2015 QCCQ 7681, 2015 QCCQ 7681

Hydro-Québec International inc. c. Boyer 2015 QCCQ 7681 COUR DU QUÉBEC (Division Administrative et d’appel) CANADA PROVINCE DE QUÉBEC DISTRICT DE MONTRÉAL LOCALITÉ DE MONTRÉAL « Chambre civile » N° : 500-80-027207-134 DATE : 4 septembre 2015 ______________________________________________________________________ SOUS LA PRÉSIDENCE DU JUGE JEAN FAULLEM, J.C.Q. ______________________________________________________________________ HYDRO-QUÉBEC INTERNATIONAL INC. Appelante c.

MARTIN BOYER Intimé -et- COMMISSION D’ACCÈS À L’INFORMATION Mise en cause ____________________________________________________________________ JF 1075 JUGEMENT ______________________________________________________________________ [ 1 ] Le 9 juillet 2014, notre collègue la juge Diane Quenneville, J.C.Q., autorise Hydro-Québec International inc. à se pourvoir en appel de la décision interlocutoire de la Commission d’accès à l’information du Québec rendue par la commissaire Me Christiane Constant le 19 novembre 2013 dans le dossier numéro 100 37 05. [ 2 ] La juge Quenneville déclare que les seules questions qui font l’objet de l’appel sont les suivantes :

A) la Commission a-t-elle commis une erreur de droit et de compétence en omettant de se prononcer dans ses conclusions sur les moyens préliminaires dont elle était saisie?

B) la Commission a-t-elle commis une erreur de droit et de compétence en concluant qu’HQI China est un organisme public au sens de la

Loi sur l’accès ?

C) si la Commission a correctement conclu qu’HQI China répond aux critères d’assujettissement à la

Loi sur l’accès, a-t-elle néanmoins commis une erreur de droit et de compétence en conférant une portée extraterritoriale à cette loi en statuant qu’elle s’applique à HQI China? I- CONTEXTE [ 3 ]

La société d’État Hydro-Québec [1] détient 100 % des actions émises et en circulation de l’Appelante Hydro-Québec International ( HQI ).

[ 4 ] Depuis décembre 1981, Hydro-Québec continue d’exister à

titre de compagnie à fonds social [2] . [ 5 ] En avril 1999, le conseil d’administration d’Hydro-Québec approuve un placement de 20 % dans le capital-actions de la Société d’investissement Meiya Power Compagny Limited ( Meiya ). Cette dernière détient des intérêts dans des projets de production d’électricité en Chine et dans le sud-est de l’Asie. Elle est incorporée aux Bermudes et son siège social est situé à Hong Kong. [ 6 ] Le placement envisagé doit s’effectuer par l’intermédiaire de HQI.

En effet, HQI constitue l’entité juridique par laquelle Hydro-Québec choisit d’exporter son savoir-faire et son expérience dans les domaines de la production, du transport et de la distribution de l’énergie, lorsqu’il s’agit de travaux ou de services destinés à être effectués ou utilisés à l’extérieur du Québec, comme l’y autorise le dernier alinéa de l’

article 29 de la

Loi sur Hydro-Québec . [ 7 ] Dans le but de procéder à l’acquisition des actions de Meiya, HQI procède à l’incorporation de la société HQI China Limited ( HQI China ). HQI détient la totalité des actions de HQI China. [ 8 ] HQI China est incorporée aux Bermudes. Son siège social est établi à cet endroit et ses activités sont exercées exclusivement en Chine. [ 9 ] Toujours en 1999, HQI China procède à l’acquisition de 20 % des actions de Meiya.

Les autres actionnaires de cette dernière sont PSEG China, une filiale de Public Service Entreprise Group inc., pour 50 % et AIF Energy Limited, pour 30 %. [ 10 ] Au mois de juillet 2004, HQI China vend les actions qu’elle détient dans Meiya à la société Asia Infrastructure & Capital Fund. Cette vente est autorisée par Hydro-Québec le 11 juin 2004. À

titre d’actionnaire unique d’HQI, Hydro-Québec exerce tous les pouvoirs des administrateurs de celle-ci depuis le 7 février 2003 [3] . [ 11 ] Le 22 janvier 2007, l’Intimé Martin Boyer requiert d’Hydro-Québec, conformément aux dispositions de la

Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels [4] (

Loi sur l’accès ), une copie des documents suivants : « - tous les documents relatifs à la vente des actifs d’HYDRO-QUÉBEC dans la compagnie chinoise MEIYA POWER à Darby Asia Investors. - tous les documents ayant rapport avec la société suisse GESTFINANZ; - tous les documents relatifs à la résolution de vente faite par François Dell’Aniello. » [5] [ 12 ] À la suite du refus d’Hydro-Québec de lui fournir l’entièreté des documents demandés, monsieur Boyer s’adresse à la Commission d’accès à l’information du Québec ( CAI ) afin que la décision de la responsable de l’accès à l’information d’Hydro-Québec soit révisée. [ 13 ] Il est à noter que HQI China est dissoute depuis le 30 janvier 2007 et que tous les documents qui sont demandés par monsieur Boyer sont en la possession de HQI [6] . [ 14 ] À l’issue d’une audience tenue devant la CAI, celle-ci rend, le 18 septembre 2009, une décision interlocutoire, par laquelle elle conclut, de sa propre initiative, qu’à l’exception de trois documents véritablement détenus par Hydro-Québec, tous les autres documents en litige sont détenus par un autre organisme, à savoir HQI [7] . [ 15 ] Compte tenu de la décision interlocutoire de la CAI, monsieur Boyer doit alors s’adresser directement à HQI pour obtenir une copie de « tout (sic) les documents relatifs à la vente de Meiya Power » [8] . [ 16 ] Le 23 juin 2010, HQI refuse de communiquer à monsieur Boyer les documents visés par cette nouvelle demande [9] . [ 17 ] Le 6 juillet 2010, monsieur Boyer s’adresse à la CAI afin d’obtenir la révision de cette décision de la responsable de l’accès à l’information de HQI [10] . [ 18 ] Dans le cadre d’une conférence préparatoire qui a lieu devant la CAI le 14 mars 2013, il est convenu de tenir une première audience portant sur les arguments préliminaires de HQI, soit ceux traitant du statut juridique de HQI China et de Meiya [11] . [ 19 ] Les questions préliminaires soulevées par HQI portent sur les deux sujets suivants :

a) le non-assujettissement à la

Loi sur l’accès des filiales de deuxième rang et plus d’un organisme public; et

b) le non-assujettissement à la

Loi sur l’accès des filiales d’un organisme public dont le siège social et les activités sont à l’extérieur de la province de Québec; [ 20 ] Une audition sur les deux moyens préliminaires soulevés par HQI se tient le 2 juillet 2013 et la CAI rend la décision interlocutoire portée en appel le 19 novembre suivant [12] . II- La décision de la CAI quant à HQI China [ 21 ] Par sa décision, la CAI accueille les moyens préliminaires d’HQI à l’égard de Meiya, mais elle les rejette en ce qui concerne HQI China, d’où l’appel. [ 22 ] Selon la commissaire Christiane Constant, HQI China est un organisme public assujetti à la

Loi sur l’accès.

