2014 QCCQ 8044, 2014 QCCQ 8044

Société des loteries du Québec/Loto-Québec c. Syndicats des travailleuses et travailleurs de Loto-Québec 2014 QCCQ 8044 COUR DU QUÉBEC (Division administrative et d'appel) CANADA PROVINCE DE QUÉBEC DISTRICT DE MONTRÉAL N° : 500-80-025847-139 DATE : 20 août 2014 ______________________________________________________________________ SOUS LA PRÉSIDENCE DE L’HONORABLE ALAIN TRUDEL J.C.Q. ______________________________________________________________________ SOCIÉTÉ DES LOTERIES DU QUÉBEC / LOTO-QUÉBEC APPELANTE – Organisme public c.

SYNDICATS DES TRAVAILLEURS ET TRAVAILLEUSES DE LOTO-QUÉBEC INTIMÉ – Demandeur d'accès et PROCUREUR GÉNÉRAL DU QUÉBEC (MINISTÈRE DES FINANCES) MISE EN CAUSE - Intervenant et COMMISSION D'ACCÈS À L'INFORMATION DU QUÉBEC MISE EN CAUSE ______________________________________________________________________ JUGEMENT ______________________________________________________________________ [ 1 ] La Société des loteries du Québec / Loto-Québec « Loto-Québec » se pourvoit à l'encontre d'une décision de la Commission d'accès à l'information du Québec « CAI », datée du 14 mai 2013, qui accueille partiellement une demande d'accès à l'information logée par le Syndicat des travailleurs et travailleuses de Loto-Québec « Syndicat ». [ 2 ] Le débat devant la CAI vise la production du plan de réduction des dépenses déposé au ministre des Finances du Québec en vertu des dispositions de la Loi mettant en œuvre certaines dispositions du discours sur le budget du 30 mars 2010 et visant le retour à l'équilibre budgétaire en 2013-2014 et la réduction de la dette « Loi 100 ». [1] [ 3 ] Par sa décision, la CAI accueille en

partie la demande du Syndicat et ordonne à Loto-Québec de communiquer le plan de réduction déposé au Ministre en vertu de la Loi 100 présenté dans un document intitulé « Loi 100 et mesures d'amélioration de la productivité » « Le plan » après en avoir élagué complètement les pages 11 à 13. Questions en litige [ 4 ] Le présent litige soulève les questions suivantes: 4.1. Quelle est la norme d'intervention applicable ? 4.2. Est-ce que la CAI a erré dans son interprétation des articles 21, 22, 30.1, 33(4), 34, 37 et 39 de la

Loi sur l'accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels [2] «Loi sur l'Accès » ?

Mise en contexte [ 5 ] Le 12 juin 2010 est sanctionnée la Loi 100 ayant pour objet de mettre en œuvre certaines mesures annoncées lors du discours sur le budget du 30 mars 2010 et visant le retour à l'équilibre budgétaire en 2013-2014 et la réduction de la dette. [ 6 ] Les dispositions pertinentes de la Loi 100 visent notamment à limiter l'augmentation des dépenses de l'État et exigent que certains organismes, dont Loto-Québec , adoptent des mesures réduisant les dépenses de publicité, de formation, de déplacements et autres dépenses de fonctionnement de nature administrative. [3]

[ 7 ] De manière à répondre à cet impératif législatif, Loto-Québec produit au ministre des Finances, pour approbation, un plan de réduction des dépenses dont les cibles se trouveront reflétées de manière générale dans le discours du budget pour l'année pertinente. [ 8 ] Après analyse, le ministre des Finances demande à Loto-Québec de produire une version modifiée puis synthétisée du plan afin de le joindre au mémoire qui sera éventuellement soumis au Conseil des ministres. [ 9 ] Ce mémoire, auquel est joint le plan synthétisé, est effectivement déposé au Conseil des ministres et approuvé mais n'est pas rendu public. [ 10 ] Le 21 décembre 2010, le Syndicat loge une demande d'accès visant: 1.

Le plan de réduction déposé au ministre en vertu de la Loi 100; 2. Le ou les documents faisant part (sic) des lignes directrices concernant ledit plan; 3. La correspondance expédiée à ce jour aux ministères des Finances (sic), eu égard audit plan de réduction; [ 11 ] L'audition devant la CAI ne porte que sur le plan de réduction déposé au ministre en vertu de la Loi 100 , le Syndicat ayant renoncé à sa demande concernant les points 2 et 3 susmentionnés. [ 12 ] Le débat devant la CAI vise essentiellement l'application des exemptions prévues aux articles 21, 22, 30.1, 33(4), 34, 37 et 39 de la

Loi sur l'accès . [ 13 ] La décision datée du 14 mai 2013 rejette l'application des exemptions susmentionnées à l'exception de celles prévues aux articles 21 et 22 de la

Loi sur l'accès pour lesquels un élagage des pages 11 à 13 est ordonné en raison des informations de nature financière et commerciale qui y sont contenues et du fait que la divulgation pourrait substantiellement nuire à la compétitivité de l'appelante. les moyens d'appel

A) La norme d'intervention [ 14 ] Loto-Québec fait valoir que le recours en appel d'une décision de la CAI prévu à l'article 147 de la

Loi sur l'accès est un véritable recours d'appel permettant à la Cour du Québec, en présence d'une erreur de droit ou de compétence, incluant une erreur de fait déraisonnable, d'intervenir pour substituer son opinion à celle de la CAI . [ 15 ] En fait, elle plaide que le rôle de la Cour du Québec siégeant en appel d'une décision de la CAI est de même nature que celui de la Cour d'appel. [4] [ 16 ] Subsidiairement, dans l'éventualité où le Tribunal croit œuvrer dans le cadre et les limites d'un contrôle judiciaire, Loto-Québec plaide que la norme de la décision correcte doit s'appliquer aux questions en litige relatives aux articles 30.1, 33, 34, 37 et 39 de la Loi sur l'accès.

B) Sur la décision dont appel [ 17 ] Loto-Québec plaide que la CAI a erré dans son interprétation des articles 30.1, 33, 37 et 39 de la

Loi sur l'accès . [ 18 ] Elle plaide que la CAI a également erré en ne respectant pas la règle du stare décisis dans l'application de l'article 34 de la Loi sur l'accès . [ 19 ] Enfin, elle ajoute que la CAI a omis de motiver suffisamment sa décision de ne pas appliquer les exceptions à l'accès prévues aux articles 21 et 22 de la

Loi sur l'accès à l'ensemble du document en litige et non seulement aux pages 11 à 13 de ce document. À ce sujet, elle soumet que la question doit être analysée sous l'angle de la norme de la décision raisonnable. Remarques préliminaires [ 20 ] L'appelante dépose, sous pli confidentiel et sous scellé, le document en litige et les extraits sténographiques de la preuve présentée ex-parte, c'est-à-dire hors la présence du Syndicat, lors des audiences devant la CAI .

Elle invite le Tribunal à prendre connaissance du document en litige et de la preuve ex-parte pour les fins de son analyse. [ 21 ] Le Syndicat s'objecte et plaide que le Tribunal n'a pas les pouvoirs pour prendre connaissance de la preuve puisque l'analyse du dossier factuel relève exclusivement de la compétence de la CAI et que le rôle du Tribunal en est un de contrôle de la légalité de la décision et non de son opportunité. [ 22 ] Le Tribunal ne partage pas la position du Syndicat à ce sujet. [ 23 ] Étant donné la nature des moyens soulevés par l'appelante dans la présente affaire qui traitent essentiellement de questions mixtes de droit et de faits, il apparaît à tout le moins utile, sinon nécessaire, que le Tribunal prenne connaissance et examine le document en litige et la preuve ex-parte afin d'obtenir suffisamment d'information pour décider de l'appréciation raisonnable de la preuve qu'a fait la CAI . [ 24 ] Le Tribunal souscrit aux propos de L'honorable juge Daniel Lavoie de la Cour du Québec dans l'affaire Payette [5] lorsqu'il s'exprime au sujet de la pertinence pour le juge siégeant en appel d'une décision de la CAI de prendre connaissance des documents en litige et autre preuve ex-parte lorsqu'il indique:

« [26] Il existe deux angles d'analyse de la question à savoir qu'est-ce qui justifie en droit que les documents confidentiels examinés par la Commission d'accès à l'information ne soient pas déjà

partie du dossier qui nous a été assigné. [27] La première façon d'aborder cette question est le rapport d' utilité que les documents confidentiels ont dans le cadre d'un appel d'une décision portant sur l'accès à de tels documents. [28] Les procureurs reconnaissent le silence de la jurisprudence sur cette problématique, hormis l'arrêt de la Cour d'appel de 1999 dans Loto-Québec c. Moore [4] . [29] De notre côté, nous avons retrouvé un jugement rendu par la Cour du Québec en 1994 sous la plume de feu le juge Guy Pinsonnault.

