2011 QCCA 967, 2011 QCCA 967

Ferme L'Évasion inc. c. Elgin (Municipalité du canton d') 2011 QCCA 967 COUR D'APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE MONTRÉAL N o : 500-09-020118-097 ( 760-17-001371-064 ) PROCÈS-VERBAL D'AUDIENCE DATE: 18 MAI 2011 CORAM: LES HONORABLES YVES-MARIE MORISSETTE, J.C.A. ALLAN R. HILTON , J.C.A. DENIS JACQUES, J.C.A. (AD HOC) APPELANT(ES) AVOCAT(

S) FERME L'ÉVASION INC. Me Marc-André Gravel Me Claudia Pérusse GRAVEL BERNIER VAILLANCOURT INTIMÉ(ES) AVOCAT(

S) MUNICIPALITÉ DU CANTON D'ELGIN Me Jocelyn Rancourt RANCOURT LEGAULT & ST-ONGE INTERVENANT AVOCAT(

S) LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU QUÉBEC Me Patrice Claude Me Marc Dion BERNARD, ROY (JUSTICE-QUÉBEC)

En appel d'un jugement rendu le 1 er octobre 2009 par l'honorable Steve J. Reimnitz de la Cour supérieure, district de Beauharnois. NATURE DE L'APPEL : MUNICIPAL Greffier: MARC LEBLANC Salle: PIERRE-BASILE-MIGNAULT AUDITION 9 h 33 Ouverture de l'audience. 9 h 33 Argumentation de Me Gravel. 10 h 05 Argumentation de Me Claude. 10 h 23 Suspension de l'audience. 10 h 24 Reprise de l'audience. 10 h 25 Argumentation de Me Rancourt. 10 h 32 Suspension de l'audience. 10 h 38 Reprise de l'audience. Arrêt rendu – voir page 3. 10 h 39 Fin de l'audience. Marc Leblanc Greffier PAR LA COUR ARRÊT

[ 1 ] L’appelante se pourvoit contre un jugement [1] de la Cour supérieure, district de Beauharnois (l’honorable Steve J. Reimnitz ) qui, le 1 er octobre 2009, a rejeté en

partie sa requête pour jugement déclaratoire et a déclaré intra vires le Règlement 296 de l’intimée, tout en en retranchant quelques mots pour cause d’imprécision. Par son intervention en appel, le Procureur général plaide au soutien du premier moyen de l’appelante et demande comme elle dans ses conclusions que le Règlement 296 soit déclaré ultra vires. [ 2 ] Entré en vigueur le 8 novembre 2006, le Règlement 296 ne comprend qu’une seule disposition normative, précédée de six attendus.

Cette disposition prescrit ce qui suit : EN CONSÉQUENCE il est résolu que la municipalité de Elgin interdise sur son territoire l'importation, l'entreposage et l'épandage des matières résiduelles fertilisantes comme les boues d'usine d'épuration d'eaux usées, les boues d'usine de désencrage et tout autre produit similaire qui pourrait potentiellement menacer la santé et le bien-être des résidants de Elgin.

Le jugement de première instance supprime les mots « et tout autre produit similaire » pour la raison déjà énoncée, mais conclut à la validité du règlement ainsi modifié. [ 3 ] Par son premier moyen, que l’intervenant développe à son tour dans son mémoire, l’appelante fait valoir que le Règlement 296 déroge à la

Loi sur les compétences municipales [2] (« LCM ») en vertu de laquelle l’intimée prétendait exercer ici son pouvoir réglementaire. Ce moyen repose sur quelques dispositions de la LCM (les articles 19 , 52 et 85 ) qu’il convient de reproduire intégralement en soulignant certains passages, ainsi que sur deux autres dispositions (les articles 2 et 4 ) citées dans le jugement de première instance : 2. Les dispositions de la présente loi accordent aux municipalités des pouvoirs leur permettant de répondre aux besoins municipaux, divers et évolutifs, dans l'intérêt de leur population.

Elles ne doivent pas s'interpréter de façon littérale ou restrictive. 4. En outre des compétences qui lui sont conférées par d'autres lois, toute municipalité locale a compétence dans les domaines suivants : 1° la culture, les loisirs, les activités communautaires et les parcs ; 2° le développement économique local, dans la mesure prévue au

chapitre III ; 3° la production d'énergie et les systèmes communautaires de télécommunication ; 4° l'environnement ; 5° la salubrité ; 6° les nuisances ; 7° la sécurité ; 8° le transport. 19. Toute municipalité locale peut adopter des règlements en matière d'environnement. 52.

