2021 QCCA 630, 2021 QCCA 630

Ville de Saint-Rémi c. 9120-4883 Québec inc. 2021 QCCA 630 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE MONTRÉAL N° : 500-09-027609-189 (505-17-008681-167) DATE : 21 AVRIL 2021 FORMATION : LES HONORABLES MARK SCHRAGER, J.C.A. STÉPHANE SANSFAÇON, J.C.A. BENOÎT MOORE, J.C.A. VILLE DE SAINT-RÉMI APPELANTE / INTIMÉE INCIDENTE – défenderesse c. 9120-4883 QUÉBEC INC. GESTION TRANSMISSION CONCORDE INC.

INTIMÉES / APPELANTES INCIDENTES – demanderesses et MINISTRE DU DÉVELOPPEMENT DURABLE, DE L’ENVIRONNEMENT ET DE LA LUTTE CONTRE LES CHANGEMENTS CLIMATIQUES MUNICIPALITÉ RÉGIONALE DE COMTÉ DES JARDINS-DE-NAPIERVILLE MIS EN CAUSE – mis en cause ARRÊT [ 1 ] L’appelante se pourvoit contre un jugement rendu le 15 mai 2018 par la Cour supérieure, district de Longueuil (l’honorable Richard Nadeau), lequel accueille en

partie la demande en expropriation déguisée des intimées/appelantes incidentes et condamne l’appelante à payer aux intimées une indemnité de 480 950 $ ainsi que 12 874 $ à

titre de remboursement des taxes foncières municipales, les frais de justice et les frais d’expertise. [ 2 ] Pour les motifs du juge Sansfaçon, auxquels souscrivent les juges Schrager et Moore, LA COUR : [ 3 ] ACCUEILLE l’appel, sans frais de justice, vu le sort mitigé de l’appel, à la seule fin de remplacer le paragr. [70] par le suivant : [70] CONDAMNE la défenderesse à payer aux demanderesses la somme de 190 400 $ avec intérêts au taux légal et indemnité additionnelle depuis le 22 janvier 2013, date d’émission du C.A. qui rendait le terrain des demanderesses à toutes fins inutilisable. [ 4 ] REJETTE l’appel incident, avec les frais de justice.

MARK SCHRAGER, J.C.A. STÉPHANE SANSFAÇON, J.C.A. BENOÎT MOORE, J.C.A. Me Rino Soucy Me Jean-François Girard DHC Avocats inc. Pour l’appelante / intimée incidente

Me Nicolas Trottier Daigneault avocats inc. Me Dennis Geraghty Lalonde Geraghty Riendeau inc. Pour les intimées / appelantes incidentes Me Stéphanie Garon Ministère de la Justice (DGAJ) Pour le mis en cause Ministre du développement durable, de l’environnement et de la lutte contre les changements climatiques Date d’audience : 27 octobre 2020 MOTIFS DU JUGE SANSFAÇON [ 5 ] L’appelante se pourvoit contre un jugement rendu le 15 mai 2018 par la Cour supérieure, district de Longueuil (l’honorable Richard Nadeau), lequel accueille en

partie la demande en expropriation déguisée des intimées/appelantes incidentes et condamne l’appelante à payer aux intimées une indemnité de 480 950 $ ainsi que 12 874 $ à

titre de remboursement des taxes foncières municipales, les frais de justice et les frais d’expertise [1] . [ 6 ] Les intimées se portent à leur tour appelantes incidentes et demandent la révision à la hausse de l’indemnité qui leur a été accordée et le remboursement de leurs honoraires d’avocats, que le juge leur a refusé. [ 7 ] Pour les motifs suivants, je propose d’accueillir en

partie l’appel et de rejeter l’appel incident. Les faits [ 8 ] En 2008, la Ville obtient de la Commission de protection du territoire agricole du Québec (la « CPTAQ ») l’exclusion de la zone agricole [2] de plusieurs terrains contigus à son parc industriel, dans le but souhaité de l’y étendre.

La Ville modifie alors son règlement de zonage afin que la zone I-3, dans laquelle les usages industriels sont permis, englobe dorénavant tous les terrains nouvellement dézonés, ce qui inclut le terrain en litige dont les intimées feront l’acquisition peu de temps après. [ 9 ] La Ville projette donc à ce moment de développer la phase 2-A (aussi appelée phase II) et ultimement la phase 2-B (aussi appelée phase III) de son parc industriel sur les terrains nouvellement dézonés.

Elle sait toutefois qu’il se trouve là un important milieu humide, lequel empiète légèrement (sur 0,34 hectare) sur les terrains de la phase 1 déjà amorcée de son parc industriel. Elle demande donc, comme l’

article 22 de la

Loi sur la qualité de l’environnement [3] l’oblige, au ministère du Développement durable, de l’Environnement et des Parcs (« le Ministère ») un certificat d’autorisation afin de le remblayer. Puisqu’une étude, préparée par le conseiller en environnement engagé à cette époque par la Ville, indiquait que cette petite superficie de terrain marécageux ne possédait aucun lien hydrologique de surface ni ne comportait d’espèce menacée ou vulnérable désignée, le Ministère considère alors que son remblayage ne requiert aucune mesure compensatoire [4] de la part de la Ville pour sa perte, et délivre un certificat d’autorisation le 14 février 2011. [ 10 ] Avant que le remblayage de cette

partie de terrain ne débute, la Ville continue ses démarches auprès du Ministère afin cette fois d’être autorisée à remblayer les terrains de la phase 2-A. Puisque la nouvelle superficie de terrain marécageux qu’elle souhaite remblayer est supérieure à 5 ha, le Ministère requiert de la Ville qu’elle fasse préparer un rapport de caractérisation non seulement des terrains visés, mais aussi des terrains contigus de sa future phase 2-B. Ce rapport, rédigé par M. Steve Therrien de Biome en juin 2011, conclut que la majeure

partie des terrains que la Ville souhaite remblayer font

partie d’un milieu humide de « grande valeur » classifié « situation 3 » à la démarche analytique du Ministère, puisque (1) il possède une superficie supérieure à 5 ha (16,74 ha), (2) il est en lien hydrologique direct avec le ruisseau Marcotte, lequel a sa tête à même ce milieu humide, et un lien indirect avec le ruisseau Santoire, et (3) on y retrouve une espèce à statut précaire [5] . [ 11 ] Selon cette classification, toute destruction, même partielle, de ce milieu humide, si autorisée par le Ministère, devra être compensée « en respectant un ratio de compensation proportionnel à la valeur écologique du milieu humide détruit » [6] . [ 12 ] Selon sa directrice générale Mme Nancy Corriveau, la Ville comprend alors de ses rencontres avec M.

Armel Joseph Seh, leur interlocuteur au Ministère chargé de l’étude des demandes des certificats d’autorisation, que la probabilité que le Ministère autorise un jour la destruction du milieu humide au-delà du ruisseau Marcotte, là où elle prévoyait éventuellement développer la phase 2-B (et où se trouve le terrain en litige), s’avère être très mince, vu sa valeur écologique très élevée démontrée par le rapport de Biome de juin 2011. M. Seh insistait sur cette grande valeur écologique. C’est, selon Mme Corriveau, ce qui amène la Ville à amorcer en novembre 2011 la procédure d’adoption du Règlement no.

V467-37-11, qui entrera en vigueur le 10 janvier 2012, et qui fera passer les terrains de la phase 2-B d’un zonage industriel à un zonage Récréation-5. Les seuls usages qui y sont dorénavant autorisés sont les sentiers comme les pistes cyclables, sentiers de randonnée pédestre, sentiers équestres, pistes de ski de fond et sentiers d’interprétation, à l’exclusion de tout sentier pour véhicules motorisés. En d’autres mots, dorénavant, aucun usage ne peut être exercé sur ces terrains, si ce n’est s’y promener. [ 13 ] La Ville continue ses discussions avec le Ministère. Selon Mme Corriveau, M.

