2022 QCCQ 9890, 2022 QCCQ 9890

Commission de protection du territoire agricole du Québec c. Construction du Bassin inc. 2022 QCCQ 9890 COUR DU QUÉBEC « Division administrative et d’appel » CANADA PROVINCE DE QUÉBEC DISTRICT DE BEDFORD LOCALITÉ DE GRANBY « Chambre civile » N° : 460-80-001564-218 DATE : 19 décembre 2022 ______________________________________________________________________ SOUS LA PRÉSIDENCE DE L’HONORABLE SERGE CHAMPOUX, J.C.Q. ______________________________________________________________________ COMMISSION DE PROTECTION DU TERRITOIRE AGRICOLE DU QUÉBEC Appelante c. CONSTRUCTION DU BASSIN INC.

Intimée et TRIBUNAL ADMINISTRATIF DU QUÉBEC VILLE DE LAC-BROME NICOLE LEBOEUF Mis en cause ______________________________________________________________________ JUGEMENT ______________________________________________________________________ [ 1 ] Le présent jugement porte sur l’interprétation de l’

article 100.1 de la

Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles [1] et plus spécifiquement son sous-alinéa 4c). [ 2 ] Selon le Tribunal administratif du Québec (ci-après « le TAQ ») cet alinéa ouvre largement la porte à des usages multiples autres qu’agricoles en zone agricole, alors que la Commission de protection du territoire agricole du Québec (ci-après quelques fois « la Commission ») voit les choses autrement. [ 3 ] Au-delà des faits précis du dossier qui comportent plusieurs éléments, la Commission prétend que l’interprétation faite par le TAQ de la disposition en cause est erronée et doit être corrigée. [ 4 ] Il est à noter que l’intimée (ci-après quelque fois appelée « Construction du Bassin ») n’a pas produit de mémoire et n’a pas présenté d’argument à l’audience en appel. [ 5 ] CONTEXTE FACTUEL [ 6 ] La question autorisée pour cet appel est relativement précise, mais le contexte factuel du dossier est plutôt complexe.

Ce contexte n’est cependant pas contesté, et puisqu’il en est ainsi, le Tribunal se limitera à en faire un exposé bien plus succinct que celui présenté à l’origine devant la Commission ou le TAQ. [ 7 ] En effet, la question à laquelle il faut répondre ne dépend que très peu d’une description détaillée des événements et circonstances qui mènent la Commission à s’intéresser à la situation de l’intimée. [ 8 ] Ce qui est pertinent se résume comme suit : le terrain concerné est entièrement situé en zone agricole. Le lot visé aux procédures est assujetti à la

Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles (ci-après « la Loi ») depuis son entrée en vigueur. Une résidence y était déjà construite depuis de très nombreuses années et l’emplacement a toujours eu une vocation agricole, notamment le pâturage des animaux et la culture du foin. [ 9 ] L’immeuble est acquis en 1988 par un administrateur original de l’intimée, qui démarre, semble-t-il, les activités de Construction du Bassin vers 1995. [ 10 ] Il ressort que progressivement et dans les années subséquentes, les activités de cette entreprise soient exercées de manière croissante sur la propriété.

Un bureau serait aménagé, puis l’entreposage d’équipements et de matériel y aurait débuté puis aurait progressivement augmenté, selon la croissance de l’entreprise. Parallèlement, l’usage agricole se serait aussi poursuivi. [ 11 ] En 2018, la Commission avise Construction du Bassin qu’elle a constaté des activités commerciales sur cette terre agricole, activités qui ne sont, bien sûr, pas autorisées.

[ 12 ] Une audience est tenue, des arguments sont présentés et en 2019, une décision de la Commission est rendue, menant à la fois à une ordonnance de cesser toute utilisation autre qu’agricole sur la propriété et à restaurer certains espaces. [ 13 ] Cette ordonnance est contestée devant le TAQ. Le 12 janvier 2021, cet organisme rend sa décision, suivant laquelle une

partie des travaux serait réputée conforme à la Loi , en vertu de l’

article 100.1 .

Plus précisément, en ce qui concerne le présent appel, il écrit [2] : DÉCLARE que l’utilisation à une fin commerciale du chemin d’accès sur une superficie de 576 mètres carrés partant du Chemin Davis jusqu’à l’espace d’entreposage situé à l’arrière de la résidence est réputée conforme à la LPTAA ; DÉCLARE que l’utilisation à une fin commerciale de l’espace d’entreposage d’une superficie de 2 967 mètres carrés situé à l’arrière de la résidence est réputée conforme à la LPTAA ; [ 14 ] Ces conclusions découlent de la preuve faite suivant laquelle tant le chemin d’accès que l’aire d’entreposage étaient utilisés pour la poursuite de l’usage agricole, toujours actif sur l’immeuble, ainsi que pour l’usage commercial lié aux activités de l’entreprise Construction du Bassin. [ 15 ] LA DÉCISION DU TAQ [ 16 ] La décision du TAQ découle de l’exercice par l’intimée d’un recours prévu à l’

article 21.1 de la Loi . Cet

article se lit comme suit [3] : 21.1 . Une personne intéressée peut contester une décision ou une ordonnance de la commission devant le Tribunal administratif du Québec dans les 30 jours de sa notification. [ 17 ] Le TAQ situe entièrement le débat devant lui dans le contexte de l’application de l’

article 100.1 de la Loi . Pour l’organisme décideur, cet

article doit recevoir application, en ce qui concerne le chemin d’accès et l’aire d’entreposage. C’est le sous- alinéa 100.1(4)

c) qui s’appliquerait à la situation de ces deux espaces. L’utilisation pertinente à des fins commerciales n’impliquerait pas de construction – mais des travaux – et remonterait à plus de cinq ans.

