2017 QCCA 952, 2017 QCCA 952

Conseil de la justice administrative c. Robins 2017 QCCA 952 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE MONTRÉAL N° : 500-09-026034-165 et 500-09-026035-162 (500-17-087166-156) (500-17-087167-154) DATE : 9 juin 2017 CORAM : LES HONORABLES NICHOLAS KASIRER, J.C.A. MARTIN VAUCLAIR, J.C.A. MARIE-JOSÉE HOGUE, J.C.A. Nº 500-09-026034-165 (500-17-087166-156) CONSEIL DE LA JUSTICE ADMINISTRATIVE APPELANT – Défendeur c. ROSS ROBINS INTIMÉ – Demandeur et THÉRÈSE BUSSIÈRE MISE EN CAUSE – Mise en cause Nº 500-09-026035-162 (500-17-087167-154) CONSEIL DE LA JUSTICE ADMINISTRATIVE APPELANT – Défendeur c.

ROSS ROBINS INTIMÉ – Demandeur et GEORGE FARMER MIS EN CAUSE – Mis en cause ARRÊT [ 1 ] Le Conseil de la justice administrative se pourvoit contre un jugement de la Cour supérieure, district de Montréal (l'honorable Guylène Beaugé), rendu le 30 mars 2016 et transcrit le 1 er avril 2016, lequel accueille les requêtes en révision judiciaire de Ross Robins à l’encontre de deux décisions du Conseil, annule les réprimandes adressées à M.

Robins, et rejette les plaintes de Thérèse Bussière et George Farmer, avec frais de justice [1] . *** [ 2 ] Le 11 février 2015, le Conseil adresse deux réprimandes à l’intimé, régisseur à la Régie du logement depuis 2012. Faisant suite aux plaintes de deux administrés, ces réprimandes ont pour objet de sanctionner un supposé manquement au devoir déontologique de diligence qui s’impose à tout régisseur et, plus particulièrement, le non-respect par lui du délai légal de quatre-vingt-dix jours pour rendre

une décision. Ce faisant, le Conseil suit les recommandations des comités d’enquête chargés de l’étude des plaintes. [ 3 ] L’intimé demande la révision judiciaire de ces décisions en Cour supérieure au motif qu’elles sont déraisonnables. À son avis, les comités d’enquête ont excédé la compétence leur étant conférée par résolution notamment en tenant compte, aux fins de se prononcer sur les plaintes individuelles devant eux, de statistiques et de suivis administratifs relatifs aux décisions rendues par l’intimé pendant une période s’étalant de juin 2012 au mois d’août 2013.

Il soumet, de plus, que les éléments recueillis dans le cadre d’une enquête n’auraient pas dû être considérés pour l’autre enquête. *** [ 4 ] La juge accueille, séance tenante, les requêtes en révision judiciaire de Me Robins, annule les réprimandes, et rejette les plaintes des administrés. [ 5 ] Retenant que la norme de la raisonnabilité s’applique en l’espèce, la juge conclut que les décisions du Conseil ne pouvaient « appartenir aux issues possibles raisonnables en raison de la portée déraisonnable de son enquête » (paragr. [28]).

Selon elle, le Comité d’enquête était investi d’un rôle précis : celui d’enquêter sur le délai de Me Robins à rendre sa décision dans ces deux dossiers spécifiques. Le Comité « ne pouvait raisonnablement interpréter les résolutions du Conseil comme l’autorisant à s’adonner à la recension des dossiers de Me Robins sur treize mois », ni en « tirer des inférences négatives pour s’en servir comme matière à sanction dans les dossiers Bussière et Farmer » (paragr. [29]).

En effet, la décision du Conseil d’ouvrir le champ de son enquête à l’ensemble des dossiers de Me Robins a conduit à une décision déraisonnable dans le dossier de Mme Bussière (paragr. [33]). Dans la mesure où les deux décisions prennent « largement appui » l’une sur l’autre, la juge retient que la même conclusion s’impose dans le dossier de M. Farmer (paragr. [34]). *** [ 6 ] L’appelant ne remet pas en question, devant cette Cour, la conclusion de la juge voulant que le Conseil ait rendu des décisions déraisonnables.

