2023 QCCA 96, 2023 QCCA 96

9384-2425 Québec inc. c. Ville de Montréal 2023 QCCA 96 COUR D'APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE MONTRÉAL No : 500-09-030086-227 ( 500-17-120781-227 ) PROCÈS-VERBAL D'AUDIENCE DATE : Le 12 janvier 2023 FORMATION : LES HONORABLES STEPHEN W. HAMILTON, J.C.A. STÉPHANE SANSFAÇON, J.C.A. FRÉDÉRIC BACHAND, J.C.A.

PARTIE APPELANTE AVOCATS 9384-2425 québec inc. Me nikolas blanchette M e guillaume peleGrin M e VINCENT BELLEY ( Fasken Martineau DuMoulin ) Absents

PARTIE INTIMÉE AVOCATES ville de Montréal Me mélissandre asselin-blain m e SABRINA GRANT ( Gagnier Guay Biron ) Absentes En appel d’un jugement rendu le 1er juin 2022 par l’honorable Christian Immer de la Cour supérieure , district de Montréal . NATURE DE L’APPEL : Demande de pourvoi en contrôle judiciaire rejetée – Règlement municipal –

Loi sur les élections et les référendums dans les municipalités . Greffière-audiencière : Lesly Ramos Salle : Pierre-Basile-Mignault AUDITION

Continuation de l'audience du 10 janvier 2023. Les parties ont été dispensées d’être présentes à la Cour. PAR LA COUR : Arrêt – voir page 3. Lesly Ramos, Greffière-audiencière ARRÊT [ 1 ] L’appelante se pourvoit contre un jugement rendu le 1 e juin 2022 par la Cour supérieure, district de Montréal (l’honorable Christian Immer), lequel rejette sa demande de pourvoi en contrôle judiciaire modifiée [1] . [ 2 ] Les faits sont simples. [ 3 ] L’appelante est un promoteur immobilier qui souhaite ériger un projet immobilier dans l’arrondissement Sud-Ouest de la Ville de Montréal.

Puisque son projet déroge à certaines dispositions du Règlement d’urbanisme de l’arrondissement du Sud-Ouest [2] , elle dépose une demande d’autorisation pour un projet particulier de construction, de modification ou d’occupation d’un immeuble, comme un règlement de l’arrondissement lui permet de le faire. [ 4 ] Le conseil de l’arrondissement accepte la demande et adopte le premier, puis le second projet de résolution utile à cette fin.

Puisque cette dernière résolution comporte des dispositions pouvant faire l’objet d’une demande afin qu’elles soient soumises à l’approbation des personnes habiles à voter, la secrétaire de l’arrondissement (« la Secrétaire ») publie un avis public informant les personnes intéressées de leur droit de signer une demande d’approbation référendaire [3] . Des demandes signées par douze personnes intéressées sont alors déposées, ce qui force la tenue d’un registre [4] , étape préalable à la tenue d’un scrutin référendaire.

Selon les termes de l’avis, si 135 personnes habiles à voter s’enregistrent, la résolution CA22 22 0051 adoptée le 15 février 2022, autorisant la construction du projet, sera alors soumise à un scrutin référendaire [5] . [ 5 ] La procédure d’enregistrement des personnes habiles à voter afin de déterminer si un scrutin référendaire doit être tenu est prévue dans la

Loi sur les élections et les référendums dans les municipalités (« LERM ») [6] . Toutefois, vu le contexte de la pandémie qui sévit alors, cette procédure est modifiée par l’Arrêté numéro 2021-054 du ministre de la Santé et des Services sociaux en date du 16 juillet 2021 (« l’Arrêté 2021-054 »), qui fixe les modalités s’appliquant « à toute procédure référendaire qui fait

partie du processus décisionnel d’un organisme municipal » [7] , dont notamment que le registre puisse être remplacé « par la transmission de demandes écrites à la municipalité, auquel cas la procédure d’enregistrement des personnes habiles à voter est d’une durée de 15 jours » [8] . [ 6 ] Forte de cet Arrêté, la Secrétaire publie donc un avis public afin d’informer les personnes habiles à voter des modalités selon lesquelles elles pourront transmettre leurs demandes écrites tenant lieu d’inscription au registre [9] .