En vertu de son interprétation de la Loi , l’utilisation serait « réputée conforme » à la Loi et serait ainsi protégée pour l’avenir. [ 18 ] L’analyse du TAQ conduit d’abord l’organisme à conclure – nécessairement – que Construction du Bassin ne bénéficie d’aucun « droit acquis » [4] à une utilisation autre qu’agricole sur l’espace du chemin d’accès et de l’aire d’entreposage [5] . [ 19 ] Il est de même établi, reconnu et non contesté que jamais auparavant l’intimée n’a présenté de demande d’autorisation pour utiliser à une fin autre qu’agricole ces espaces [6] .

Il est aussi établi que Construction du Bassin n’a présenté aucune « déclaration » [7] à la Commission pour se réclamer d’un droit quelconque mentionné aux dispositions applicables de la Loi [8] . [ 20 ] Le TAQ examine par la suite l’application du sous-alinéa 4b) de l’

article 100.1 relativement à l’existence d’un compte de taxes municipales sur deux constructions, présentes sur le site. Il en tire certaines conclusions, mais la question de la justesse de cette interprétation n’est plus pertinente à la présente affaire et ne fait pas

partie de l’appel. [ 21 ] Ce qu’il importe, toutefois, de noter est qu’il apparaît au Tribunal que les exigences pertinentes par lesquelles des usages ou des constructions – notamment – soient réputés conformes à la Loi doivent être vues dans leur ensemble. La logique dans l’application des dispositions doit demeurer la même. Il y aura donc lieu de revoir également ce sous-alinéa. [ 22 ] Par la suite, relativement au chemin d’accès et à l’aire d’entreposage, le TAQ examine la question de la « présomption fondée sur la fin des travaux » [9] .

Là se trouve le nœud du présent litige, la question que le présent jugement vise à trancher. [ 23 ] Le TAQ identifie les deux critères suivants permettant à son avis de « donner ouverture à l’application de la présomption de l’article 100.1(4)c) » [10] : − La date de la fin des travaux en l’absence de construction. − L’écoulement d’un délai de cinq ans depuis cette date. [ 24 ] L’organisme indique par la suite que quant à lui, dès qu’une telle utilisation à une fin autre que l’agriculture existe – à savoir une utilisation dérogatoire sans construction – le sous-alinéa 4c) s’applique, qu’il s’agisse d’une utilisation « mixte » ou non [11] .

De plus, le caractère évolutif ou en phase des travaux ne constituerait pas nécessairement un empêchement à cette application. Enfin, quant à la nature de la « fin des travaux » le TAQ s’en remet aux définitions de cette notion en droit civil [12] . [ 25 ] On établit ensuite que le délai de cinq ans est respecté dans le cas du chemin d’accès et de l’aire d’entreposage.

Constatant l’écoulement de ces délais, quant à ces deux espaces, il écrit relativement à chacun d’eux [13] : [54] Par conséquent, l’usage commercial du chemin d’accès est réputé conforme à la LPTAA . (…) [63] Le Tribunal juge que la Société a démontré, selon une preuve prépondérante, que la troisième phase d’agrandissement de l’aire d’entreposage s’est terminée au plus tard le 22 avril 2013 et qu’un délai de plus de cinq ans s’est écoulé depuis cette date.

Par conséquent, l’usage commercial de l’espace d’entreposage est réputé conforme à la LPTAA . (…) [65] Le Tribunal conclut également que l’utilisation commerciale du chemin d’accès et de la superficie d’entreposage bénéficie de la présomption de conformité énoncée à l’

article 100.1 (4)

c) LPTAA . Cet usage est donc réputé conforme à cette loi.

[ 26 ] L’APPEL ET LA NORME DE CONTRÔLE [ 27 ] L’appel à la Cour du Québec est régi par l’

article 159 de la

Loi sur la justice administrative [14] . Cet appel a été autorisé le 4 novembre 2021 et la question suivante a été formulée : 1. Le TAQ a-t-il erré en droit en déclarant qu’un usage mixte agricole et commercial peut bénéficier de la présomption de conformité de l’

article 100.1(4)

c) LPTAA ? [ 28 ] Depuis l’arrêt Vavilov [15] de la Cour suprême du Canada, la norme d’intervention est claire. L’

article 83.1 de la

Loi sur les tribunaux judiciaires [16] dit aussi ceci : 83.1 . Dans les cas où la loi lui attribue une compétence en appel d’une décision rendue dans l’exercice d’une fonction juridictionnelle, ou en contestation d’une décision prise dans l’exercice d’une fonction administrative, la Cour rend sa décision sans qu’il y ait lieu à déférence à l’égard des conclusions portant sur les questions de droit tranchées par la décision qui fait l’objet de l’appel ou sur toutes questions concernant la décision qui fait l’objet de la contestation.