Ce dernier n'avait pas manqué de souligner la grande utilité pour le juge de prendre connaissance du contenu des documents confidentiels examinés par la Commission d'accès à l'information du Québec : La Cour se permet d'exprimer le regret que la Commission d'accès à l'information, conformément à l'interprétation qu'elle donne aux articles 149.1, 150 et 151 de la

Loi sur l'accès, considère qu'elle ne doit pas transmettre au tribunal chargé de juger la requête pour permission d'appeler l'ensemble du dossier, incluant les pièces de la contestation. La Cour estime que, dans la plupart des cas, l'examen des pièces lui serait extrêmement utile, particulièrement pour répondre à la troisième question soulevée par l'article 147, à savoir s'il « s'agit d'une question qui devrait être examinée en appel ». Pour répondre à cette question de la façon la plus éclairée possible, l'examen par le Tribunal des pièces qui constituent le fondement du litige serait certainement très utile.

On objectera probablement que ces documents sont confidentiels. Cependant, il serait selon nous très facile de les transmettre au juge de façon confidentielle afin que personne d'autre que lui n'en prenne connaissance.

En l'instance, par exemple, il aurait été très important au soussigné, croyons-nous, de prendre connaissance des billets d'infraction auxquels on demande accès, afin de déterminer si la Commission a erré en droit, en considérant que des inscriptions ajoutées sur ces billets d'infraction constituent ou non des « notes personnelles inscrites sur un document » ou des « notes préparatoires » au sens de l'article 9 de la

Loi sur l'accès. [30] Nous partageons l'opinion de notre ancien collègue même si, aujourd'hui, l'étape de la permission est disparue et que le juge de la Cour du Québec saisi d'un appel en matière d'accès à l'information est appelé à répondre à des questions de droit ou de compétence seulement, selon la terminologie de l'article 147. À notre avis, sous l'angle de l'utilité strictement, les documents confidentiels déposés devant la Commission d'accès à l'information devraient être remis au juge de la Cour du Québec assigné à l'audition de l'appel, à sa simple demande.

Il n'est pas nécessaire d'en dire davantage. [31] Même envisagée sous l'angle de la nécessité , la question que nous soulevons d'office doit être répondue de manière à contraindre le secrétaire de la Commission d'accès à l'information à remettre au juge assigné la totalité de la preuve confidentielle examinée par le commissaire.

Ceci dit en tout respect pour l'opinion contraire. [32] En rapport avec les six questions soulevées par l'appel du demandeur Payette, il nous paraît indispensable de prendre connaissance des documents confidentiels pour mieux répondre notamment aux questions n o 1 et n o 5 qui soulèvent a priori des questions mixtes : […] [34] Il nous apparaît indispensable d'avoir sous les yeux les documents confidentiels se rapportant en l'espèce à des renseignements de nature financière et commerciale afin de se pencher sur la justesse ou non, en droit, de la réponse à la question n o 1.

Entre l'interprétation restreinte du demandeur-appelant et celle plus large adoptée par le commissaire, la Cour devra conclure non pas dans l'abstrait mais en considération de faits réels. Et ce même à l'intérieur des balises limitées de la norme de contrôle à appliquer. » [ 25 ] Ainsi, le Tribunal prend connaissance du document en litige et de la preuve ex-parte déposée par Loto-Québec au moment de l'audition pour les fins de son analyse des moyens d'appel soumis. Analyse et décision La Norme de contrôle [ 26 ] Les articles 146 et 147 de la

Loi sur l'accès énoncent: 146. Une décision de la Commission sur une question de fait de sa compétence est finale et sans appel. 147. Une personne directement intéressée peut interjeter appel sur toute question de droit ou de compétence, devant un juge de la Cour du Québec, de la décision finale de la Commission, y compris une ordonnance de la Commission rendue au terme d'une enquête, ou, sur permission d'un juge de cette Cour, d'une décision interlocutoire à laquelle la décision finale ne pourra remédier. [ 27 ] Tout appel est limité par le libellé de l'article 147 de la

Loi sur l'accès aux seules questions de droit ou de compétence, étant compris que les questions mixtes de droit et de faits sont assimilées à des questions de droit. [ 28 ] L'appelante plaide que l'analyse retenue par la Cour d'appel dans l'affaire Parizeau c. Barreau du Québec [6] doit prévaloir, celle-ci étant postérieure à l'analyse retenue dans l'arrêt Ville de Montréal c. Gyulai [7] et que, par conséquent, le rôle de la Cour du Québec siégeant en appel d'une décision de la CAI est de même nature que celui de la Cour d'appel.

[ 29 ] La décision Parizeau , rendue dans le cadre d'un appel d'une révision judiciaire d'une décision du Tribunal des professions cassant une décision du comité des requêtes du Barreau du Québec, souligne la distinction entre les pouvoirs d'une cour de droit commun et ceux d'un tribunal administratif (ou quasi-judiciaire) en matière de droit d'appel d'une décision émanant d'un organisme spécialisé. [ 30 ] Or, dans ce cas, le droit d'appel, qui est prévu à l'article 182.6 du Code des professions , confère au Tribunal des professions de vastes pouvoirs d'intervention permettant de « confirmer, modifier ou informer toute décision qui lui est soumise et rendre la décision qui, à son jugement, aurait dû être rendue en premier lieu » et repose sur des fondements qui lui sont propres permettant de le distinguer de l'appel d'une décision de la CAI . [ 31 ] Ainsi, bien que l'article 147 de la

Loi sur l'accès utilise le terme « appel » pour qualifier le recours devant la Cour du Québec, le Tribunal est d'avis que la décision Parizeau ne remet aucunement en cause l'application de l'arrêt Gyulai et réaffirme plutôt que le pouvoir d'intervention de la Cour du Québec en appel d'une décision d'un tribunal spécialisé est analogue à celui de la Cour Supérieure qui examine en révision judiciaire une décision émanant d'un Tribunal administratif. [ 32 ] Ceci étant, le Tribunal examinera les questions que soulève le présent dossier selon les critères applicables au contrôle judiciaire. [ 33 ] Dans ce contexte, il existe deux normes de contrôle de la décision sous examen: celle de la décision raisonnable et celle de la décision correcte. [8] [ 34 ] Toutefois, lorsqu'un recours en appel soulève plusieurs questions, il est possible que s'appliquent des normes d'intervention différentes dépendamment du sujet traité. [ 35 ] De manière générale, la norme de la raisonnabilité commande la déférence envers les décisions des tribunaux spécialisés à qui le législateur délègue le pouvoir d'adjuger des questions relevant de leur spécialité. [ 36 ] Ainsi, dans la mesure où la décision sous examen s'inscrit dans le spectre des décisions raisonnables que le Tribunal, dans sa discrétion, peut prendre, il n'y a pas lieu pour la Cour d'intervenir et le maintien de la décision doit prévaloir. [ 37 ] Comme l'a tout récemment fait la Cour d'appel dans l'affaire Frères Maristes (Iberville) c.

