2011 QCCA 1033, 2011 QCCA 1033

Association provinciale des constructeurs d'habitations du Québec inc. c. Société d'habitation et de développement de Montréal 2011 QCCA 1033 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE MONTRÉAL N° : 500-09-020962-106 (500-17-050585-093) DATE : 6 JUIN 2011 CORAM : LES HONORABLES MARIE-FRANCE BICH, J.C.A. NICHOLAS KASIRER, J.C.A. RICHARD WAGNER, J.C.A. ASSOCIATION PROVINCIALE DES CONSTRUCTEURS D’HABITATIONS DU QUÉBEC INC. et ASSOCIATION PROVINCIALE DES CONSTRUCTEURS D’HABITATIONS DU QUÉBEC (A.P.C.H.Q.) RÉGION DU MONTRÉAL-MÉTROPOLITAIN INC. APPELANTES / Demanderesses c.

SOCIÉTÉ D’HABITATION ET DE DÉVELOPPEMENT DE MONTRÉAL INTIMÉE / Défenderesse et VILLE DE MONTRÉAL MISE EN CAUSE / Défenderesse et RÉGIE DU BÂTIMENT DU QUÉBEC MISE EN CAUSE / Mise en cause ARRÊT [ 1 ] Le 21 juillet 2010, la Cour supérieure, district de Montréal (l'honorable Pierre-C. Gagnon), accueille la requête en irrecevabilité présentée par l'intimée Société d'habitation et de développement de Montréal à l'encontre de l'action intentée par les appelantes.

Celles-ci cherchent à faire constater la nullité ou l'illégalité du programme « Accès Condos » mis sur pied par l'intimée en vue de favoriser l'accès à la propriété et de contribuer ainsi au développement économique et social de la ville de Montréal. [ 2 ] Il est assez difficile de savoir exactement tout ce que les appelantes reprochent à l'intimée, mais deux éléments ressortent plus nettement de leur requête introductive d'instance : 1° le programme Accès Condos ne serait pas conforme à l'article 218 de l'annexe C de la Charte de la ville de Montréal [1] , ainsi qu'à d'autres dispositions législatives, et 2° l'intimée, dans le cadre du programme Accès Condos, enfreindrait la

Loi sur le bâtiment [2] , en agissant comme entrepreneur en construction sans détenir la licence requise à cette fin. [ 3 ] Au soutien de sa requête en irrecevabilité, l'intimée a fait valoir ce qui suit : - les appelantes n'ont pas l'intérêt requis; - il n'est pas opportun que la Cour supérieure se prononce sur une affaire qui relève de la Régie du bâtiment et il serait préférable de la laisser entre les mains de cette instance; - l'intimée, tant en vertu de la loi que de ses lettres patentes, a tous les pouvoirs nécessaires pour mettre en œuvre le programme Accès Condos;

- la

Loi sur le bâtiment et, en particulier, les dispositions de celle-ci qui exigent une licence ne s'appliquent pas à l'intimée agissant dans le cadre du programme Accès Condos. [ 4 ] Le juge a donné tort à l'intimée sur les deux premiers points, mais lui a donné gain de cause sur les deux derniers. Ainsi, il décide d'abord que l'intimée est habilitée à instaurer le programme Accès Condo, qui comporte un volet « subventions » conforme au paragraphe 218(2) de l'annexe C de la Charte de la ville de Montréal . Il décide ensuite que, dans le cadre de ce programme, l'intimée agit comme entrepreneur, et ce, en raison de la présomption édictée par l'

article 8 de la

Loi sur le bâtiment . À première vue, elle devrait donc, conformément à l'article 46 de cette loi, être titulaire d'une licence d'entrepreneur délivrée par la Régie du bâtiment. Or, l'article 47 de la même loi interdit à tout organisme public, au sens de la

Loi sur l'accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels [3] , d'être titulaire d'une telle licence, sauf exceptions inapplicables à l'espèce. Devant ce problème, poussant plus loin l'analyse, le juge conclut que l'intimée peut néanmoins agir comme entrepreneur sans besoin d'une licence, et ce, en vertu de l'habilitation découlant des articles 218 et 224 de l'annexe C de la Charte de la ville de Montréal , dispositions particulières qui priment et l'emportent sur celles de la

Loi sur le bâtiment . [ 5 ] Les appelantes se pourvoient. La mise en cause, Régie du bâtiment, insatisfaite de l'interprétation que le jugement donne à l'

article 8 de la

Loi sur le bâtiment , intervient pour faire valoir son point de vue. [ 6 ] Le débat, en appel, ne porte que sur les points suivants : - opportunité du recours intenté par les appelantes, qui prétendent que l'intimée agit illégalement, en contravention de la

Loi sur le bâtiment , ce qui devrait faire l'objet d'une enquête par la Régie du bâtiment plutôt que d'une action en justice; - application des articles 8 et 46 de la