Cette compétence est exercée par les seuls juges de la Cour que désigne le juge en chef en raison de leur expérience, leur expertise, leur sensibilité et leur intérêt marqués dans la matière sur laquelle porte l’appel ou la contestation.

À moins de disposition contraire et compte tenu des adaptations nécessaires, l’appel est régi par les articles 351 à 390 du Code de procédure civile (chapitre C-25.01 ) et le recours en contestation l’est par les règles de ce code applicables en première instance. [ 29 ] Compte tenu de ces enseignements et que la question autorisée est une pure question de droit, il est bien établi que la norme d’intervention sera celle de la décision correcte, c’est-à-dire que le Tribunal, s’il considère que la décision examinée était erronée, procédera à rendre celle qui aurait dû être rendue. [ 30 ] ANALYSE ET DÉCISION [ 31 ] En tout respect pour le TAQ, il apparaît au Tribunal que cet organisme se méprend sur le sens à donner à l’

article 100.1 , y compris sa place dans la structure mise en place par la législature québécoise pour protéger le territoire et les activités agricoles. [ 32 ] La Loi est entrée en vigueur à la fin des années 70. Par son entrée en vigueur, elle changeait radicalement la donne pour de nombreux propriétaires terriens. D’une absence de contrôle législatif presque complet, une grande proportion du territoire habité du Québec devient tout-à-coup assujettie à un contrôle très sévère du territoire agricole.

La Loi met en place des mesures qui visent à interdire l’aliénation de certaines superficies de terres agricoles, le lotissement et l’utilisation à des fins autres que l’agriculture de tout espace situé en région agricole désignée [17] . La Loi énonce clairement ce qu’elle vise principalement à accomplir : protéger le territoire agricole et assurer sa pérennité [18] . [ 33 ] On conçoit facilement que si la Loi édicte des mesures pour limiter, voire interdire certaines aliénations ou le lotissement [19] , ultimement, ces activités ne sont pas celles qui sont véritablement les plus importantes.

Ce qui demeure toujours visé, c’est l’utilisation à des fins autres qu’agricoles de ces espaces. Il est essentiel de limiter, encadrer, voire complètement interdire les lotissements ou certaines aliénations parce que, comme le bon sens l’indique, si on vend de petites fractions du territoire agricole, aucune de ces fractions n’est viable pour cette fin et nécessairement, ces espaces seront maintenant ou bientôt, perdus pour toute activité agricole véritable.

Ce qui demeure, donc, est l’objectif de conserver pour des fins agricoles le plus de territoires voués à cette fin. [ 34 ] Vu la grande rigueur de la Loi , le législateur met en place un certain nombre de mesures dont certaines sont transitoires, permettant, pour une certaine période et à certaines conditions, à des personnes de construire ou d’utiliser leur propriété nouvellement assujettie au zonage agricole, afin, vraisemblablement, d’éviter que ceux-ci se retrouvent, autrement, dépouillés de plusieurs des attributs de leur propriété, sans compensation [20] . [ 35 ] On comprend cette logique.

Elle consiste à permettre, pour une certaine période, à des personnes qui s’étaient portés acquéreurs d’immeubles préalablement à l’entrée en vigueur du contrôle mis en place par la Loi , de les utiliser, dans une certaine mesure, et sujet à des limites imposées par la nouvelle législation, comme ils l’avaient prévu, par exemple, en y bâtissant une résidence. [ 36 ] La logique d’une telle « transition » signifie cependant, à l’inverse, qu’une personne qui acquiert un immeuble assujetti à la Loi , qui en connaît les règles, est dans une position radicalement différente : les règles du jeu sont connues pour elle, la protection des terres et des activités agricoles est établie et cette personne ne peut avoir d’autres espoirs que ceux décrits dans le cadre existant au moment de son achat. [ 37 ] Toujours en s’inscrivant dans la même logique, sont aussi mises en place des mesures correspondant d’ailleurs, à ce sujet, à des règles semblables ou comparables en matière d’aménagement et d’urbanisme bien connues [21] .

La Loi instaure en effet des dispositions encadrant les droits acquis existant au moment de l’entrée en vigueur de la Loi [22] . [ 38 ] Dans le cas où des droits acquis sont invoqués, tout comme dans le cas où des « dispositions transitoires » sont en jeu, la personne qui désire vendre, lotir ou utiliser un espace de terrain assujetti à la Loi doit en général – il y aura lieu d’y revenir – déposer en vertu des règles provenant de ces dispositions une déclaration à la Commission [23] .