Les deux questions soulevées en appel portent uniquement sur l’intérêt du Conseil à agir et sur le choix par la juge de rejeter les plaintes plutôt que de retourner les dossiers à l’organisme administratif. Il convient de les regarder tour à tour. I Le Conseil a-t-il l’intérêt juridique pour porter en appel le jugement de la Cour supérieure en l’espèce? [ 7 ] L’intimé soutient que l’appelant n’a pas l’intérêt requis pour se pourvoir devant cette Cour.

Selon lui, un organisme administratif doit faire preuve de réserve lorsqu’il désire présenter des arguments devant une instance chargée du contrôle judiciaire de ses décisions. Sa participation à l’appel du jugement de la Cour supérieure serait susceptible, dit l’intimé, de générer des doutes quant à l’impartialité du Conseil. L’intimé ajoute qu’un organisme administratif exerçant une fonction juridictionnelle, comme l’appelant, devrait, lorsqu’il lui est reproché d’avoir pris connaissance d’une preuve illégalement, s’abstenir de faire des représentations.

La démarche de l’appelant ne pourrait, en ce sens, que « jeter le discrédit » sur son « apparence d’impartialité ». [ 8 ] Ces prétentions de l’intimé sont rejetées. [ 9 ] Dans Ontario Energy c. Ontario Power Generation Inc. [2] , le juge Rothstein écrit que la question de la qualité pour agir d’un tribunal administratif dans le cadre de l’instance en contrôle de sa propre décision – et en appel de celle-ci – relève d’un pouvoir discrétionnaire, à exercer en fonction des éléments contextuels pertinents.

Il donne des exemples des considérations qui délimitent l’exercice de ce pouvoir discrétionnaire au paragraphe [59] de ses motifs : (1) lorsque, autrement, l’appel ou la demande de contrôle serait non contesté, il peut être avantageux que la cour de révision exerce le pouvoir discrétionnaire qui lui permet de reconnaître la qualité pour agir du tribunal administratif; (2) lorsque d’autres parties sont susceptibles de contester l’appel ou la demande de contrôle et qu’elles ont les connaissances et les compétences spécialisées nécessaires pour bien avancer une thèse ou la réfuter, la qualité pour agir du tribunal administratif peut revêtir une importance moindre pour l’obtention d’une issue juste; (3) le fait que la fonction du tribunal administratif consiste soit à trancher des différends individuels opposant deux parties, soit à élaborer des politiques, à réglementer ou enquêter ou à défendre l’intérêt public influe sur la mesure dans laquelle l’impartialité soulève des craintes ou non.

Ces craintes peuvent jouer davantage lorsque le tribunal a exercé une fonction juridictionnelle dans l’instance visée par l’appel, et moins lorsque son rôle s’est révélé d’ordre plutôt réglementaire. [Références omises.] [ 10 ] Ces facteurs militent, de l’avis de la Cour, contre l’argument de l’intimé voulant que le Conseil n’ait pas l’intérêt pour agir en appel du jugement de la Cour supérieure. [ 11 ] D’abord, en ce qui a trait au premier de ces facteurs, il n’est pas contesté en l’espèce que, si la qualité pour agir de l’appelant n’est pas reconnue en appel, il n’y aurait « tout simplement personne pour s’opposer à la

partie qui conteste la décision du tribunal administratif ». En d’autres termes, il n’y aurait personne pour s’assurer que « les deux facettes du litige [soient] vigoureusement défendues » devant cette Cour [3] .

[ 12 ] En effet, du moment où la plainte est jugée « recevable » par un Comité d’examen, l’

article 186 de

Loi sur la justice administrative [4] prévoit que c’est le Comité d’enquête constitué par le Conseil qui sera « chargé de faire enquête sur la plainte », et de statuer sur celle-ci en son nom, conformément aux articles 190 et 192 de la même loi. En ce sens, la plainte d’un administré n’a pas pour effet d’initier un litige entre deux parties; elle est plutôt un mécanisme qui déclenche un pouvoir d’enquête ayant trait au comportement du décideur administratif en regard de ses obligations déontologiques.

