2022 QCCA 1228, 2022 QCCA 1228

9056-3818 Québec inc. c. Ville de Montréal (arrondissement Côte-des- Neiges--Notre-Dame-de-Grâce) 2022 QCCA 1228 COUR D'APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE MONTRÉAL No : 500-09-029332-210 ( 500-17-101658-188 ) PROCÈS-VERBAL D'AUDIENCE DATE : Le 2 septembre 2022 FORMATION : LES HONORABLES GUY GAGNON, J.C.A. PATRICK HEALY, J.C.A. FRÉDÉRIC BACHAND, J.C.A.

PARTIE APPELANTE AVOCAT 9056-3818 québec inc. Me marc-alexandre girard ( Dunton, Rainville ) Absent

PARTIE INTIMÉE AVOCAT ville de montréal (arrondissement de côte- des-neiges-notre-dame-de-grâce) Me Alexandre paul-hus ( Gagnier Guay Biron ) Absent En appel d’un jugement rendu le 7 janvier 2021 par l’honorable Anne Jacob de la Cour supérieure , district de Montréal . NATURE DE L’APPEL : Municipal – Règlement de zonage – Usage dérogatoire – Commerce – Droits acquis. Greffière-audiencière : Lesly Ramos Salle : Pierre-Basile-Mignault AUDITION

9 h 03 Début de l’audience. Continuation de l'audience du 30 août 2022. Les parties ont été dispensées d’être présentes à la Cour. PAR LA COUR : Arrêt – voir page 3. 9 h 04 Fin de l’audience.

Lesly Ramos, Greffière-audiencière ARRÊT [ 1 ] L’appelante 9056-3818 Québec inc. (« 9056 ») est propriétaire d’un bâtiment de deux étages (le « Bâtiment ») à vocation commerciale situé sur le territoire de l’intimée Ville de Montréal (la « Ville »), plus précisément dans l’arrondissement Côte-des-Neiges- Notre-Dame-de-Grâce, dans la Zone 0034 du secteur commercial et industriel Namur/Jean-Talon (le « Secteur ») [1] . [ 2 ] À la suite de différentes modifications apportées par le conseil d’arrondissement (le « Conseil ») à son Règlement d’urbanisme 01-276 [2] (le « Règlement »), les usages commerciaux autorisés dans la Zone 0034 sont maintenant réservés aux bâtiments existants dont la hauteur en étages est égale ou supérieure à quatre étages. [ 3 ] L’appelante a demandé à la Cour supérieure de déclarer que son Bâtiment est devenu une construction dérogatoire au regard de son nombre d’étages de sorte que les droits acquis découlant de sa hauteur (en étages) lui permettent d’exercer tous les usages commerciaux présentement autorisés dans la Zone 0034. [ 4 ] La juge de première instance a rejeté cette proposition [3] .

Selon elle, les dispositions règlementaires concernées sont claires et ne présentent aucune ambiguïté. Elle estime que le texte de ces dispositions ne vise pas le cadre bâti et encore moins les constructions dérogatoires. Elle est plutôt d’avis que la situation de l’appelante est régie par des usages dérogatoires. [ 5 ] En appel, l’appelante reprend le même argument déjà rejeté en première instance.

Elle plaide qu’en raison des différentes modifications règlementaires intervenues au fil des ans, son bâtiment est devenu une construction dérogatoire dont l’usage principal demeure protégé par les droits acquis, et ce, sans égard à la nature des activités réellement exercées dans le bâtiment avant ces modifications. *** [ 6 ] Revenons maintenant aux faits de l’affaire et à la règlementation applicable. [ 7 ] Le 30 janvier 2004, l’appelante devient la locataire emphytéotique de l’immeuble sur lequel est érigé le Bâtiment [4] . À cette date, 60 % à 70 % des locaux du Bâtiment sont loués à des occupants [5] .

Un certificat de localisation daté du 19 janvier 2004 décrit le Bâtiment comme un « commercial building » [6] . [ 8 ] Puisqu’il est situé dans la Zone 0034, le Bâtiment est régi par le Règlement . En 2007 et 2018, le Conseil modifie certaines de ses dispositions relatives à la Zone 0034. Ainsi, le 5 mars 2007, le Conseil adopte le règlement modificateur RCA07 17115 entré en vigueur le 4 avril 2007 [7] . Ces modifications viennent ajouter au Règlement des dispositions applicables au Secteur dans lequel se trouve le Bâtiment : 1.

