2019 QCCA 1651, 2019 QCCA 1651

Office des pêcheurs de crabe des neiges de la zone 16 c. Association québécoise de l'industrie de la pêche 2019 QCCA 1651 COUR D'APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE QUÉBEC N o : 200-09-009656-171 (200-17-025843-178) PROCÈS-VERBAL D'AUDIENCE DATE : 2 octobre 2019 CORAM : LES HONORABLES LOUIS ROCHETTE, J.C.A. ROBERT M. MAINVILLE, J.C.A. SIMON RUEL, J.C.A.

PARTIE APPELANTE AVOCATS OFFICE DES PÊCHEURS DE CRABE DES NEIGES DE LA ZONE 16 M e FRANÇOIS ROBILLARD M e MARIE-CHRISTINE LEBOEUF (Duplessis, Robillard)

PARTIE INTIMÉE AVOCAT ASSOCIATION QUÉBÉCOISE DE L’INDUSTRIE DE LA PÊCHE M e STÉPHANE GAUTHIER (Cain, Lamarre)

PARTIE MISE EN CAUSE AVOCATE RÉGIE DES MARCHÉS AGRICOLES ET ALIMENTAIRES DU QUÉBEC M e NORA PAPAZIAN

En appel d'un jugement rendu le 6 novembre 2017 par l'honorable Pierre C. Bellavance de la Cour supérieure, district de Québec NATURE DE L'APPEL : Administratif (contrôle judiciaire) – Agriculture (commercialisation) Greffière audiencière : Gisèle Tendeng Diène Salle : 4.33 AUDITION 9 h 30 Continuation de l’audition du 1 er octobre 2019; Arrêt; Fin de l’audience. (

s) Greffière audiencière PAR LA COUR ARRÊT [ 1 ] L’Office des pêcheurs de crabe des neiges de la zone 16 (« Office ») porte en appel un jugement du 6 novembre 2017 de la Cour supérieure, district de Québec (l’honorable Pierre C. Bellavance) [1] , rejetant sa demande de pourvoi en contrôle judiciaire à l’encontre d’une décision du 24 janvier 2017 de la Régie des marchés agricoles et alimentaires du Québec [2] (« Régie »), arbitrant le prix de vente du crabe des neiges de la zone 16 pour l’année 2016. [ 2 ] L’Office soutient que le juge de la Cour supérieure aurait erré en droit (

a) en ne se prononçant pas sur le caractère raisonnable des propositions des parties devant la Régie; (

b) en ne concluant pas au caractère irrationnel et absurde de la décision de la Régie; et (

c) en concluant que la Régie pouvait s’éloigner des conventions antérieures liant l’Office à l’Association québécoise de l’industrie de la pêche (« Association »). LE CONTEXTE [ 3 ] L’Office est l’agent de négociation de l’ensemble des 42 pêcheurs de crabe des neiges de la zone de pêche 16, soit la zone de la Côte-Nord du fleuve Saint-Laurent s’étendant de la Pointe-des-Monts jusqu’à Natashquan. L’Office est responsable de l’application et de l’administration du plan conjoint de mise en marché du crabe des neiges adopté pour cette zone [3] conformément à la

Loi sur la mise en marché des produits agricoles, alimentaires et de la pêche [4] (« LMMPAAP »). Pour sa part, l’Association est accréditée depuis 2011 en vertu de l’

article 110 LMMPAAP pour représenter tous les acheteurs de crabe des neiges visés par ce plan conjoint [5] .

[ 4 ] L’

article 112 LMMPAAP prévoit qu’à la demande de l’Office, l’Association est tenue de négocier avec celui-ci les conditions et modalités de production et de mise en marché du crabe des neiges pour la zone de pêche 16. C’est effectivement ce dont ils ont convenu pour l’année 2011 dans une convention fixant, notamment, le prix auquel les pêcheurs vendent le crabe des neiges aux producteurs [6] . L’Office et l’Association ne s’entendent toutefois pas à l’égard des prix pour les années 2012, 2013 et 2014, ce qui amène la Régie à arbitrer le différend à chacune de ces années conformément à l’

article 116 LMMPAAP [7] . Certains de ces arbitrages ont mené à des révisions judiciaires, toutes rejetées [8] . Par contre, pour l’année 2015, l’Office et l’Association s’entendent sur le prix [9] . [ 5 ] Pour l’année 2016, l’Office saisit à nouveau la Régie du différend portant sur le prix pour cette saison de pêche. La Régie tient des séances publiques les 13 avril et 10 mai 2016 et reçoit de nombreuses correspondances des parties jusqu’au 20 janvier 2017.