Ville de Laval [9] , il est bon de rappeler que le processus de révision judiciaire, qui ne relève pas d'une science exacte, veut que, hors des cas de décision ultra vires ou des cas de question de compétence, le Tribunal détermine si la décision sous examen est raisonnable, auquel cas elle ne peut être mal fondée en droit. [ 38 ] La Cour d'appel nous invite à prendre garde et ne pas procéder à l'exercice inverse en cherchant à savoir si la décision est mal fondée en droit pour ensuite la qualifier de décision qui se situe hors du cadre des issues raisonnables. [ 39 ] Quant à la norme de la rectitude, il y a lieu de l'appliquer dans la situation où le Tribunal tranche une question qui n'est pas véritablement à l'intérieur de son champ de spécialisation et qui revêt une importance capitale pour le système juridique dans son ensemble et, dans la nécessité, remplacer la décision jugée erronée par la décision correcte, sans besoin de faire preuve de déférence particulière. [ 40 ] Dans le cas présent, l'appelante soumet que la norme de la rectitude s'applique aux questions en litige, à l'exception de la question relative à l'application des exceptions énoncées aux articles 21 et 22 de la

Loi sur l'accès . [ 41 ] L'intimé plaide que les questions en litige doivent plutôt être analysées sous l'angle de la norme de la raisonnabilité. [ 42 ] Qu'en est-il?

Détermination de la norme de contrôle [ 43 ] Les Tribunaux reconnaissent et appliquent généralement la présomption que la norme de contrôle d'une décision administrative sur le fond est celle de la raisonnabilité. [10] [ 44 ] C'est à celui qui soutient l'application de la norme de la rectitude de prouver que la décision contestée découle par exemple de l'interprétation erronée d'une question de droit général ou de véritable compétence, de primauté du droit ou d'une question relative aux règles de justice naturelle. [ 45 ] À cet égard, les auteurs Doray et Charette précisent que les questions de droit concernent, entre autres, l'interprétation d'une disposition de la

Loi sur l'accès , alors que les questions de compétence concernent les limites que la loi impose à l'exercice des pouvoirs de la CAI . [11] [ 46 ] Comme l'enseigne la Cour Suprême du Canada dans l'affaire Dunsmuir [12] , il n'est pas toujours nécessaire de procéder de façon systématique à l'analyse relative à la norme de contrôle : « [62] Bref, le processus de contrôle judiciaire se déroule en deux étapes. Premièrement, la cour de révision vérifie si la jurisprudence établit déjà de manière satisfaisante le degré de déférence correspondant à une catégorie de questions en particulier.

En second lieu, lorsque cette démarche se révèle infructueuse, elle entreprend l’analyse des éléments qui permettent d’arrêter la bonne norme de contrôle. » [ 47 ] Ainsi, il suffit pour le Tribunal de vérifier si la jurisprudence établit déjà, de manière satisfaisante, le degré de déférence correspondant à une question en particulier :

« [52] L’existence d’une clause privative milite clairement en faveur d’un contrôle suivant la norme de la raisonnabilité. En effet, elle atteste la volonté du législateur que les décisions du décideur administratif fassent l’objet de plus de déférence et que le contrôle judiciaire soit minimal. Cependant, elle n’est pas déterminante. La primauté du droit exige des cours supérieures qu’elles s’acquittent de leur rôle constitutionnel et, nous le rappelons, ni le Parlement ni une législature ne peuvent écarter totalement leur pouvoir de contrôler les actes et les décisions des organismes administratifs.

Il s’agit d’un pouvoir protégé par la Constitution. Le contrôle judiciaire est nécessaire afin que la clause privative soit interprétée dans le bon contexte législatif et que les organismes administratifs respectent les limites de leurs attributions. (…) [57] Il n’est pas toujours nécessaire de se livrer à une analyse exhaustive pour arrêter la bonne norme de contrôle. Là encore, la jurisprudence peut permettre de cerner certaines des questions qui appellent généralement l’application de la norme de la décision correcte (Cartaway Resources Corp.(Re), [2004] 1 R.C.S. 672 , 2004 CSC 26 ).

En clair, l’analyse requise est réputée avoir déjà eu lieu et ne pas devoir être reprise. » [ 48 ] Il en est ainsi pour les questions qui soulèvent l'application des exceptions que l'on retrouve aux articles 21, 22, 33, 34, 37 et 39 de la

Loi sur l'accès pour lesquelles la norme de la raisonnabilité devrait s'appliquer. [13] [ 49 ] La possibilité pour l'appelante d'invoquer les exceptions à l'accès prévues à ces articles au plan de réduction des dépenses demande une analyse des faits en cause et soulève, dans chacun des cas, des questions mixtes de faits et de droit qui sont du ressort de la CAI étant donné l'expertise quelle possède en la matière. [ 50 ] L'existence d'une clause privative [14] , l'objet de la

Loi sur l'accès qui vise à assurer une meilleure transparence de l'administration publique en encadrant et favorisant l'accès aux documents des organismes publics, l'expertise reconnue de la CAI et de ses décideurs [15] en cette matière sont des facteurs qui amènent le Tribunal à conclure que la norme de contrôle applicable aux questions en litige devrait être celle de la décision raisonnable qui commande de faire preuve de déférence envers la décision sous étude. [ 51 ] L'appelante plaide toutefois qu'en raison de la nature particulière de certaines des questions que soulève le litige, la norme de la rectitude devrait s'appliquer. [ 52 ] Qu'en est-il exactement ? [ 53 ] Aux questions concernant l'interprétation des articles 30.1, 33, 34, 37 et 39 de la

Loi sur l'accès , l'appelante soulève qu'il s'agit de cas se rapportant aux principes fondamentaux du processus budgétaire de l'État, soit un aspect qui se situe au cœur de la mission de l'État et qui ne relève pas du champ de spécialisation de la CAI . [ 54 ] Elle ajoute que ces questions revêtent, notamment quant à l'interprétation de l'article 30.1 de la

Loi sur l'accès , une importance capitale sur l'administration de la justice dans son ensemble qui commande l'application de la norme de la rectitude. [ 55 ] Elle précise son argumentaire sur ce point en ajoutant que la question relative à l'application de l'article 30.1 de la

Loi sur l'accès n'a fait l'objet d'aucun précédent jurisprudentiel, qu'il s'agit d'une question de droit dans le cadre de laquelle la CAI devait interpréter et appliquer une loi de nature budgétaire, en l'occurrence la Loi 100 , qui ne ressort pas de son domaine d'expertise et étrangère à la

Loi sur l'accès et qu'il en va du respect du principe constitutionnel du secret budgétaire. [ 56 ] Or, avec égards pour l'opinion contraire, les questions soulevées visent essentiellement l'interprétation et l'application des exceptions énoncées aux paragraphes 30.1, 33, 34, 37 et 39 de la

Loi sur l'accès qui se trouvent à l'intérieur du champ de spécialisation de la CAI puisqu'elles requièrent une interprétation des dispositions de sa loi habilitante [16] . [ 57 ] S'il est vrai que la qualification de la nature des informations contenues au plan puisse nécessiter que la CAI se penche, dans une mesure accessoire, sur l'interprétation à donner à certaines dispositions de la Loi 100 , notamment sur la nature des informations financières devant être comprises au plan en litige, il n'en demeure pas moins qu'il s'agit là de questions qui requièrent l'expertise de la CAI dans l'interprétation qu'elle fait de sa propre loi constitutive.

Dans ce cas, l'application de la norme de la raisonnabilité prévaut. [17] [ 58 ] Au demeurant, les questions soulevées ne revêtent pas une importance capitale pour le système juridique dans son ensemble et ne représentent pas de « véritable question de compétence » au sens de l'arrêt Dunsmuir de la Cour suprême et selon la conception de la Cour d'appel énoncée dans les termes suivants dans l'affaire Alliance québécoise des techniciens de l'image et du son c.