Loi sur le bâtiment à l'intimée, qui, selon les appelantes, se livrerait, dans le cadre du programme Accès Condos à des activités d'entrepreneur en construction sans détenir la licence requise, licence qu'elle ne pourrait de toute façon détenir, ce qui lui interdirait toute activité d'entrepreneur en construction; - interprétation de l'article 218 de l'annexe C de la Charte de la ville de Montréal , qui, selon les appelantes, n'autoriserait pas l'intimée à mettre sur pied le programme Accès Condos. [ 7 ] L'intérêt des appelantes n'est plus contesté (art. 165, paragr. 3, C.p.c. ), du moins à ce stade. * * [ 8 ] L'examen du dossier montre qu'il y a lieu de faire droit à l'appel. [ 9 ] La Cour écrivait récemment ce qui suit : [24] Le seul but de la requête en irrecevabilité est de juger si les conditions de la procédure sont solidaires des faits allégués, « ce qui nécessite un examen explicite, mais également implicite du droit invoqué ».

À cet égard, la jurisprudence autorise le juge à prendre en considération les pièces produites au soutien de la demande. [25] Le juge saisi d’un moyen d’irrecevabilité doit se prononcer sur le droit comme s’il avait à le faire au fond lorsque ce moyen repose clairement sur la seule application d’une règle de droit ou soulève une question de droit pur, tous les faits étant par ailleurs tenus pour avérés. Il doit cependant éviter de mettre fin prématurément à un procès à moins que la situation soit claire et évidente, éviter de se prononcer sur le bien-fondé des allégations ou de considérer la difficulté qu’aura la

partie demanderesse à faire sa preuve. […] [31] En décidant que la promesse de porte-fort incluse à la lettre d’entente du 22 juin 2006 n’a jamais été portée à l’attention du conseil de la Régie pour délibération et adoption d’une résolution l’autorisant, la juge de première instance décide déjà des chances de succès de l’appelante. Même la qualification de promesse de porte-fort donnée à la lettre d’entente P-20 apparaît prématurée si l’on considère qu’à ce stade des procédures le contrat qui serait intervenu entre l’intimée et GENS demeure encore inconnu.

Sur un moyen d’irrecevabilité, l’exercice doit être limité à dire si les allégations de l’action et les pièces invoquées à son soutien donnent ouverture aux conclusions recherchées. Le principe qui doit ici s’appliquer est qu’en cas de doute, il faut laisser à l’appelante la chance d’être entendue au fond. [4] [Tous renvois omis.] [ 10 ] En l'espèce, les moyens d'irrecevabilité retenus par le juge de première instance se présentaient sous l'apparence de questions de droit pur.

En réalité, cependant, il n'était pas possible de répondre à ces questions de manière complète et finale sans qu'une preuve soit administrée en rapport avec certaines des allégations de la requête introductive d'instance. [ 11 ] En effet, même en tenant pour avérés les faits allégués dans cette requête et ceux qui ressortent des pièces, on sait finalement assez peu de choses sur le programme Accès Condos et, surtout, sur son fonctionnement et sur les rapports qui s'établissent dans ce cadre entre l'intimée et les différents entrepreneurs avec lesquels elle fait affaire; on sait également peu de choses sur les activités de l'intimée à cet égard et la façon dont elle les mène.

L'absence d'une preuve détaillée à ce sujet fait en sorte qu'on peut difficilement résoudre de façon adéquate, au stade préliminaire où nous en sommes, les questions de droit soulevées par l'affaire. [ 12 ] Par exemple, même si l'on peut, à première vue, douter que l'intimée soit un entrepreneur au sens de l'

article 8 de la

Loi sur le bâtiment , il n'est pas impossible qu'une preuve permette de conclure qu'en réalité, au-delà des apparences résultant notamment de la pièce P-9, l'intimée, dans les faits, agit comme entrepreneur. Cela est peu probable, mais ne peut être exclu. Or, on ne saurait donc statuer sur la question sans qu'une preuve soit d'abord administrée. [ 13 ] La même remarque vaut pour les autres questions soulevées par les appelantes dans leur requête introductive d'instance, qui

n'épuise pas, d'ailleurs, les moyens de droit qu'elles pourraient faire valoir à l'encontre du programme dont elles contestent la légalité. [ 14 ] On peut bien être d'avis que les appelantes auront de la difficulté à faire la preuve de leurs prétentions et, de même, on peut s'interroger sur la possibilité qu'elles aient gain de cause sur le fond. Cela, cependant, ne justifie pas que leur action soit rejetée dès maintenant, sans qu'elles aient eu l'occasion d'en débattre davantage.

Il n'est en effet pas demandé au tribunal saisi d'une requête en irrecevabilité fondée sur l'article 165, paragr. 4, C.p.c. d'évaluer les chances de succès du recours et celui-ci doit se poursuivre dans la mesure où les allégations sont de nature à donner ouverture aux conclusions recherchées, tout ardu que soit le parcours. C'est le cas en l'espèce et, comme le souligne la Cour dans l'arrêt St-Eustache (Ville de) c.