Le Règlement d’urbanisme de l’arrondissement de Côte-des-Neiges – Notre-Dame-de-Grâce (01-276 de l’ancienne Ville de Montréal) est modifié par l’ajout, après l’article 174, de la sous-section suivante : « SOUS-SECTION 1 : Secteur Namur/Jean-Talon 174.1 Dans les zones 0034 et 0842, un usage commercial ou équipement collectif et institutionnel autorisé peut être établi dans un bâtiment existant lorsque ce bâtiment a une hauteur en étages égale ou supérieure à quatre étages. ». 2. Ce règlement est modifié par l’ajout, après l’article 649, de la

section suivante : «

SECTION XI : Secteur Namur/Jean-Talon 649.1

Malgré les sections II et IX du

chapitre I du

titre VII, un usage dérogatoire, dans les zones 0034 et 0842, ne peut être agrandi. 649.2

Malgré les sections II et IX du

chapitre I du

titre VII, un usage dérogatoire ne peut être remplacé par un autre usage.

649.3

Malgré l’article 649.2, un usage dérogatoire dans les zones 0034 et 0842, peut être remplacé par un usage autorisé dans un bâtiment d’une hauteur minimale de quatre étages. » [8] [ 9 ] Ces modifications autorisent pour l’avenir les usages de catégories « commercial » et « équipement collectif et institutionnel » seulement si le bâtiment compte quatre étages ou plus. [ 10 ] Après l’entrée en vigueur de ces modifications règlementaires, la Direction de l’aménagement urbain et des services aux entreprises de l’arrondissement refuse de délivrer des permis d’occupation à de nouveaux locataires et à des locataires potentiels du Bâtiment en raison d’usages projetés jugés dérogatoires qui, au surplus, ne bénéficiaient pas de droits acquis [9] . [ 11 ] Le 26 juin 2018, le Conseil adopte un nouveau règlement modificateur, le RCA18 17297 entré en vigueur le 6 juillet 2018 [10] .

Il s’agit essentiellement d’un changement de forme et non de fond. Ces modifications insèrent des tableaux intitulés « Grilles des usages et des spécifications » dans l’Annexe A.3 du Règlement. Dès lors, chaque zone a sa propre grille qui précise des catégories d’usages et les normes d’implantation des bâtiments . Ces modifications abrogent aussi les articles 174.1, 649.1, 649.2 et 649.3 du Règlement ajoutés au Règlement en 2007. Ces articles sont remplacés par les dispositions suivantes, qu’on retrouve dorénavant à l’Annexe A.3 du Règlement , dans la

partie Dispositions particulières : 3. Un usage commercial ou équipement collectif et institutionnel autorisé peut être établi dans un bâtiment existant lorsque ce bâtiment a une hauteur en étages égale ou supérieure à quatre étages. […]

Malgré les sections Il et IX du

chapitre I du

titre VII, un usage dérogatoire ne peut être agrandi.

Malgré la

section IX du

chapitre I du

titre VII, dans un bâtiment de moins de 4 étages, un usage dérogatoire ne peut être remplacé par un autre usage dérogatoire. Toutefois, un usage dérogatoire peut être remplacé par un usage autorisé dans un bâtiment d’une hauteur minimale de quatre étages. [11] [ 12 ] Le 9 octobre 2018, le Conseil adopte un autre règlement modificateur, le RCA18 17303, qui vient à nouveau modifier le Règlement [12] . Le 26 octobre 2018, les modifications entrent en vigueur. [ 13 ] Il s’agit encore une fois d’un changement de forme plutôt que de fond. Les modifications reformulent le libellé de l’article 3.

L’article 15 devient l’article 14. L’article 16 devient, quant à lui, l’article 15 pendant qu’est supprimée sa deuxième phrase devenue sans objet [13] . Les nouvelles Dispositions particulières de l’Annexe A.3 relatives à la Zone 0034 sont désormais les suivantes : 3. Un usage commercial ou équipement collectif et institutionnel autorisé peut être exercé dans un bâtiment uniquement lorsque ce bâtiment a une hauteur en étages égale ou supérieure à quatre étages. […]

Malgré les sections II et IX du

chapitre I du

titre VII, un usage dérogatoire ne peut être agrandi.