Seh lui laisse clairement comprendre que, vu les

caractéristiques de ce milieu humide, toute intervention sur les terrains de ce que la Ville destinait à sa phase 2-B, requerrait une compensation prenant la forme d’une protection d’autres milieux humides situés sur le territoire de la Ville à hauteur de 10:1, vu que le seul autre milieu humide suffisamment grand susceptible d’être offert en compensation était situé en zone agricole, ce qui apparaissait irréalisable.

C’est selon elle ce qui explique que, lors du dépôt le 19 juillet 2012 de sa demande de certificat d’autorisation pour remblayer les terrains de sa phase 2-A (6,9 ha), elle offre au ministre de « protéger le reste des milieux humides du secteur et désire ajouter, aux milieux humides restants, une superficie de 9 hectares de milieu terrestre en compensation » [7] . [ 14 ] L’effet pratique de l’offre de compensation de la Ville est que, par l’engagement de maintenir le zonage Récréation sur les terrains de la zone R-5, elle assure en réalité la pérennité du gel de tout usage décrété par le Règlement no.

V467-37-11 sur les terrains qui s’y trouvent, dont celui des intimées, et vient grandement limiter toute possibilité que l’effet de confiscation qui se rattache à ce type de zonage puisse un jour être rescindé (par un amendement subséquent au règlement de zonage). [ 15 ] Le Ministère et la Ville continuent leurs discussions pendant l’analyse de la demande de certificat d’autorisation, lesquelles amèneront cette dernière à réduire la superficie de terrain humide visée par sa demande de destruction sur sa phase 2-A de 6.9 ha à 3,76 ha. Sa demande ainsi modifiée est déposée le 3 janvier 2013.

Le Ministère délivre son certificat d’autorisation le 22 janvier 2013. [ 16 ] Jamais les intimées ne sont informées des négociations qui se sont tenues entre le Ministère et la Ville, celle-ci n’ayant pas cru utile de les en aviser, alors que M. Seh croyait qu’elle l’avait fait. Le jugement et les moyens d’appel [ 17 ] Les intimées ne demandaient pas la nullité du Règlement no. V467-37-11 adopté dans les derniers mois de 2011, mais plutôt des dommages correspondant à l’indemnité qu’elles auraient obtenue si elles avaient été expropriées selon la loi.

Bien que la prescription de trois ans du recours [8] ait été expressément alléguée dans la défense écrite, il semble qu’elle ait été abandonnée lors de l’audition devant le premier juge.

Ce moyen n’est pas soulevé en appel. [ 18 ] L’appelante propose comme premier moyen d’appel que le juge a erré en faisant reposer sa responsabilité sur une faute civile, soit d’avoir tenu les intimées à l’écart de ses discussions avec le Ministère alors qu’elle entendait lui offrir leur terrain en échange du certificat d’autorisation. [ 19 ] Voici ce que le juge écrit : [29] La ville a-t-elle commis une faute envers les demanderesses? [30] Certes, personne ne conteste le droit d’une corporation municipale de réglementer l’utilisation de son territoire en créant par réglementation des zones où elle détermine comment les sols seront utilisés, quels usages seront permis et quels types de constructions y seront ou non permises. [31] Il est par ailleurs également compris que lesdites corporations sont assujetties à l’approbation totale ou partielle de corps ou d’organismes qui leur sont supérieurs, tels les M.R.C. et leurs schémas d’aménagements (P-10), ou la C.P.T.A.Q. en présence de régions ou de zones rurales ou agricoles, ou le M.E.Q., par sa

Loi sur la qualité de l’environnement (RLRQ c. Q-2 ), surtout en matière de zones dites fragiles ou milieux humides ( Art. 22 ), de même que sa Loi concernant des mesures de compensation pour la réalisation de projets affectant un milieu humide ou hydrique. [32] On sait ici que la ville a d’abord procédé à obtenir une autorisation de la C.P.T.A.Q. puisque la zone visée était en grande partie, sinon totalement, en zone agricole (zone verte!).

Elle a eu cette autorisation, tel que vu. [33] En ce qui concerne le M.E.Q., dès que les experts de la ville lui ont confirmé la fragilité des lieux visés et leur assujettissement à l’application de l’article 22 de la L.Q.E., dont le texte se lit comme suit : […] Cependant, quiconque érige ou modifie une construction, exécute des travaux ou des ouvrages, entreprend l’exploitation d’une industrie quelconque, l’exercice d’une activité ou l’utilisation d’un procédé industriel ou augmente la production d’un bien ou d’un service dans un cours d’eau à débit régulier ou intermittent, dans un lac, un étang, un marais, un marécage ou une tourbière doit préalablement obtenir du ministre un certificat d’autorisation. […] [34] La ville a rapidement réalisé qu’on ne lui accorderait pas l’exemption requise pour remblayer sa phase 2a à moins qu’elle ne puisse offrir une superficie importante en lieu de compensation.

On parlera dans diverses correspondances de la phase 2b, mais il semble clair que cette dernière phase a été abandonnée par la compensation offerte par la ville et acceptée par le M.E.Q. [35] Alors, quelle faute peut-on imputer à la ville, s’il en est? [36] Le tribunal estime que la ville ou ses représentants ont commis une faute dommageable dès qu’ils ont entrepris des négociations avec le M.E.Q. dont ils savaient ou devaient savoir qu’elles emporteraient l’abandon de la phase 2b dont la fragilité apparaissait très importante aux yeux du M.E.Q.

Elles auraient alors dû aviser les demanderesses de la situation pour leur permettre de participer aux discussions, aux négociations et peut-être d’aider la ville à proposer d’autres scénarios de compensation de terrains ou de superficies à l’extérieur de la zone visée. [37] La preuve révèle qu’il y avait de grandes superficies de terres humides et de terres dites terrestres (au sec) en bordure de la zone visée (D-11, entre autres plans et relevé

s) qui auraient pu ou dû être offertes au M.E.Q. en compensation, ce qui aurait permis à la ville

de parfaire sa phase 2b dont elle disait avoir besoin pour le futur développement de ses activités. [38] Or plutôt que de tenter sa chance auprès du M.E.Q. pour faire libérer sa phase 2b pour futur développement industriel, la ville a bradé le terrain des demanderesses, à leur insu , près de la moitié de la superficie offerte et acceptée par le M.E.Q. en compensation, le rendant virtuellement inutilisable dans le futur, ce sur quoi tous se sont entendus à l’enquête. [39] La ville, s’étant elle-même placée dans une situation d’infériorité et de vulnérabilité dans ses négociations avec le M.E.Q. aurait dû, avant de conclure l’entente qui a résulté, soit offrir aux demanderesses de les acheter de gré à gré à un prix correct, soit de procéder par expropriation, ce qu’elle n’a même pas considéré, semble-t-il! [Références omises, soulignements ajoutés] [ 20 ] Un peu plus loin, le juge conclut : [43] Il est évident que la ville n’a pas agi de bonne foi après avoir littéralement « exproprié » le terrain des demanderesses, ni lors de négociations où on semble avoir offert moins que le prix payé par elles, étant devenues complètement ou presque à la merci de la ville, leur terrain devenu virtuellement inutilisable, ni par la suite en contestant vigoureusement la demande introductive.

La défense originalement produite en atteste éloquemment. [Référence omise] [ 21 ] Une remarque s’impose. Selon la preuve, les discussions entre la Ville et le Ministère au sujet de la compensation se sont déroulées après le changement du zonage d’Industriel à Récréationnel. Le juge ne relève pas cet écart dans le temps entre les deux évènements, et l’appelante ne soutient pas qu’il s’agirait là d’une erreur. Par conséquent, il nous faut donc traiter l’amendement au règlement de zonage comme faisant

partie des discussions tenues entre la Ville et le Ministère et desquelles a résulté la délivrance du certificat d’autorisation. [ 22 ] L’appelante soutient donc que le juge a erré en faisant reposer sa condamnation sur sa faute de ne pas avoir tenu les intimées informées de ses démarches auprès du Ministère puisqu’elle n'avait aucune telle obligation. Elle ne conteste pas le fait qu’elle ne les a pas informées, mais avance que cela n’aurait rien changé vu que le Ministère refusait la destruction de la

section du milieu humide qui couvrait le terrain des intimées et n’acceptait d’autoriser que la

section située en périphérie de celle-ci. Son obligation d’indemniser les intimées ne serait susceptible de naître que si Ie règlement est en lui-même abusif et qu’il constitue de facto une expropriation déguisée qui enlève toute valeur au terrain, ce qui s’apprécie sans égard à quelque faute d’information. Or, ajoute l’appelante, ce n’est pas son règlement qui empêche les intimées d’exercer tout usage ou de construire sur le terrain, mais bien la présence d’un milieu humide de même que les normes environnementales provinciales.

