2013 QCCQ 7865, 2013 QCCQ 7865

Riocan Holdings (Québec) inc. c. Montréal (Ville de) 2013 QCCQ 7865 COUR DU QUÉBEC « Division administrative et d’appel » CANADA PROVINCE DE QUÉBEC DISTRICT DE MONTRÉAL « Chambre civile »

N°: 500-80-024314-123 DATE : 29 mai 2013 ______________________________________________________________________ SOUS LA PRÉSIDENCE DE MONSIEUR LE JUGE JACQUES TREMBLAY, J.C.Q. ______________________________________________________________________ RIOCAN HOLDINGS (QUÉBEC) INC. , personne morale légalement constituée, ayant son siège social au 2300, rue Yonge, Bureau 500, Toronto (Ontario) M4P 1E4 et une place d’affaires au 1000, de la Gauchetière ouest, bureau 2900, Montréal (Québec) H3B 4W5 Requérante c.

VILLE DE MONTRÉAL , personne morale de droit public, ayant une principale place d’affaires au 775, rue Gosford, 4 e étage, Montréal (Québec) H2Y 3B9 Intimée et TRIBUNAL ADMINISTRATIF DE QUÉBEC ,

section des affaires immobilières, tribunal ayant un bureau au 500, boul. René-Lévesque Ouest, 21 ième étage, Montréal (Québec) H2Z 1W7 Mis en cause ______________________________________________________________________ JUGEMENT SUR REQUÊTE POUR PERMISSION D’EN APPELER D’UNE DÉCISION DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF DU QUÉBEC

SECTION DES AFFAIRES IMMOBILIÈRES ( Art. 159 de la

Loi sur la justice administrative (L.R.Q.,

chapitre J-3) ______________________________________________________________________ [ 1 ] La requérante (Riocan) désire en appeler d’une décision du Tribunal administratif du Québec (TAQ) [1] qui refuse de scinder l’unité d’évaluation des immeubles qui lui appartiennent suivant les critères énoncés à l’

article 34 de la

Loi sur la fiscalité municipale (L.R.Q.,

chapitre F-2.1) (LFM). LES FAITS [ 2 ] Riocan est propriétaire d’un centre d’achat dont la construction remonte à 1972. En 2009, un bâtiment distinct a été construit sur le devant de l’immeuble et sur un lot distinct au cadastre. Ce nouveau bâtiment est occupé par la Banque Nationale, seule locataire. Cet usage respecte les normes d’implantation de la ville sans avoir besoin du lot adjacent où se trouve le centre d’achat. [ 3 ] Aucune contestation de la valeur imposable de l’unité d’évaluation 1324-4000 n’est logée par Riocan.

Riocan désire par son recours obtenir un compte distinct de taxes municipales pour l’occupant qui est la Banque Nationale. [ 4 ] Riocan prétend que l’immeuble Banque Nationale pourrait être cédé « normalement et à court terme […] compte tenu de l’utilisation la plus probable qui peut en être faite » distinctement de l’immeuble global. [ 5 ] Riocan signale que dans la constitution des unités d’évaluation on doit tenir compte de la tendance commerciale qui veut qu’un propriétaire érige sur un terrain lui appartenant un ou plusieurs bâtiments séparés (pads ou free standing) et que les unités d’évaluation en tiennent compte. [ 6 ] Le 20 novembre 2012, le TAQ a refusé la demande considérant que [2] : [80] […] l’unité d’évaluation en cause a été régulièrement constituée.

Cadre d’analyse pour l’octroi d’une permission d’en appeler [ 7 ] Cette question du cadre d’analyse a fait l’objet d’une étude récente de la part de l’honorable juge David L. Cameron [3] . Le juge énonce à sa décision :

[32] L’article 159 L.J.A. détermine le droit d’appel ainsi : 159. Les décisions rendues par le tribunal dans les matières traitées par la

section des affaires immobilières, de même que celles rendues en matière de protection du territoire agricole, peuvent, quel que soit le montant en cause, faire l’objet d’un appel à la Cour du Québec sur permission d’un juge, lorsque la question en jeu en est une qui devrait être soumise à la Cour. [33] La question sera d’intérêt si elle soulève une question sérieuse, controversée, nouvelle ou d’intérêt général.