[ 23 ] L’argumentaire de la CAI se retrouve aux paragraphes 49, 50, 51 et 56 de la décision portée en appel; paragraphes qu’il y a lieu de reproduire ci-après : « [49] Comme l’a fait remarquer l’avocat d’HQI à l’audience, celui-ci détenait à 100 % le capital-actions de HQI China, et ce, jusqu’à la dissolution de cette entreprise le 30 janvier 2007 (pièce O-4). Le pourcentage de capital-actions détenu par HQI est très important, puisque c’est à partir de cette information que la Commission pourra décider si HQI China est un organisme public selon les termes des articles 3 et 4 de la

Loi sur l’accès ou si elle est un tiers au regard de la présente demande. [50] À cet égard, pour que HQI China soit considéré comme un organisme public au sens de ces articles, il doit satisfaire l’un des critères prévus à l’article 4 de la

Loi sur l’accès, soit que son fonds social fait

partie du domaine de l’État. Dans la présente cause, il a été démontré que le fonds social de HQI China appartenait à 100 % à HQI, lui-même un organisme public en vertu de cette loi (pièces O-2 et O-3). [51] La décision Pouliot, de la Cour d’appel du Québec, nous enseigne qu’une société à fonds social dont toutes les actions sont détenues par l’État est un organisme dont le fonds social fait

partie du domaine public. HQI China était donc un organisme public assujetti à la Loi sur l’accès en vertu de l’article 4 de cette loi. [56] La Commission estime que HQI China rencontre les exigences législatives ci-dessus mentionnées, en ce que tout son fonds social était détenu par HQI, et ce, jusqu’à sa dissolution au mois de janvier 2007, et que tout le capital-actions d’HQI était détenu par Hydro- Québec (pièce O-1). » [13] [ 24 ] Ainsi, puisque HQI détient à cette époque 100 % des actions de HQI China, la CAI conclut que son fonds social fait

partie du domaine de l’État. [ 25 ] Pour la CAI, tout autre facteur de rattachement, autre que ceux spécifiquement mentionnés aux articles 3 et 4 de la

Loi sur l’accès , ne peut pas être considéré afin de déterminer si un organisme est assujetti ou non à cette Loi .

Le lieu d’incorporation de l’organisme, de son siège social ou de l’exercice de ses activités ne doit pas être pris en considération. [ 26 ] L’argumentaire de la CAI sur cet aspect du dossier se retrouve aux paragraphes 52, 53, 54 et 55 de sa décision; paragraphes qu’il y a également lieu de reproduire ci-après : «[52] HQI fait remarquer que si la Commission arrive à la conclusion que HQI China est un organisme public, elle devrait prendre en considération le fait que cette société est une filiale au 2 e rang, une sous-filiale, qu’elle n’était pas incorporée au Québec, qu’elle n’a pas eu une place d’affaires au Québec ou au Canada, que toutes ses activités se faisaient à Hong Kong en Chine et qu’elle a été dissoute aux Îles Bermudes le 30 janvier 2007.

Cette société ne peut être assujettie à la

Loi sur l’accès, puisque cette loi n’a pas de portée extra- territoriale. [53] La Commission estime que cet aspect de l’argumentation d’HQI ne peut être retenu, puisque la

Loi sur l’accès n’établit pas un niveau de rang pour qu’une société soit considérée comme un organisme au sens de la

Loi sur l’accès. [54] Le fait qu’HQI China se situe au 2 e rang dans l’organisme d’HQI (O-2) ne constitue pas un critère d’assujettissement à la

Loi sur l’accès. Il faut plutôt s’en tenir aux exigences de cette loi et de l’interprétation faite par la Cour d’appel dans l’affaire Pouliot, à savoir que l’entièreté de son fonds social fait

partie du domaine de l’État. [55] À cet égard, il est opportun de préciser que le lieu d’incorporation d’une filiale d’un organisme public n’est pas un critère d’assujettissement prévu à la

Loi sur l’accès. La Commission ne peut donc pas retenir cet argument de HQI pour soustraire HQI China de la

Loi sur l’accès, alors que tout le capital-actions de celui-ci était détenu par HQI. » [14] [ 27 ] Finalement, la CAI précise que toute cette question est théorique, puisque HQI China est dissoute depuis le mois de janvier 2007 et que les documents en litige sont détenus par HQI [15] . III- ANALYSE La norme de contrôle applicable [ 28 ] L’article 147 de la

Loi sur l’accès prévoit qu’une personne intéressée peut interjeter appel d’une question de droit ou de compétence d’une décision interlocutoire de la CAI sur permission d’un juge de la Cour du Québec. [ 29 ] S’il a pu exister une certaine controverse jurisprudentielle sur les normes d’intervention applicables en appel d’une décision d’un tribunal spécialisé, à l’instar de la CAI, l’arrêt récent de la Cour suprême du Canada dans Mouvement Laïque Québécois c.

Saguenay (Ville) [16] ( Saguenay ), met définitivement un terme à ce débat. [ 30 ] La Cour suprême, sous la plume du juge Clément Gascon, répond à cette question de la façon suivante : « Lorsqu’une cour de justice contrôle la décision d’un tribunal administratif spécialisé, la norme d’intervention doit être déterminée en fonction des principes du droit administratif.

C’est le cas lorsque le contrôle s’exerce par suite d’une demande de révision judiciaire, mais aussi lorsqu’il procède par voie d’appel prévu par une loi. » [17] [ 31 ] Antérieurement à cette décision de la Cour suprême, notre collègue, le juge Claude Laporte, J.C.Q., conclut justement, dans quatre jugements rendus dans des dossiers connexes, que le rôle de la Cour du Québec siégeant en appel d’une décision de la CAI, conformément à l’article 147 de la

Loi sur l’accès, est analogue à celui d’un juge saisi d’une demande de révision judiciaire [18] . Trois de ces quatre jugements ont fait l’objet d’une révision judiciaire à la Cour supérieure et la juge Carol Cohen, J.C.S., a confirmé, tout

récemment, le bien-fondé des jugements rendus par le juge Laporte [19] . [ 32 ] Comme le souligne le juge Laporte, il n’y a pas lieu de procéder à l’analyse de la norme de contrôle si celle-ci a déjà été établie par la jurisprudence [20] . Si ce n’est pas le cas, le juge Laporte précise ce qui suit : « [23] L'analyse relative à la norme de contrôle applicable aux questions soulevées dans la décision en appel invite le Tribunal à procéder à un examen comportant quatre facteurs que la Cour suprême, dans Dunsmuir , identifie tel que suit : [64] L'analyse doit être contextuelle.

Nous rappelons que son issue dépend de l'application d'un certain nombre de facteurs pertinents, dont (1) l'existence ou l'inexistence d'une clause privative, (2) la raison d'être du tribunal administratif suivant l'interprétation de sa loi habilitante, (3) la nature de la question en cause et (4) l'expertise du tribunal administratif.

Dans bien des cas, il n'est pas nécessaire de tenir compte de tous les facteurs, car certains d'entre eux peuvent, dans une affaire donnée, déterminer l'application de la norme de la décision raisonnable. [24] L'analyse de ces quatre facteurs détermine le degré de déférence auquel est tenu le Tribunal et, par voie de conséquence, la norme de contrôle applicable, soit celle de la décision raisonnable ou celle de la décision correcte. » [ 33 ] Dans le dossier à l’étude, la décision interlocutoire de la CAI porte sur la qualification d’HQI China à

titre d’organisme public, conformément aux articles 3 et 4 de la

Loi sur l’accès . [ 34 ] En ce qui concerne les facteurs 1, 2 et 4 mentionnés ci-devant afin d’établir la norme de contrôle, le Tribunal s’en remet à l’analyse du juge Laporte et il fait siennes ses conclusions. « (

i) Existence d'une clause privative [25]

L'article 114 de la

Loi sur l'Accès [21] contient une clause privative complète qui entraîne une obligation de déférence à l'égard des décisions de la C.A.I., à moins que d'autres facteurs suggèrent fortement le contraire. [26] Par ailleurs l'article 147 de la

Loi sur l'Accès [22] limite le droit d'appel devant la Cour du Québec sur des questions de droit ou de compétence. (ii) Objet de la

Loi sur l'Accès et raison d'être de la C.A.I. [27] Tel qu'il appert des articles 1 et 3, la

Loi sur l'Accès a pour mission d'assurer une meilleure transparence de l'administration publique en facilitant l'accès aux documents des organismes publics. [28] La "primauté du droit d'accès" (selon l'expression de Dussault et Borgeat [23] ) est d’ailleurs bien assise à l'article 9 de la

Loi sur l'Accès. [29] Dans Conseil de la Magistrature du Québec [24] le juge Baudouin, J.C.A. s'exprime comme suit sur cette question : [47] Cette question met en opposition deux grands principes. Le premier est celui du droit à l'information qui est une des bases de notre système démocratique. Tout citoyen, sauf exception caractérisée et motivée par la préservation d'un intérêt supérieur (dont, par exemple, le respect de la vie privée), doit pouvoir avoir accès aux documents détenus par un organisme public.