Association des producteurs de théâtre privé du Québec [18] : « [69] Si la Cour suprême a décidé dans Dunsmuir que la norme de la décision correcte devait être appliquée aux questions de compétence, elle définit ces questions de manière restreinte : « La "compétence" s'entend au sens strict de la faculté du tribunal administratif de connaître de la question. Autrement dit, une véritable question de compétence se pose lorsque le tribunal administratif doit déterminer expressément si les pouvoirs dont le législateur l'a investi l'autorisent à trancher une question » [25] .

Il ne s'agit donc pas ici d'une question de compétence, mais plutôt d'une question d'interprétation par la Commission de sa loi habilitante. Il convient de lui appliquer la norme de la décision raisonnable, pour les raisons déjà exposées dans la

section précédente portant sur l'interprétation de la Loi. » [ 59 ] L'appelante plaide que le secret du processus budgétaire, protégé par les conventions constitutionnelles, est en cause et qu'il s'agit nécessairement d'une question qui revêt une importance capitale pour le système juridique canadien. [ 60 ] Le Tribunal ne partage pas cette opinion. [ 61 ] La question de savoir si l'appelante peut bénéficier de l'exception à l'accès prévue à l'article 30.1 de la

Loi sur l'accès ne remet aucunement en cause le principe du secret budgétaire qui découle des conventions constitutionnelles mais se résout essentiellement par l'interprétation et l'application que la CAI fait, à la lumière de la preuve qui lui est présentée, de la disposition de la

Loi sur l'accès qui

prévoit une exception visant à protéger un renseignement dont la divulgation aurait pour effet de révéler une politique budgétaire du gouvernement avant que le ministre des Finances ne la rende publique. [ 62 ] Son analyse doit se limiter à cette seule perspective en tenant compte de l'objet général de la

Loi sur l'accès , qui vise à assurer une meilleure transparence de l'administration publique et du fait qu'elle doive interpréter de manière restrictive ses exceptions. [ 63 ] Par sa décision, la CAI n'a pas à interpréter, appliquer ou remettre en cause le principe du secret budgétaire qui découle de conventions constitutionnelles mais doit plutôt interpréter et appliquer une disposition de sa loi habilitante au fait de l'affaire. [ 64 ] Au risque de se répéter, l'interprétation à donner à l'application de cette disposition au fait de l'affaire, qui constitue une question mixte de faits et de droit, se situe au cœur même de la compétence de la CAI . [ 65 ] Tel que mentionné auparavant, il est reconnu que les questions mixtes de droit et de faits sont assimilées à des questions de droit.

Il ne s'agit ici ni d'une question qui revêt une importance capitale pour le système juridique canadien, ni une véritable question de compétence qui appelle l'application de la norme de la rectitude. [ 66 ] En résumé, les questions soumises par l'appelante réfèrent à la portée, l'étendue et aux critères énoncés aux articles 21, 22, 30.1, 33, 34, 37 et 39 de la

Loi sur l'accès et à l'appréciation de la preuve effectuée par la CAI . Elles relèvent du domaine de connaissances spécialisées de la CAI considérant qu'elles sont fondamentalement liées à l'interprétation des dispositions de sa loi habilitante. Ces questions sont au cœur même de sa compétence. [ 67 ] Ainsi, pour répondre aux questions soulevées, le Tribunal appliquera la norme de contrôle de la décision raisonnable. [ 68 ] Cependant, une des questions soumises soulève l'insuffisance des motifs au soutien de la décision de la CAI quant à l'application des articles 21 et 22 de la

Loi sur l'Accès . Sur cette question, la norme de la décision correcte s'applique, telle que l'enseigne l'affaire Gyulai citée précédemment. [19] [ 69 ] Avant de procéder à l'analyse des dispositions en cause et à l'application de la norme de contrôle pour chacune des questions en litige, il y a lieu de situer les demandes d'accès à l'origine du présent litige dans le contexte de la mise en application de la Loi 100 .

Cadre général de la Loi 100 . [ 70 ] Cette loi a pour objet de mettre en oeuvre certaines mesures annoncées lors du discours sur le budget du 30 mars 2010 et vise le retour à l’équilibre budgétaire en 2013-2014 et la réduction de la dette.

Elle prévoit plus précisément des dispositions visant à limiter l’augmentation des dépenses de l’État, des mesures relatives au financement des services publics et autres mesures visant à réduire la dette. [ 71 ] La Loi 100 s'applique aux organismes gouvernementaux, ministères, sociétés d'État et autres organismes de l'administration tels universités, commissions scolaires, Cégep, et les organismes du réseau de la santé et des services sociaux. [20] [ 72 ] Les articles 11, 15, 16 et 17 de la Loi 100 pertinents pour la présente analyse énoncent: « 11 .

Les organismes du réseau de la santé et des services sociaux, les organismes du réseau de l’éducation et les universités doivent, au terme de l’exercice débutant en 2013, avoir réduit leurs dépenses de fonctionnement de nature administrative d’au moins 10 % par rapport aux dépenses de fonctionnement de même nature engagées pendant l’exercice débutant en 2009.

À cette fin, les organismes du réseau de la santé et des services sociaux et les organismes du réseau de l’éducation doivent notamment prendre les mesures nécessaires afin que, au terme de leur exercice débutant en 2010, la somme de leurs dépenses de publicité, de formation et de déplacement ait été réduite de 25 % par rapport à la somme de ces dépenses de l’exercice précédent.

De même, les universités doivent notamment prendre les mesures nécessaires afin que, au terme de leur exercice débutant en 2010, la somme de leurs dépenses de formation et de déplacement ait été réduite de 25 % par rapport à la somme de ces dépenses de l’exercice précédent. Le présent

article n’a pas pour effet de soustraire un organisme ou une université à l’application de la Loi favorisant le développement et la reconnaissance des compétences de la main-d'œuvre (L.R.Q.,

chapitre D-8.3 ). 15. Le conseil d’administration d’une société d’État doit adopter une politique visant, compte tenu des caractéristiques de cette société, la réduction des dépenses prévue par les premier et deuxième alinéas de l’article 11.

16. Les politiques visées aux articles 14 et 15 doivent être soumises au gouvernement avant le 30 septembre 2010, qui peut les approuver avec ou sans modification. À défaut par un organisme ou une société d’État de soumettre sa politique avant cette date, le gouvernement peut décréter la politique qui lui est applicable. Le ministre responsable d’une société d’État est responsable de l’application à cette société de l’article 15 et du présent article. 17. Le ministre responsable d’un organisme visé à la présente

section peut lui donner des lignes directrices concernant les mesures à prendre afin de réduire ses dépenses de fonctionnement de nature administrative conformément à l’article 11 ainsi que pour réduire la taille de ses effectifs visés à l’article 12.

Ces lignes directrices doivent être soumises à l’approbation du Conseil du trésor lorsqu’elles visent un organisme du réseau de la santé et des services sociaux, un organisme du réseau de l’éducation ou une université; lorsqu’elles visent un autre organisme, elles doivent être soumises à l’approbation du gouvernement. » [ 73 ] Cette loi impose à l'appelante d'adopter une politique de réduction des dépenses qui doit être soumise au ministre des Finances (ministre responsable de l'application de la Loi 100 ) afin qu'il y exerce un certain droit de regard et, par la suite, au gouvernement pour approbation. [ 74 ]

L'article 11 de la Loi 100 prévoit les catégories générales de réduction des dépenses qui doivent être ciblées dans le cadre de la politique de réduction des dépenses à laquelle doit se soumettre l'appelante, soit, les dépenses de fonctionnement de nature administrative, dépenses de publicité, de formation et de déplacement. [ 75 ] Le processus d'application demande que la nature précise de chacune des dépenses visées par la politique adoptée par Loto- Québec en vertu des dispositions de la Loi 100 soit revue et discutée avec les représentants du ministre des Finances qui tient alors compte des particularités propres à l'appelante permettant ainsi de départager les dépenses de nature strictement administratives de celles qui génèrent des revenus et qui ne sont pas visées par la politique. [ 76 ] C'est dans ce cadre que Loto-Québec a soumis au ministère des Finances son plan de réduction des dépenses comprenant les stratégies recommandées quant aux différentes catégories de dépenses visées dans le respect des paramètres compris à la Loi 100 .