Elle rend sa décision le 24 janvier 2017, soit après la fin de la saison de pêche 2016 et alors que l’ensemble de la documentation portant sur le prix du crabe des neiges pour cette saison lui est disponible.

Elle fixe alors le prix pour 2016 selon la formule suivante [10] : Le prix du crabe des neiges est fixé pour la saison de pêche 2016 en fonction de la semaine de livraison selon le tableau suivant : Semaine de pêche Début de la semaine Prix pêcheur ($ CA) 1 4 avril 3,53 2 11 avril 3,44 3 18 avril 3,40 4 25 avril 3,34 5 2 mai 3,35 6 9 mai 3,46 7 16 mai 3,58 8 23 mai 3,81 9 30 mai 3,81 10 6 juin 3,81 11 13 juin 3,96 12 20 juin 3,97 13 27 juin 4,07 14 4 juillet 4,03 LE JUGEMENT DE LA COUR SUPÉRIEURE [ 6 ] Insatisfaite de la décision de la Régie, l’Office en demande la révision judiciaire.

Le juge réviseur rejette cette demande le 6 novembre 2017. Il identifie la norme de contrôle applicable comme étant celle de la décision raisonnable [11] . [ 7 ] Le juge réviseur constate que le prix fixé par la Régie s’appuie sur des faits non contestés et se situe entre le prix offert par l’Association et celui proposé par l’Office [12] .

Il estime qu’il n’était pas déraisonnable pour la Régie de conclure qu’une position mitoyenne établie à partir des propositions des parties devait être retenue pour fixer le prix du crabe des neiges payable aux pêcheurs pour l’année 2016 [13] . [ 8 ] L’Office prétend aussi que le prix aurait dû être fixé pour la saison et non pour chaque semaine de pêche, ce qui rendrait la décision de la Régie déraisonnable.

Le juge rejette cet argument en constatant que ce sont les parties elles-mêmes, dans leurs propositions écrites à la Régie, qui s’entendaient pour retenir une formule de détermination du prix à la semaine [14] .

Il ajoute que la Régie n’avait pas à se conformer aux conventions et décisions antérieures portant sur la fixation d’un prix saisonnier unique et qu’il n’était certes pas déraisonnable de s’écarter d’une telle formule pour fixer un prix plus précis à la semaine, vu que la Régie disposait de données fiables lorsqu’elle a rendu sa décision [15] . [ 9 ] Finalement, il écarte la prétention de l’Office voulant que la Régie ait erré en « purgeant » 0,30 $ US de sa proposition pour ensuite se servir de cette proposition ajustée pour établir le prix applicable en 2016.

Le juge réviseur constate que la Régie a conclu que cette déduction était nécessaire vu que la preuve établissait que le prix réellement reçu pour le crabe des neiges était inférieur au prix de référence utilisé par l'Office [16] . ANALYSE [ 10 ] La LMMPAAP établit des règles permettant d’organiser de façon ordonnée la production et la mise en marché de divers produits, dont ceux de la pêche [17] .

Elle prévoit la création de la Régie, qui a notamment pour fonction de favoriser une mise en marché efficace et ordonnée des produits de la pêche, le développement de relations harmonieuses entre les divers intervenants et la résolution des difficultés qui surviennent dans le cadre de la production et la mise en marché de ces produits en tenant compte des intérêts des consommateurs et de la protection de l’intérêt public [18] .

Elle détient de vastes pouvoirs à ces fins, lesquels s’assimilent à la fois à la régulation des marchés et au règlement des différends qui peuvent survenir entre les intervenants dans les marchés [19] . À cet égard, les décisions de la Régie sont protégées par une clause privative [20] et une clause de renfort [21] . [ 11 ] Les articles 112 à 119 LMMPAAP traitent des conventions de mise en marché.