Le gouvernement et ses organismes ne peuvent plus désormais se réfugier derrière le silence administratif ou le droit au secret pour, d'une part, refuser de dévoiler des informations mêmes sensibles et, d'autre part, éviter de subir l'imputabilité de leurs décisions. L'administration de la chose publique doit avoir une grande transparence, garantie, pour le citoyen, de l'exercice démocratique de ses droits. La

Loi sur l'Accès à l'information de 1982 représente à cet égard un remarquable pas en avant dans la recherche de la transparence de la gestion et de l'administration publique… [48] Il s'agit, en outre, d'une loi quasi constitutionnelle .

L'article 168 dispose … [49] La doctrine lui reconnaît aisément ce caractère (R. Dussault et L. Borgeat, Traité de droit administratif , … [50] La loi, par son rattachement à certains droits fondamentaux protégés par la Charte québécoise des droits et libertés de la personne, L.R.Q. c. C-12 (droit à la protection de la vie privée ( art. 5 ); droit à l'information (art. 44)), a donc un caractère législatif fondamental . (soulignement ajouté) [30] En ce qui a trait à la raison d'être de la Commission suivant l'interprétation de sa loi habilitante, on s'en rapporte aux articles 1 et 9, de même qu'aux articles 103, 122.1, 123, 129, 134.2, 141 et 146 de la

Loi sur l'Accès. (iii) Expertise du décideur administratif [31] Le troisième facteur dont l'analyse est requise a trait au niveau d'expertise de la Commission. [32] Dans Dr. Q , [25] la Cour suprême résume ainsi la méthode d'analyse de ce facteur : [28] Le deuxième facteur, l’expertise relative, reconnaît que les législatures confient parfois une question à un organisme décisionnel possédant une expertise spécialisée ou apte à trancher des questions particulières. Lorsque c’est le cas, les cours s’efforcent de respecter ce choix législatif dans le cadre du contrôle judiciaire …

[29] L’expertise relative peut venir de plusieurs sources et se rapporter à des questions de droit pur, des questions mixtes de droit et de fait, ou des questions de fait uniquement . Un organisme administratif peut, par sa composition, posséder un savoir particulièrement adapté aux questions dont il est saisi et cela peut donc jouer en faveur de la déférence : Pezim c. Colombie-Britannique (Superintendent of Brokers), … (soulignement ajouté) [33] Compte tenu des articles 1, 3 et 141 de la

Loi sur l'Accès, le Tribunal conclut en l'expertise des membres de la C.A.I., comme le décident la Cour d'appel [26] et la Cour suprême [27] dans Mc Donnell . [34] Si les membres de la Commission ne possèdent pas d'expertise "technique" particulière, ils sont, en revanche, fréquemment appelés à trancher des questions relevant de l'interprétation et de l'application d'une loi très élaborée et très technique. Les membres de la Commission possèdent une connaissance approfondie et unique de la

Loi sur l'Accès [28] . [ 35 ] En ce qui concerne le troisième facteur qui est consacré par la Cour suprême, soit celui de la "nature de la question en cause", l’analyse du Tribunal est quelque peu différente de celle du juge Laporte, puisqu’elle ne repose pas sur les mêmes questions en cause. [ 36 ] N’oublions pas que conformément aux principes établit par la Cour suprême dans l’arrêt Dunsmuir c.

Nouveau-Brunswick [29] ( Dunsmuir ), c’est soit la norme de la décision correcte ou soit celle de la décision raisonnable qui s’applique. [ 37 ] Or, comme le rappelle la Cour suprême dans l’arrêt Saguenay précité [30] , il importe au tribunal saisi de l’appel administratif d’appliquer la bonne norme à chacune des questions en litige.

La norme d’intervention peut donc varier « en fonction des questions de droit, de fait ou mixtes de fait et de droit analysées » [31] . [ 38 ] En effet, le choix de la norme de contrôle applicable dans le dossier à l’étude « dépend principalement de la nature des questions soulevées » [32] , lesquelles questions ont été déterminées préalablement par notre collègue la juge Quenneville dans le cadre de la requête pour permission d’appeler de la décision interlocutoire de la CAI [33] . [ 39 ] Ainsi, le Tribunal doit déterminer, pour chacune des trois questions déterminées par la juge Quenneville, la norme d’intervention applicable, en tenant compte du résultat de l’analyse des trois autres facteurs précédemment effectuée. [ 40 ] Quant à la première question en litige, soit :

A) la Commission a-t-elle commis une erreur de droit et de compétence en omettant de se prononcer dans ses conclusions sur les moyens préliminaires dont elle était saisie? elle touche un aspect purement procédural de la décision de la CAI, soit la formulation du dispositif de celle-ci. [ 41 ] Il s’agit de l’application d’une règle de droit procédural qui n’emporte aucune expertise particulière de la part du tribunal administratif. [ 42 ] Dans ces circonstances, il y a lieu d’appliquer la norme de la décision correcte. [ 43 ] Quant à la deuxième question en litige, soit :

B) la Commission a-t-elle commis une erreur de droit et de compétence en concluant qu’HQI China est un organisme public au sens de la

Loi sur l’accès ? elle porte sur la qualification de HQI China à

titre d’organisme public au sens de la

Loi sur l’accès . [ 44 ] Plus particulièrement, la présente question traite des critères d’assujettissement nommément mentionnés aux articles 3 et 4 de la

Loi sur l’accès , alors que la question suivante traitera de l’existence de critères supplémentaires qui seraient également applicables à cette analyse, selon HQI. [ 45 ] Les articles 3 et 4 de la

Loi sur l’accès se lisent ainsi : « 3. Sont des organismes publics : le gouvernement, le Conseil exécutif, le Conseil du trésor, les ministères, les organismes gouvernementaux , les organismes municipaux, les organismes scolaires et les établissements de santé ou de services sociaux. Sont assimilés à des organismes publics, aux fins de la présente loi : le lieutenant-gouverneur, l’Assemblée nationale, un organisme dont celle-ci nomme les membres et une personne qu’elle désigne pour exercer une fonction en relevant, avec le personnel qu’elle dirige. Les organismes publics ne comprennent pas les tribunaux au sens de la

Loi sur les tribunaux judiciaires (chapitre T-16 ). 4. Les organismes gouvernementaux comprennent les organismes non visés dans les articles 5 à 7, dont le gouvernement ou un ministre nomme la majorité des membres, dont la loi ordonne que le personnel soit nommé suivant la

Loi sur la fonction publique (chapitre F- 3.1.1 ) ou dont le fonds social fait

partie du domaine de l’État . Aux fins de la présente loi, le curateur public est assimilé à un organisme gouvernemental, dans la mesure où il détient des documents autres que ceux visés par l’article 2.2.. Est assimilée à un organisme gouvernemental, aux fins de la présente loi, une personne nommée par le gouvernement ou par un ministre, avec le personnel qu’elle dirige, dans le cadre des fonctions qui lui sont attribuées par loi, le gouvernement ou le ministre. »

[Nos soulignements] [ 46 ] Il est admis que le seul critère en litige aux fins de l’analyse de la présente question est celui de l’appartenance du fonds social d’HQI China. Plus particulièrement, est-ce que celui-ci faisait

partie du domaine de l’État à l’époque pertinente? [ 47 ] HQI prétend que cette analyse soulève une question de droit portant sur la compétence de la CAI. Ainsi, selon elle, la norme de contrôle serait celle de la décision correcte. [ 48 ] Bien que le Tribunal conclue que cette question relève effectivement de cette norme de contrôle de la décision correcte, son raisonnement diffère de celui d’HQI. [ 49 ] Dans Dunsmuir [34] , la Cour suprême définit le terme « compétence » comme suit : « [59] […] La « compétence » s’entend au sens strict de la faculté du tribunal administratif de connaître de la question.