Il n’y aurait donc pas de lien de causalité entre le règlement et la baisse de valeur du terrain. De plus, la loi accordait à la Ville le pouvoir d’interdire sur ce terrain couvert par un milieu humide tout usage, construction et activité dans un but de protection environnementale. [ 23 ] Les intimées conviennent avec l’appelante que leur réclamation ne reposait pas sur la démonstration d’une faute d’information de l’appelante, mais plutôt sur l’effet du Règlement no.

V467-37-11 qui, en lui retirant toute possibilité d’en faire un usage raisonnable, a eu l’effet de l’exproprier, effet rendu pratiquement définitif par l’octroi du certificat d’autorisation le 22 janvier 2013. Leur recours n’en est pas un en responsabilité civile. S’il est un acte fautif posé par l’appelante, c’est l’adoption même du règlement qui, ajoutée à son engagement de laisser les terrains de la phase 2-B zonés Conservation comme compensation pour la destruction de la

partie du milieu humide qui se trouvait sur son propre terrain dans le but de développer le parc industriel, a eu l’effet de confisquer le leur. Par ailleurs, le lien de causalité entre le règlement et le dommage aurait été démontré, puisque sans ce règlement les intimées auraient pu elles-mêmes offrir au Ministère un autre terrain ailleurs sur le territoire de la municipalité à

titre de compensation pour la destruction du milieu humide situé sur le sien. [ 24 ] Qu’en est-il? L’expropriation déguisée [ 25 ] Il est bien établi que l’obligation d’une municipalité d’indemniser le propriétaire d’un immeuble trouve sa source dans l’

article 952 C.c.Q . et n’est susceptible de naître que si Ie règlement est à ce point restrictif qu’il rend impossible l’exercice du droit de propriété.

La restriction imposée par le règlement « doit équivaloir à une suppression de toute utilisation raisonnable du lot, une négation de l’exercice du droit de propriété ou encore, à une “véritable confiscation” ou à une appropriation de l’immeuble » [9] . [ 26 ] C’est donc l’effet même du règlement et l’absence d’habilitation législative d’enlever la possibilité d’exercer tout usage sur un terrain qui importe, et non le fait que la municipalité peut avoir conduit ses affaires sans en aviser le propriétaire de l’immeuble visé [10] . [ 27 ] Avec égards, il était donc erroné de conclure que l’absence d’avis ou d’invitation à participer aux discussions avec le Ministère équivalait à une faute civile. [ 28 ] Cela dit, le juge estime aussi que l’effet combiné du Règlement no.

V467-37-11 et de l’engagement de la Ville d’en maintenir la portée en contrepartie de l’obtention du certificat d’autorisation a été de définitivement retirer à ses propriétaires toute possibilité d’utiliser le lot en question à quelque fin raisonnable que ce soit [11] , si ce n’est s’y promener. [ 29 ] L’appelante soutient qu’il n’existe pas de causalité entre le règlement et la baisse de valeur du terrain des intimées. Ce ne serait pas le règlement qui aurait mené à ce résultat, mais plutôt la présence du milieu humide occupant la majeure

partie du terrain. Il n’y aurait qu’une cause à la baisse de la valeur du terrain, ou du moins une seule cause immédiate, soit la présence de ce milieu humide conjuguée à l’article 22 L.q.e. [ 30 ] Il est vrai que la présence d’un milieu humide et les restrictions aux usages et activités imposées par l’article 22 L.q.e. et

soumises à la discrétion du ministre, restreignent de façon considérable les possibilités de développement du terrain en litige. On ne peut toutefois écarter de l’équation l’effet prohibitif du règlement à l’égard de tout usage raisonnable du terrain.

Peut-être la présence d’un milieu humide sur le terrain en réduisait-elle la valeur, même de façon considérable, il n’en demeure pas moins qu’à cette époque, l’article 22 L.q.e . ne constituait pas une fin de non-recevoir automatique et les intimées pouvaient toujours présenter une demande de certificat d’autorisation au Ministère et tenter de lui offrir une compensation, même si ses chances pouvaient être minces.

Le juge avait donc raison d’y voir l’effet d’une expropriation et l’appelante ne montre pas en quoi sa conclusion serait entachée d’une erreur en droit ou manifestement non conforme à la preuve. [ 31 ] L’appelante avance aussi que si le règlement a un tel effet, elle avait le pouvoir de l’adopter puisque l’ article 113 (16) de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme [12] lui accordait spécifiquement le pouvoir d’interdire tous les usages et ouvrages sur les terrains humides. Elle ne peut donc être tenue fautive d’avoir adopté le règlement no.

V467-37-11, aussi prohibitif soit-il. [ 32 ] L’appelante a tort. [ 33 ] Au moment des évènements, cet

article prévoyait que : 113. Le conseil d'une municipalité peut adopter un règlement de zonage pour l'ensemble ou

partie de son territoire. 113. The council of a municipality may adopt a zoning by-law for its whole territory or any part thereof.

Ce règlement peut contenir des dispositions portant sur un ou plusieurs des objets suivants: A zoning by-law may include provisions regarding one or more of the following objects: […] (…) 16° régir ou prohiber tous les usages du sol, constructions ou ouvrages , ou certains d'entre eux, compte tenu , soit de la topographie du terrain, soit de la proximité d'un cours d'eau ou d'un lac , soit des dangers d'inondation, d'éboulis, de glissement de terrain ou d'autres cataclysmes, soit de tout autre facteur propre à la nature des lieux qui peut être pris en considération pour des raisons de sécurité publique ou de protection environnementale des rives, du littoral ou des plaines inondables ; prévoir, à l'égard d'un immeuble qu'il décrit et qui est situé dans une zone d'inondation où s'applique une prohibition ou une règle édictée en vertu du présent paragraphe, une dérogation à cette prohibition ou règle pour un usage du sol, une construction ou un ouvrage qu'il précise [13] ; (16) to regulate or prohibit all or certain land uses, structures or works , taking into account the topography of the landsite, the proximity of a stream or lake , the danger of flood, rockfall, landslide or other disaster, or any other factor specific to the nature of a place which may be taken into consideration for reasons of public safety or of environmental protection regarding riverbanks and lakeshores, littoral zones or floodplains ; to provide, in respect of an immovable that is described in the zoning by- law and that is situated in a flood zone to which a prohibition or rule made under this subparagraph applies, for an exemption from the prohibition or rule for any land use, structure or works specified in the by-law; […] (…) [Soulignement ajouté] (Emphasis added) [ 34 ] Me Daniel Bouchard, dans un

article publié dans le cadre de la formation permanente du Barreau du Québec [14] , expose selon moi la juste portée de cet article, tel qu’il était rédigé à l’époque : II faut avouer cependant qu'il faut lire et interpréter de façon très large ces dispositions législatives [les paragraphes 16 et 16.1 du deuxième alinéa de l'

article 113 de la

Loi sur l'aménagement et l'urbanisme ] pour en conclure que les municipalités disposent d'une habilitation pour réglementer les milieux humides. Pour mesurer la relative précarité de cette affirmation à l'effet que les municipalités disposent déjà des habilitations légales nécessaires pour réglementer en la matière, il est utile de rappeler Ie libellé de celles-ci : [l’auteur reproduit ici le paragr. 16 de l’art. 113 LAU ].