Ils prévoient l’obligation pour les personnes engagées dans la mise en marché d’un produit visé par un plan de mise en marché de négocier avec l’office responsable de ce plan toute condition et modalité de production et de mise en marché de ce produit [22] . Une telle convention, pour être valable, doit être homologuée par la Régie [23] . La Régie peut nommer un conciliateur pour faciliter les négociations et, à défaut d’entente, elle arbitre le différend [24] . L’

article 116 et le 1 er alinéa de l’

article 117 LMMPAAP prévoient d’ailleurs ce qui suit :

116. Si la conciliation n’a pas permis de parvenir à une entente, la Régie arbitre le différend à la demande de l’un des intéressés. La Régie peut établir un mode d’arbitrage différent si elle le juge opportun dans les circonstances; en ce cas, elle peut nommer un ou plusieurs arbitres et fixer le délai dont ils disposent pour rendre leur décision. 116. If conciliation has not resulted in an agreement, the Régie, at the request of an interested party, shall arbitrate the dispute.

The Régie may establish an alternate mode of arbitration if it considers it expedient under the circumstances; it may, in that case, appoint one or more arbitrators and fix the time granted to render their decision. 117. Une sentence arbitrale tient lieu de convention homologuée; elle est exécutoire à la date qui y est indiquée et lie les parties intéressées jusqu’à ce que, à la demande de l’une d’elles et après avoir donné aux autres l’occasion de présenter leurs observations, la Régie juge à propos d’en suspendre l’application, d’y mettre fin ou de la modifier. […] 117.

An arbitration award is in lieu of a homologated agreement; it is executory on the date indicated therein and is binding on the interested parties until, at the request of one of the parties and after giving the other parties the opportunity to present observations, the Régie considers it expedient to suspend the application of the award or to terminate or amend it. […] [ 12 ] En décrétant une convention de mise en marché par le biais d’une sentence arbitrale, la Régie agit principalement comme régulateur de marché.

Elle est certes liée par certains principes de justice naturelle, mais elle exerce plutôt un rôle de régulation qui s’assimile à la fois à celui d’un amiable compositeur et d’un organisme de réglementation économique. [ 13 ] Vu ce rôle de régulation, les décisions de la Régie bénéficient d’une présomption qu’elles ont été rendues dans l’accomplissement d’une finalité d’intérêt public. Il en résulte que le rôle du juge de révision saisi d’une demande de contrôle judiciaire n’est pas de se substituer à la Régie dans la conciliation des intérêts opposés ou dans l’établissement des règles à imposer au marché.

La révision judiciaire dans ce contexte se limite donc au strict contrôle de la légalité de la décision [25] . C’est dans ce contexte particulier qu’il faut comprendre et appliquer la norme de déférence applicable. [ 14 ] La Régie doit certes respecter le cadre législatif applicable et les règles de justice naturelle qui s’imposent pour la résolution de ce type de différend.

Une fois ces conditions respectées, elle détient une large discrétion dans les choix qui s’offrent à elle [26] , discrétion qui doit, bien sûr, s’exercer raisonnablement compte tenu du contexte particulier de chaque cas [27] . [ 15 ] L’Office soutient que le juge réviseur a erré en évaluant le caractère raisonnable de la décision de la Régie sur son constat que celle-ci avait imposé un prix qui se situait dans la fourchette entre la proposition de l’Association et celle de l’Office elle-même.

Elle conteste la prémisse qui fonde ce raisonnement en soutenant que la proposition de l’Association était en soi déraisonnable.

Puisque le juge réviseur a négligé d’évaluer le caractère raisonnable de la proposition de l’Association, le syllogisme sur lequel il fonde le caractère raisonnable de la décision de la Régie serait ainsi fallacieux. [ 16 ] S’il est vrai que le raisonnement du juge réviseur repose sur la prémisse du caractère raisonnable des deux propositions devant la Régie, soit celle de l’Office et celle de l’Association, elle repose aussi sur le constat de la Régie que ces deux propositions étaient suffisamment cohérentes pour fonder une solution mitoyenne entre les deux.

Il mérite de noter que la principale différence entre les propositions portait sur le partage en pourcentage du prix de référence utilisé par les deux parties pour établir le prix du marché, l’Office fondant sa proposition sur 48 % du prix de référence et l’Association proposant plutôt une échelle variant de 39 % à 46,25 %, mais qui, compte tenu des prix réellement obtenus, variait de fait pour l’année 2006 entre 44,75 % et 46,25 % du prix de référence. [ 17 ] Quels que soient les mérites respectifs des deux propositions, la Régie les a longuement étudiées et elle a procédé à des remaniements de chacune afin d’en arriver à des propositions ajustées qui reflétaient mieux les réalités économiques des parties.