Autrement dit, une véritable question de compétence se pose lorsque le tribunal administratif doit déterminer expressément si les pouvoirs dont le législateur l’a investi l’autorisent à trancher une question. L’interprétation de ces pouvoirs doit être juste, sinon les actes seront tenus pour ultra vires ou assimilés à un refus injustifié d’exercer sa compétence. […] L’examen relatif à l’une et l’autre question a une portée restreinte. Il convient de rappeler la mise en garde du juge Dickson selon laquelle, en cas de doute, il faut se garder de qualifier un point de question de compétence ( SCFP ). » [ 50 ] La

Loi sur l’accès , par ses articles 3 et 4, autorise la CAI à déterminer si une

partie se qualifie d’organisme public au sens de la Loi. La CAI a développé, au cours des années, une expertise particulière afin de déterminer ce que constitue un organisme public.

Nous ne sommes donc pas en présence d’une véritable question de compétence. [ 51 ] Comme le précise la Cour suprême dans l’affaire Saguenay précitée , il y a lieu de présumer que c’est la norme de contrôle de la décision raisonnable qui s’applique lorsque le Tribunal administratif spécialisé interprète et applique sa loi constitutive [35] . [ 52 ] Cette présomption peut cependant être repoussée lorsqu’il s’agit d’une question de droit générale. [ 53 ] Voici comment s’exprime la Cour suprême à ce sujet dans l’affaire Dunsmuir : « [60] Rappelons que dans le cas d’une question de droit générale « à la fois, d’une importance capitale pour le système juridique dans son ensemble et étrangère au domaine d’expertise de l’arbitre » ( Toronto (Ville) c.

S.C.F.P., par.62, le juge LeBel), la cour de révision doit également continuer de substituer à la décision rendue celle qu’elle estime constituer la bonne. Pareille question doit être tranchée de manière uniforme et cohérente étant donné ses répercussions sur l’administration de la justice dans son ensemble. C’est ce que la Cour a conclu dans l’affaire Toronto (Ville) c.

S.C.F.P. , où étaient en cause des règles de common law complexes ainsi qu’une jurisprudence contradictoire concernant les doctrines de la chose jugée et de l’abus de procédure, des questions qui jouent un rôle central dans l’administration de la justice (par. 15, la juge Arbour). » [36] [ 54 ] Dans ces circonstances particulières, la norme de contrôle de la décision correcte s’applique. [ 55 ] Il est vrai, comme le soulignent les juges LeBel et Crowell dans l’affaire Mowat [37] , qu’il ne faut pas appliquer, sans discernement, la norme de la décision correcte à toutes les questions de droit d’intérêt général.

« [ 23 ] Nul doute qu’un tribunal des droits de la personne est souvent appelé à se prononcer sur des questions de très large portée. Or, les mêmes questions peuvent être soulevées devant d’autres organismes juridictionnels, en particulier des cours de justice. À l’issue de l’analyse relative à la norme de contrôle proposée dans l’arrêt Dunsmuir , la norme applicable aux décisions sur certaines de ces questions pourrait bien être celle de la décision correcte.

Mais les questions de droit générales que le Tribunal est appelé à trancher n’équivalent pas toutes à des questions d’une importance capitale pour le système juridique et elles ne sont pas toutes étrangères au domaine d’expertise de l’organisme décisionnel. » [38] [ 56 ] Dans le dossier à l’étude, la question de déterminer si le fonds social d’HQI China faisait

partie du domaine de l’État consiste en une question de droit générale emportant l’application de la notion juridique du patrimoine distinct des personnes morales qui découle des articles 298 et subséquents du Code civil du Québec . Il s’agit certes d’une question d’importance capitale pour le système juridique qui nécessite une interprétation constante en cette matière. [ 57 ] La CAI ne possède pas d’expertise particulière en matière de droit des sociétés. [ 58 ] En conséquence, le Tribunal applique la norme d’intervention de la décision correcte relativement à cette deuxième question. [ 59 ] Quant à la troisième question, soit :

C) si la Commission a correctement conclu qu’HQI China répond aux critères d’assujettissement à la

Loi sur l’accès , a-t-elle néanmoins commis une erreur de droit et de compétence en conférant une portée extraterritoriale à cette loi en statuant qu’elle s’applique à HQI China? elle soulève la question de la portée extraterritoriale de la

Loi sur l’accès . [ 60 ] HQI plaide que ni la Constitution canadienne, ni les règles du droit international privé ne permettent à la CAI de déterminer que HQI China était assujettie à la

Loi sur l’accès, à

titre d’organisme public. Il s’agit donc ici également d’une question qui touche à la compétence de la CAI, puisqu’elle porte sur l’existence de critères d’assujettissement supplémentaires non mentionnés aux articles 3 et 4 de la

Loi sur l’accès . [ 61 ] Il n’est nullement contesté que le seul facteur de rattachement de HQI China avec l’État québécois reposait sur la détention de son capital-actions par HQI, elle-même une entreprise québécoise. HQI China a été incorporée aux Bermudes, lieu où était situé son siège

social. Toutes ses activités se déroulaient en Chine. [62] Dans Dunsmuir, la Cour suprême établit que la norme de contrôle applicable aux questions de véritable compétence est celle dela décision correcte : « [59] Un organisme administratif doit également statuer correctement sur une question touchant véritablement à la compétence ou à laconstitutionnalité. »[39] [63] Passons maintenant à l’analyse des trois questions en litige.

A) Omission de la CAI de se prononcer, dans ses conclusions, sur les moyens préliminaires. [64] Le dispositif de la décision de la commissaire Christiane Constant se lit ainsi : « POUR CES MOTIFS, LA COMMISSION : [64] ORDONNE à HQI de faire parvenir à la Commission, dans les trente jours de la présente décision, la liste comportant les noms etles coordonnées de toutes les entreprises qui lui ont fourni des renseignements visés par la présente demande afin qu’un avis leur soittransmis. [65] ORDONNE également à HQI de faire parvenir à la Commission, dans le même délai, les coordonnées de Meiya afin qu’un avis luisoit transmis. » [65] Il est bien reconnu en jurisprudence que, règle générale, seul le dispositif du jugement peut être porté en appel[40]. [66] En revanche, il ne s’agit pas d’une règle absolue. [67] Dans l’affaire Jean-Paul Beaudry Ltée c. 4013964 Canada Inc., la Cour d’appel du Québec enseigne que lorsque les motifsd’un jugement sont essentiels au dispositif de celui-ci, ces motifs revêtent l’effet de la chose jugée consacrée par l’article 2848 du Codecivil du Québec. [68] Voici ce qu’écrit la Cour d’appel : « [36] La chose jugée, qui fait obstacle à ce que soit tranché de nouveau ce qui l’a déjà été, répond à un souci de stabilité juridique et viseà ce que soient évitées la multiplicité des procès et la possibilité de jugements contradictoires.

Il s’agit d’une présomption absolue dontl’effet s’étend à tous les jugements définitifs prononcés par un tribunal ayant juridiction civile au Québec dans une matière contentieuse.Elle repose sur la prémisse d’une triple identité entre le premier jugement et la demande qui est faite par la suite : identité des parties,identité de la cause, identité de l’objet (la chose demandée). [37] L’effet de la chose jugée s’attache non seulement au dispositif du jugement, mais également aux motifs – c’est ce que reconnaît lajurisprudence -, dans la mesure qu’indique par exemple, l’arrêt Contrôle technique appliqué ltée c.

Québec (Procureur général)[41]. LaCour se penchait alors sur l’article 1241 C.c.B.-C., ancêtre de l’article 2848 C.c.Q., mais ses propos demeurent pertinents : On doit bien comprendre cependant la portée de cette règle. Cette présomption de vérité ne se limite pas seulement au dispositifformel du jugement : elle s’étend aux motifs essentiels qui s’y trouvent intimement liés.