Régie intermunicipale Argenteuil Deux-Montagnes , précité, il faut alors laisser aux appelantes l'occasion de faire cheminer l'affaire. [ 15 ] Une dernière remarque s'impose. [ 16 ] L'intimée soutient qu'il serait préférable de laisser la question de l'application de la

Loi sur le bâtiment à la Régie du bâtiment, dont la mission est de veiller à la mise en œuvre de cette loi. Il est vrai que la Cour supérieure, dans l'exercice du pouvoir discrétionnaire dont elle jouit en pareil cas, peut refuser de statuer sur l'action déclaratoire ou l'action en nullité lorsque celle-ci vise à contourner ou stériliser le recours que le législateur aurait expressément confié à la compétence exclusive d'un organisme spécialisé, et ce, en vue de régler la question soulevée [5] . Or, en l'espèce, la

Loi sur le bâtiment ne crée pas d'instance spécialisée qui serait, dans le cadre d'un recours précis, habilitée à trancher les questions soulevées par les appelantes. Le fait qu'il existe un éventuel recours pénal (sur lequel les appelantes n'ont aucune influence) pour sanctionner le refus d'une personne de se conformer aux dispositions de la loi en matière de licence (art. 197) ne peut les empêcher de rechercher la nullité d'actes qui seraient contraires à la loi.

De même, le fait que la Régie a des pouvoirs d'enquête (art. 129) ne peut, en lui-même, faire obstacle à une demande comme celle des appelantes. [ 17 ] La Régie peut par ailleurs enjoindre à une personne de se conformer à la loi (art. 123), ordonnance qui ne peut être mise à exécution que par le moyen d'une injonction délivrée par la Cour supérieure (art. 125).

L'ordonnance en question peut être contestée par le moyen du recours visé par l'article 164.1 : 164.1 Une personne intéressée peut contester devant la Commission des relations du travail : 1° une décision de la Régie ou d'une corporation mandataire visée à l'article 129.3 lorsque cette décision concerne la délivrance, la modification, la suspension ou l'annulation d'une licence ou est rendue en vertu de l'article 58.1; 2° une décision de la Régie ou d'une municipalité visée à l'article 132 lorsque cette décision est rendue en vertu des articles 123 , 124, 127, 128, 128.3 ou 128.4.

À l'occasion d'un tel recours, la Commission peut régler toute question relative à l'application de la présente loi. [Soulignement ajouté.] [ 18 ] Dans la mesure où, ici, aucune ordonnance n'a été rendue ni même envisagée contre l'intimée agissant dans le cadre du programme Accès Condos, vu l'interprétation que la Régie donne à sa loi constitutive, le recours prévu par la disposition ci-dessus est sans pertinence et ne peut faire échec à l'exercice par la Cour supérieure de son pouvoir de contrôle et de surveillance. [ 19 ] Les autres recours particuliers créés par la loi ne sont pas plus pertinents ici (art. 11.1 [6] , 160 [7] ). [ 20 ] Enfin, et surtout, il ne faut pas oublier que les appelantes n'invoquent pas seulement la

Loi sur le bâtiment au soutien de leurs prétentions. Elles font également valoir que l'intimée, par son programme Accès Condos, agit d'une manière contraire à l'article 218 de l'annexe C de la Charte de la ville de Montréal ainsi qu'à d'autres dispositions législatives; elle contreviendrait également à ses propres lettres patentes. Là-dessus, certainement, la Cour supérieure a toute la compétence voulue pour statuer sur la légalité du programme.

L'inscription partielle en droit n'étant plus de mise [8] , en principe, il y a donc lieu de rejeter la requête en irrecevabilité de l'intimée, et ce, même si, par hypothèse, il eut été préférable (ce qui n'est pas le cas, comme on vient de le voir) de laisser l'affaire entre les mains de la Régie du bâtiment. * * [ 21 ] POUR CES MOTIFS, LA COUR : [ 22 ] ACCUEILLE l'appel, avec dépens contre l'intimée Société d'habitation et de développement de Montréal; [ 23 ] INFIRME le jugement de première instance; [ 24 ] REJETTE la requête en irrecevabilité, avec dépens contre l'intimée Société d'habitation et de développement de Montréal; [ 25 ] RENVOIE le dossier en Cour supérieure pour qu'il y suive son cours.

MARIE-FRANCE BICH, J.C.A. NICHOLAS KASIRER, J.C.A. RICHARD WAGNER, J.C.A.

M e Éric Thibaudeau Gowling, Lafleur Henderson Pour les appelantes M e Marc Simard Bélanger, Sauvé Pour l’intimée M e Éric Couture Charest, Gagnier, Biron Pour la mise en cause Ville de Montréal M e Nathalie Proulx Leroux, Desjardins (RBQ) Pour la mise en cause Régie du Bâtiment du Québec Date d’audience : le 19 mai 2011