Comme on peut Ie voir, outre Ie fait que Ie paragraphe 16 ci-dessus cité permet de régir ou de prohiber des utilisations du sol, des constructions ou des ouvrages compte tenu d'un « facteur propre à la nature des lieux qui peut être pris en considération pour des raisons de sécurité publique » et que Ie paragraphe 16.1 permet de régir ou de prohiber tous les usages du sol, constructions ou ouvrages compte tenu « de la proximité d'un lieu où la présence » d'un immeuble « ou l'exercice, actuel ou projeté [...] d'une activité fait en sorte que l'occupation du sol est soumise à des contraintes majeures pour des raisons de sécurité publique, de santé publique ou de bien-être général », il n'y a pas grand-chose dans ces paragraphes 16 et 16.1 qui permette de rattacher clairement à ces paragraphes une réglementation limitative et surtout prohibitive des usages, constructions ou activités dans un milieu humide. [ 35 ] Je partage l’avis de Me Bouchard voulant que l’article 113(16) L.a.u . tel qu’il était rédigé lors de l’adoption du Règlement no.

V467-37-11, n’octroyait pas aux municipalités le pouvoir de prohiber tous les usages et constructions sur les terrains couverts par un milieu humide. D’abord, un milieu humide n’est pas un lac ou un cours d’eau, ni une plaine inondable, et le fait qu’un cours d’eau puisse trouver sa source ou origine d’un milieu humide ne suffisait pas, à cette époque, à étendre le pouvoir d’y prohiber tous les usages, constructions ou ouvrages, l’objectif premier de cette disposition étant la protection du cours d’eau lui-même, soit de ses rives et de son littoral.

La lecture que l’appelante nous invite à faire de l’article 113(16) L.a.u. relève donc plus du souhait de ce que la loi aurait dû prévoir que de ce qu’elle prévoyait réellement, du moins telle qu’elle était alors rédigée. [ 36 ] Ensuite, et bien que cela ne soit pas déterminant, le règlement interdit tout usage sur tous les terrains situés dans la zone malgré que le milieu humide ne les occupe pas tous entièrement, ce qui fait douter que l’appelante ait réellement tiré son pouvoir habilitant de l’article 113(16) L.a.u .

Autre indice, non plus déterminant, que ce ne serait pas le cas : alors qu’un règlement tirant sa source de l’article 113(16) L.a.u. pouvait être adopté en suivant une procédure d’adoption courte (art. 124 à 127 L.a.u. ), la Ville a plutôt suivi la procédure longue applicable aux autres paragraphes de l’article 113 (art. 124 à 135 L.a.u. ) [15] .

[ 37 ] Enfin, il semble bien que le législateur a réalisé l’importance de permettre aux municipalités d’étendre aux milieux humides la protection jusque-là limitée aux milieux hydriques, autre élément qui permet d’asseoir notre proposition de lecture de l’ancien texte de l’article 113(16) L.a.u. Le législateur a modifié cet

article en 2017 [16] et accorde dorénavant au conseil municipal le pouvoir réglementaire suivant : 113. Le conseil d’une municipalité peut adopter un règlement de zonage pour l’ensemble ou

partie de son territoire. 113. The council of a municipality may adopt a zoning by-law for its whole territory or any part thereof.

Ce règlement peut contenir des dispositions portant sur un ou plusieurs des objets suivants: A zoning by-law may include provisions regarding one or more of the following objects: […] (…) 16° régir ou prohiber tous les usages du sol, constructions ou ouvrages , ou certains d’entre eux, compte tenu , soit de la topographie du terrain, soit de la proximité de milieux humides et hydriques , soit des dangers d’inondation, d’éboulis, de glissement de terrain ou d’autres cataclysmes, soit de tout autre facteur propre à la nature des lieux qui peut être pris en considération pour des raisons de sécurité publique ou de protection de l’environnement ; prévoir, à l’égard d’un immeuble qu’il décrit et qui est situé dans une zone d’inondation où s’applique une prohibition ou une règle édictée en vertu du présent paragraphe, une dérogation à cette prohibition ou règle pour un usage du sol, une construction ou un ouvrage qu’il précise; (16) to regulate or prohibit all or certain land uses, structures or works , taking into account the topography of the landsite , the proximity of wetlands or bodies of water , the danger of flood, rockfall, landslide or other disaster, or any other factor specific to the nature of a place which may be taken into consideration for reasons of public safety or of protection of the environment ; to provide, in respect of an immovable that is described in the zoning by - law and that is situated in a flood zone to which a prohibition or rule made under this subparagraph applies, for an exemption from the prohibition or rule for any land use, structure or works specified in the by - law; […] (…) [Soulignement ajouté] (Emphasis added) [ 38 ] Au moment de l’étude du projet de loi qui a modifié cet article, le ministre de l’époque expliquait : M.

Heurtel : 30. L’article 113 de cette loi est modifié, dans le paragraphe 16° du deuxième alinéa : 1° par le remplacement de « d’un cours d’eau ou d’un lac » par « de milieux humides et hydriques »; 2° par le remplacement de « protection environnementale des rives, du littoral ou des plaines inondables » par « protection de l’environnement ». M. le Président, l’article 113 de la LAU prévoit notamment le contenu d’un règlement de zonage. La modification prévue au paragraphe 1° de cet

article du projet de loi vise à étendre l’application du paragraphe 16° du deuxième alinéa de cet

article aux milieux humides et hydriques. À noter encore une fois que les notions de « cours d’eau » et de « lac » sont désormais incluses dans l’expression « milieux humides et hydriques ». Celle prévue au paragraphe 2° de cet

article du projet de loi permet, quant à elle, de ne plus limiter le contenu du paragraphe 16° uniquement à la protection environnementale des rives, du littoral ou des plaines inondables, mais à l’étendre plutôt à la protection de l’environnement dans son ensemble. Merci, M. le Président [17] . [Soulignement ajouté] [ 39 ] Ainsi, bien que la Ville possédait en 2011 le pouvoir d’adopter un règlement de zonage, elle ne possédait pas celui de prohiber tout usage et toute construction sur l’immeuble des intimées.

En l’espèce, l’effet du règlement et les restrictions qu’il impose privent les intimées de toute possibilité d’utilisation raisonnable de leur terrain, ce que l’appelante a d’ailleurs admis lors d’une séance de gestion préalable à l’audition en première instance [18] . Elle a donc confisqué leur propriété sans les indemniser. [ 40 ] Le juge de première instance s’est donc bien dirigé en droit lorsqu’il estime que l’appelante a confisqué le terrain des intimées sans l’indemniser.

Le montant de l’indemnité due par l’appelante aux intimées [ 41 ] Le juge situe la date à laquelle l’indemnité doit être établie au 22 janvier 2013, soit au jour où le certificat d’autorisation a été délivré par le ministre [19] .

Il conclut que la valeur que la Ville doit payer aux intimées à cette date est de 480 950 $, somme à laquelle il ajoute le remboursement de 12 874 $ en taxes payées en trop [20] , en contrepartie de quoi les intimées doivent rétrocéder le terrain à l’appelante. [ 42 ] Les parties conviennent que lorsque la Cour supérieure conclut qu’il y a lieu d’accorder une indemnité après avoir constaté l’effet de confiscation d’un règlement, elle doit appliquer les règles qui auraient été employées si la municipalité avait directement exproprié l’immeuble en suivant la procédure d’expropriation appropriée.

L’appelante soutient que le juge n’a pas appliqué ces règles, alors que les intimées estiment qu’il les a appliquées, et ce, correctement. [ 43 ] Que l’indemnité qui sera accordée au justiciable qui se voit dépossédé de sa propriété soit établie en tenant compte de l’entièreté de sa perte va de soi : l’

article 952 C.c.Q . prévoit que le propriétaire qui est contraint de céder sa propriété par voie d’expropriation faite suivant la loi pour une cause d’utilité publique a droit à une juste et préalable indemnité. La valeur de cette indemnité ne s’établit donc

pas en fonction de ce que l’acquisition du bien peut apporter à l’expropriant, mais bien afin d’indemniser l’exproprié de sa perte.

Cette valeur à l’exproprié, ici aux intimées, pourra dans certains cas être supérieure à la valeur réelle employée dans d’autres contextes, comme en matière d’évaluation foncière municipale [21] . [ 44 ] Afin d’établir cette valeur, les parties ont fait entendre chacune un expert-évaluateur. [ 45 ] Le juge écarte entièrement le rapport de l’expert-évaluateur Pépin produit par l’appelante, pour le motif qu’il aurait été « fabriqué pour étayer des négociations biaisées, pour ne pas dire de bonne foi discutable » entre la Ville et les intimées à la suite du dépôt des procédures.