Elle comprend les conclusions même implicites qui résultent comme une conséquence nécessaire du dispositif de ce jugement (6) : Res judicata will result from the implied decision which is the necessary consequence of the express dispositif in the judgment. On retiendra aussi, à ce sujet ce commentaire de M. le juge Paré(7) : Il est vrai que l’autorité de la chose jugée ne s’applique qu’au dispositif d’un jugement, mais cela ne veut pas dire que l’on doivestrictement s’en tenir à cette

partie de l’écrit qui suit l’expression sacramentelle « Par ces motifs ». Au contraire les motifs sontconsidérés au même

titre que le dispositif d’un jugement lorsqu’ils font corps avec celui-ci et qu’ils sont nécessaires à son soutien. ____________________

(6) Ellard c. Millar, (SCC), [1930] R.C.S. 319, 326, juge Rinfret.

(7) E.D.D. c. I.P., [1998] R.D.J. 592 (C.A.) 593; voir aussi : Vachon c. Frenette-Vachon, [1978] C.A. 515, 516, juge Jacques; RelaisSignal ltée c. Pavage et aménagement paysager Antonio Borsellino inc., (QC CA), [1992] R.D.J. 252 (C.A.), 255-256, juge Vallerand, requête pour autorisation de pourvoi à la Cour suprême du Canada, rejetée C.S. Can. 22854, le 25 juin 1992. [38] C’est ce qu’expliquait précédemment la Cour du Banc du Roi dans Pesant c. Langevin[42]: Il est vrai qu’en principe ce n’est pas aux motifs d’un jugement qu’il faut attribuer l’autorité de la chose jugée.

Cependant, on doit tenircompte des motifs, lorsqu’ils sont essentiels à la décision du point contesté, et qu’ils ont amené la décision. […] [39] Les professeurs Royer et Lavallée écrivent pour leur

part ce qui suit à propos de l’extension de la présomption de chose jugée auxmotifs d’un jugement : 820 – Les motifs – L’autorité de la chose jugée peut également s’étendre à des motifs étroitement reliés au dispositif du jugement. Cette

question se confond souvent avant les règles relatives à l’identité de cause et d’objet. Ainsi, la Cour d’appel déclare dans l’arrêt Pesant c.Langevin qu’on doit tenir compte des motifs d’un jugement lorsqu’ils sont essentiels à la décision. La Cour ajoute que pour déterminers’il y a ou non identité d’objet, il faut se demander si le tribunal est exposé à contredire un jugement antérieur.

Généralement, les motifsqui ne sont pas nécessaires pour soutenir le dispositif n’ont pas l’autorité de la chose jugée et ne peuvent pas faire l’objet d’un appel.Dans certaines circonstances, des motifs peuvent toutefois constituer des éléments d’une présomption simple dans une autre instance.[43] [Renvois omis.] » [69] Un peu loin, la Cour d’appel ajoute : « [45] Il faut se garder, tout d’abord, de qualifier, d’obiter tout motif qui ne se trouve pas reflété par une conclusion expresse dudispositif. Dans Verdun (Ville de) c.

Burton[44] , la juge Zerbisias (dissidente, mais pas sur ce point, auquel souscrit le jugeBaudouin[45]) explique que : Pour ma part, je trouve logique la conclusion sur ce point du juge Décary de la Cour d’appel fédérale dans l’affaire Dumont Vins et spiritueux inc. c. Celliers du Monde inc.8 : [L]e temps n’est plus, s’il le fut, où les termes d’un dispositif étaient scrutés à la loupe sans égard aux motifs qui le sous-tendaient et auxconclusions qui étaient recherchées dans la procédure et où tout ce qui ne trouvait point écho dans le dispositif était nécessairementconsidéré comme obiter dictum [renvoi omis].

Je retiens de cette jurisprudence que le dispositif d’un jugement n’a pas à être d’une extrême précision pour y inclure, par inférence, desconclusions qui peuvent avoir force de chose jugée.[46] ___________________ 8 (CAF), [1992] 2 C.F. 634 (C.A.F.), p. 643. [46] Ensuite, il faut considérer la définition même d’obiter dictum. Reid propose la suivante : 1.

Il peut s’agit d’une remarque ou d’une opinion qui ne porte pas directement sur la question à l’étude ou de la présentation d’un sujetqui ne fait pas l’objet de la décision qu’il est appelé à rendre et qu’il introduit en vue d’illustrer sa pensée, de la comparer avec d’autresou d’en tirer un argument. […][47] [70] Dans le dossier à l’étude, bien que le dispositif de la décision de la CAI ne réponde pas directement aux questions préliminairessoulevées par HQI, la lecture intégrale de la décision permet au Tribunal de conclure que le cœur même de cette décision porteincontestablement sur les deux questions préliminaires soulevées par HQI. [71] Premièrement, la CAI expose précisément et directement les deux questions préliminaires au paragraphe 12 de sa décision.

Auparagraphe suivant, elle précise que l’audience vise ces deux moyens préliminaires[48]. « [12] Par ailleurs, l’avocat fait remarquer que la Commission n’a pas statué sur les deux moyens préliminaires qu’il avait soulevés à l’audience dans le dossier ci-dessus mentionné, à savoir : d’une part, l’assujettissement à la

Loi sur l’accès des filiales de 2e rang et plusd’un organisme public et, d’autre part, l’assujettissement des filiales d’organismes publics, dont le siège social et les activités sont àl’extérieur de la province. [13] L’audience de la présente cause, qui se tient à Montréal le 2 juillet 2013, vise les deux moyens préliminaires ci-dessus mentionnés.Le demandeur est présent et HQI est représenté par Me Doray, accompagné de Me Loïc Bernikoff. » [72] Quant à la première question préliminaire, la CAI y répond limpidement aux paragraphes 49, 50, 51 et 56 de sa décision[49]. [73] La CAI répond également clairement à la deuxième question préliminaire, cette fois-ci aux paragraphes 52, 53, 54 et 55 de sadécision[50]. [74] Finalement, le véritable dispositif de la décision de la CAI se retrouve au début du paragraphe 57 de la décision, où cettedernière écrit : « la Commission est donc d’avis qu’HQI China était assujettie à la

Loi sur l’accès ». [75] Ainsi, l’ensemble des motifs ci-devant cités constitue le fondement de la décision de la CAI à l’égard des deux questionspréliminaires soulevées par HQI. [76] Aurait-il été préférable que la commissaire Constant écrive distinctement dans le dispositif de la décision que les deux moyenspréliminaires soulevés par HQI sont rejetés? Absolument, sinon par précaution.

Par contre, le résultat est le même et les deux questionspréliminaires sont tranchées par la CAI. [77] L’absence d’indication précise du rejet des deux questions préliminaires dans le dispositif du jugement s’explique peut-êtreégalement par le fait que la commissaire Constant arrive à la conclusion que ces questions sont théoriques, compte tenu de la dissolutionde HQI China.

Le Tribunal reviendra d’ailleurs sur l’importance d’un tel constat un peu plus loin. [78] Peu importe, la décision de la CAI ne souffre donc d’aucune carence à ce niveau, puisqu’elle n’a d’aucune façon refuséd’exercer sa compétence. [79] Il est à noter que ces motifs de la décision sont tellement essentiels au dispositif de celle-ci, qu’HQI les porte justement en appeldans le dossier à l’étude.

[ 80 ] De façon subsidiaire, même si le Tribunal en était arrivé à la conclusion que l’appel d’HQI aurait dû être accueilli sur cette question, il aurait simplement retourné le dossier à la CAI, laquelle aurait modifié le dispositif de la décision pour préciser le rejet des questions préliminaires. Par la suite, les parties seraient revenues devant le Tribunal afin qu’il réponde aux mêmes questions. [ 81 ] Le devoir du Tribunal d’assurer le bon déroulement d’une instance et d’en assurer la saine gestion lui interdit d’agir de la sorte [51] .