La conjonction « ou » connote que la présence de l’un ou l’autre de ces motifs est suffisant pour fonder la permission. [34] La jurisprudence a développé des sous-catégories de questions permises qui sont généralement libellées comme suit : Une question sérieuse - Une faiblesse apparente de la décision attaquée - Une erreur de fait déterminante - L’omission d’analyser des éléments fondamentaux de preuve - Une sérieuse lacune au niveau des motifs de la décision attaquée qui empêche d’en comprendre le fondement factuel et juridique - L’incidence de la décision sur le sort du justiciable - L’importance du montant en jeu Une question controversée - Une jurisprudence incohérente ou contradictoire même sur des questions techniques - Une décision isolée allant à l’encontre d’un courant jurisprudentiel solidement établi Une question nouvelle - La violation d’une règle de justice naturelle - Une question visant les intérêts supérieurs de la justice - Une question de principe à caractère normatif, dont les enjeux dépassent les intérêts des parties - Une violation patente d’une règle de droit. (Références omises) [ 8 ] Riocan, à la lumière de cet énoncé du juge Cameron, affirme que la question qu’elle soumet est sérieuse, que la jurisprudence du TAQ est incohérente ou contradictoire, que la décision en cause est isolée et à l’encontre d’un courant jurisprudentiel solidement établi et que son appel porte sur une question de principe à caractère normatif dont les enjeux dépassent les intérêts des parties.

Questions que l’on souhaite porter à l’attention de la Cour du Québec [ 9 ] Riocan présente les questions qu’elle veut faire examiner par la Cour du Québec au paragraphe 29 de sa requête :

A) Le TAQ a-t-il erré dans son interprétation des mots ne peuvent normalement et à court terme au 4 e alinéa de l’

article 34 de la LFM ?

B) Le TAQ a-t-il erré en retenant des faits autres que des éléments intrinsèques de la propriété?

C) Le TAQ a-t-il erré en considérant des éléments subjectifs, tels l’intention possible ou probable du propriétaire, comme facteurs déterminants dans son interprétation de l’alinéa 4 de l’

article 34 LFM ? ANALYSE ET DÉCISION [ 10 ] L’

article 34 LFM se lit comme suit : 34. Constitue une unité d'évaluation le plus grand ensemble possible d'immeubles qui remplit les conditions suivantes: 1° le terrain ou le groupe de terrains appartient à un même propriétaire ou à un même groupe de propriétaires par indivis; 2° les terrains sont contigus ou le seraient s'ils n'étaient pas séparés par un cours d'eau, une voie de communication ou un réseau d'utilité publique; 3° si les immeubles sont utilisés, ils le sont à une même fin prédominante; et 4° les immeubles ne peuvent normalement et à court terme être cédés que globalement et non par parties, compte tenu de l'utilisation la plus probable qui peut en être faite.

Dans le cas où le terrain ou le groupe de terrains ne doit pas être porté au rôle, les conditions prévues par les paragraphes 1° et 2° du premier alinéa sont remplies si les immeubles autres que le terrain ou le groupe de terrains appartiennent à un même propriétaire ou à un même groupe de propriétaires par indivis et si ces immeubles sont situés sur des terrains contigus ou qui seraient contigus s'ils n'étaient pas séparés par un cours d'eau, une voie de communication ou un réseau d'utilité publique. [ 11 ] Riocan indique avec, à propos, que le cœur de la décision qu’elle conteste est exprimé au paragraphe 48 de celle-ci [4] . [48] Le Tribunal doit donc se demander s’il était de bon droit pour l’évaluateur de la Ville de regrouper l’ensemble des immeubles de Riocan en une seule unité d’évaluation en respectant les conditions prescrites par l’article 34 LFM et non pas chercher une interprétation des conditions stipulées à la loi qui puisse justifier la scission de cet ensemble en deux unités. [ 12 ] Par cette affirmation, on constate que le TAQ entend vérifier le travail de l’évaluateur dans la confection de l’unité d’évaluation plutôt que de déterminer si les immeubles en cause peuvent se vendre séparément.

