’équité s’apprécie de manière horizontale entre les contribuables visés. Tous les propriétaires de parcs de stationnement possédant les mêmes caractéristiques et situés dans le secteur spécifié aux Règlements sont traités de la même façon.

Comme dans Catalyst Paper , la Taxe ne devient pas inéquitable du seul fait qu’elle impose un fardeau fiscal important au contribuable qui est appelé à la défrayer. [ 46 ] L’appelante plaide également qu’elle est pénalisée en raison de la proximité de son immeuble avec un autre parc de stationnement, lequel est exempté par la loi du paiement de la Taxe. Encore une fois, cela ne rend pas la Taxe pour autant inéquitable.

D’ailleurs, l’exemption émane du législateur et non de l’intimée. [ 47 ] Pour des motifs d’horizons divers, lesquels étaient du ressort des élus municipaux, l’intimée a choisi de taxer les parcs de stationnement intérieur et extérieur situés sur certaines parties de son territoire. Il ne revient pas à un tribunal ni à la Cour de siéger en appel de cette décision. [ 48 ] Pour ces motifs, je propose de rejeter le pourvoi, avec les frais de justice. STÉPHANE SANSFAÇON, J.C.A.