A.1) L’aspect théorique des questions préliminaires à la suite de la dissolution de HQI China [ 82 ] Au paragraphe 57 de la décision a quo , la commissaire Constant mentionne, de façon laconique, que « cette question est quelque peu théorique, puisque HQI China a été dissoute au mois de janvier 2007 ». Constatant que les documents en litige sont détenus depuis par HQI, elle conclut que cette dernière détient juridiquement ces documents. [ 83 ] HQI soutient que la CAI se méprise lorsqu’elle affirme que la question de l’assujettissement de HQI China à la

Loi sur l’accès à

titre d’organisme public est devenue théorique à la suite de la dissolution de cette dernière. [ 84 ] Pour les motifs ci-après exposés, le Tribunal conclut qu’indépendamment des questions préliminaires posées à la CAI, la commissaire Constant a raison lorsqu’elle écrit, au paragraphe 58 de la décision a quo , que c’est à

titre de détenteur « juridique [52] » des documents en litige, qu’HQI « pourra faire valoir des motifs de refus lors de l’audience au fond, le cas échéant ». [ 85 ] En effet, l’article 1 de la

Loi sur l’accès prévoit spécifiquement que celle-ci s’applique à tout document détenu par un organisme public dans l’exercice de ses fonctions. [ 86 ] Or, HQI admet qu’elle détient physiquement tous les documents en litige depuis la dissolution d’HQI China survenue le 30 janvier 2007. La demande d’accès de monsieur Boyer date du 21 mai 2010. [ 87 ] La Cour d’appel a déjà reconnu le caractère d’organisme public de HQI dans l’affaire Pouliot [53] . [ 88 ] L’auteur Raymond Doray, et non pas le plaideur, nous rappelle ce qui suit en matière de détention de documents : « 1C/1 Détention physique . Le champ d’application de la

Loi sur l’accès se situe dans le cadre de l’article 1 de la

Loi sur l’accès . C’est la détention d’un document par un organisme public dans l’exercice de ses fonctions qui déclenche l’application de la

Loi sur l’accès. Si le document est détenu de facto par un organisme public, ce document entre dans le champ d’application de la

Loi sur l’accès . » [54] [ 89 ] Il est vrai que la commissaire Constant parle de la « détention juridique » des documents par HQI. Il s’agit effectivement ici d’une méprise de sa part, laquelle n’entraîne toutefois aucune conséquence sur le résultat de l’analyse du Tribunal portant sur la question de l’aspect théorique des questions préliminaires. [ 90 ] Juridiquement parlant, il existe une distinction entre la détention physique et la détention juridique d’un document. La détention se qualifie de juridique lorsque « le document est conservé par un tiers pour et à l’acquit d’un organisme public » [55] .

Lorsque le document est détenu par l’organisme public, comme en l’espèce, « la jurisprudence utilise les expressions « détention physique » ou « détention de facto » » [56] . [ 91 ] La notion de détention de documents au sens de la

Loi sur l’accès englobe toutes les formes de « possession et de garde au sens courant du terme » [57] . [ 92 ] Ainsi, que le document soit détenu physiquement ou juridiquement par l’organisme public, il entre dans le champ d’application de la

Loi sur l’accès. [ 93 ] Reste maintenant à déterminer si les documents en litige sont détenus par HQI « dans l’exercice de ses fonctions ». Il est bien établi que cette expression s’interprète de façon large, de manière à englober toutes les activités de l’organisme en cause [58] . [ 94 ] C’est à

titre d’actionnaire unique de HQI China, qu’HQI détient les documents en litige à la suite de la dissolution de sa filiale. Il ne fait donc aucun doute que cette détention s’opère dans l’exercice des fonctions de HQI. [ 95 ] De façon subsidiaire, même si cela n’était pas le cas, le simple fait pour HQI d’assumer volontairement la responsabilité de garder ces documents dans ce contexte, résulte en l’application de l’article 1 de la

Loi sur l’accès [59] . [ 96 ] Dans ses circonstances et peu importe la norme de contrôle qui pourrait s’appliquer à cette question, le Tribunal conclut que la commissaire Constant rend une décision correcte en déterminant que les deux questions préliminaires sont théoriques. [ 97 ] En conséquence, il n’y a pas lieu pour le Tribunal de réviser le dispositif de la décision a quo , et ce, même s’il y a méprise sur la qualification juridique de la nature de la détention exercée par HQI sur les documents en litige. HQI détient physiquement les documents en litige depuis le 30 janvier 2007. [ 98 ] Pour ce simple motif, l’appel doit être rejeté, avec frais. [ 99 ]

Malgré la présente conclusion, le Tribunal croit qu’il est tout de même important d’analyser le bien-fondé des réponses de la CAI aux deux questions préliminaires qui lui sont adressées par HQI, et ce, pour les raisons suivantes. [ 100 ] Bien que de manière générale, il soit reconnu que les tribunaux se refusent à statuer sur des questions constitutionnelles non nécessaires pour trancher le litige [60] , sur des questions théoriques ou académiques [61] ou encore sur des questions abstraites ou hypothétiques [62] , cette retenue judiciaire ne s’applique pas en l’espèce, puisque les deux questions préliminaires ont été débattues

devant la CAI.

En conséquence, répondre à ces questions ne risque pas de créer des incidences insoupçonnées ou des conséquences non prévues à l’origine. [ 101 ] De plus, faut-il rappeler que les questions qui sont soumises au Tribunal ont été déterminées par le juge saisie de la requête pour permission d’appeler de HQI. [ 102 ] Dans ce contexte, il appartient au Tribunal de se prononcer sur les questions préliminaires, puisque celles-ci ont été soumises à la CAI et que l’appel de HQI porte précisément et spécifiquement sur les erreurs alléguées du premier décideur sur ces questions particulières. [ 103 ] Passons donc maintenant à l’analyse du fondement des conclusions de la CAI en ce qui à trait aux deux questions préliminaires qui lui ont été soumises.

B) HQI China était-elle un organisme public au sens de la

Loi sur l’accès? [ 104 ] Par sa décision, la CAI conclut à l’assujettissement de HQI China à la

Loi sur l’accès à

titre d’organisme public, puisque le capital-actions de celle-ci appartenait à 100 % à HQI. De ce seul fait, la CAI extrapole que le fonds social de HQI China était dévolu à l’État québécois. La CAI ne traite aucunement des règles juridiques qui portent sur la question de la personnalité juridique et du patrimoine distinct des personnes morales pour conclure comme elle le fait. [ 105 ] Avant toute autre chose, il semble ici indiqué de traiter brièvement de la notion juridique du « fonds social ». [ 106 ] L’expression « fonds social » n’est pas d’usage très courant aujourd’hui en droit des sociétés.

On lui préfère la notion de « capital-actions ». [ 107 ] Dans leur Traité de droit administratif , les auteurs René Dussault et Louis Borgeat considèrent comme identique les notions de « fonds social » et de « capital-actions » [63] . [ 108 ] La Cour suprême fait de même dans les arrêts Francon Ltée c. Commission des écoles catholiques de Montréal [64] et Québec (Sous-ministre du Revenu) c. Lipson [65] . [ 109 ] Me Hubert Reid, qui assimile aussi ces deux notions, définit, dans son Dictionnaire de droit québécois et canadien , le capital- actions comme ce qui suit : « 1.

Valeur totale d’une compagnie ou d’une société par actions, lors de sa constitution, qui correspond à une mise de fonds, divisible par unités, que les actionnaires investissent dans un but commun. 2. Ensemble divisible par unités de fonds souscrits par les actionnaires d’une compagnie ou d’une société par actions, à

titre d’investissement. » [66] [ 110 ] Ainsi, le Tribunal n’a pas de difficulté à conclure que les deux notions juridiques de « fonds social » et de « capital-actions » sont identiques. [ 111 ] En revanche, c’est encore sous le vocable de « fonds social » que le législateur désigne le « capital-actions » de différentes sociétés d’État, dont notamment, la Société des alcools du Québec [67] , Loto-Québec [68] , la Société québécoise des infrastructures [69] , la Société des traversiers du Québec [70] et Investissement Québec [71] . Notons, par ailleurs, que l’assujettissement de toutes ces sociétés d’État à la

Loi sur l’accès repose sur le critère de l’appartenance de leur fonds social. [ 112 ] Comme déjà mentionné, HQI détenait 100 % du capital-actions d’HQI China. C’est donc à dire qu’elle était propriétaire de la totalité du fonds social d’HQI China. [ 113 ] Pour sa part, HQI est assujettie à la