Analyse et décision La CAI a-t-elle erré dans l'application des articles 21 et 22 de la

Loi sur l'accès ? [ 77 ] L'appelante soumet que la CAI a décidé de manière lapidaire et sans justification suffisante de ne pas appliquer les exceptions à l'accès prévues aux articles 21 et 22 de la

Loi sur l'accès en regard des pages 1 à 10 et 14 à 35 du document sous examen. [ 78 ] Elle plaide plus particulièrement que la décision de la CAI ne respecte pas les exigences de la motivation d'une décision valable en droit et que le fait d'ignorer ou d'écarter sans raison des éléments de preuve portés à son attention représente une erreur de droit ou de compétence ou, à tout le moins, une erreur déraisonnable. [ 79 ] Le Syndicat est plutôt d'avis que la CAI a rendu une décision raisonnable qui respecte le cadre d'application des exceptions prévues aux articles 21 et 22 de la

Loi sur l'accès et que sa démarche intellectuelle est suffisamment explicite pour bien comprendre le raisonnement qui soutient ses conclusions. [ 80 ] Il s'agit, selon lui, d'une décision qui fait

partie des issues acceptables au regard du droit et du contexte factuel en cause. [ 81 ] Les articles 21 et 22 de la

Loi sur l'accès énoncent: « 21.

Un organisme public peut refuser de confirmer l'existence ou de donner communication d'un renseignement dont la divulgation aurait pour effet de révéler un emprunt, un projet d'emprunt, une transaction ou un projet de transaction relatifs à des biens, des services ou des travaux, un projet de tarification, un projet d'imposition d'une taxe ou d'une redevance ou de modification d'une taxe ou d'une redevance, lorsque, vraisemblablement, une telle divulgation: 1° procurerait un avantage indu à une personne ou lui causerait un préjudice sérieux; ou 2° porterait sérieusement atteinte aux intérêts économiques de l'organisme public ou de la collectivité à l'égard de laquelle il est compétent. 22.

Un organisme public peut refuser de communiquer un secret industriel qui lui appartient. Il peut également refuser de communiquer un autre renseignement industriel ou un renseignement financier, commercial, scientifique ou technique lui appartenant et dont la divulgation risquerait vraisemblablement d'entraver une négociation en vue de la conclusion d'un contrat, de causer une perte à l'organisme ou de procurer un avantage appréciable à une autre personne.

Un organisme public constitué à des fins industrielles, commerciales ou de gestion financière peut aussi refuser de communiquer un tel renseignement lorsque sa divulgation risquerait vraisemblablement de nuire de façon substantielle à sa compétitivité ou de révéler un projet d'emprunt, de placement, de gestion de dette ou de gestion de fonds ou une stratégie d'emprunt, de placement, de gestion de dette

ou de gestion de fonds. » [ 82 ] La CAI motive son refus d'appliquer partiellement les exceptions à l'accès prévues aux articles 21 et 22 de la

Loi sur l'accès de la manière suivante: « [132] Ces dispositions visent entre autres à reconnaître la situation des organismes publics ayant une vocation commerciale par rapport à leurs concurrents du secteur privé qui ne sont pas assujettis à la

Loi sur l'accès.

En effet, le secteur privé n'étant pas soumis aux mêmes obligations et contraintes qu'un organisme public, ces articles visent à créer un équilibre entre le principe de transparence des actions de l'administration publique et les forces économiques du marché. [133] Néanmoins, comme le soutient le demandeur, ces articles constituent des exceptions au principe général d'accès et doivent, à ce titre, recevoir une interprétation restrictive. [134] L'organisme doit démontrer que les renseignements en litige sont de la nature de ceux visés par ces restrictions et que la divulgation des documents dont l'accès est refusé risquerait de causer l'un des effets qui y sont prévus. [135] En l'espèce, le plan contient les dépenses qui ne sont pas visées par la Loi 100, les dépenses de fonctionnement de nature commerciale et les dépenses de nature administrative auxquelles la Loi 100 s'applique ainsi que différentes mesures de productivité.

Il s'agit de renseignements financiers appartenant à Loto-Québec au sens des articles 21 et 22 de la

Loi sur l'accès. Ce sont les conséquences de la divulgation de ces renseignements qui sont contestées plutôt que la nature de ces renseignements. [136] Loto-Québec soutient que les renseignements financiers contenus dans le document en litige n'ont pas été rendus publics puisqu'ils sont présentés de manière beaucoup plus détaillée que dans les états financiers consolidés. Selon Loto-Québec, ces informations, si elles étaient divulguées, pourraient être utilisées par des compétiteurs pour concurrencer ses activités commerciales. [137] À l'égard du fardeau de la preuve qui incombe à un organisme public qui invoque les restrictions prévues aux articles 21 et 22 de la

Loi sur l'accès, la Cour du Québec, dans l'affaire Tremblay c. Société générale de financement du Québec , mentionne : Pour qu'il ait application des articles 21, 22, 23 et 24, on doit constater la présence d'incidences économiques vraisemblables, non simplement hypothétiques ou de simples appréhensions conjecturales. [138] Il ressort des témoignages de M me Hudon et de M. Santos que Loto-Québec a une vocation commerciale. Il détient un monopole au Québec, mais il doit faire face à la concurrence américaine et ontarienne ainsi qu'à la nouvelle offre de jeu sur le Web.

Cependant, toutes les activités de Loto-Québec ne sont pas commerciales, par exemple les bingos. [139] Selon les témoignages de M. Bergeron, M mes Lépine et Roch, les dépenses qui sont exclues de la Loi 100 en raison des caractéristiques particulières de Loto-Québec sont des dépenses de publicité, de formation et de déplacement qui permettent de tirer un revenu. Il s'agit essentiellement des dépenses liées à des activités commerciales. Ces renseignements sont bien identifiés dans le document en litige. [140] La divulgation de ces renseignements pourrait avoir un des effets prévus aux articles 21 et 22 de la

Loi sur l'accès.

En effet, il ressort de la preuve présentée les éléments suivants : le marché des casinos et des loteries vidéo est compétitif; la concurrence entre les casinos pour attirer la clientèle, notamment celle des salons haute mise ou VIP, est très forte puisque cette clientèle rapporte plus de 70 % des revenus des casinos; les casinos privés ne rendent pas publics leurs renseignements financiers; Loto-Québec n'a pas accès aux renseignements financiers, de la nature de ceux compris dans le document, appartenant à ses concurrents et évidemment, il souhaiterait les obtenir. [141] En ce qui concerne les autres renseignements contenus au document en litige, la preuve ne démontre pas que leur divulgation nuirait substantiellement à la compétitivité de Loto-Québec, car ils ne sont pas directement liés à ses activités commerciales. [142] Par conséquent, les renseignements financiers concernant les dépenses de fonctionnement de nature commerciale mentionnés aux pages 11 à 13, s'ils étaient divulgués, pourraient vraisemblablement procurer un avantage à la concurrence ou nuire à la compétitivité de Loto-Québec au sens des articles 21 et 22 de la

Loi sur l'accès. [143] Le document en litige est donc accessible, à l'exception des renseignements financiers contenus dans la

partie « dépenses de fonctionnement de nature commerciale. » (Références omises) [ 83 ] Il est établi que la décision concernant la teneur et le contenu d'un document dont la CAI doit apprécier l'accessibilité constitue une question de faits qui se situe au cœur même de sa compétence [21] . [ 84 ] Ici, seule la suffisance de la motivation de la décision est en cause. [ 85 ] Tel que mentionné précédemment, le Tribunal analyse cette question sous l'angle de la norme de la rectitude. [ 86 ]

L'article 27 des règles de preuve et de procédure de la Commission d'accès à l'information précise que les décisions qu'elle rend doivent être écrites et motivées. [ 87 ] En fait, les décisions doivent faire état de motifs suffisants, pertinents et intelligibles qui permettent de saisir le cheminement intellectuel qui supporte les conclusions. [ 88 ] Dans le cas présent, la CAI procède à l'analyse nécessaire pour répondre à la question en litige qui lui est soumise et reconnaît partiellement l'application des exemptions soulevées en vertu des articles 21 et 22 de la

Loi sur l'accès .