Ce n’est donc pas le vœu du propriétaire dont le TAQ doit évaluer la justesse, mais plutôt de déterminer si l’évaluateur a respecté l’

article 34 LFM dans son travail de confection du rôle d’évaluation et de regroupement en unité d’évaluation des immeubles du territoire de la ville. [ 13 ] À ce sujet, le TAQ rappelle au paragraphe 46 de sa décision [5] le principe directeur de l’opération de constitution des unités d’évaluation à l’effet que l’unité d’évaluation doit regrouper : [46] […] « le plus grand ensemble possible d’immeubles ». [ 14 ] Riocan soumet et la lecture de la décision [6] le confirme que le TAQ s’astreint à démontrer que l’immeuble Banque Nationale se vendrait tout probablement dans le cours des affaires avec le centre d’achat.

En ce sens, le TAQ s’impose un fardeau qu’il n’a pas à assumer totalement dans le cadre de sa mission qu’il définit lui-même. [ 15 ] Le TAQ n’a pas à anéantir le point de vue du propriétaire à l’effet que l’immeuble distinct qu’il possède pourrait se vendre normalement, séparément.

Il doit tout simplement se limiter à déterminer si les immeubles regroupés par l’évaluateur sont susceptibles normalement et à court terme d’être cédés globalement et non par parties. [ 16 ] La condition énoncée par le paragraphe 4 de l’article 34 réfère d’ailleurs aux « immeubles » regroupés dans l’unité d’évaluation et non à l’un de ceux-ci. [ 17 ] Le TAQ est conscient que le regroupement peut être remis en question à l’intérieur des paramètres de la Loi et que son examen doit se faire avec un horizon temporel de court terme soit « quelques mois » [7] : [59] Le rôle d’évaluation foncière est triennal.

À l’intérieur de cette période de trois ans, certains changements de situation permettent de modifier la constitution d’une unité d’évaluation. Enfin, il faut regarder l’état des immeubles à une date précise. Pour ces motifs, le Tribunal est d’avis que dans ce contexte bien précis, un court terme s’entend comme étant une période de quelques semaines ou, tout au plus, de quelques mois.

Il s’agit donc d’envisager l’hypothèse d’une cession pouvant être conclue à brève échéance. (Références omises) [ 18 ] La courte portée du regroupement réalisé remet en cause l’importance du recours en appel sollicité par Riocan surtout lorsqu’elle invoque comme intérêt le fait de pouvoir gérer plus facilement le paiement des taxes municipales en ayant un compte distinct pour l’immeuble occupé par la Banque Nationale. [ 19 ] Riocan invoque l’incohérence des décisions du TAQ sur les notions de « normalement » et « à court terme » en opposition à la décision du soussigné dans le dossier 9092-6064 Québec inc . c.

Ville de Québec [8] . Après relecture, il n’existe pas de raison d’opposer les énoncés faits dans chacune de ces décisions. Les différences ne reposent que sur des nuances sans contradiction sur les principes. [ 20 ] Toujours au niveau de la cohérence des décisions du TAQ, il est à souligner que ce tribunal a prononcé le même jour que le dossier en cause, une autre décision sur la question de la constitution d’unité d’évaluation [9] .

À cette occasion, le TAQ regroupe des immeubles que l’évaluateur avait placés dans des unités distinctes lors de la confection de son rôle d’évaluation. [ 21 ] Dans cette décision le TAQ affirme : [59] L’alinéa introductif de l’

article 34 LFM prescrit une règle générale : une unité d’évaluation doit regrouper « le plus grand ensemble possible d’immeubles ». Dans l’examen des conditions prescrites, il faut garder à l’esprit ce principe directeur et éviter de leur donner une interprétation telle que sa portée s’en trouve à toutes fins pratiques annihilée.

Privilégier une interprétation qui aurait pour effet de favoriser le multiplication des unités constituerait, en effet, une erreur de droit. [60] Le Tribunal doit donc se demander s’il est possible de regrouper l’ensemble des immeubles de la Coopérative en une seule unité d’évaluation en respectant les conditions prescrites par l’article 34 LFM et non pas chercher une interprétation de ces conditions qui puisse justifier la scission de cet ensemble en plusieurs unités. [61] C’est sous cet éclairage que le Tribunal entend regarder si les immeubles de la Coopérative constituent une seule unité d’évaluation. (Référence omise) [ 22 ] La démarche du TAQ est la même dans les deux dossiers.