Toute municipalité locale peut, par règlement, prohiber l'épandage de déjections animales, de boues ou de résidus provenant d'une fabrique de pâtes et papier pendant les jours, jusqu'à concurrence de 12, dont elle précise les dates parmi celles qui sont postérieures au 31 mai et antérieures au 1er octobre, de façon que la prohibition ne s'applique pas pendant plus de trois jours consécutifs . Pour que la prohibition s'applique au cours d'une année, le règlement qui la prévoit doit être adopté et publié au plus tard le dernier jour, respectivement, des mois de février et de mars de cette année.

Le greffier ou le secrétaire-trésorier selon le cas peut, par écrit et sur demande, autoriser une personne à effectuer un épandage interdit par le règlement. Dans le cas où il y a eu de la pluie pendant trois jours consécutifs, il doit accorder l'autorisation. Le règlement peut prévoir des nombres maximaux de jours supérieurs à ceux prévus au premier alinéa si une entente en ce sens a préalablement été conclue entre la municipalité et la fédération régionale qui est affiliée à l'association accréditée conformément à l'

article 8 de la

Loi sur les producteurs agricoles (chapitre P-28 ) et dont le territoire recoupe la plus grande

partie de celui de la municipalité. Si la majorité des agriculteurs du territoire de la municipalité sont membres d'un syndicat, tel que défini au paragraphe e de l'

article 1 de la

Loi sur les producteurs agricoles , affilié à la fédération régionale visée au quatrième alinéa, l'entente peut être prise avec ce syndicat. 85. En outre des pouvoirs réglementaires prévus à la présente loi, toute municipalité locale peut adopter tout règlement pour assurer la paix, l'ordre, le bon gouvernement et le bien-être général de sa population. L’article 2 fait

partie du

Titre I (« Champ d’application et interprétation ») de la LCM et l’article 4 du

Chapitre I (« Généralités ») du

Titre II (« Les compétences d’une municipalité locale »). L’article 19 apparaît dans la

Section I (« Généralités ») du

Chapitre V

(« Environnement ») du

Titre II. L’article 52 apparaît dans la

Section V (« Autres dispositions ») du même chapitre. L’article 85 apparaît dans le

Chapitre X (« Autres pouvoirs ») du même titre. [ 4 ] Réduite à l’essentiel, l’argumentation de l’appelante et de l’intervenant sur ce point consiste à soutenir que l’article 52, une disposition qui encadre de manière spécifique le pouvoir de réglementer et de prohiber l’épandage de matières résiduelles dans les limites du territoire municipal, doit prévaloir, lorsqu’il s’agit de réglementer cette activité, sur toute autre disposition générale relative à l’environnement ou au « bien-être général » de la population comprise dans ce même territoire.

Il en serait ainsi parce que les dispositions d’une loi s’interprètent les unes par rapport aux autres. En outre, une telle interprétation s’imposerait en raison des principes établis en jurisprudence, notamment par les arrêts R. c. Greenbaum [3] , 114957 Canada Ltée (Spraytech, Société d’arrosage) c.

Hudson (Ville) [4] et Montréal (Ville) c. 2952-1366 Qubec inc. [5] . [ 5 ] Traitant de cette question, le juge de première instance en vient à la conclusion que le terme « boues » dans le premier alinéa de l’article 52 doit s’entendre de celles « provenant d'une fabrique de pâtes et papier », et non de ce qu’il est convenu d’appeler les « boues municipales » provenant du traitement des eaux usées.

Comme l’intention déclarée de l’appelante était de procéder sur les terres qu’elle exploite à l’épandage de boues de ce second type, elle plaidait ce qui suit au soutien de sa demande d’annulation du Règlement 296 (selon les termes dans lesquels le juge de première instance résume l’argument) : [154] Selon la demanderesse, cet

article est rédigé en termes non spécifiques et, contrairement à ce que plaide l'avocat de la municipalité, cet

article ne vise pas seulement les boues ou résidus d'une fabrique de pâtes et papiers, mais aussi les boues provenant des municipalités. Le juge écarte cette interprétation et rejette par conséquent l’argument de l’appelante voulant que le Règlement 296 est ultra vires en raison de ce que prévoit l’

article 52 de la LCM . Sur ce point, le juge s’explique comme suit : [160] Si le législateur a utilisé l'expression «boues provenant d'ouvrages municipaux d'assainissement des eaux usées» à l'article 26 du r èglement sur le captage des eaux souterraines [6] et à l'article 29.1 du Règlement sur les exploitations agricoles [7] , il connaissait cette réalité et pouvait aussi la décrire à l'