[ 89 ] Cette décision fait suite à une revue de la preuve testimoniale et documentaire pertinente au sujet abordé, le tout dans le respect du fardeau de preuve qui est celui de l'organisme qui invoque les restrictions à l'accès qui est appliqué conformément à la doctrine et la jurisprudence en semblable matière. [ 90 ]

Les paragraphes 132 à 140 de la décision énoncent correctement les critères d'application des exemptions soulevées par Loto- Québec et le fardeau de preuve applicable en l'espèce. [ 91 ]

Les paragraphes 138 à 141 de la décision, lus de pair avec les passages qui reprennent et résument la preuve entendue, font d'ailleurs état des éléments que la CAI considère plus pertinents à son analyse. [ 92 ]

Les paragraphes 142 et 143 de la décision terminent l'analyse et énoncent les conclusions qui sont étayées par la preuve retenue par la CAI . [ 93 ] Cette dernière conclut que les restrictions à l'accès ne s'appliquent que pour les informations et renseignements compris aux pages 11 à 13 du document. [ 94 ] Il y a là la démonstration que la décision de la CAI soupèse les critères applicables et met en balance les principes d'accessibilité aux documents d'un organisme public et de la protection des renseignements ayant des incidences sur l'économie, notamment ceux dont la divulgation risquerait vraisemblablement de nuire de façon substantielle à la compétitivité d'un organisme. [ 95 ] Le processus intellectuel auquel elle se livre pour tirer la conclusion sur l'application des restrictions prévues aux articles 21 et 22 de la

Loi sur l'accès s'inscrit à l'intérieur de la latitude laissée au décideur dans la considération qu'il apporte à la preuve et aux différents moyens que lui soumettent les procureurs et, de manière plus large, dans l'expression des motifs et explications sur lesquels elle fonde sa décision. [ 96 ] La décision de la CAI découle d'une analyse intelligible qui, bien qu'implicite parfois à certains égards, permet de bien comprendre le raisonnement menant à la conclusion.

Le Tribunal ne peut conclure, tel que le propose l'appelante, que cette décision n'est pas suffisamment expliquée et qu'elle ne respecte pas les exigences de la motivation. [ 97 ] À cet effet, le Tribunal rappelle les commentaires suivant de la cour d'Appel dans l'affaire Brideau [22] au sujet de l'obligation de motiver une décision: [41] Cela dit, et comme le reconnaît également la Cour suprême dans l'arrêt Baker , l'exigence de motivation laisse une dose importante de latitude au décideur dans l'expression de ses explications.

L'on n'exige par ailleurs pas la perfection et ce n'est pas là la norme à laquelle il faut mesurer les jugements. Comme l'a déjà écrit, dans un autre contexte, la juge McLachlin, maintenant juge en chef, « [i]l est aussi utopique de chercher la perfection dans les institutions judiciaires que de la chercher dans tout autre organisme social » [23] . Ces propos sont transposables à la motivation des jugements.

La facture d'un jugement peut donc n'être pas parfaite, elle peut même être médiocre sans pour autant que le raisonnement ou les conclusions soient erronées, certaines failles étant par ailleurs sans effet sur l'issue du litige. [42] De plus, la motivation des jugements, qu'ils soient judiciaires ou administratifs, ne signifie pas que les tribunaux doivent faire état par le menu de chaque élément de preuve et de chaque argument, puis analyser ces derniers un à un. Le tribunal ne fera normalement état que de ce qui lui paraît essentiel.

Il ne lui est pas imposé de discuter de tous les arguments des parties, certains ne méritant pas d'être traités en long et en large ni même d'être traités tout court. En outre, l'implicite a forcément sa place dans le jugement. (…) [44] Il est vrai que la décision du commissaire, dans cette affaire, comportait des éléments d'analyse explicite qu'on ne retrouve pas en l'espèce.

Néanmoins, la facture du jugement du Tribunal permet tout de même de conclure que, se fondant sur certains des éléments qu'il indique au moyen de caractères en italique, il a conclu que l'appelant n'avait pas violé son devoir de représentation.

L'on est donc en mesure de comprendre, même s'il faut y mettre un effort de déchiffrage, le raisonnement qui, implicitement, le mène à sa conclusion. [ 98 ] La facture de cette décision permet d'en comprendre le fondement et expose de manière suffisante la réflexion intellectuelle qui sous-tend les conclusions. [ 99 ] Cette décision est correctement motivée et ainsi, il n'y a pas lieu d'intervenir. La CAI a-t-elle erré dans son interprétation de l'article 30.1 de la

Loi sur l'accès ? [ 100 ]

L'article 30.1 de la

Loi sur l'accès énonce: 30.1. Un organisme public peut refuser de confirmer l'existence ou de donner communication d'un renseignement dont la divulgation aurait pour effet de révéler une politique budgétaire du gouvernement avant que le ministre des Finances ne la rende publique. [ 101 ] Après avoir revu la preuve pertinente présentée devant elle, la CAI explique son refus d'appliquer l'exception à l'accès prévue à l'article 30.1 de la

Loi sur l'accès de la manière suivante : « [99] Loto-Québec et le ministère soutiennent que le document est protégé par l'article 30.1 de la

Loi sur l'accès puisque sa divulgation aurait pour effet de révéler une politique budgétaire. (…) [100] En l'espèce, M. Bergeron a témoigné sur le processus d'adoption du budget. Il ressort de ce témoignage qu'une politique budgétaire

énonce les grandes orientations en matière de finances publiques. En l'espèce, c'est dans le budget 2010 que le ministre des Finances a annoncé son plan de retour à l'équilibre budgétaire et la cible à atteindre. La Loi 100 balise les efforts de réduction des dépenses tout en ajoutant, pour les sociétés d'État, un critère de flexibilité lié à leurs caractéristiques particulières. Les mesures détaillées prises par Loto- Québec sont énoncées dans la politique de réduction de dépenses approuvée par le gouvernement.

Le plan en litige contient le détail de ces mesures calculées à partir des postes budgétaires correspondant aux dépenses de nature commerciale, administrative, de publicité, de formation et de déplacement. [101] Comme l'ont souligné les parties, l'article 30.1 n'a pas fait l'objet d'interprétation. Cependant, il ressort de la doctrine et des travaux parlementaires déposés que cette disposition vise à « protéger le processus décisionnel conduisant à l'annonce d'une politique budgétaire par le gouvernement ».

Elle s'inspire de la coutume parlementaire qui impose au ministre des Finances et à ses conseillers une totale confidentialité à l'égard du contenu du budget, avant qu'il ne soit présenté au Parlement. [102] Il ressort de la preuve que la politique budgétaire visant le retour à l'équilibre budgétaire en 2013-2014 a été annoncée dans le discours du budget présenté à l'Assemblée nationale le 30 mars 2010 (O-6) ainsi que les cibles à atteindre pour les sociétés d'État, incluant Loto-Québec (O-8). [103] Le document préparé par Loto-Québec en application de la Loi 100, qui découle du budget présenté, ne peut être également considéré comme une politique budgétaire du gouvernement visée par cette disposition. [104] Il ressort de la preuve que le document en litige est de nature administrative.

Ce plan prévoit les moyens pour atteindre les cibles mentionnées dans le budget.