Les plaignants perdent donc, en quelque sorte, le contrôle de leur plainte initiale – ils ne sont pas formellement parties à un litige – et le fonctionnement du Conseil s’apparente en ce sens à celui d’une commission d’enquête. [ 13 ] Dans ces circonstances, « il peut être avantageux », comme le note le juge Rothstein dans le passage cité plus haut, que la cour de révision, y compris celle siégeant en appel, « exerce le pouvoir discrétionnaire qui lui permet de reconnaître la qualité pour agir du tribunal administratif ».

Cette considération milite donc en faveur de la reconnaissance de l’intérêt pour agir de l’appelant en l’espèce. [ 14 ] Ensuite, quant au second facteur identifié dans Ontario Energy , il est acquis au débat que l’appelant possède des « compétences spécialisées et [une] connaissance approfondie du régime administratif en cause » [5] , de la déontologie judiciaire, de la justice administrative et de la conduite d’enquêtes en cette matière.

Dans cette optique, l’appelant paraît « bien placé », mieux que quiconque, pour aider la Cour « à rendre une juste décision » [6] . [ 15 ] Enfin, l’intimé ne convainc pas davantage la Cour que le troisième facteur ciblé dans Ontario Energy , soit celui portant sur la nature des fonctions et la crainte de partialité, justifie la non-reconnaissance de la qualité pour agir de l’appelant en l’espèce. [ 16 ] Rappelons que l’appelant ne conteste pas les conclusions de la juge quant au caractère déraisonnable de ses décisions.

Il ne cherche pas non plus, « par la présentation de nouveaux arguments en appel, à « s’auto-justifier » [7] . Il se contente plutôt de demander que soit réformé le jugement à la seule fin que les dossiers lui soient retournés et qu’il puisse procéder aux enquêtes lui étant exigées par la loi, et ce conformément aux enseignements de la juge. De cette manière, il ne fait que défendre la compétence exclusive lui ayant été conférée par le législateur à l’

article 177 de la

Loi sur la justice administrative . [ 17 ] Contrairement à la thèse de l’intimé, le seul fait pour l’appelant de plaider devant cette Cour que les dossiers devaient lui être retournés une fois l’illégalité corrigée – prétention ne préjugeant en rien du sort de la plainte – ne risque pas « d’empêcher celui-ci de procéder par la suite à un réexamen impartial du bien-fondé de l’affaire » [8] . [ 18 ] Par ailleurs, rien n’indique que le Conseil exerce une fonction juridictionnelle lorsqu’il statue sur une plainte dans le contexte qui nous occupe.

Il s’agit plutôt, à travers son Comité, d’un pouvoir d’enquête, soit une fonction investigatrice. Cela ressort d’une étude de la « structure du tribunal et [de] son mandat légal » [9] , à laquelle la Cour suprême invite le juge à procéder pour apprécier ce troisième facteur. Comme le note le juge Rothstein, « les dispositions législatives portant sur la structure, le fonctionnement et la mission d’un tribunal en particulier sont cruciales aux fins de l’analyse. » [10] [ 19 ] Les fonctions du Conseil comptent, selon l’ article 177(3) de la

Loi sur la justice administrative , celle de « recevoir et examiner toute plainte formulée contre un membre » d’un tribunal administratif [11] . Le processus de traitement des plaintes est divisé en trois étapes : la recevabilité, l’enquête et la sanction. Suite à la décision du Comité d’examen selon laquelle la plainte est recevable, le Conseil constitue, en vertu de l’article 186 al. 2 de cette loi, un comité d’enquête « chargé de faire enquête sur la plainte et de statuer sur celle-ci au nom du Conseil ». Ce Comité est, selon l’article 188, investi « des pouvoirs et de l’immunité des commissaires nommés en vertu de la

Loi sur les commissions d’enquête ». Il lui revient donc de statuer sur la plainte, et de recommander au Conseil la sanction à retenir, en vertu des articles 190 à 192. [ 20 ] Ces dispositions illustrent bien la nature investigatrice et réparatrice de la fonction exercée par l’appelant et par son Comité d’enquête.

La mission du Conseil, soit d’assurer le respect de la déontologie administrative [12] , milite aussi en ce sens. [ 21 ] En somme, l’appelant est un organisme établi en vue d’assurer un objectif relevant de l’intérêt public, soit le respect des règles déontologiques applicables aux membres de tribunaux administratifs.