Cette déclaration sert à établir le fondement sur lequel cette personne prétend fonder son intention d’agir. [ 39 ] La Loi prévoit alors à la fois que dans ces situations, le propriétaire n’a pas à obtenir l’autorisation de la Commission, mais aussi qu’à défaut par la Commission de répondre ou de réagir à la déclaration qui lui est présentée dans un certain délai, il sera considéré que la vente, le lotissement ou l’utilisation sont réputés avoir été effectués « conformément à la Loi ». C’est à l’

article 100.1 de la Loi qu’il faut référer pour trouver cette importante règle. Et c’est son interprétation qui est au cœur du présent dossier. [ 40 ] Le dernier mécanisme prévu par la Loi pour échapper à sa rigueur est celui de l’autorisation : toute personne qui veut utiliser,

vendre – tel que décrit précédemment – ou lotir un lot situé en zone agricole, qui n’a pas de prétention à des droits acquis et dont la situation légale n’entre pas dans le cadre des « dispositions transitoires » n’a d’autre choix que de demander l’autorisation à la Commission [24] . [ 41 ] Ce survol oblitère certaines subtilités de la Loi et il serait possible de préciser, par exemple, qu’en plus de la Commission, le gouvernement lui-même peut autoriser un usage autre qu’agricole en zone agricole [25] .

Par contre, ces éléments particuliers de la Loi n’ont pas d’application dans le présent litige et ne contribueraient pas à mieux faire comprendre la structure générale de celle-ci, l’arbre décisionnel mis en place ou à bien saisir, par la compréhension de l’agencement des dispositions, l’intention législative.

De même, si certains amendements législatifs ont fait varier certaines modalités d’application de la Loi, le fond demeure cohérent et sensé et n’apparaît jamais avoir changé. [ 42 ] Plus précisément, en ce qui concerne ce que le Tribunal doit trancher, cette architecture servant à protéger le territoire et les activités agricoles apparaît être la suivante : tout le territoire inclus dans la zone agricole est protégé et on ne peut le vendre en petites fractions, le lotir, ni surtout l’utiliser à des fins autres que l’agriculture.

C’est la règle. [ 43 ] Il y a deux modes auxquels une personne peut recourir pour éviter la rigueur de ces règles : une autorisation obtenue de la Commission, ce qui n’est pas en cause ici, ou encore, l’

article 100.1 de la Loi , le cœur du présent litige. Cet

article se lit comme suit [26] : 100.1 . Un lotissement, une aliénation ou une construction à l’égard desquels la commission a reçu après le 20 juin 1985 une déclaration prévue par l’

article 31.1 , par l’

article 32 , par l’

article 32.1 ou par l’

article 33 est réputé avoir été fait en conformité avec la présente loi lorsqu’il s’est écoulé plus de trois mois depuis la date de la réception de cette déclaration par la commission. Dans le cas d’une déclaration reçue entre le 1 er janvier 1983 et le 20 juin 1985, le lotissement ou la construction est réputé avoir été fait en conformité avec la présente loi lorsqu’il s’est écoulé plus d’un an depuis le 20 juin 1985. Dans le cas d’une déclaration reçue avant le 1 er janvier 1983, le lotissement ou la construction est réputé avoir été fait en conformité avec la présente loi à compter du 20 juin 1985.

Dans le cas d’une aliénation, d’un lotissement ou d’une utilisation à des fins autres que l’agriculture à l’égard desquels la présente loi ne prescrit pas l’obligation de produire une telle déclaration, la présomption prévue au premier alinéa existe lorsqu’il s’est écoulé plus de cinq ans à compter, selon le cas :

a) du dépôt au Bureau de la publicité foncière de l’acte d’aliénation ;

b) de la date du premier compte de taxes municipales expédié à l’égard d’une construction ;

c) de la date de la fin des travaux, en l’absence de construction. Les dispositions du présent

article ne s’appliquent pas en cas de fraude. Elles ne s’appliquent pas non plus à un lotissement, une construction ou une aliénation lorsque la commission a avisé la personne qui l’a effectué de sa non-conformité avec la présente loi avant l’expiration du délai requis pour qu’il soit réputé conforme à celle-ci. L’avis de non-conformité au cinquième alinéa peut être émis sur la seule foi des renseignements obtenus, sans préavis, par un membre ou un employé de la commission. L’avis de non-conformité ainsi émis peut être révisé par la commission sur demande d’une personne intéressée dans les 60 jours de sa date ou en tout temps, au cours de la procédure prévue à l’

article 14.1 . Le droit de contestation prévu au septième alinéa ne peut toutefois être exercé que devant la Cour supérieure lorsque celle-ci est saisie du litige qui en fait l’objet. [ 44 ] Quant aux trois premiers alinéas de cet article, ceux-ci concernent tous des « mesures transitoires » [27] , à savoir soit des mesures temporaires pour éviter l’anéantissement de certaines expectatives des propriétaires, soit des dispositions liées à la notion de droits acquis [28] . Dans tous ces cas, le mécanisme consiste à déposer une déclaration auprès de la Commission.