L’appelante ne démontre pas en quoi le juge de première instance aurait erré dans l’exercice de sa discrétion en rejetant le rapport de son expert. [ 46 ] Le juge considère ensuite le rapport corrigé et le témoignage de l’expert-évaluateur Bergeron des intimées, qu’il retient, mais en

partie seulement. L’expert Bergeron accorde au terrain une valeur de 671 500 $ (sur la base d’un consensus entre les deux experts voulant que sa valeur au pied carré ait été de 0,88 $ en janvier 2013 pour un terrain situé en zone industrielle), valeur qui ne tient toutefois pas compte de la contrainte découlant de la présence du milieu humide sur le terrain en litige, ni de ce qu’il en coûterait aux intimées afin d’obtenir le certificat d’autorisation, soit le coût des terrains qu’elles auraient été obligées d’offrir au Ministère comme mesure de compensation.

L’expert Bergeron évalue le coût de cette compensation à 90 000 $ en fonction d’un ratio de 1:1 et fixe donc la valeur du terrain, soit l’indemnité, à 581 500 $. [ 47 ] Le juge note que ce ratio de 1:1 employé par l’évaluateur afin d’établir le coût de la compensation à 90 000 $ est erroné. Il écrit que, bien que celui-ci ait tenu compte de la présence du milieu humide, son « exercice [est] compliqué par le fait que ses recherches ont démontré que la proportion demandée par le M.E.Q. comporte des variations importantes, selon chaque situation » [22] .

Le juge ajoute : [49] Parfois, le M.E.Q. demande 1 ha pour libérer 1 ha, parfois, comme l’expliquait au procès le représentant du M.E.Q., M. Seh, c’était 1 ha humide et 1 ha terrestre pour libérer 1 ha humide etc. On a vu qu’ici, la ville a offert et le M.E.Q. a accepté 14,31 ha pour libérer 3,76 ha, un rapport de presque 5 pour 1. [ 48 ] Face à cette difficulté, le juge tranche : [58] Comment établir une valeur juste et adéquate quand il y a autant d’impondérables en présence?

Les demanderesses ne pourront jamais faire libérer leur terrain par elles-mêmes : elles ne pourront négocier avec le M.E.Q., n’ayant aucun autre terrain à offrir, ni les gros dollars selon les exigences qui semblent émaner de nouvelle loi. [59] La ville, au contraire, pourra peut-être un jour continuer son développement de type industriel à cet endroit. Elle aura plein de terrains humides là, ou en proximité, ou ailleurs dans son territoire pour tenter d’obtenir une libération de la zone visée.

Le terrain des demanderesses a donc assurément une valeur potentielle pour la ville, comme il en avait une avant que celle-ci ne l’offre au M.E.Q. [60] Rappelons qu’avant l’adoption du rôle pour les années 2013 et suivantes, la valeur établie par les évaluateurs de la ville avait été de 380,400$ pour le terrain des demanderesses depuis 2010. Elle est passée à 763,900$ début janvier 2013. [61] La ville a perçu des taxes sur la base de ces valeurs et elle en a perçu depuis, on en traitera. [62]

Malgré les difficultés considérables d’en arriver à une valeur la plus juste possible, le tribunal croit qu’il serait approprié d’établir une médiane entre l’évaluation du terrain par les experts de la ville avant janvier 2013 et la valeur, avec compensation de l’expert Pépin, (380,400$ + 581,500$ = 961,900$ divisé par 2 = 480,950$). [63] Le tribunal conclut donc que la valeur la plus juste pour le terrain au 22 janvier 2013 était de 480,950$ que la ville devra payer aux demanderesses pour les avoir littéralement dépossédées de leur bien. [ 49 ] L’appelante soutient que le juge a erré en omettant de tenir compte des critères applicables en matière d’expropriation, c’est-à- dire la valeur au propriétaire.

Le juge aurait ignoré la preuve non contredite qui établissait que, soit le Ministère n’aurait jamais accepté la destruction de la

partie du milieu humide qui occupait le terrain des intimées, soit qu’il l’aurait acceptée, mais en exigeant une compensation qui ne pouvait être trouvée sur le territoire de la municipalité, ce qui mène au même résultat. [ 50 ] La valeur attribuée par le juge reposant en grande

partie sur son appréciation des faits, la Cour lui devra déférence en l’absence d’une erreur manifeste et déterminante [23] . [ 51 ] Avec égards, j’estime que le juge a commis ici deux erreurs manifestes et déterminantes : la valeur qu’il attribue à l’indemnité qui devrait être accordée aux intimées ne repose pas sur la preuve et ne fait pas appel aux critères applicables en semblable matière. [ 52 ] Le juge établit la valeur du terrain en faisant la moyenne entre la valeur inscrite au rôle d’évaluation de l’appelante et la valeur établie par consensus des deux experts-évaluateurs, de laquelle il soustrait une compensation en fonction d’un ratio de 1:1. [ 53 ] D’abord, le juge ne pouvait pas utiliser comme première donnée la valeur accordée au terrain par l’évaluateur municipal aux fins de la confection du rôle d’évaluation de la Ville [24] , comme les intimées le soulignent d’ailleurs dans le cadre de leur appel incident.

Outre le fait qu’une telle valeur en est une de masse, par opposition à une valeur particularisée qui tient compte des caractéristiques propres au terrain, l’évaluateur qui a confectionné le rôle d’évaluation triennal 2013-2014-2015 n’a pas produit de rapport ni n’a témoigné. Le juge ignorait donc tout des critères sur lesquels cette valeur a été établie puisqu’ils n’ont pas été prouvés.

De plus, il n’a pas été démontré que les restrictions à l’usage dues à la présence d’un milieu humide avaient été tenues en compte par cet évaluateur. [ 54 ] Ensuite, le juge retient comme deuxième donnée de son calcul de la moyenne, le ratio de compensation de 1:1 proposé par l’expert des intimées. Or, ce ratio retenu par le juge ne repose pas sur la preuve, comme cela se devait d’être [25] , mais plutôt sur des hypothèses non vérifiées.

[ 55 ] Ce ratio de 1:1 provient d’abord du rapport de l’expert Pépin, qui ne l’a pas justifié.

Curieusement, et malgré qu’il y affirme que le ratio habituellement employé par le Ministère serait de 1:1, il indique lors de son témoignage que sa recherche de situations comparables lui a permis de constater pour le cas 1 situé à Sainte-Madeleine une compensation de 10,2 ha pour un terrain humide remblayé de 2,13 ha (un ratio de 4,8:1), et pour le cas 3 situé à Carignan, une compensation de 14,67 ha pour 2,61 ha de terrain humide remblayé (un ratio de 5,6:1), soit dans les deux cas un ratio considérablement supérieur à 1:1.

Quant à l’expert Bergeron, qui emploie aussi le ratio de 1:1, il n’explique pas plus pourquoi il l’emploie. [ 56 ] Or, l’importance de la compensation qui était exigée par le Ministère pour la destruction du milieu humide en litige se retrouve dans la preuve, soit principalement dans le témoignage de son représentant, M. Seh, alors responsable de l’analyse du dossier.

Celui-ci explique qu’il était courant, dans le secteur de la Montérégie (qui englobe le territoire de Saint-Rémi), que la compensation acceptée par le Ministère soit de 2:1, c’est-à-dire que pour chaque hectare de terrain humide détruit, un hectare de terrain humide (non nécessairement contiguë à celui détruit ni même à proximité, mais qui doit être situé sur le territoire de la même municipalité), auquel s’ajoutait un hectare de terrain situé en milieu terrestre, mais contigu au milieu humide cédé, destiné à servir d’écotone, c’est-à-dire servir à le protéger, devaient être offerts en compensation. [ 57 ] Cela dit, le ratio réel de compensation accepté par le Ministère n’était jamais fixé à l’avance.