article 52 de la

Loi sur les compétences municipales . [161] Le législateur ne parle pas pour rien dire. Mais lorsqu'il ne dit rien, il faut en faire le constat et le reconnaître. À l'

article 52 , il n'est nullement question des boues municipales qui sont de toute évidence importantes et connues du législateur québécois. En première instance, l’argument que l’appelante fondait sur l’

article 52 de la LCM échoua pour ces raisons. [ 6 ] Or, l’appelante et l’intervenant soutiennent, et à juste titre, que cette lecture de l’

article 52 est erronée. Avec égard pour le juge de première instance, un argument de texte le démontre. Comme le relève le juge au paragraphe [157] de ses motifs, une interprétation littérale de cet

article et la répétition de la préposition « de » devant chaque élément de l'énumération incitent à conclure que l'expression « boues » ne vise pas uniquement les boues des fabriques de pâte et papiers mais toutes les boues susceptibles de servir à l’épandage. Il en irait différemment si la disposition visait « l’épandage […] de boues ou résidus provenant d'une fabrique de pâtes et papiers » mais il est question ici de l’épandage « de boues ou de résidus provenant d'une fabrique de pâtes et papiers ».

Comme il est acquis que les boues municipales ou industrielles – soit celles provenant de la fabrication de pâtes et papier – peuvent servir à des fins d’épandage, il faut donner au mot « boues » sont sens générique. Il s’ensuit que le Règlement 296 prohibe en totalité une activité que la loi permet et dont elle autorise la réglementation dans des termes qui circonscrivent précisément le pouvoir délégué à la municipalité. [ 7 ] Il est vrai que, conformément à son

article 2, les dispositions de la LCM ne doivent pas s’interpréter de façon littérale ou restrictive, mais cette règle s’applique aussi au mot « boues » tel qu’il apparaît à l’

article 52 . La doctrine en droit municipal souligne cette nouvelle règle d’interprétation [8] et elle rejoint en cela les notes explicatives qui accompagnaient en 2004 le Projet de loi nº 62, devenu par la suite la LCM . Mais la spécificité des termes utilisé par le législateur à l’article 52 (« … jusqu’à concurrence de 12 … », « … ne s’applique pas pendant plus de trois jours consécutifs … », « … peut prévoir des nombres maximaux de jours… ») fait voir qu’il s’agit bien ici de seuils à ne pas franchir.

C’est pourtant ce que prétend faire le Règlement 296 de l’intimée en édictant une prohibition de portée tout à fait générale sur l’épandage des matières résiduelles. [ 8 ] Qui plus est, l’arrimage entre l’

article 52 de la LCM , l’

article 124 de la

Loi sur la qualité de l’environnement [9] (lui-même modifiée par l’

article 226 de la LCM dans sa version non refondue [10] ), le Règlement sur le captage des eaux souterraines [11] et le Règlement sur les exploitations agricoles [12] , arrimage rendu évident par le choix des termes précis utilisés dans ces textes légaux et réglementaires, ne laisse place à aucune autre conclusion : le Règlement 296 de l’intimée est ultra vires de la LCM. [ 9 ] Il est vrai aussi que les articles 4, 19 et 85 de cette même loi formulent en termes très généraux la compétence d’une municipalité comme l’intimée, mais on ne saurait fonder sur ces dispositions un argument semblable à celui que la Cour suprême du Canada jugea valide dans l’arrêt Spraytech [13] .

En effet, dans cette affaire, antérieure à l’adoption de la LCM , aucune disposition légale comparable à l’

article 52 ne balisait l’exercice du pouvoir réglementaire de la municipalité. [ 10 ] Le premier moyen de l’appelante et de l’intervenant suffit donc à vider le pourvoi. [ 11 ] POUR CES MOTIFS, la Cour : [ 12 ] ACCUEILLE l’appel; [ 13 ] INFIRME le jugement de première instance et, procédant à rendre le jugement qui aurait dû être rendu : [ 14 ] ACCUEILLE la requête pour jugement déclaratoire de l’appelante; [ 15 ] DÉCLARE que le Règlement 296 de l’intimée est ultra vires des pouvoirs conférés par la

Loi sur les compétences municipales et donc invalide;

[ 16 ] LE TOUT avec dépens en première instance et en appel. YVES-MARIE MORISSETTE, J.C.A. ALLAN R. HILTON, J.C.A. DENIS JACQUES, J.C.A. (AD HOC)