Si celle-ci fait défaut d’y répondre dans le délai prescrit, l’opération envisagée (vente, lotissement, construction…) est réputée faite en conformité de la Loi . [ 45 ] L’intimée n’a fait aucune « déclaration » dans le présent dossier et personne ne prétend qu’il y avait lieu d’en présenter une à la Commission relativement au chemin d’accès et à l’aire d’entreposage.

Ces alinéas n’ont pas d’application. [ 46 ] Vient le quatrième alinéa : il vise un certain nombre de situations où il semble que le législateur aurait arbitré entre des intérêts divergents à savoir, ceux du public dans la protection du territoire agricole et ceux d’une personne propriétaire d’un immeuble situé dans une telle zone qui a agi en contravention de la Loi , possiblement de bonne foi, possiblement non, mais à l’égard duquel la Commission n’a pas réagi depuis cinq ans de certaines échéances. [ 47 ] Bien que la rédaction de certaines des dispositions législatives en cause ait été modifiée depuis leur entrée en vigueur, pour les fins des présentes, l’historique de ces changements n’aiderait pas à mieux en saisir la signification.

La situation qui s’applique actuellement est suffisante. [ 48 ] Ainsi, le quatrième alinéa de l’

article 100.1 prévoit que dans le cas d’une aliénation, d’un lotissement ou d’une utilisation à des fins autres qu’agricoles, dans le cas où la Loi n’impose pas de faire une « déclaration » à la Commission, la présomption de conformité

avec la Loi entre en vigueur cinq ans après l’arrivée de certaines échéances. [ 49 ] Il est utile de rappeler que lorsque la Commission reçoit une déclaration, elle peut, très informellement, émettre un avis de non- conformité en réponse à cette déclaration, réfutant par exemple l’existence d’un droit acquis ou l’application d’une mesure transitoire [29] . Cet avis est capital puisqu’il constitue l’instrument par lequel la Commission interrompt les délais prévus à l’

article 100.1 . [ 50 ] Ainsi donc, la déchéance du pouvoir de la Commission de s’opposer à une action d’un propriétaire qui a agi contrairement à ces dispositions de la Loi survient cinq ans après [30] :

a) le dépôt au Bureau de la publicité foncière de l’acte d’aliénation ;

b) la date du premier compte de taxes municipales expédié à l’égard d’une construction ;

c) la date de la fin des travaux, en l’absence de construction. [ 51 ] Encore une fois, toutes les situations envisagées à l’en-tête de l’alinéa 4 représentent des actions du propriétaire qui sont contraires au but et à l’objectif de la Loi , à savoir la protection et la pérennité du territoire et des activités agricoles. Le législateur arbitre alors ces intérêts divergents, en accordant cinq ans à la Commission pour réagir à cette transgression, à cette atteinte à la mission de la Commission, en émettant un avis de non-conformité.

À défaut par elle de réagir, vraisemblablement au nom de la stabilité juridique des titres ou de la sécurité de ceux-ci [31] , il sera trop tard pour agir. [ 52 ] Autrement dit, la Loi prévoit clairement un ordonnancement des choses et des droits. La Loi vise à assurer la protection et la pérennité du territoire et des activités agricoles [32] . Cette Loi est d’une telle importance qu’elle s’applique au gouvernement et aux organismes gouvernementaux [33] . Elle a aussi préséance sur toute autre loi inconciliable applicable à une communauté ou une municipalité [34] .

C’est la Commission qui est chargée de la mission de veiller sur le territoire. Par contre, si la Commission faillit à sa mission pour une période prescrite, la protection disparaîtra. [ 53 ] Dans une zone agricole, aucun usage non agricole n’est permis [35] . Il existe quelques exceptions [36] . Celles-ci ne doivent être interprétées ni restrictivement ni largement.

Elles doivent être interprétées selon les règles modernes d’interprétation des lois énoncées par la Cour suprême du Canada [37] . [ 54 ] Sans en faire une description redondante, il faut interpréter les lois en fonction du contexte dans lequel elles ont été adoptées, en prenant soin de rechercher le sens que le législateur a voulu leur donner, eut égard au langage utilisé, aux objectifs de la loi, aux problèmes qu’elle visait à corriger, aux maux auxquels elle voulait s’attaquer, aux bénéfices qu’on espérait en tirer. Le législateur n’est pas non plus censé parler pour ne rien dire.

Enfin, si le texte donne ouverture à plus d’une interprétation – au moins littéralement – dont l’une mène à une absurdité ou une aberration, celle-ci doit être écartée. [ 55 ] Or tel est exactement le cas avec l’interprétation du TAQ.

Il y a lieu de l’illustrer de quelques exemples. [ 56 ] Encore une fois, il est utile de rappeler qu’ultimement, la Loi vise à empêcher l’utilisation des immeubles situés en zone agricole à des fins autres qu’agricoles, puisqu’il s’agit alors clairement de perte d’espace disponible à cette fin. [ 57 ] L’interprétation du TAQ le conduit à conclure que l’aménagement de l’aire d’entreposage pour en faire un usage commercial est légal, puisque la date de fin des travaux d’aménagement (gravier, drainage, égalisation du terrain) remonte de plus de cinq ans sans que la Commission n’ait émis d’avis de non-conformité.