Malgré la

section IX du

chapitre I du

titre VII, dans un bâtiment de moins de 4 étages, un usage dérogatoire ne peut être remplacé par un autre usage dérogatoire. [14] [ 14 ] En somme, au fil des modifications règlementaires de 2007 à 2018, l’article 174.1 du Règlement est devenu l’article 3 des Dispositions particulières , l’article 649.1 est devenu l’article 14, et les articles 649.2 et 649.3 sont devenus l’article 15 [15] . *** [ 15 ] L’enjeu de ce pourvoi se limite à un cas d’espèce qui demande d’interpréter l’article 3 des Dispositions particulières de l’Annexe A.3 sur lequel l’appelante s’appuie pour soutenir que les droits acquis ici invoqués sont ceux découlant d’une construction dérogatoire et non d’un usage dérogatoire. [ 16 ] Les auteurs Lorne Giroux et Isabelle Chouinard expliquent : En matière de zonage, il peut y avoir des droits acquis tant à l'égard des normes d'usage qu'à l'égard des normes d'implantation.

Dans ce dernier cas, il s'agit en général d'une construction dérogatoire. Un usage dérogatoire protégé par droits acquis peut donc s'exercer dans un bâtiment qui peut lui-même être, soit dérogatoire, soit conforme. [16] [ 17 ] En l’espèce, la question en litige peut facilement être résolue par l’interprétation règlementaire applicable au Bâtiment.

En cette matière, notre Cour écrivait encore tout récemment : [19] Comme pour tout règlement municipal , le sens du règlement 420-1993 doit être déterminé en ayant recours à la méthode moderne d’interprétation selon laquelle « le texte de la disposition doit être interprété d’une manière qui s’accorde avec le contexte et l’objet de la loi ». [17] [Renvois omis; soulignements ajoutés] [ 18 ] Dans le même sens, la juge Lemelin (alors juge ad hoc à la Cour) rappelait l’importance de toujours interpréter un règlement municipal de façon à assurer la réalisation de l’objectif législatif : [36] Ces appels invitent la Cour à vérifier l’interprétation qui doit être donnée aux règlements municipaux sur lesquels s’appuyèrent l’appelante et le C.C.U. pour motiver le refus d’accepter le P.I.I.A. et de délivrer le permis.

Certains principes sont bien reconnus .

[37] Les lois et les règlements ne doivent pas être interprétés de façon stricte et littérale . La lettre de la loi ou du règlement ne doit pas permettre d’écarter l’interprétation la plus appropriée pour assurer l’accomplissement des objectifs du législateur . [18] [Soulignements ajoutés] [ 19 ] L’auteur Marc-André LeChasseur reconnaît l’importance de préconiser une approche fondée sur l’intention municipale et l’objet de la disposition.

L’auteur rappelle aussi l’utilité d’adopter une méthode d’interprétation libérale afin de favoriser l’intérêt collectif et permettre à la municipalité d’atteindre ses objectifs dans le respect de la volonté de ses élus qui sont plus à même de connaître les besoins de leur communauté [19] . [ 20 ] Au soutien de son argumentaire, l’appelante invoque plus précisément les articles 3 et 16 des Dispositions particulières qu’il convient de reprendre à nouveau : 3.

Un usage commercial ou équipement collectif et institutionnel autorisé peut être exercé dans un bâtiment uniquement lorsque ce bâtiment a une hauteur en étages égale ou supérieure à quatre étages . […]

Malgré l’article 662, le taux d’implantation d’un bâtiment dont la hauteur en étages n’atteint pas la hauteur minimale autorisée ne peut être augmenté. [20] [ 21 ] Tout d’abord, le libellé même de l’article 3 met à mal la thèse de l’appelante. Cette disposition parle « d’un usage commercial […] exercé dans un bâtiment » et non de l’usage commercial du bâtiment. De plus, le texte ne contient aucune norme prescrite pour l’implantation d’un bâtiment. [ 22 ] Ensuite, et pour bien comprendre l’application des articles 3 et 16 de l’Annexe A.3, il faut revenir à la structure même du Règlement.