Il était déterminé en fonction de la valeur écologique du milieu humide visé par la demande : plus cette valeur écologique du milieu détruit était élevée, plus la compensation exigée était élevée.

De plus, la valeur d’un milieu humide de grande superficie (supérieure à 5 ha) était évaluée non seulement en tenant compte de ses caractéristiques propres, mais aussi de sa valeur relative eu égard à la présence (ou non) d’autres tels milieux sur le territoire de la municipalité. [ 58 ] En l’espèce, la demande de destruction alors présentée par la Ville ne portait pas sur un milieu humide « moyen », mais plutôt sur un milieu particulièrement riche, qui explique que la Ville demande au Ministère en 2013 l’autorisation de ne remblayer que les 3,76 ha du milieu humide situés à l’est du ruisseau Marcotte, en réduction de la superficie de 6,9 ha de la phase 2-A de son projet initialement demandée.

Selon M. Seh, tant dans son rapport que lors de son témoignage, bien que cette superficie réduite faisait elle aussi

partie intégrante du milieu humide de grande valeur, il s’agissait là de sa

partie qui pouvait être détruite sans trop affecter le reste du milieu humide, vu que le remblayage ne se ferait qu’en périphérie du milieu humide et vu l’importance de la superficie résiduelle qui demeurerait intacte.

Celui-ci témoigne : R- […] Et avec sa configuration, j’ai proposé lors de diverses rencontres ce qu’on pouvait avoir… ce que moi, je pouvais justifier comme une perte acceptable, notamment une intervention en bordure du milieu humide qui était l’intervention où on a… on a ajusté la limite de la zone, mais on a fini par déterminer que… d’intervenir en bordure de la zone humide serait l’intervention la moins dommageable sur le milieu parce que, entre autres, on viendrait réduire la pression exercée sur le milieu. Donc, on laissait un milieu qui était beaucoup plus un milieu compact.

Et cette perte-là, durant mon analyse, a été jugée acceptable. Et c’est celle-là que la Ville… que la Ville devait compenser. [ 59 ] Vu l’importance écologique de ce milieu humide, la Ville non seulement réduit alors la superficie demandée à 3,76 ha, elle offre aussi à

titre de compensation pour sa destruction de maintenir le zonage Récréation mis en place en janvier 2012 par le Règlement no. V467-37-11 sur tous les terrains qui devaient, avant l’adoption de ce règlement, former la phase 2-B de son parc industriel, et d’agrandir les limites de cette zone R-5 sur une

partie de ses terrains de la phase 2-A sur lesquels s’étendait aussi le milieu humide, afin de le protéger. La superficie totale ainsi offerte en compensation est alors de 14,31 pour 3,76 ha de milieu humide détruit, un ratio de 3,8:1 (et non de 5:1, comme le juge écrit). [ 60 ] M. Seh explique le cheminement qui l’a mené à conclure que cette compensation lui paraissait adéquate. [ 61 ] D’abord, malgré que le Ministère exigeait alors ordinairement un ratio de compensation de 2:1, ce ratio ne pouvait s’appliquer à ce milieu humide. Pour conclure de la sorte, M.

Seh a considéré la valeur écologique de l’ensemble du milieu humide visé identifié dans le rapport de Biome de juin 2011, mais aussi la valeur écologique des autres milieux humides ailleurs sur le territoire de la municipalité, dont l’inventaire avait été colligé par l’ancien consultant en environnement engagé par la Ville. Dans son rapport d’analyse du 22 janvier 2013 de la demande de certificat d’autorisation, M. Seh écrit, en parlant du milieu humide visé : Le marécage de 17 ha est un milieu humide de très haute valeur écologique. Il possède une grande superficie.

Sa biodiversité est à souligner, car on y retrouve divers types de peuplement forestier. Ce marécage est en lien hydrologique avec deux cours d’eau, le ruisseau Marcotte et le ruisseau Santoire. Finalement, on y retrouve une espèce vulnérable désignée par la Loi, soit la matteucie-fougère-à-l’autruche. La demande d’origine de la Ville visait le remblayage de près de la moitié du marécage présent dans la zone d’étude. Ce secteur constitue, selon la Ville, un pôle de développement industriel et développement du secteur est déjà amorcé. Considérant que le marécage occupe une grande

partie de la zone prévue pour le développement, il n’est pas possible d’éviter d’y intervenir. Toutefois, compte tenu de la valeur écologique élevée du milieu, la Ville a consenti à limiter le développement de la zone industrielle sur les pourtours du milieu humide. Bien qu’en lien avec deux cours d’eau, le marécage mentionné ci-dessus ne constitue pas, selon la demande, le littoral de l’un ou l’autre des cours d’eau. Afin de compenser pour la perte de 3,76 ha de milieux humides, la Ville propose en compensation la conservation d’un bloc de milieu

naturel couvrant une superficie de 14,31 ha. Ce bloc est constitué de 1,80 ha de milieu terrestre et 12,51 ha de milieu humide. [Références omises] [ 62 ] Lors de son témoignage, M. Seh explique pourquoi le Ministère ne pouvait accepter la destruction de tout le milieu humide des phases 2-A et 2-B du projet de parc industriel de la Ville : R- […] Ici je n’ai malheureusement pas les chiffres… je n’ai plus les chiffres en tête, mais la perte, ici, elle réduit encore des superficies de milieux humides, qu’on en avait plus beaucoup sur le territoire.

Donc, j'estimais, à ce moment-là, que cette perte-là était devenue… était inacceptable compte tenu de qu’est-ce qu’il restait. […] […] Q- Quelles étaient ces recommandations. Alors, vous étiez en train d’expliquer, monsieur Seh, la… comment (inaudible), l’importance relative de ce milieu par rapport au reste du territoire de Saint-Rémi. Pouvez-vous compléter votre exposé à ce sujet-là, s’il-vous-plaît?

R- Donc, ce que je disais, c’est que, une fois qu’on avait pris connaissance de ce qui restait en termes de superficie humide sur le territoire de la Ville, j’en arrivais à la conclusion que détruire ce milieu au complet comme la Ville le demandait n’était pas quelque chose qui était acceptable. […] […] Q- Si on va dans votre rapport, là, pouvez-vous expliquer au Tribunal comment… quelle était la valeur écologique de ce milieu-là et surtout de la portion qu’on conservait?

R- Dans son ensemble, Monsieur le Juge, la valeur écologique du milieu était quand même assez élevée parce que, comme je l’ai dit, moi, j’ai estimé que la valeur était élevée parce que, dans un contexte global et territorial sur le territoire de la Ville comme je l’ai dit tantôt, il n’y avait plus… il n’y avait plus de milieux humides de cette envergure-là. Bien, il n’y en avait plus… il n’y en avait plus beaucoup. C’est… je pense, il en restait deux (2) autres qui ne sont pas mentionnés ici. Donc, pour nous, il y avait un facteur de rareté qui s’appliquait au milieu.

La superficie du milieu – parce qu’il faut comprendre que le milieu sort de la zone d’étude – la superficie du milieu était quand même considérable. C’était un immense milieu. Le milieu… là, on dit c’est un marécage, mais il faut comprendre que dans ce marécage-là, il y avait plusieurs… il y avait une diversité… il y avait une diversité de petits types de milieux dans ce marécage-là. Et enfin… bien, pas enfin, dans ce milieu-là, on retrouvait une espèce à statut précaire dans le milieu.

Et enfin, le milieu était en … était en tête d’un des cours d’eau, ce qui confère à ce milieu-là un des rôles fondamental qu’on va donner au milieu humide en lien avec les cours d’eau. (Inaudible). […]

R- […] Comme j’expliquais hier, on a considéré le milieu humide à l’extérieur de la zone du parc industriel. Ça, la firme Biome nous avait cette information-là. Et Enviro-Guide nous avait… nous avait fourni l’information sur la vision globale et territoriale. Si vous regardez… si la Cour regarde la figure 10, la figure 2, vous avez les derniers grands blocs de milieux naturels présents sur le territoire de la Ville. Et comme vous pourrez le constater, dans la figure vous avez la zone qui a été délimitée en bleu, ce sont les milieux humides.