Ce faisant, cet usage serait réputé conforme à la Loi et pourrait se poursuivre indéfiniment. [ 58 ] Qu’en serait-il si, à la place d’y faire quelque aménagement, Construction du Bassin avait décidé d’utiliser le même espace situé au même endroit pour y faire le même usage commercial d’entreposage ? [ 59 ] L’usage en serait clairement commercial et tout aussi clairement illégal.

Si l’interprétation du TAQ est la bonne, cela signifie que le législateur, dans sa sagesse, considère qu’il faut protéger l’usage commercial qui a existé pendant cinq ans sur un espace aménagé illégalement dans le territoire agricole, alors qu’il interdirait le même usage sans aménagement? [ 60 ] De la même manière, si un terrain vague situé dans une zone agricole reçoit, toutes les fins de semaine, un marché aux puces, sans que le terrain ne nécessite quelques travaux de construction, seulement des tables et des poubelles, voire des toilettes portatives qui y seraient installées et retirées chaque semaine, le tout sans autre aménagement, cet usage serait initialement et éternellement interdit.

Avec l’aménagement d’un chalet d’accueil, il pourrait être préservé après cinq ans d’usage? [ 61 ] Imaginons maintenant la situation suivante. En 2000, un producteur agricole acquiert un immeuble situé en zone agricole. L’acte de vente est dûment publié. L’immeuble est utilisé à des fins agricoles. En 2005, il construit une grange sur l’immeuble. Aucune déclaration n’a à être produite à la Commission. Il est dûment taxé pour cette construction qui est prête à l’entreposage de foin à compter de 2005. [ 62 ] En 2015, ce producteur agricole décide d’organiser des fêtes dans la grange.

Il publicise son entreprise qui remporte un grand succès. À tous les vendredis et samedis soir, il reçoit au moins 500 fêtards. Imaginons les deux alternatives suivantes. Dans la première, il ne fait aucun aménagement, on sort simplement les balles de foin de la grange et on en empile quelques-unes pour former un comptoir de balles de foin à partir duquel de l’alcool est servi. Le producteur agricole/tenancier de bar utilise une génératrice pour faire fonctionner les glacières et pour activer le son et les lumières du bâtiment. Autrement dit, il ne fait aucun « travaux ».

[ 63 ] Dans la seconde hypothèse, le même producteur aménage,

sommairement, un petit comptoir en planches afin de servir l’alcool et y mettre l’éclairage et l’équipement musical. Ces « travaux » durent une journée et coûtent 500 $. [ 64 ] Comment le TAQ traite-t-il cette situation si en 2021, la Commission émet une ordonnance pour cesser l’utilisation illégale ? [ 65 ] Il est clair qu’il n’y a aucune déclaration qui a été déposée à la Commission. Le dépôt de l’acte de vente au bureau de la publicité foncière en 2000 a-t-il déclenché le début de la période de cinq ans ? Le premier compte de taxes du bâtiment dans lequel les soirées festives se déroulent est reçu en 2005.

Le délai de cinq ans commence-t-il à compter de 2005 ? [ 66 ] Dans l’hypothèse où aucun « travaux » n’a été fait, il semble difficile d’imaginer comment cette utilisation dérogatoire et illégale pourrait être devenue légale et « réputée faite en conformité avec la Loi ». Dans l’hypothèse où les « travaux » de 2015, sont considérés, le délai de maintenant six ans rend-il forclose la Commission d’ordonner la cessation de l’usage de salle de spectacles dans la grange ? [ 67 ] Une autre hypothèse mérite considération : l’extraction de matériel.

Le TAQ ne considère pas que l’aménagement d’une piscine ou d’un court de tennis, par exemple, constituent des constructions [38] . L’extraction, de sable ou de pierres, sans construction de bâtiment, tel qu’un équipement de pesée permanent, pourrait très mal, dans la même logique, être assimilée à de la construction. [ 68 ] Dans ce contexte, comment appliquer l’interprétation du TAQ ?

L’extraction pendant cinq ans suffit-elle à rendre l’usage conforme à la Loi ? [ 69 ] En effet, il n’est pas question d’aliénation ou de compte de taxes pertinents dans un tel cas, ou encore, d’une aliénation ou de la venue d’un compte de taxes qui aient de lien avec l’utilisation dérogatoire. Comme on se trouve « en l’absence de construction », quelle serait la date de la fin des travaux ? Y a-t-il une fin des travaux ? [ 70 ] Avec respect pour la position du TAQ, les « travaux » dont il est question à l’

article 100.1 doivent être des travaux qui servent à réaliser quelque chose qui, par analogie au cas d’une construction, ne peuvent servir qu’à des fins autres que l’agriculture. Les travaux dont il est question ne peuvent pas être l’utilisation interdite en soi. [ 71 ] Autrement dit, quand on extrait du sable d’une sablière, on n’effectue pas des travaux de « construction » d’une sablière, on exploite une sablière. La notion de « fin de travaux » n’a alors pas d’application ni de sens. [ 72 ] Dans un tel cas, l’utilisation à

titre de sablière ne comporte pas de travaux autres que l’exploitation de la sablière et il apparaît inévitable de considérer qu’il s’agit d’un usage interdit en zone agricole.