Une fois la période de transmission échue, la Secrétaire émet un certificat attestant que 137 demandes ont ainsi été enregistrées et donc qu’un scrutin référendaire doit être tenu [10] . [ 7 ] L’appelante dépose une demande de pourvoi en contrôle judiciaire de la décision de la Secrétaire [11] .

Selon elle, le processus d’enregistrement tenant lieu d’inscription au registre, soit la transmission de demandes écrites accompagnées d’une pièce d’identité, est nul puisqu’il contrevient à la LERM qui exige que tout électeur établisse son identité à visage découvert en présentant, « malgré toute disposition inconciliable », une des pièces d’identité énumérées [12] . Ainsi, la Secrétaire aurait erré en n’exigeant que la transmission d’une pièce d’identité et, donc, en omettant de vérifier l’identité de la personne habile à voter. [ 8 ] Le juge de première instance rejette le pourvoi.

Il écrit que l’exercice d’interprétation fait par la Secrétaire était du même type que celui que font les décideurs administratifs au quotidien, commandant l’application de la norme de la décision raisonnable comme établi par la Cour suprême du Canada dans Vavilov [13] .

Il se dit aussi d’avis qu’aucune des exceptions prévues par la Cour suprême permettant l’application de la norme de la décision correcte ne trouvait ici application. [ 9 ] Appliquant cette norme de contrôle, le juge estime ensuite que l’interprétation donnée par la Secrétaire à l’arrêté et à LERM telle que modifiée par l’Arrêté numéro 2021-054 du ministre, enracinée dans le contexte particulier de la tenue du registre en temps de pandémie, était raisonnable. [ 10 ] En appel, l’appelante reprend les arguments présentés au juge de première instance.

Elle soutient que le juge a erré dans son choix de la norme de contrôle appropriée et qu’il aurait dû plutôt appliquer la norme de la décision correcte vu que son pouvoir était un pouvoir lié, et vu l’importance du vote dans notre système démocratique qui en ferait une question quasi constitutionnelle, ou encore une question de droit générale d’importance capitale pour le système juridique dans son ensemble. La Secrétaire ne disposait donc d’aucune discrétion dans son interprétation de la loi, des règlements et des Arrêtés. * * *

[ 11 ] En l’espèce, étant donné que la seule question en litige porte sur l’interprétation qui doit être donnée à la loi, aux règlements et aux Arrêtés en l’absence de tout fait autre que le contexte pandémique mentionné à ces arrêtés, que l’une ou l’autre des normes de contrôle soit appliqué, le résultat est le même. [ 12 ] Dans le cadre de l’application de la norme de la décision raisonnable, le juge réviseur doit tenir compte des contraintes factuelles et juridiqu es pertinentes qui se présentaient au décideur [14] .

Ces contraintes sont susceptibles de varier en fonction du contexte propre à chaque prise de décision [15] . Il pourra arriver que le décideur ne soit guidé dans sa prise de décision essentiellement que par des contraintes d’ordre juridique. Dans Vavilov , l a Cour suprême traite de cette possibilité : [68] La norme de la décision raisonnable ne permet pas aux décideurs administratifs d’interpréter leur loi habilitante à leur gré et ne les autorise donc pas à élargir la portée de leurs pouvoirs au-delà de ce que souhaitait le législateur .

Elle vient plutôt confirmer que le régime législatif applicable servira toujours à circonscrire les actes ainsi que les pouvoirs des décideurs administratifs. Même dans les cas où l’interprétation que le décideur donne de ses pouvoirs fait l’objet d’un contrôle selon la norme de la décision raisonnable, un texte législatif formulé en termes précis ou étroits aura forcément pour effet de restreindre les interprétations raisonnables que le décideur peut retenir — en les limitant peut-être à une seule .

À l’inverse, lorsque le législateur confère au décideur de vastes pouvoirs au moyen d’un texte législatif rédigé en termes généraux, et ne prévoit aucun droit d’appel devant une cour de justice, il y a lieu de donner effet à son intention d’accorder une plus grande latitude au décideur sur l’interprétation de sa loi habilitante.