En… des petits pointillés, c’est des espèces de… des espèces de plantes à statut précaire qui peuvent être menacées ou vulnérables. Mais ce qui m’intéressait surtout, c’était le milieu humide encore présent dans les grands boisés. Et si vous regardez les figures qui sont jointes à ce document, vous vous rendrez compte que, en réalité, les deux (2) seuls blocs… les deux (2) seuls blocs de milieux naturels où on trouve encore des milieux humides relativement importants, c’est la première figure 10 où on a un petit peu de bleu avec le chiffre numéro 1 à l’Ouest.

Et la figure numéro… et l’autre figure numéro 10 qui suit juste après où on a encore des plaques humides un peu partout dans la grande zone. Dans mon analyse je me… je le considérais, le milieu humide du parc industriel définitivement c’est le dernier… le dernier gros bloc compact de milieu humide. Si je regarde sur le territoire de la Ville, il n’y a plus de milieu humide aussi important. D’où la restriction qu’on avait dit à la Ville : « On ne peut pas accepter que vous allez plus loin dans votre développement, c’est outre le dernier milieu humide compact. »

Donc, et le (inaudible) illustre les… ce qui reste en termes de milieu humide sur le territoire de la Ville. […] [Soulignement ajouté] [ 63 ] Ainsi, et comme Mme Corriveau l’a elle aussi indiqué, l’offre de la Ville d’offrir en compensation les terrains qui devaient initialement composer la phase 2-B de son parc industriel ne s’est pas faite en vase clos, mais plutôt en réaction à la position du ministère.

Comme Mme Corriveau le souligne en réponse aux questions qui lui étaient posées par le juge, la Ville avait elle aussi pris connaissance du rapport préparé par Biome, qui soulignait l’importance au point de vue écologique de ce milieu humide qui couvrait pratiquement toute la superficie de la phase 2-B et qui s’étendait encore plus vers le nord, au-delà du boulevard St-Rémi : R- Dans notre cas à nous, étant donné la valeur du milieu humide qui était visé par lequel on voulait amener notre développement, il nous parlait plutôt de si on voulait aller en zone agricole, on devait aller vers du un pour dix (10), parce qu’il disait que c’était un milieu de très, très grande valeur.

Donc, ça aurait été vraiment impossible, là, de réaliser un projet comme ça. Q- O.K. R- Puis nous, c’est ce qui nous a amenés, avec nos discussions, puis avec notre compréhension qu’on a eu de l’importance de protéger le milieu, on a réussi à faire valoir qu’en protégeant un milieu humide, le gain environnemental était suffisamment grand pour détruire une portion… une petite portion de marécage. Q- Donc, ma compréhension c’est que vous avez été placés dans la situation où vous n’aviez pas vraiment le choix que d’offrir le restant, le quatorze (14) et quelques hectares, si vous vouliez libérer la

partie de la phase II dont vous aviez besoin? R- En fait, pour nous c’était vraiment clair, pour le ministère, le milieu important à protéger c’était les milieux humides, puis il y avait pas de plus value d’aller chercher d’autres terrains en dehors, là. C’était ce qu’on en a fini par comprendre, que dire « Ça donne absolument rien de continuer à dépenser de l’argent et de mettre de l’énergie avec des spécialistes, là on… » Q- O.K. R- Plus on faisait d’études, pire c’était. Q- O.K.

Est-ce que vous avez proposé ou avez-vous pensé proposer à monsieur Seh d’autres secteurs humides que vous pourriez protéger, parce qu’on sait qu’il y a D-11, encore une fois, qui est la carte maîtresse quant à moi… R- Oui. Q- … D-11 démontrait qu’il y avait plein d’autres endroits qui auraient pu être donnés en compensation dans des zones limitrophes.

R- Oui. Bien, notre réalité, vous la connaissez, c’est on est un territoire agricole. Donc, on peut pas penser aller dans un territoire zoné blanc, on n’en a plus, on se bat avec la Commission de la protection du territoire agricole pour en (inaudible). Q- O.K. Je vous arrête là-dessus. L’autorisation de la CPTAQ ne dépassait pas la

partie qui nous concerne? R- Non. Q- Donc, il aurait fallu retourner à la CPTAQ… R- Effectivement. Q- … pour essayer de faire dézoner de … R- Permettre du morcellement. Q- Permettre du morcellement et dézoner d’autres parcelles limitrophes… R- Oui, pour pouvoir faire la conservation. Q- … même si humides? R- Oui. [Soulignements ajoutés] [ 64 ] Ainsi, comme M. Seh le mentionne, et comme le juge le note [26] , toutes les demandes présentées au Ministère étaient analysées au cas par cas et la hauteur de la compensation exigée variait en fonction des circonstances propres à chaque demande.

En l’espèce, l’importance de la superficie et la grande qualité du milieu humide visé ont été considérées afin d’établir la superficie et la nature des terrains qui seraient acceptés à

titre de compensation. Le Ministère n’était pas disposé à autoriser sa destruction vu l’absence d’autres terrains humides d’aussi grande superficie et qualité ailleurs sur le territoire de la municipalité. Il n’était alors disposé à accepter que le remblai de sa

partie située en périphérie, laissant ainsi intact le cœur du milieu humide [27] , là où se situait le terrain des intimées. C’est ce que la directrice générale Mme Corriveau avait compris de ses échanges avec M. Seh et c’est, comme elle en témoigne, ce qui l’a incité à offrir au Ministère de protéger la majeure

partie de ce milieu humide. [ 65 ] Ainsi, et cela dit avec égards, le juge a erré en établissant la valeur du terrain des intimées en faisant la moyenne de deux valeurs problématiques. S’il est vrai qu’un juge peut dans certains cas « arbitrer » les dommages, il doit le faire en tenant compte de la preuve au dossier [28] .

En prenant ce raccourci, non seulement n’a-t-il pas tenu compte de la preuve, mais il a omis d’analyser les critères applicables lorsqu’il s’agit d’établir l’indemnité d’expropriation, ce qui constitue une deuxième erreur manifeste et déterminante. [ 66 ] En matière d’expropriation, l’indemnité doit être établie selon I'usage Ie plus rémunérateur et Ie plus approprié pour Ie bien exproprié [29] .

Cet usage sera celui qui, au moment de I’évaluation, lui confère la valeur la plus élevée, soit en argent, soit en agrément ou en commodité d'un lieu, aux conditions suivantes, lesquelles doivent être démontrées selon la prépondérance de la preuve par l’exproprié : (1) l’usage est possible, par opposition à n’être que théorique, (2) il existe une probabilité, et non uniquement une possibilité, que cet usage se réalise, (3) l’usage en question est permis par la loi ou les règlements, (4) l’usage doit être financièrement possible, (5) l’usage peut se concrétiser à court terme, et (6) il doit exister une demande pour Ie bien évalué à son meilleur usage. [ 67 ] Puisque le terrain était constitué en

partie par un milieu humide, le juge devait établir si l’usage envisagé par les intimées, ici un usage industriel, était possible, par opposition à n’être que théorique, et s’il existait une probabilité, et non uniquement une possibilité, que cet usage se réalise. [ 68 ] Le juge reconnaît que la fragilité de ce milieu humide apparaissait très importante aux yeux du Ministère [30] .

Il ajoute toutefois que si l’appelante avait avisé les intimées en temps utile, cela leur aurait permis de participer aux négociations « et peut-être d’aider la Ville à proposer d’autres scénarios de compensation de terrains ou de superficies à l’extérieur de la zone visée » [31] . [ 69 ] Peut-être que la Ville aurait dû les aviser, mais la preuve requise dans le cadre de l’exercice visant à établir la valeur au propriétaire est autre : il appartenait aux intimées de prouver que des terrains répondants aux critères du Ministère tant en qualité environnementale qu’en superficie se retrouvaient sur le territoire de la municipalité et qu’elles auraient alors été en mesure de les acquérir ou autrement faire en sorte qu’ils puissent être valablement offerts au Ministère en compensation.