Est-ce que la construction de certains aménagements tel qu’un bureau administratif ou un instrument fixe de pesée du matériel devrait venir valider l’exploitation de la sablière après cinq ans de l’aliénation (et alors pourquoi ?) ou de la date du premier compte de taxes applicables à cette exploitation ? [ 73 ] Encore une fois, en tout respect, il apparaît au Tribunal que ces exemples montrent le caractère inacceptable de ce raisonnement et illustrent qu’il soit impossible que le législateur ait voulu de tels résultats.

Ceux-ci ne présentent aucune logique et surtout aucune cohérence avec le régime général en vigueur. [ 74 ] La seule interprétation cohérente de ces dispositions mène à considérer que dans les deux premiers cas envisagés au 4 e alinéa de l’article 100.1, les alinéas

a) et b), implicitement, le législateur a voulu mettre en place des règles quelque peu semblables à celles des trois premiers alinéas.

Plus précisément, il a voulu mettre en place un régime par lequel le citoyen, l’administré, a droit à une décision de la Commission sur la pérennité d’une construction, d’une activité ou d’une transaction dérogatoire à la Loi en général, et qu’à défaut d’une décision – par la Commission – il sera réputé avoir agi en conformité avec la Loi . [ 75 ] On voit d’un côté que dans ces cas, le mécanisme prévu dans la Loi pour permettre à la Commission de réagir –émettre un avis de non-conformité [39] – est très informel, mais donne ouverture à la possibilité de contester cette décision [40] .

D’un autre côté, sa connaissance, réputée ou réelle, force la Commission à traiter avec diligence les dossiers, à s’en occuper et non à laisser l’administré dans le doute. [ 76 ] La seule différence entre les premiers alinéas et le quatrième est le délai : trois mois ou une date fixe dans un cas et cinq ans dans l’autre. [ 77 ] Encore une fois, on peut comprendre la distinction : dans le cas des trois premiers alinéas, une déclaration est faite directement à la Commission, qui ne peut l’ignorer.

Dans le cas du quatrième alinéa, bien que les événements concernés soient publics , ils ne sont pas adressés à la Commission. Le dépôt au bureau de la publicité foncière est nécessairement public. L’émission d’un compte de taxes correspond aussi nécessairement à la constatation que des travaux ont été effectués, qu’un évaluateur les a vus et appréciés et que l’autorité municipale a expédié un compte de taxes à leur égard. Encore une fois, les travaux sont connus d’une autorité publique, toutefois, il n’est pas automatique que la Commission en ait pris connaissance.

D’où le délai plus long. [ 78 ] De la même manière, il faut interpréter que le dépôt d’un acte d’aliénation auquel il est fait référence ne peut correspondre qu’au dépôt d’un acte d’aliénation qui rend publique une aliénation autrement interdite par la Loi ou un lotissement qui le serait aussi. C’est assurément le sens de l’expression « selon le cas » à la fin du quatrième alinéa. [ 79 ] Il en va de même du sous-alinéa b).

Le premier compte de taxes dont il est question doit nécessairement être un compte de taxes au même effet, c’est-à-dire un compte de taxes duquel il ressort quelque chose, tel qu’un changement d’évaluation à la suite d’une construction nouvelle – et dérogatoire – et non d’un premier compte de taxes que reçoit un acquéreur après son achat. Toute autre interprétation serait illogique et incompatible avec le but et l’esprit de la Loi . [ 80 ] Qu’en est-il de l’alinéa c) ? [ 81 ] Si on applique le même raisonnement et la même logique, on constate d’abord que ce qui, dans l’esprit du législateur, distingue

l’alinéa c) de l’alinéa b) est que dans la situation envisagée à l’alinéa c), il n’y a pas de « construction » alors qu’il y en a à l’alinéa b). Autrement, on peut croire qu’on envisage le même genre de situation. Par contre, puisqu’il n’y a pas de « construction », il n’y aura pas de nouveau compte de taxes municipales et rien qu’un évaluateur aurait pu examiner utilement.

Il faut aussi qu’il y ait des « travaux ». [ 82 ] De quoi s’agit-il ? [ 83 ] Il apparaît au Tribunal qu’il faut nécessairement : − Qu’il s’agisse de travaux qui soient dérogatoires à la Loi et qui autrement nécessiteraient une autorisation. − Qu’une utilisation dérogatoire sans travaux ne peut jamais déclencher l’application de cette disposition, qui crée une importante exception à la rigueur des autres règles de la Loi qui interdisent l’utilisation à des fins autres qu’agricoles d’un immeuble dans une telle zone. − Que ces travaux aient un caractère public équivalent à ce qu’il faut pour justifier l’émission d’un nouveau compte de taxes.