Sans pour autant chercher à importer en bloc la jurisprudence américaine sur ce point, nous estimons pertinents les propos suivants formulés par la Cour suprême des États-Unis dans l’arrêt Arlington , p. 307 : [ traduction] Il faut éviter le syndrome du « loup dans la bergerie » non pas en créant une catégorie arbitraire et indéfinissable de décisions d’organismes à l’égard desquelles il n’y a pas lieu de faire preuve de déférence, mais en prenant au sérieux et en appliquant rigoureusement, dans tous les cas, les restrictions prévues par la loi relativement aux pouvoirs conférés à un organisme.

Si [le législateur] trace une ligne de démarcation claire, l’organisme ne peut aller au-delà de celle-ci; si [le législateur] trace une ligne de démarcation ambiguë, l’organisme ne peut dépasser les limites de l’ambiguïté même.

Or, pour l’application rigoureuse de cette dernière règle, la cour de justice n’est pas nécessairement tenue de s’arrêter et d’essayer de comprendre si la question d’interprétation soulevée touche à la « compétence ». [16] [Caractères italiques dans l’original; soulignements ajoutés] [ 13 ] En l’espèce, les contraintes juridiques sont telles qu’elles ne pouvaient que jouer un rôle déterminant lors de la rédaction par la Secrétaire de l’avis public invitant les personnes habiles à voter qui souhaitaient demander la tenue d’un scrutin référendaire, à transmettre leur demande par écrit accompagnée d’une copie d’une pièce d’identité.

Elle ne pouvait alors outrepasser la portée des pouvoirs que la loi, les règlements et les arrêtés du ministre lui accordaient. Il n’est donc pas nécessaire, ni même utile, d’alors traiter du moyen invoqué par l’appelante selon lequel le juge aurait erré en employant la norme de la décision raisonnable plutôt que celle de la décision correcte, le résultat étant ici le même. * * * [ 14 ] Le juge écrit qu’avec l’adoption de l’Arrêté numéro 2021-054, le ministre a voulu assouplir les exigences prévues à l’

article 215 LERM . Il expose l’historique législatif et réglementaire entourant le vote et les modifications qui lui ont été apportées par le Règlement sur le vote par correspondance [17] en mai 2009, par la Loi visant à faciliter le déroulement de l’élection générale municipale du 7 novembre 2021 [18] ainsi que par le Règlement modifiant certaines dispositions en matière municipale afin de faciliter le déroulement de l’élection générale municipale du 7 novembre 2021 dans le contexte de la pandémie de la COVID-19 [19] .

Il explique que par les modifications apportées par l’ Arrêté numéro 2020-033 de la ministre de la Santé et des Services sociaux en date du 7 mai 2020 [20] , le ministre souhaitait – comme il est d’ailleurs spécifié dans l’Arrêté – assouplir certaines mesures mises en place pour protéger la santé de la population en obligeant à ce que toute procédure référendaire se déroule de façon à empêcher le déplacement et le rassemblement de citoyens, et plus spécifiquement en exigeant que les demandes de tenue d’un scrutin référendaire soient faites par écrit, en lieu de registre. [ 15 ] Le juge estime ensuite que par l’Arrêté numéro 2021-054, le ministre a maintenu ce mode alternatif de tenue du registre, tout en le rendant optionnel, au choix de la municipalité.

Il conclut qu’en autorisant les municipalités à procéder selon les modalités du Règlement sur le vote par correspondance adopté à la veille des élections générales municipales du 7 novembre 2021, le gouvernement avait comme objectif d’harmoniser la procédure référendaire et la procédure s’appliquant aux élections municipales.

Les « adaptations nécessaires » autorisées par le paragraphe 2° de l’Arrêté numéro 2021-054 faisaient en sorte de permettre à toutes les personnes intéressées par le registre de s’y inscrire par correspondance et de s’identifier en transmettant avec leur demande une copie de leur pièce d’identité. [ 16 ] Ainsi, écrit le juge, la décision de la Secrétaire d’arrondissement n’outrepassait pas les limites du pouvoir qui lui avait été accordé par ces dispositions. [ 17 ] L’appelante ne nous convainc pas que le juge a erré en concluant de la sorte. [ 18 ] L’Arrêté 2021-054 prévoit ceci : QUE les modalités suivantes s’appliquent à toute procédure référendaire qui fait

partie du processus décisionnel d’un organisme municipal : 1° le registre visant à demander la tenue d’un scrutin référendaire peut être remplacé par la transmission de demandes écrites à la municipalité , auquel cas la procédure d’enregistrement des personnes habiles à voter est d’une durée de 15 jours; 2° une telle procédure référendaire est assujettie aux dispositions encadrant la procédure référendaire de la