La fonction principale de son Comité consiste à enquêter sur une plainte reprochant à un décideur administratif une violation de ces règles de conduite, de déterminer si elle est fondée et, le cas échéant, de recommander à l’appelant la sanction que celui-ci devrait imposer. [ 22 ] Compte tenu de ce qui précède, l’argument de l’intimé voulant que le « devoir de retenue » de l’appelant « est d’autant plus important » ici, puisqu’il « exerce une fonction juridictionnelle », se doit d’être écarté.

La Cour suprême établit, dans Ontario Energy , une distinction claire entre les cas où la fonction de l’organisme consiste « à trancher des différends individuels opposant deux parties » et ceux où, à l’inverse, elle consiste plutôt à « enquêter ou à défendre l’intérêt public » [13] , comme c’est le cas en l’espèce. [ 23 ] Ce facteur milite donc, et ce à l’instar des deux autres, en faveur de la reconnaissance de l’intérêt à agir de l’appelant. Il convient, alors, de répondre de manière positive à la première question en litige.

II La juge a-t-elle erré en ne retournant pas les dossiers au Conseil pour qu’il procède aux enquêtes que lui impose la loi? [ 24 ] Selon l’appelant, la juge aurait dû, une fois sa compétence de révision exercée et les réprimandes annulées, retourner le dossier devant lui pour que le Conseil procède aux enquêtes appropriées. En omettant d’agir ainsi, alors qu’il restait une matière susceptible de relever de la compétence du Conseil – soit de procéder à une enquête valide sur les plaintes jugées recevables – la juge se serait arrogée la compétence exclusive conférée à l’appelant par le législateur.

L’appelant soumet que les exceptions jurisprudentielles au retour du dossier – lorsqu’il ne reste rien à décider, qu’une seule décision s’impose ou la crainte de partialité – ne s’appliquent pas ici. [ 25 ] L’intimé répond qu’il aurait été déraisonnable, vu que les membres du Conseil ont incorrectement pris connaissance des données statistiques relatives aux audiences tenues sur une période de juin 2012 à août 2013, de leur retourner les dossiers en l’espèce. Selon lui, il était dans l’intérêt de la justice que la juge mette fin au litige, pour éviter toute apparence de partialité de la part du Conseil.

[ 26 ] Avec égards, la Cour est d’avis que la juge s’est méprise en rejetant les plaintes purement et simplement et, comme le soutient l’appelant, elle aurait dû retourner les deux dossiers au Conseil pour enquête. [ 27 ] Le rôle de la Cour supérieure, lorsque saisie d’un pourvoi en contrôle judiciaire de la nature de l’ancien recours en révision judiciaire de l’article 846 C.p.c ., se limite, en principe, à corriger une irrégularité ou une injustice.

Il ne lui revient pas, en général, de substituer sa décision à celle du décideur administratif, mais plutôt de la maintenir ou de l’annuler [14] . [ 28 ] Il en découle que, « dans la mesure où après la correction de l'illégalité [subsiste] une matière susceptible de relever de la compétence du tribunal inférieur » [15] , la Cour doit, en principe, lui renvoyer le dossier. Ce principe a été réitéré à maintes reprises en jurisprudence [16] , y compris récemment dans l’arrêt Bisson c.

Lapointe [17] , tout comme dans la jurisprudence décidée ailleurs au Canada [18] . [ 29 ] En l’espèce, la Cour supérieure a procédé, conformément à son mandat en révision judiciaire, au contrôle de la légalité des décisions de l’appelant. Elle en est venue à la conclusion, non contestée devant cette Cour, que celles-ci étaient déraisonnables, puisque fondées sur des données statistiques obtenues dans le cadre d’une enquête excédant la compétence conférée au Comité d’enquête.