Les informations sur lesquelles il porte son analyse sont de la même nature (origine des propriétés, financement global, restriction à la vente, contrainte à l’usage éventuel par un nouvel acheteur, etc.). Dans les deux cas, le TAQ s’oriente vers le plus grand ensemble possible d’immeubles respectant les conditions de l’article 34 et vérifie le travail de l’évaluateur sous cet angle. La cohérence est respectée bien que les conclusions ne soient pas les mêmes du point de vue des

propriétaires. [ 23 ] D’ailleurs, le lot visé par la requête de Riocan se distingue clairement du centre commercial adjacent par ses qualités intrinsèques : il est un lot distinct entouré d’une bordure de béton et on y trouve un bâtiment neuf et autonome qui est très différent du vieux bâtiment du centre commercial. [ 24 ] Cependant, ce caractère distinctif ne constitue pas une fin de non-recevoir à l’application de la quatrième condition de l’

article 64 LFM . L’un n’exclut pas l’autre. Le constat des éléments distinctifs de l’immeuble Banque Nationale n’empêche pas l’évaluateur municipal de considérer que l’ensemble se vendra à court terme et normalement de façon globale. [ 25 ] Vu dans son ensemble, la décision du TAQ ne comporte pas de faiblesse apparente. Elle est intelligible, raisonnable et fondée sur une interprétation correcte de l’

article 34 LFM . L’incidence de cette décision sur Riocan est faible ayant pu d’ores et déjà gérer le paiement des taxes municipales par son occupant, la Banque Nationale, dans le cadre des dispositions du bail qu’ils ont signé. [ 26 ] La question de l’application de l’article 34 n’est pas nouvelle bien qu’elle apparaît avoir un intérêt renouvelé récemment à la lumière des décisions citées [10] . [ 27 ] Le TAQ, en s’appuyant sur le principe directeur énoncé à l’article 34 LFM du plus grand regroupement possible d’immeubles, fait preuve de cohérence.

Bien qu’il ne faut pas escamoter les étapes judiciaires du processus d’appel, la Cour ne peut au stade de la permission d’en appeler ignorer totalement l’opinion énoncée par l’honorable juge Dalphond qui écrit [11] : [9] […] La décision du TAQ est motivée, intelligible et s’appuie sur des éléments pertinents. On ne peut la qualifier de déraisonnable, d'absurde ou de contraire à l'intention du législateur. Que l'interprétation retenue par le TAQ soit moins bonne que celle proposée par la Cour du Québec n'est pas le test applicable.

Le juge de la Cour du Québec ne pouvait intervenir que s’il démontrait que l’interprétation retenue par le TAQ était non rationnellement possible ou ne pouvait faire

partie des issues raisonnablement possibles. [ 28 ] En conséquence, la Cour est d’avis qu’un appel ne doit pas être autorisé sur la base des éléments déjà mentionnés [12] . POUR CES MOTIFS, LE TRIBUNAL : REJETTE la permission d’en appeler sollicitée à l’égard de la décision du Tribunal administratif du Québec datée du 20 novembre 2012; CONDAMNE Riocan Holdings Québec inc. aux dépens. __________________________________ JACQUES TREMBLAY, J.C.Q. Me Alfredo J.

Mancini Kaufman Laramée 800, boulevard René-Lévesque Ouest, bureau 2220 Montréal (Québec) H3B 1X9 Procureurs de la requérante Me Michel Hébert Dagenais Gagnier Biron avocats 775, rue Gosford 4 e étage Montréal (Québec) H2Y 3B9 Procureurs de l’intimée

Émilie Day Cayer, stagiaire Baril & avocats Direction des affaires juridiques Tribunal administratif du Québec 500, boulevard René-Lévesque Ouest, 21 e étage Montréal (Québec) H2Z 1W7 Procureurs du mis en cause Date d’audition : 11 avril 2013