Le témoignage de la vice-présidente corporative Finances et administration ainsi que le rapport annuel déposé (D-1) démontrent que le document en litige est utilisé par Loto-Québec pour rendre compte, notamment dans son rapport annuel, des efforts de réduction des dépenses et d'augmentation de la productivité exigés par la Loi 100. [105] Par conséquent, la Commission conclut que l'article 30.1 ne trouve pas application en l'espèce. » (références omises) [ 102 ] Considérant que le document sous étude est essentiellement un document « de nature administrative » qui a été produit en application de la Loi 100 qui découle elle-même du budget en cause, elle refuse d'appliquer l'exception à l'accès visant un renseignement ou une information dont la divulgation aurait pour effet de révéler une politique budgétaire du gouvernement. [ 103 ] Selon l'appelante, la décision de la CAI est fondée sur la seule prémisse que le document sous étude est un document qu'elle qualifie de nature administrative et qu'ainsi, il ne peut être considéré comme une politique budgétaire du gouvernement.

Elle suggère que la CAI a erré dans l'interprétation qu'elle fait de l'expression « politique budgétaire » compris à l'article 30.1 de la

Loi sur l'accès . [ 104 ] En qualifiant l'information contenue au plan déposé au ministre des Finances, d'information de nature administrative alors que, selon elle, la preuve soumise ne permet pas d'arriver à cette conclusion, l'appelante suggère que la CAI arrive à une conclusion déraisonnable. [ 105 ] Cette décision est-elle raisonnable? [ 106 ] La question d'interprétation précise dont était saisie la CAI était celle de savoir si la divulgation du document sous étude a pour effet de révéler une politique budgétaire du gouvernement. [ 107 ] Pour y répondre, la CAI devait nécessairement déterminer ce que constitue une politique budgétaire et faire l'analyse, en regard de la preuve, des informations contenues au document pour qualifier ces informations comme pouvant constituer des informations qui font

partie intégrante de la politique budgétaire du gouvernement. [ 108 ] On doit donc s'astreindre à un examen du texte de la disposition prévoyant une exception à l'accès, en l'occurrence l'article 30.1 de la

Loi sur l'accès et sur les dispositions de la Loi 100 qui précisent la nature des informations que contient le plan déposé au ministre des Finances et mettre le tout dans son contexte. Le contexte de la disposition en cause [ 109 ]

L'article 30.1 de la

Loi sur l'accès se retrouve à la

section II (restriction du droit d'accè

s) au

chapitre des « Renseignements ayant des incidences sur les décisions administratives ou politiques ». [ 110 ] Il a été adopté par le législateur en 2006, dans la foulée de l'adoption de la Loi modifiant la

loi sur l'accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels et d'autres dispositions législatives , dans le simple but d'ajouter aux restrictions les renseignements dont la divulgation aurait pour effet de révéler une politique budgétaire du gouvernement. [ 111 ] Ainsi, il y a lieu de penser que dans une ère où l'objectif est la transparence et que les privilèges traditionnels, tels le secret des délibérations du Cabinet du ministre, sont restreints depuis l'adoption de la

Loi sur l'accès , le législateur a cru nécessaire de légiférer pour protéger le secret budgétaire. [ 112 ] À ce sujet, les propos de notre collègue l'honorable juge Claude Laporte dans l'affaire Québec (Procureur général) c. Tremblay [23] lorsqu'il traite du privilège de common law rattaché au secret des délibérations du Conseil exécutif peuvent, par analogie, trouver application.

Il s'exprime comme suit: « [54] Le PG soutient en effet que le privilège de common law rattaché au secret des délibérations du Conseil exécutif (le conseil des ministres) s'étend aussi aux documents préparatoires qui sont soumis aux ministres et dont ils prennent connaissance avant leurs rencontres et leurs délibérations.

[55] Le Tribunal ne partage pas cette proposition. [56] D'abord parce que la donne a substantiellement changé en ce qui a trait à ce privilège depuis l'adoption de la

Loi sur l'Accès. [57] La

Loi sur l'Accès a en effet établi le principe de la primauté de l'accès à tous les documents, sauf exceptions spécifiques. Il fautconclure que le législateur québécois – comme, du reste, la majorité des législateurs canadiens – a choisi de rompre avec cette traditionde common law. [58] Dans Macdonell, les juges Bastarache et Lebel de la Cour suprême rappellent les objectifs de cette loi québécoise :

(72) Par ailleurs, les art. 3 et 9 énoncent clairement que la

Loi sur l'Accès vise à permettre un accès public à une

partie de ladocumentation des organismes publics, y compris l'Assemblée nationale. Cet objectif de transparence de l'administration publique ad'ailleurs été réaffirmé récemment par la Cour d'appel du Québec dans un arrêt où elle signale même la valeur quasi constitutionnellede cette loi. Dans Conseil de la magistrature du Québec c. Commission d'accès à l'information, (QC CA), 2000CanLI 11305 (QCCA), [2000] R.J.Q. 638, la cour dit au par. 47 : Cette question met en opposition deux grands principes. Le premier est celui du droit à l'information, qui est une des bases de notresystème démocratique.

Tout citoyen, sauf exception caractérisée et motivée par la préservation d'un intérêt supérieur (dont, par exemple,le respect de la vie privée), doit pouvoir avoir accès aux documents détenus par un organisme public. Le gouvernement et sesorganismes ne peuvent plus désormais se réfugier derrière le silence administratif ou le droit au secret pour, d'une part, refuser dedévoiler des informations mêmes sensibles et, d'autre part, éviter de subir l'imputabilité de leurs décisions.

L'administration de la chosepublique doit avoir une grande transparence, garantie, pour le citoyen, de l'exercice démocratique de ses droits. La

Loi sur l'accès àl'information de 1982 représente à cet égard un remarquable pas en avant dans la recherche de la transparence de la gestion et del'administration publique. » (soulignement ajouté) [59] Pour Dussault et Borgeat, l'assujettissement de l'Exécutif à cette loi visait précisément à contrer la règle du secret : Le troisième organe de l'État, l'Exécutif, est évidemment assujetti à la loi, puisqu'elle a été conçue essentiellement pour contrer la règledu secret dont il bénéficiait.

Il l'est dans toutes ses composantes, car toute l'Administration, centrale aussi bien que non centrale pourutiliser la distinction classique, est visée par la loi. [60] Dans l'introduction du rapport issu de la commission d'enquête présidée par Jean Paré en 1981 (le rapport Paré) et qui portait surl'accès des citoyens à l'information gouvernementale, il y a lieu de signaler les passages suivants : Un long passé de pouvoir absolu a laissé dans la plupart des pays, même démocratiques, une tendance à entourer d'un secret opaquel'action des autorités publiques.

Dans ces conditions, le pouvoir reste l'apanage de quelques-uns. La liberté de choisir ses dirigeants estamoindrie. La démocratisation suppose la libération de la connaissance. Un État qui refuse aux individus l'accès aux renseignementsleur nie le droit de contrôler la chose publique comme de participer à sa gestion. Le secret conduit à l'abus de pouvoir. (…) L'accès aux documents publics, tout comme la protection des dossiers personnels, doit donc être optimal plutôt que maximal. Lesexceptions inévitables doivent être peu nombreuses, rigoureusement définies et ne pas laisser place à l'arbitraire.

Leur but est d'assurerun juste équilibre entre des objectifs contradictoires en apparence et de garantir trois droits concurrents : le droit à l'information, ledroit à la vie privée, le droit au bon gouvernement. (soulignement ajouté) [61] La

Loi sur l'Accès québécoise est à plusieurs égards similaire à sa contrepartie canadienne au sujet de laquelle Me Pierre-GillesBélanger a écrit : En établissant les principes de la

Loi sur l'accès à l'information, les parlementaires voulaient garantir que, dans la Loi, l'accès publicserait la règle générale, que la divulgation et non le secret en formerait l'élément dominant et que la communication des documents neserait pas refusée arbitrairement par le ministre responsable d'une institution ou ses fonctionnaires à moins d'être visée par l'une desexceptions prévues dans la Loi.