Cette détermination justifiait, toujours selon la juge, que soient annulées les deux décisions. [ 30 ] Or, du moment où l’illégalité était corrigée par l’annulation des réprimandes, et qu’il subsistait une matière susceptible de relever de la compétence du Conseil – nommément les plaintes jugées recevables et devant faire l’objet d’une enquête valide – la jurisprudence veut que la juge se devait, en principe, de retourner le dossier devant l’appelant. [ 31 ] Il convient alors de se demander si la présente situation tombe, comme le suggère l’intimé, dans l’une ou l’autre des situations exceptionnelles, reconnues en jurisprudence, où la Cour supérieure pouvait elle-même statuer sur le fond du litige. [ 32 ] Notons, à cet égard, que l’intimé ne prétend pas que le renvoi au tribunal administratif s’avère inutile, que le Conseil est sans compétence, faute d’assise juridique, ou encore qu’une seule interprétation ou solution est envisageable, « c’est-à-dire que toute autre interprétation ou solution serait déraisonnable » [19] . [ 33 ] Seule demeure, alors, l’exception pour « crainte raisonnable de partialité », laquelle ne peut, de l’avis de la Cour, justifier la décision de la juge en l’espèce. [ 34 ] D’une part, si la décision de la juge était motivée par une crainte raisonnable de partialité, elle se devait de l’expliquer clairement.

Le retour du dossier en première instance étant la règle, et la substitution par la Cour supérieure de sa décision à celle de l’organisme administratif l’exception, il revenait à la juge de motiver son choix ici. [ 35 ] D’autre part, l’intimé n’a pas démontré à la Cour, par des faits objectifs, « qu’une personne raisonnable et bien informée, étudiant la situation de fait d’une façon réaliste et pratique, en tenant compte des garanties institutionnelles existantes, en viendrait à la conclusion qu’il existe une crainte raisonnable de partialité institutionnelle, violant ainsi [son] droit fondamental […] à un procès juste et équitable » [20] . [ 36 ] En effet, le seul fait que le Conseil soit un organisme collégial, et qu’il ait pris acte des rapports des comités d’enquête dans les dossiers Bussière et Farmer, lesquels mentionnaient les données litigieuses, ne suffit pas pour démontrer, selon la balance des probabilités, que le préjugé allégué est de nature à créer un doute dans l’esprit d’une personne, non

partie au dossier, mais bien renseignée. La crainte invoquée ici est, donc, hypothétique dans la mesure où la simple prise de connaissance par l’appelant d’une preuve subséquemment jugée inadmissible ne suffit pas à prouver l’apparence de partialité [21] . [ 37 ] De plus, le fait que les membres du Conseil doivent, pour y siéger, avoir prêté serment selon l’

article 170 de la

Loi sur la justice administrative m ilite aussi contre la possibilité que naisse une crainte raisonnable de partialité dans l'esprit d'une personne raisonnable et bien informée. [ 38 ] Cela étant dit, dans la mesure où l’appelant a exprimé, à son mémoire, une ouverture à l’idée que de nouveaux comités d’enquête, formés de membres n’ayant pas servi dans les dossiers Bussière et Farmer, soient constitués et chargés de traiter les plaintes en litige, il y a lieu de prendre acte de cet engagement et de lui retourner les dossiers à cette fin.

POUR CES MOTIFS, LA COUR : [ 39 ] ACCUEILLE les pourvois à la seule fin de supprimer le paragraphe [36] du jugement de la Cour supérieure et de le remplacer par le paragraphe suivant : [36] ANNULE les réprimandes adressées au demandeur et RETOURNE les plaintes contre lui au Conseil dans les dossiers 2013 QCCJA 669 (Thérèse Bussière) et 2014 QCCJA 691 (George Farmer); [ 40 ] PREND ACTE de l’engagement de l’appelant de constituer de nouveaux comités d’enquête, formés de membres n’ayant servi ni sur les comités d’enquête dans le dossier Bussière et ni dans le dossier Farmer, pour traiter les plaintes en litige; [ 41 ] LE TOUT , avec frais de justice contre l’intimé.

NICHOLAS KASIRER, J.C.A. MARTIN VAUCLAIR, J.C.A. MARIE-JOSÉE HOGUE, J.C.A. Me Madeleine Lemieux Paradis, Lemieux, Francis Pour l’appelant Me Mario Coderre Roy Bélanger Dupras Avocats Pour l’intimé Date d’audience : 6 juin 2017