Celui-ci prévoit deux régimes distincts qu’il ne faut confondre. Un premier concerne le cadre bâti et les constructions dérogatoires. Un second s’intéresse aux usages et aux usages dérogatoires. [ 23 ] Mais, avant toute chose, il convient de noter l’article 6.1 du Règlement placé sous son

Titre I (Dispositions générales) au

Chapitre IV qui annonce la mise en place d’une grille des usages et des spécifications pour chacune des zones concernées. En l’espèce, cette grille s’est matérialisée par l’adoption de l’Annexe A.3 du Règlement : 6.1. En plus de toute autre disposition du présent règlement, une grille des usages et des spécifications incluse à l'annexe A.3 est applicable à chacune des zones. [21] [ 24 ] Examinons maintenant comment s’articulent les deux régimes dans le Règlement. - Le Cadre bâti et la Construction dérogatoire [ 25 ] Le

Titre II du Règlement est consacré au « Cadre bâti ». Son

article 7 prévoit notamment : 7. Les normes énoncées au présent

titre s'appliquent à l'implantation d'un bâtiment . [22] [ 26 ] Or, l’article 46 du

Chapitre V renvoie précisément à l’Annexe A.3 pour l’implantation d’un bâtiment : 46. L'implantation d'un bâtiment doit être conforme aux modes d'implantation prescrits par zone à la « Grille des usages et des spécifications » de l'annexe A.3. [23] [ 27 ] Le

Titre VII du Règlement s’intéresse quant à lui aux usages et constructions dérogatoires dans deux chapitres distincts. Son

Chapitre II s’arrête précisément à la situation d’une construction dérogatoire : 650. Une construction dérogatoire est une construction non conforme au présent règlement. [24] [ 28 ] Outre l’énumération des travaux d’entretien qui peuvent être faits sur une construction dérogatoire, la

Section III du Règlement prévoit de plus : 654. Une construction dérogatoire peut être agrandie conformément au présent règlement. 655. Une construction dérogatoire à la largeur minimale exigée pour un bâtiment occupé exclusivement par un usage de la famille habitation, à l'alignement de construction, aux marges latérales ou arrière ou au taux d'implantation peut être agrandie dans le prolongement vertical des murs extérieurs existants délimitant le périmètre de l'implantation de la construction.

Toutefois, dans le cas d'un bâtiment qui est implanté entre l'alignement de construction prescrit et l'emprise de la voie publique, l'agrandissement en hauteur de ce bâtiment doit respecter l'alignement de construction prescrit. […] 662.

La superficie d'implantation au sol d'une construction dont la hauteur est inférieure à la hauteur minimale prescrite peut être agrandie dans l'un ou l'autre des cas suivants : 1° l'agrandissement est d'une hauteur égale ou supérieure à celle du bâtiment existant; 2° l'agrandissement n'est pas situé dans une cour avant et ne dépasse pas 40 % de la largeur totale de la façade. [25] [ 29 ] Finalement, la

Section IV aborde directement la situation où il y a perte de droit acquis pour une construction dérogatoire :

663. Une construction dérogatoire détruite ou devenue dangereuse où ayant perdu 75 % de sa valeur par suite d’un incendie ou d'une autre cause doit être reconstruite en conformité avec le présent règlement. [26] - Les usages dérogatoires [ 30 ] Le Règlement contient également des dispositions spécifiques aux usages. Sous son

Titre III, l’article 123 répertorié à son

Chapitre I (Dispositions générales) prévoit : 123. L'occupation d'un terrain et d'un bâtiment doivent être conformes aux usages prescrits par zone à la « Grille des usages et des spécifications » de l'annexe A.3. [27] [ 31 ] La

Section I (Dispositions générales) du

Chapitre I du

Titre VII discute précisément des usages dérogatoires protégés par droit acquis : 619. Un usage dérogatoire est une utilisation non conforme au présent règlement d'un terrain, d'un bâtiment ou d'une construction, soit en raison de l'usage exercé, soit en raison de ses exigences d'implantation. 620. Un usage dérogatoire est protégé par droits acquis si à un moment de son existence il était conforme à la réglementation en vigueur. [28] [ 32 ] La

Section IX, quant à elle, envisage ainsi les possibilités de remplacement d’un usage dérogatoire : 640. Les possibilités de remplacement d'un usage dérogatoire décrites à la présente

section s'appliquent pour les usages qui dérogent à la nature des usages autorisés dans un secteur ou qui dérogent parce qu'ils sont situés à un niveau non autorisé dans un 6âtiment. [29] *** [ 33 ] Comme le prévoit l’article 46 du Règlement , la conformité d’un bâtiment repose essentiellement sur le respect des modes d’implantations prescrits par le Règlement et par la Grille des usages et des spécifications de l’Annexe A.3 [30] .