À ce sujet, on peut par exemple concevoir que des travaux réalisés clandestinement ne seront jamais de ce type.

Pour atteindre un caractère suffisamment public, il apparaît que les travaux dont il est question devraient être tels que la Commission ait pu facilement en prendre connaissance – et réagir – ou encore que ces travaux aient un caractère suffisamment public pour que l’on considère que si la Commission n’y a pas réagi dans les cinq années de leur complétion, c’est qu’elle ne voulait pas le faire. − Enfin, ces travaux devraient être de ceux à l’égard desquels la Commission peut agir. [ 84 ] C’est donc particulièrement ce qui peut provoquer le déclenchement du délai de cinq ans qui pose problème ici.

Le TAQ considère que l’usage du chemin d’accès et de l’aire d’entreposage, qui est mixte, à savoir à la fois agricole et commercial, a pu déclencher ce délai. [ 85 ] On ne peut parler ici de « construction » d’un chemin d’accès ou d’une aire d’entreposage. On parle plutôt d’aménagement. [ 86 ] Les travaux d’aménagement eux, ne sont pas mixtes.

Le chemin n’est qu’un chemin, comme l’aire d’entreposage, une superficie de sol sur laquelle un certain drainage aurait été réalisé, de même que le dépôt de matériel granulaire. [ 87 ] La Commission n’a aucun pouvoir pour empêcher le producteur agricole d’aménager ce chemin ou cette aire d’entreposage.

Pendant ou après les travaux, si ces deux espaces servent à des fins agricoles, la Commission n’a pas compétence pour agir. [ 88 ] Pour illustrer davantage ce dont il s’agit, si un producteur agricole achète un immeuble situé en zone agricole et il l’utilise comme tel pendant quelques années avant d’en changer l’usage, la date de la publication de son acte de vente n’a aucune pertinence et ne devrait pas être prise en compte [41] . [ 89 ] Si un bâtiment agricole est converti, plusieurs années après sa construction en salle de danse, comme dans l’exemple donné plus tôt, la date de la fin des travaux et celle de l’envoi du premier compte de taxes n’ont aucune pertinence pour compter le délai de cinq ans d’utilisation interdite pour être « réputé conforme à la Loi ». [ 90 ] Il devrait en être de même de l’aménagement d’un chemin et de l’aire d’entreposage, ayant entre autres un usage commercial.

Le mécanisme de la Loi doit être vu comme mettant en place un délai de cinq ans du moment où, en raison de leur caractère public, la Commission pouvait prendre connaissance d’une situation dérogatoire. [ 91 ] Or, dans le cas présent, ce qui est dérogatoire dans la situation de Construction du Bassin, n’est ni une construction ni même l’aménagement du chemin ou de l’aire d’entreposage, puisqu’ils sont utiles à l’exploitation agricole : il s’agit de l’utilisation de cet espace uniquement qui est problématique et contrevient à la Loi . [ 92 ] La Commission n’a aucun pouvoir sur un tel espace, dans la mesure où il est utilisé à des fins agricoles. [ 93 ] L’unique question, celle qui intéresse la Commission, est l’utilisation illégale de cet espace par Construction du Bassin.

Or, son utilisation dérogatoire, sans construction ou aménagement particulier spécifique à un usage autre qu’agricole ne peut déclencher le délai de cinq ans prévu au sous-alinéa 4c). [ 94 ] En effet, en l’instance, il n’y avait aucun acte d’aliénation publié pertinent, aucun compte de taxes à consulter, aucun travaux dérogatoire à constater, à arrêter, à défaire ou à restaurer. Le délai de cinq ans n’a jamais débuté. [ 95 ] En conséquence, le Tribunal conclut que le TAQ a erré dans son interprétation de l’article 100.1(4)c).

L’appel doit donc être accueilli. [ 96 ] POUR CES MOTIFS, LE TRIBUNAL : [ 97 ] ACCUEILLE l’appel; [ 98 ] INFIRME la décision rendue par le Tribunal administratif du Québec (Section du territoire et de l’environnement), le 12 janvier 2021 à son dossier STE-M-290796-1910, sauf les conclusions suivantes à propos desquelles les parties en étaient venues à une entente : PREND ACTE de l’admission de la Commission à l’effet que le chemin d’accès est utilisé à des fins agricoles et que son enlèvement n’est pas exigé; PREND ACTE de l’admission de la Commission que le hangar en forme de « L » peut être utilisé à des fins résidentielles accessoires et que son enlèvement n’est pas exigé;

DÉCLARE que l’utilisation à une fin résidentielle du bâtiment accessoire et du hangar en forme de « L » est réputée conforme à la LPTAA ; [ 99 ] CONFIRME la décision rendue par la Commission de protection du territoire agricole du Québec, le 9 septembre 2019 à son dossier n o 385899; [ 100 ] LE TOUT SANS FRAIS . __________________________________ Serge Champoux, J.C.Q. Me Philippe Gendron Hémond CPTAQ Avocats Procureur de l’appelante Me Élaine Francis VOX Avocats inc. Procureure de l’intimée Date d’audience : 15 novembre 2022