La seule preuve présentée par les intimées à cet égard est une carte des terrains humides résiduels du territoire de la Ville, qui est celle-là même que M. Seh affirme avoir considérée dans le cadre de ses discussions avec l’appelante préalablement à la délivrance du certificat d’autorisation, et qui lui a fait dire, parlant de cette carte : Dans mon analyse je me… je le considérais, le milieu humide du parc industriel définitivement c’est le dernier… le dernier gros bloc compact de milieu humide. Si je regarde sur le territoire de la Ville, il n’y a plus de milieu humide aussi important.

D’où la restriction qu’on avait dit à la Ville : « On ne peut pas accepter que vous allez plus loin dans votre développement, c’est outre le dernier milieu humide compact. » Donc, et le (inaudible) illustre les… ce qui reste en termes de milieu humide sur le territoire de la Ville. [ 70 ] Ainsi, la proposition énoncée par le juge voulant que les intimées aient peut-être pu aider la Ville à proposer au Ministère d’autres scénarios de compensation de terrains ou de superficies à l’extérieur de la zone visée, n’est qu’une hypothèse qui n’est pas supportée par la preuve. Au contraire, il a été démontré que M.

Seh avait en main toutes les cartes des milieux humides situés sur le territoire de la municipalité, qu’il les a considérées et qu’il est dès lors peu probable que les intimées aient pu proposer des terrains adéquats tant en qualité qu’en superficie.

Énoncer une proposition, comme le font les intimées, n’équivaut pas à prouver qu’elle est probable, par opposition à simplement possible (et encore, ici, faiblement possible). [ 71 ] Le juge écrit : [37] La preuve révèle qu’il y avait de grandes superficies de terres humides et de terres dites terrestres (au sec) en bordure de la zone visée (D-11, entre autres plans et relevé

s) qui auraient pu ou dû être offertes au M.E.Q. en compensation, ce qui aurait permis à la Ville de parfaire sa phase 2b dont elle disait avoir besoin pour le futur développement de ses activités. [ 72 ] Une fois de plus, cette proposition du juge n’était pas appuyée par la preuve, pour les mêmes raisons. Le juge ajoute un peu plus

loin que « plutôt que de tenter sa chance auprès du M.E.Q. pour faire libérer sa phase 2b pour futur développement industriel, la Ville a bradé le terrain des demanderesses ». Or, l’appelante ne pouvait ici se contenter de démontrer que la Ville a bradé le terrain des intimées (cela est acquis).

L’expropriation directe du terrain aurait eu le même effet sans que cela en fasse augmenter la valeur, ni réduise le fardeau de preuve des intimées quant à la possibilité réelle que leur terrain puisse être utilisé aux fins qu’elles soutiennent. [ 73 ] En l’espèce, ce fardeau des intimées ne consistait pas seulement à démontrer qu’elles ou la Ville auraient pu « tenter leur chance » auprès du Ministère en lui offrant des terrains situés au nord de la phase 2-B en compensation pour la destruction du milieu humide des terrains situés dans cette phase.

Le fardeau des intimées consistait à prouver par la prépondérance de la preuve qu’il se trouvait en janvier 2013 des superficies suffisantes de terrains humides (de même que terrestres contigus destinés à servir d’écotone aux premiers) qui auraient réellement pu être offertes au Ministère à cette fin, et que le Ministère aurait pu accepter, en d’autres mots démontrer que l’usage de leur terrain était possible, par opposition à n’être que théorique, et qu’il existait alors une probabilité, et non uniquement une possibilité, que cet usage puisse se réaliser. [ 74 ] Il est à cet égard ironique de noter que l’avocat de l’appelante a tenté de questionner M.

Seh durant son témoignage précisément sur cette disponibilité de terrains humides résiduels qui auraient pu être offerts en compensation, mais que l’avocat des intimées s’est opposé à la question, arguant qu’elle était hypothétique.

Le juge n’a donc pas pu en connaître la réponse. [ 75 ] Ainsi, puisque les intimées n’ont pas prouvé que l’usage industriel était possible sur leur terrain, ils n’ont pas droit à l’indemnité qu’ils réclament. [ 76 ] Ont-ils alors droit à une indemnité quelconque? [ 77 ] Dans son mémoire, l’appelante propose que, dans l’hypothèse où il y aurait eu expropriation déguisée, les intimées auraient droit à l’indemnité établie par leur expert-évaluateur. On a dit plus haut que le juge a écarté entièrement cette expertise et qu’il n’y a pas motif autorisant de revoir cette conclusion.

Cela dit, puisque l’appelante nous invite à considérer cette valeur, il m’apparaît approprié de le faire à

titre d’admission de la valeur de l’indemnité d’expropriation.

La condamnation devra porter intérêts depuis le 22 janvier 2013, soit la date de la délivrance du certificat d’autorisation, vu l’importance donnée à cette date par les parties. [ 78 ] Par conséquent, je propose d’accueillir l’appel sans les frais de justice, vu le sort mitigé de l’appel, à la seule fin de remplacer le paragr. [70] par le suivant : [70] CONDAMNE la défenderesse à payer aux demanderesses la somme de 190 400 $ avec intérêts au taux légal et indemnité additionnelle depuis le 22 janvier 2013, date d’émission du C.A. qui rendait le terrain des demanderesses à toutes fins inutilisable.

L’appel incident [ 79 ] Les intimées se portent appelantes incidentes à l’égard de deux aspects du jugement. [ 80 ] Le premier porte sur la valeur de l’indemnité, laquelle devrait être haussée à 581 500 $. J’ai traité cette question dans le cadre de l’appel principal et il n’y a pas lieu d’y revenir. [ 81 ] Le deuxième moyen d’appel soulevé par les intimées porte sur leur demande d’être indemnisées pour les honoraires d’avocats en première instance. Ils soutiennent que le juge a erré en les leur refusant.

Le comportement de la Ville aurait été abusif, lequel justifierait qu’elle doive payer leurs honoraires extrajudiciaires. [ 82 ] Premièrement, les intimées soutiennent que la Ville a agi abusivement en négociant « de mauvaise foi pour tenter de dédommager les [intimées] en leur proposant un montant dérisoire comparativement à la valeur réelle du [Terrain] au moment de l’expropriation, forçant ainsi les [intimées] à poursuivre les procédures alors qu’il y avait admission d’expropriation, leur causant des dommages directement liés à cette même expropriation ».

Elles avancent que les principes de l’arrêt Viel [32] s’appliquent dans un dossier d’expropriation dit « régulier », mais que dans un dossier d’expropriation déguisée « où la [Ville] a obligé les [intimées] à prouver qu’il y a eu expropriation, en plus de les obliger à prouver la valeur de ses dommages […] » il est approprié d’ordonner le remboursement des honoraires extrajudiciaires. [ 83 ] D’abord, je suis d'avis qu'en l'absence d'une preuve d'abus de droit prévu à l’article 51 C.p.c. , le juge de première instance a eu raison de ne pas accorder d'honoraires extrajudiciaires à

titre de dommages-intérêts [33] . Contester une réclamation n’est pas en soi un abus de la procédure, surtout lorsque les montants réclamés sont contestés. [ 84 ] Le dossier révèle que l’instance, comportant une demande et une demande reconventionnelle, s’est déroulée relativement rondement, sans indication claire de procédures inutiles ou superflues de la part de l’appelante. Les intimées reprochent à celle-ci d’avoir admis l’expropriation pour ensuite continuer le débat sur cette question lors du procès.

Il est vrai que la Ville a formulé un aveu judiciaire sur l’effet stérilisant du Règlement sur le droit de propriété des intimées relatif au Terrain. Or, l’avocat de la Ville était d’avis qu’il s’agissait d’une admission sur une question de droit, laquelle n’est pas un aveu judiciaire liant le Tribunal. Il y avait là sujet à débat et le juge n’y a pas vu la preuve d’une conduite blâmable, téméraire ou d’un abus de procédure. [ 85 ] L’existence d’un abus de procédure est une question de fait dont l’appréciation relève du juge d’instance [34] .

Ne voyant pas d’erreur manifeste et déterminante dans les motifs du juge portant sur cette question, il n’y a pas lieu d’intervenir. Je suggère donc de rejeter l’appel incident, avec les frais de justice.

STÉPHANE SANSFAÇON, J.C.A.