Pour sa part, le caractère dérogatoire d’une construction tient à la non-conformité d’un bâtiment au regard de la règlementation actuelle, notamment quant à son cadre bâti, sa structure ou son implantation. [ 34 ] L’usage, quant à lui, a trait à l’activité, l’occupation ou l’utilisation d’un sol ou d’un immeuble [31] . L’article 124 du Règlement renvoie le lecteur à la Grille des usages et des spécifications de l’Annexe A.3 pour connaître la nomenclature des usages autorisés [32] . [ 35 ] En l’espèce, la situation invoquée par l’appelante n’a nullement trait à une norme d’implantation quelconque.

De plus, le Bâtiment n’est aucunement en péril par une injonction obligeant sa propriétaire à recourir à la notion de droits acquis sans laquelle la construction devra être modifiée ou détruite en raison de sa non-conformité.

L’appelante ne demande pas non plus d’agrandir son Bâtiment, pas plus qu’elle n’invoque la nécessité de le réparer, de le maintenir ou de l’entretenir sans quoi elle dérogera à la règlementation. [ 36 ] En somme, si tant est que le Bâtiment soit dérogatoire et bien qu’on ignore toujours au stade de l’appel la norme d’implantation violée, le recours à la notion de droit acquis quant à la construction du Bâtiment est, au mieux, prématuré puisque la Ville n’a jamais soutenu ni allégué que le Bâtiment était non conforme à la règlementation applicable. [ 37 ] Or, la thèse défendue par l’appelante revient à proposer que toute personne se portant acquéreuse d’un bâtiment à vocation commerciale de moins de deux étages dans la Zone 0034 en vue de poursuivre des activités de cette nature devrait être sanctionnée par une ordonnance visant le bâtiment et non par une interdiction d’y poursuivre un usage dérogatoire.

Pourtant, seul l’usage pose ici un problème, et non le bâtiment en lui-même, de sorte que les autorités municipales devraient normalement s’en tenir seulement au respect des usages autorisés ou ceux protégés par droit acquis. [ 38 ] C’est précisément ce que la Ville soulève en l’espèce, c’est-à-dire l’exercice dans le Bâtiment d’activités commerciales dérogatoires non protégées par des droits acquis. Or, l’article 3 des Dispositions particulières prévoit expressément cette situation.

Pour la Zone 0034, un usage commercial ne pourra s’exercer dans un bâtiment implanté dans cette zone si celui-ci compte moins de quatre étages. Comme le Bâtiment de l’appelante ne rencontre pas cette norme, seules deux options s’offrent à sa propriétaire : soit d’y exercer des usages conformes à la règlementation actuelle ou d’y maintenir des usages dérogatoires protégés par des droits acquis. [ 39 ] Les dispositions du Règlement et de l’Annexe A.3 portant sur les usages ne perdent pas leur finalité du simple fait qu’elles régissent les usages en fonction du type de bâtiment dans lequel ils s’exercent.

Ainsi, selon le libellé de l’article 3 des Dispositions particulières , la municipalité règlemente les usages autorisés dans la Zone 0034 en fonction du « Cadre bâti » [33] , elle établit « les normes de localisation » [34] des usages permis et elle autorise des usages selon des facteurs « connexes » [35] à la nature du territoire. [ 40 ] En d’autres mots, l’article 3 des Dispositions particulières paramètre l’utilisation possible des lieux. Il ajoute une condition additionnelle, sous forme d’exigence de hauteur en étages, pour que l’on puisse exercer dans la Zone 0034 les usages commerciaux autorisés.