Loi sur l’accès . Comme déjà mentionné, l’arrêt de la Cour d’appel du Québec dans l’affaire Pouliot c. Cour du Québec [72] se prononce clairement sur cette question. La Cour s’exprime ainsi : « [6] Or, quelle que soit la définition qu’on peut, à l’occasion et suivant les circonstances, donner aux mots « fonds social », je suis d’avis que, pour les fins de la Loi , une société à fonds social dont toutes les actions sont détenues par l’État est un organisme dont le fonds social fait

partie du domaine public. Et, en l’espèce, toutes les actions de Hydro-Québec International sont détenues par Hydro- Québec, et tous les biens de Hydro-Québec, y compris les actions de celle-ci dans Hydro-Québec International, sont la propriété de la province. [7] Bref, pour les fins qui nous intéressent, les mots « fonds social qui fait

partie du domaine public » ne renvoient pas aux sommes versées à la société pour obtenir ses actions, ni aux autres biens de la société . Ils renvoient plutôt aux actions détenues par l’État. La loi trouve application à l’égard des sociétés dont l’État détient les actions. » [73] [Nos soulignements] [ 114 ] Par cette décision, la Cour d’appel détermine que HQI est assujettie à la

Loi sur l’accès à

titre d’organisme public, puisque son fonds social fait

partie du domaine de l’État en vertu de l’article 3.2.1 de la

Loi sur Hydro-Québec . [ 115 ] Cet

article se lit ainsi : « 3.2.1 La Société a le pouvoir de posséder des biens; ce pouvoir n’est pas limité.

Les biens possédés par la Société sont la propriété de l’État , depuis le 15 avril 1944 mais l’exécution des obligations de la Société peut être poursuivie sur ces biens. » [Notre soulignement] [ 116 ] Ainsi, comme l’explique la Cour d’appel dans l’affaire Pouliot précitée, étant donné que les biens d’Hydro-Québec font

partie du domaine de l’État, sa filiale HQI est elle-même assujettie à la

Loi sur l’accès, par l’effet de la propriété de son fonds social. L’arrêt de la Cour d’appel ne reconnaît aucun droit de propriété d’Hydro-Québec à l’égard des actifs de HQI. Cette question n’était pas soumise à la Cour d’appel. [ 117 ] L’

article 3.1.2 de la

Loi sur Hydro-Québec ne dicte pas que les biens d’une société, dont le capital-actions est détenu par Hydro- Québec, sont la propriété de la province. Les biens de HQI ne sont donc pas dévolus à l’État. Seul son fonds social fait

partie du domaine de l’État. [ 118 ] De plus, en vertu des règles juridiques applicables aux personnes morales constituées au Québec, contenues notamment aux articles 298 , 300 , 302 et 309 du Code civil du Québec , le patrimoine de HQI est distinct de celui d’Hydro-Québec. [ 119 ] L’auteur Paul Martel, dont les nombreux écrits en matière d’aspects juridiques des personnes morales sont moult fois repris par les tribunaux de toutes instances, résume ce principe de la façon suivante : « L’actionnaire, lui, n’est propriétaire que de ses actions, et quand même il aurait à lui seul la moitié ou plus du capital-actions, il ne devient pas pour cela propriétaire de la moitié ou plus des biens communs car le propriétaire des biens communs, c’est la société, personne distincte. » [74] [Référence omise] [ 120 ] Ce principe s’applique également aux sociétés publiques, comme l’énonce Raoul P.

Barbe, aujourd’hui juge à la retraite, dans son ouvrage Les Entreprises publiques : « Rappelons qu’il faut faire une distinction très nette entre la propriété des biens et la propriété de l’entreprise. Il s’agit d’une distinction classique du droit des compagnies; un actionnaire unique aura un droit qui porte sur le capital social et lui donne une véritable propriété de l’entreprise, mais l’entreprise n’en demeure pas moins propriétaire de son actif.

Il en est de même pour l’État actionnaire, lorsque la loi ne vient pas modifier le droit traditionnel. » [75] [ Notre soulignement ] [ 121 ] Comme déjà mentionné, en vertu de la

Loi sur Hydro-Québec (

article 3.1.2 ), le fonds social de HQI est la propriété d’Hydro- Québec, donc de l’État, mais pas ses actifs. [ 122 ] En effet, puisqu’aucune disposition de la

Loi sur Hydro-Québec ne prévoit que les biens des filiales d’Hydro-Québec font également

partie du domaine de l’État, il n’y a pas lieu de mettre de côté les règles générales d’attribution des patrimoines des personnes morales prévues au Code civil du Québec . [ 123 ] En conséquence, la situation de HQI China diffère de celle de HQI, puisque le fonds social de celle-ci était détenu par HQI, dont les actifs ne sont pas dévolus à l’État. Les actifs d’HQI lui appartiennent à part entière. [ 124 ] Dans ces circonstances, la conclusion de la CAI qui détermine que le fonds social de HQI China appartenait à l’État n’est soutenue par aucun principe de droit reconnu en droit civil québécois. [ 125 ] Il y a donc lieu de déterminer qu’HQI China n’était pas assujettie à la

Loi sur l’accès à

titre d’organisme public. Son fonds social était détenu par HQI et non pas par Hydro-Québec. [ 126 ] Il peut sembler étrange, à première vue, qu’une société d’État, à l’instar d’Hydro-Québec, puisse, par la voie d’une filiale de deuxième rang, se soustraire en

partie à l’assujettissement de la

Loi sur l’accès . [ 127 ] C’est d’ailleurs ce que soulève en substance monsieur Boyer à l’audience. Pour lui, HQI et HQI China ne sont que des « écrans de fumé » mis sur pied par Hydro-Québec pour se soustraire des responsabilités qui lui incombent en vertu de la

Loi sur l’accès . [ 128 ] Or, la

Loi sur Hydro-Québec autorise spécifiquement Hydro-Québec à exercer une

partie de ses activités, sujet à certaines conditions, par l’intermédiaire de filiales constituées en vertu de la

Loi sur les compagnies [76] (

article 29 ), ainsi qu’à détenir ou acquérir des actions d’une personne morale (

article 39 ). Le troisième alinéa de l’

article 39 de la

Loi sur Hydro-Québec prévoit même que la filiale d’Hydro-Québec peut, à son tour, détenir des actions d’une autre personne morale. [ 129 ] Ainsi, la

Loi sur Hydro-Québec permet à Hydro-Québec d’exercer certaines activités par le biais d’une filiale de sa propre filiale. [ 130 ] Dans une décision rendue en 1994 [77] , la CAI reconnaît qu’il y a lieu de considérer séparément, au sens de la

Loi sur l’accès , deux entités juridiques distinctes, même si elles sont étroitement liées par une structure corporative similaire à celle que l’on retrouve dans le dossier à l’étude. Dans ce dossier, les documents requis sont entre les mains de l’entreprise privée liée étroitement à l’organisme public.

Malgré ce lien, la CAI arrive à la conclusion que si les documents recherchés sont détenus par l’organisme qui n’est pas assujetti à la

Loi sur l’accès , ceux-ci ne sont pas assujettis à cette Loi. [ 131 ] En conséquence, l’organigramme, pièce O-2, faisant état de la structure de détention des actions de Meiya au moment de la vente des actions par HQI China, semble respecter les dispositions de la Loi. Il n’appartient d’ailleurs pas au Tribunal de remettre en cause les stratégies mises sur pied par Hydro-Québec pour lui permettre d’acquérir le placement de 20 % dans le capital-actions de

Meiya. [132] La preuve administrée par les parties au dossier démontre que ce placement de 20 % dans Meiya pouvait s’effectuer parl’entremise de HQI China.

Aucune des décisions d’Hydro-Québec ou de HQI relativement à cet investissement ne semble d’ailleursavoir été contestée, par quiconque, à aucune des étapes de cette transaction, ni postérieurement. [133] De façon subsidiaire, il est à noter que le Tribunal serait arrivé à la même conclusion, même s’il avait utilisé la norme decontrôle de la décision raisonnable. [134] En effet, compte tenu de la règle générale de droit confirmant le statut distinct du patrimoine de HQI et de celui d’Hydro-Québec, la CAI, ne pouvait, raisonnablement, conclure que le fonds social de HQI China faisait

partie du domaine de l’État et qu’ainsi,celle-ci était assujettie à la

Loi sur l’accès, à

titre d’organisme public. Cette conclusion n’est pas une avenue possible dans cescirconstances.