Loi sur les élections et les référendums dans les municipalités (chapitre E-2.2 ), telle que modifiée par le Règlement modifiant certaines dispositions en matière municipale afin de faciliter le déroulement de l’élection générale municipale du 7 novembre 2021 dans le contexte de la pandémie de la

COVID 19, édicté par le directeur général des élections (2021 G.O. 2, 2111B), ainsi qu’à celles de la sous-section 1.1 de la

section IV du

chapitre VI du

titre I de cette loi, édictées par l’article 14 de ce règlement, avec les adaptations nécessaires ; [Soulignements ajoutés] [ 19 ] L’appelante soutient que, puisque la sous-section 1.1 de la

section IV du

chapitre VI du

titre I de cette loi, édictée par l’article 14 du règlement, à laquelle le paragraphe 2° de cet Arrêté renvoie, ne permet qu’à certaines personnes de voter par correspondance, alors la Secrétaire ne pouvait étendre ce droit à toutes les personnes qui souhaitaient demander la tenue d’un scrutin référendaire. [ 20 ] Cet argument ne vaut pas. La lecture que fait l’appelante de ces dispositions a pour effet de retirer tout sens au paragraphe 1° de l’Arrêté, qui prévoit clairement que dans le cadre de toute procédure référendaire municipale, le registre peut être remplacé par la transmission de demandes écrites.

Si le ministre avait voulu restreindre l’accès à cette méthode aux seules personnes mentionnées à la sous-section 1.1 de la

section IV du

chapitre VI du

titre I de la

Loi sur les élections et les référendums dans les municipalités telle qu’édictée par l’article 14 du règlement, il l’aurait écrit. [ 21 ] Lors de l’adoption de l’arrêté 2021-054 le 16 juillet 2021, le gouvernement réitère que la transmission de demandes écrites, comme prévu dans l’arrêté 2020-033 dans un objectif de limiter les déplacements, demeure une possibilité et non une obligation. Il ajoute qu’une telle procédure référendaire est assujettie aux modalités de la LERM telle que modifiée par l’article 14 du Règlement sur l’élection municipale du 7 novembre 2021 « avec les adaptations nécessaires ».

Cet arrêté reprend donc la procédure de demandes écrites établie dans l’arrêté 2020-033 afin de limiter les déplacements des citoyens. En choisissant de procéder selon cette méthode, l’objectif de réduction des déplacements dans le contexte de la pandémie demeure. [ 22 ] Bien qu’il soit indiqué au deuxième paragraphe que la procédure référendaire est assujettie à la LERM et aux modifications adoptées en vue de l’élection municipale du 7 novembre 2021, il y est précisé que cette procédure est suivie avec les adaptations nécessaires.

Cette mention crée une distinction entre la procédure référendaire ordinaire et celle par demandes écrites. [ 23 ] Ainsi, lorsque la procédure référendaire ordinaire est tenue, les modalités de l’article 14 du Règlement sur l’élection municipale du 7 novembre 2021 s’appliquent et, donc, les personnes vulnérables et celles en isolement en raison de la COVID-19 peuvent voter par correspondance et s’identifier par transmission d’une copie de la pièce d’identité avec signature. [ 24 ] Néanmoins, lorsque, comme en l’espèce, la procédure de demandes écrites est choisie, elle s’applique conformément aux dispositions de la LERM et de ses règlements d’application, mais avec les adaptations nécessaires à cette procédure alternative telle que définie à l’arrêté 2020-033, c’est-à-dire que le Règlement sur le vote par correspondance s’applique pour toutes les personnes habiles à voter.

Puisque le texte de l’Arrêté 2021-054 ne restreint pas la procédure de demandes écrites à une catégorie de personnes précise, l’intention initiale de l’arrêté 2020-33 doit être conservée. POUR CES MOTIFS, LA COUR : [ 25 ] REJETTE l’appel, avec les frais de justice. STEPHEN W. HAMILTON, J.C.A. STÉPHANE SANSFAÇON, J.C.A. FRÉDÉRIC BACHAND, J.C.A.