Il s’agit là d’une manière de régir et de moduler les usages. [ 41 ] La position de l’appelante a également comme inconvénient de faire dépendre la conformité d’un bâtiment selon l’usage exercé dans celui-ci. Une telle position doit évidemment être rejetée. Le Bâtiment, pris isolément et observé de façon autonome, ne contrevient à aucune norme relative à son cadre bâti, sa structure ou son implantation.

Si donc sa conformité devait dépendre de l’usage qui y est exercé, force est de conclure que nous ne sommes pas en présence d’une disposition visant les constructions. [ 42 ] D’ailleurs, l’argument de l’appelante s’écroule dès lors que l’on considère la question analysée cette fois sous l’angle du propriétaire désireux de s’en tenir spécifiquement aux activités antérieures devenues dérogatoires en raison de la nouvelle règlementation. Cet usage dérogatoire serait maintenu et en principe protégé par des droits acquis sans égard aux caractéristiques

physiques du Bâtiment. À l’évidence, et pour cette raison, le bâtiment ne pourrait pas être qualifié de construction dérogatoire. [ 43 ] Au surplus, la position de l’appelante, si acceptée, aurait pour effet de contrer la volonté municipale [36] en dépouillant l’article 3 des Dispositions particulières de tous ses effets régulateurs. Ainsi, tous les usages commerciaux pourraient être exercés dans les bâtiments de moins de quatre étages sans aucune restriction d’usages.

Pour paraphraser la Ville dans son mémoire d’appel [37] , des usages dérogatoires non protégés par des droits acquis ou d’une autre famille d’usages pourraient ainsi se succéder de façon perpétuelle dans les bâtiments de faible hauteur implantés dans ce Secteur.

Il n’est certes pas raisonnable de retenir une interprétation qui a pour effet de reléguer au rang d’utopie le pouvoir d’une ville d’aménager son territoire. [ 44 ] Finalement, en appui à son argument, l’appelante renvoie la Cour à l’article 16 des Dispositions particulières qui, selon elle, confirme l’idée selon laquelle l’exigence d’une hauteur de quatre étages pour les bâtiments commerciaux crée une norme se rapportant strictement au cadre bâti. [ 45 ] La référence à l’article 662 du Règlement contenue à l’article 16 des Dispositions particulières démontre, à elle seule, la faiblesse de la proposition.

Cette disposition se retrouve dans le

Chapitre II consacré aux constructions dérogatoires et, plus particulièrement, à sa

Section III qui traite de l’agrandissement d’une construction dérogatoire. Manifestement, la situation invoquée par l’appelante ne relève pas de ce cas de figure. [ 46 ] Pour citer la Cour dans Restaurants Canada [38] , l’objet de l’article 3 des Dispositions particulières est de préciser « où peut être exercée » une certaine activité. Son adoption a simplement eu pour effet de limiter l’exercice des nouveaux usages commerciaux dans la Zone 0034 selon les caractéristiques physiques des bâtiments se situant dans cette zone.

L’appelante pourra toujours continuer à y exercer toutes les activités commerciales antérieures conformes à l’ancienne règlementation à condition que celles-ci soient protégées par des droits acquis, et ce, sans besoin de recourir à la notion de construction dérogatoire, une notion qui n’a jamais été soulevée ni alléguée par la Ville, que ce soit avant ou pendant le litige. [ 47 ] La juge ne commettait donc aucune erreur au moment de conclure : [136] Cette opération de zonage ne rend pas dérogatoires les bâtiments de moins de quatre (4) étages situés dans la zone 0034, mais plutôt les usages commerciaux ou institutionnels à être exercés dans cette zone.

L'opération s'intéresse aux usages et leurs conditions d'exercice dans la zone. [137] En l'espèce, même en l'absence de dispositions règlementaires spécifiques sur les droits acquis, la jurisprudence sur la théorie des droits acquis considère que ceux-ci ne comprennent pas le droit au remplacement par un autre usage dérogatoire qui n'était pas effectivement exercé lors d'une modification règlementaire. [39] [ 48 ] Cela suffit pour rejeter le pourvoi. POUR CES MOTIFS, LA COUR : [ 49 ] REJETTE l’appel avec frais de justice GUY GAGNON, J.C.A. PATRICK HEALY, J.C.A. FRÉDÉRIC BACHAND, J.C.A.