C) La portée extraterritoriale de la décision de la CAI [135] En résumé, HQI plaide que même si le fonds social d’HQI China avaient été dévolu à l’État québécois, celle-ci ne serait tout demême pas assujettie à la

Loi sur l’accès à

titre d’organisme public, puisqu’elle n’était pas autrement rattachée à la province de Québec. [136] Il n’est pas exact, comme le prétend la commissaire Constant, que seules les exigences expressément mentionnées à la

Loi surl’accès doivent être appréciées pour déterminer le caractère public d’une entreprise. [137] Dans l’affaire Québec (Conseil de la magistrature) précitée, la Cour d’appel détermine qu’en plus des critères nommémentinscrits à la

Loi sur l’accès, il doit être tenu compte des principes du droit constitutionnel afin de déterminer l’assujettissement d’unorganisme public, comme, dans ce cas, l’est le Conseil de la magistrature. [138] L’Honorable juge Baudouin, pour la Cour, écrit ce qui suit : « Je suis donc d’avis, plus particulièrement à la lumière e la décision de la Cour suprême dans l’arrêt Renvoi sur les juges de la Courprovinciale, (CSC), [1997] 3 R.C.S. 3, que l’assujettissement du Conseil de la magistrature à la

Loi sur l’accès àl’information dans l’exercice de ses pouvoirs en matière de déontologie judiciaire, porte atteinte au principe de l’indépendance de lamagistrature et, qu’en conséquence, ce dernier ne saurait être soumis, par le biais de l’article 4 de la loi, à la compétence de laCommission d’accès à l’information.

Le Conseil doit bénéficier à cet égard d’une protection constitutionnelle en tant qu’organisme àcaractère judiciaire. »[78] [139] De plus, il est amplement reconnu, en droit constitutionnel, que les provinces ne détiennent pas de compétence particulière pourlégiférer à l’extérieur de leur territoire. [140] Dans leur traité de Droit constitutionnel, les professeurs Brun, Tremblay et Brouillet rappellent que les pouvoirs législatifs desprovinces se limitent à leur territoire et à leurs citoyens.

« Les provinces, donc, ne peuvent légiférer que pour leur territoire; elles n’ont pas de compétence extraterritoriale. (…) Ainsi, lesprovinces peuvent acquérir des propriétés à l’étranger, entretenir des relations extérieures, faire du commerce international ou exploiterune entreprise de communication interprovinciale, pourvu qu’elles ne cherchent pas à réglementer ces domaines. »[79] [141] C’est ainsi, soulignent ces auteurs, que les tribunaux ont tranché que les provinces ne peuvent viser des droits civilsextraprovinciaux, contractuels ou délictuels, même lorsqu’il est possible de sanctionner ces droits dans la province[80].

Dans tous cescas, les tribunaux arrivent à la conclusion que l’objet de la loi en cause est extraprovincial. [142] Par contre, les tribunaux ont également déterminé que la législation provinciale n’est pas invalide lorsqu’elle produit des effetsextraprovinciaux de nature accessoire ou incidente[81]. [143] Tout repose sur le caractère véritable de la loi : « Pour la détermination de la constitutionnalité des lois provinciales ayant virtuellement une portée extraterritoriale, les tribunaux ontraisonné de la même façon que pour les autres questions concernant le partage des compétences.

Il faut, comme lorsqu’il s’agit dupartage des compétences matérielles, rechercher le caractère véritable de la loi afin de voir si cette portée extraterritoriale est le but viséou seulement un effet accessoire. »[82] [Référence omise] [144] Ainsi, si les droits visés par la législation créent des effets accessoires à l’extérieur de la province, cela n’invalide pas la loi encause. [145] Dans le dossier à l’étude, comme le mentionne la Cour d’appel dans l’affaire Québec (Conseil de la magistrature) précitée, laCAI assume notamment une « vocation de décider des demandes de révision d’accès à l’information émanant d’autres organismesgouvernementaux »[83]. [146] Il ne fait aucun doute que le véritable objet de la

Loi sur l’accès, quant à sa

section juridictionnelle[84], porte sur la révision dedemandes faites en vertu de la Loi et des demandes d'examen de mésententes faites en vertu de la

Loi sur la protection desrenseignements personnels dans le secteur privé[85]. Ainsi, dans la très grande majorité des cas, les fonctions juridictionnelles de la CAIse limitent au territoire québécois.

[147] Mais, il peut arriver, occasionnellement, que l’application de la Loi ait une portée extraterritoriale. Cela est d’ailleurs le cas envertu de l’article 25 de la

Loi sur l’accès qui prévoit ce qui suit : « 25. Un organisme public doit, avant de communiquer un renseignement industriel, financier, commercial, scientifique, technique ousyndical fourni par un tiers, lui en donner avis, conformément à l'article 49, afin de lui permettre de présenter ses observations, sauf dansles cas où le renseignement a été fourni en application d'une loi qui prévoit que le renseignement peut être communiqué et dans les casoù le tiers a renoncé à l'avis en consentant à la communication du renseignement ou autrement. » [148] Cette disposition de la

Loi sur l’accès peut donc avoir une portée extraterritoriale, lorsque le tiers n’est pas domicilié au Québecet qu’il n’y exerce aucune activité. L’exemple le plus frappant est celui de Meiya, à qui un avis doit être acheminé en vertu de l’article 25de la Loi, le tout conformément à la décision de la CAI[86]. [149] Par contre, comme déjà mentionnée ci-devant, la CAI ne peut pas sanctionner les droits découlant de la

Loi sur l’accès àl’extérieur du Québec. Or, cela ne cause pas de difficulté dans le présent dossier, puisque depuis la dissolution de HQI China, tous lesdocuments en litige sont conservés par HQI, dans la province de Québec. [150] Ainsi, si le Tribunal en était arrivé à la conclusion que HQI China devait être considérée comme un organisme public au sensdes articles 3 et 4 de la

Loi sur l’accès, il aurait conclu que l’absence de tout autre facteur de rattachement autre que celui de la détentionde son capital-actions par HQI, ne l’aurait pas soustrait de l’assujettissement de la Loi à

titre d’organisme public, puisque l’objet de cetteLoi est de réviser les décisions découlant de l’application de la Loi de tout organisme public québécois, notamment ceux dont le fondssocial fait

partie du domaine de l’État. [151] En conséquence, le résultat aurait été similaire à celui de la commissaire Constant, même si le raisonnement conduisant à cetteconclusion diffère. [152] POUR CES MOTIFS, LE TRIBUNAL : [153] REJETTE l’appel; [154] LE TOUT avec dépens. __________________________________ JEAN FAULLEM, J.C.Q. Me Raymond Doray, Ad. E. Me Guillaume Laberge Lavery, De Billy, S.E.N.C.R.L. Procureurs de l’Appelante Monsieur Martin Boyer Intimé Me Marie-Josée Brunelle Procureure de la Commission d’accès à l’information Date d’audience : 11 mai 2015 [60] Phillips c.

Nouvelle-Écosse (Commission d'enquête sur la tragédie de la mine Westray), (CSC), [1995] 2 RCS 97,par. 6-10; voir aussi Moysa c. Alberta (Labour Relation Board), (CSC), [1989] 1 R.C.S. 1572, 1580; Renvoi relatif à larémunération des juges de la Cour provinciale (Î.-P.-E.), (CSC), [1997] 3 R.C.S. 3, par. 300; principe réitéré dansCommission scolaire crie c. Canada (Procureur général), (QC CA), [2001] R.J.Q. 2128 (C.A.), [2001] J.Q. no 3881(QL), par. 26; Chalets St-Adolphe inc. c.

St-Adolphe d'Howard (Municipalité de), 2011 QCCA 1491, par. 26; 2747-3174 Québec Inc. c.Québec (Régie des permis d'alcool), (CSC), [1996] 3 R.C.S. 919, par. 71, 125.