La Régie finit par conclure que l’écart entre les propositions ajustées « s’avère relativement faible lorsque les pourcentages de l’Office et de l’AQIP sont appliqués sur les prix réellement obtenus » [28] . L’Office n’explique pas en quoi cette conclusion serait erronée et encore moins déraisonnable, se contentant dans son mémoire d’appel de présenter des exemples qui ne sont pas fondés sur les prix réellement obtenus pour 2016, mais plutôt sur des prix théoriques largement inférieurs.

Ces exemples ne sont d’aucun intérêt pour l’année 2016 puisque des prix historiquement élevés ont été obtenus pour le crabe des neiges au cours de cette année [29] . [ 18 ] Comme deuxième moyen d’appel, l’Office soutient que le juge réviseur aurait erré en ne constatant pas le caractère déraisonnable de la décision de la Régie sur au moins deux aspects, soit (

a) que le prix résultant de la décision serait inférieur au prix offert par l’Association dans sa proposition originale; et (

b) que la « purge » de 0,30 $ US de sa propre proposition serait une double déduction, celle-ci ayant bâti sa proposition sur la base des ententes et sentences arbitrales antérieures applicables aux parties et qui prenaient déjà en considération ce montant. [ 19 ] Il ne s’agit pas ici d’un moyen s’attaquant à la légalité de la décision de la Régie, mais plutôt à la sagesse ou au bien-fondé de cette décision. [ 20 ] Quoi qu’il en soit, il n’y a aucune preuve qui permet d’établir que les prix fixés par la Régie sont, pris dans leur ensemble, inférieurs aux prix énoncés dans la proposition de l’Association lorsqu’on tient compte de l’ensemble de la saison de pêche.

Le dossier ne révèle pas non plus la mécanique par laquelle l’Office a bâti sa proposition; la prétention de cette dernière voulant que l’ajustement fait à sa proposition par la Régie entraîne une double déduction de 0,30 $ US ne trouve donc aucun appui dans la preuve. [ 21 ] Comme troisième moyen d’appel, l’Office soutient que le juge réviseur aurait erré en ne constatant pas que la décision de la

Régie est incohérente ou irréconciliable avec ses décisions antérieures portant sur le prix du crabe des neiges pour la zone de pêche 16, et ce, sous deux aspects : (

a) le refus de faire croître la part des pêcheurs dans le prix de vente avec l’accroissement de ce prix; et (

b) l’établissement d’un prix à la semaine plutôt que pour l’ensemble de la saison. [ 22 ] Ici encore, l’Office s’attaque à la sagesse et au fondement de la décision de la Régie plutôt qu’à sa légalité. De plus, l’argument est sans fondement. [ 23 ] La Régie est tout à fait libre d’établir un prix qu’elle estime juste et approprié pour le crabe des neiges tenant compte de toutes les circonstances, y compris les intérêts des consommateurs et de la protection de l’intérêt public.

Elle peut, bien sûr, considérer les formules antérieures de prix applicables entre les parties, mais elle n’est pas tenue d’y adhérer, vu notamment que les conditions du marché varient considérablement d’une saison de pêche à une autre et que les facteurs économiques propres aux parties varient aussi. Les prix du crabe des neiges sont d’ailleurs historiquement élevés pour la saison 2016 et les pêcheurs de la zone 16 ont largement bénéficié de ces hausses de prix à la suite de la décision de la Régie.

Les pêcheurs souhaitent en obtenir plus, mais il s’agit là d’une question d’arbitrage économique qui relève de la compétence exclusive de la Régie. L’Office a beau tenter de transformer une question d’arbitrage économique en argument de légalité, il n’y réussit pas. [ 24 ] Quant à l’établissement d’un prix à la semaine plutôt que pour l’ensemble de la saison, comme le juge réviseur l’a constaté, il s’agit là d’une suggestion qui était faite tant par l’Office que par l’Association dans leurs propositions respectives à la Régie.

Dans ces circonstances, la prétention de l’Office voulant qu’il s’agisse d’une formule déraisonnable qui ne tient pas compte du passé est simplement insoutenable. POUR CES MOTIFS, LA COUR : [ 25 ] REJETTE l’appel, avec frais de justice. LOUIS ROCHETTE, J.C.A. ROBERT M. MAINVILLE, J.C.A. SIMON RUEL, J.C.A.