Cette Loi venait bouleverser les pratiques traditionnelles de l'administration gouvernementale quis'enveloppaient jadis du voile de la confidentialité et du secret (Références omises.) [113] Il s'agit donc d'une exception spécifique à l'objectif de transparence de l'administration publique qui doit être interprétée demanière restrictive. La notion de politique budgétaire [114] Le concept de « politique budgétaire » n'est pas défini dans la

Loi sur l'accès non plus que dans la Loi 100, et, tel que lereconnaissent les parties, n'a pas fait l'objet d'une interprétation jurisprudentielle à ce jour dans le cadre de l'application de l'article 30.1de la

Loi sur l'accès. [115] Ce passage suivant de l'arrêt Canada (Commissaire à l'information)[24] rendu par la Cour suprême résume bien les règlesd'interprétation législatives applicables. « La méthode qu'il convient d'appliquer lorsqu'il s'agit d'interpréter une loi a été énoncée à de nombreuses reprises et elle estmaintenant solidement établie. Il s'agit de rechercher la volonté du législateur en lisant les termes de la disposition dans leur contexte

global, en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s'harmonise avec l'esprit et l'objet de la loi. Outre ses indications générales, un tribunal peut compter sur plusieurs règles spécifiques d'interprétation comme points de repère utiles. » [ 116 ] Partant de ces principes, est-ce que les informations contenues au plan en litige font

partie de la politique budgétaire du gouvernement? [ 117 ] Le grand dictionnaire terminologique définit l'expression « politique budgétaire » de la manière suivante : « Politique économique gouvernementale conduite au moyen du budget de l'État reposant sur la prise de décision en matière de dépenses publiques (politiques des dépenses publiques) et de fiscalité (politique fiscale) qui vise à orienter l'activité économique en influant notamment sur la croissante et l'emploi. » [ 118 ] Cette même expression est également définie par l'auteur Pierre Cliche dans l'ouvrage Gestion budgétaire et dépenses publiques selon l'énoncé suivant: « La politique budgétaire est l'ensemble des mesures ayant des conséquences sur les ressources ou les dépenses inscrites au budget de l'État et permettant d'influer sur la conjoncture économique. » [25] [ 119 ] Il ressort de ces définitions que la politique budgétaire du gouvernement découle d'une prise de décision ou d'un choix politique exercé par le gouvernement quant à sa politique fiscale et sa politique de dépenses publiques.

L'exercice intellectuel d'établir l'ensemble des mesures qui ont des conséquences tant sur les revenus que sur les dépenses de l'État amène à l'adoption d'une politique budgétaire au sens de l'article 30.1 de la

Loi sur l'accès . [ 120 ] Ce sont les discussions, informations, documents et renseignements qui sont utilisés par le gouvernement dans le cadre de cet exercice de choix et de prise de position politique à l'égard des revenus et des dépenses publiques qui sont protégés par la

Loi sur l'accès . [ 121 ] La CAI , après avoir analysé la preuve et interprété la notion de « politique budgétaire » de manière restrictive, conclut que les informations contenues au plan en litige sont de « nature administrative » et non de nature à compromettre le processus décisionnel conduisant à l'annonce d'une politique budgétaire. [ 122 ] Comme son nom l'indique, la Loi 100 vise à mettre en oeuvre certaines dispositions du discours sur le budget du 30 mars 2010 et visant le retour à l'équilibre budgétaire en 2013-2014 et la réduction de la dette.

En fait, les informations comprises au plan produit par l'appelante en vertu de l'obligation découlant de la Loi 100 ne peuvent être considérées comme une politique budgétaire puisqu'elles sont essentiellement produites en réponse à une obligation législative découlant des mesures budgétaires adoptées au budget du 30 mars 2010. [ 123 ] Le Tribunal rappelle que l'objectif sous-jacent à l'adoption de l'article 30.1 de la

Loi sur l'accès est la protection des renseignements dont la divulgation aurait pour effet de révéler une politique budgétaire du gouvernement avant que le ministre des Finances ne la rende publique. [ 124 ] La majorité des dispositions pertinentes de la Loi 100 visent à limiter l'augmentation des dépenses de l'État par différentes mesures tirées du discours du budget du 30 mars 2010.

Elles décrivent les catégories de dépenses ciblées par les organismes publics visés par cette loi aux fins de la mise en place de la politique de réduction de dépenses qui doit être adoptée par chacun des organismes. [ 125 ] Le plan comprend ainsi des informations de nature essentiellement comptable qui établissent des cibles de réductions de dépenses notamment en matière de formation, publicité, de déplacement et autres dépenses de fonctionnement. [ 126 ] Il ne s'agit pas en soi d'une politique budgétaire au sens de l'article 30.1 de la

Loi sur l'accès. [ 127 ] En fait, au moment d'appliquer les dispositions des articles 11, 15 et 16 de la Loi 100 , les mesures budgétaires qui pouvaient être visées par l'article 30.1 de la

Loi sur l'accès sont adoptées et connues et la politique budgétaire en cause, soit la réduction de l'augmentation des dépenses de l'État, a déjà fait l'objet des délibérations utiles au Conseil exécutif sous le sceau de la confidentialité. [ 128 ] Que cette information comptable vise les années 2010 à 2014 et puisse servir à assurer un suivi des efforts de réduction de l'augmentation des dépenses de l'organisme et d'amélioration de sa productivité ne change en rien le fait que ces informations ne constituent pas des informations qui se qualifient de politiques budgétaires du gouvernement. [ 129 ] C'est l'intégrité de ce processus décisionnel et non l'information qui en découle (qui est par la suite légalement produite au Ministre en vertu des dispositions de la Loi 100 ) qui est protégé par l'article 30.1 de la

Loi sur l'accès . [ 130 ] Il y a là une nuance importante. [ 131 ] La CAI tient compte de cette constatation qu'elle souligne aux paragraphes 102 à 105 de sa décision. [ 132 ] Si tel n'était pas le cas, tout devient une information ou renseignement qui participe des politiques budgétaires du gouvernement.

Conclure ainsi irait à l'encontre de la volonté du législateur de favoriser la transparence et l'accès aux documents des organismes publics. [ 133 ] Après avoir analysé les témoignages, notamment ceux de Simon Bergeron, sous-ministre adjoint à la politique budgétaire au ministère des Finances et de Johanne Rock, vice-présidente corporative Finances et Administration chez Loto-Québec et pris connaissance du document en litige, la CAI détermine que l'information contenue au document constitue de l'information de nature administrative s'apparentant à un exercice comptable utile à la mise en application des mesures budgétaires adoptées et ne peut être considérée comme de l'information faisant

partie intégrante de la politique budgétaire du gouvernement. [ 134 ] Cette conclusion est conforme à la preuve qui démontre par ailleurs que l'appelante utilise l'information contenue au plan à des fins administratives internes, soit pour rendre compte, notamment dans son rapport annuel, des efforts de réduction des dépenses et

d'augmentation de la productivité exigés par la Loi 100 . [26] [ 135 ] Il ressort de la décision que l'appelante n'a pas fait la démonstration par une preuve probante que les éléments comptables et de nature administrative compris au document sous étude pouvaient être considérés comme une « politique budgétaire » au sens de l'article 30.1 de la

Loi sur l'accès pas plus d'ailleurs que la divulgation de cette information aurait pour effet de révéler une politique budgétaire du gouvernement. [ 136 ] Au demeurant, que l'information soit de nature administrative, comptable, financière ou autre importe peu dans la mesure où elle ne constitue pas une information dont la divulgation aurait pour effet de révéler une politique budgétaire du gouvernement. [ 137 ] S'agissant ici d'une question mixte de faits et de droit qui est au cœur même de la compétence de la CAI qui interprète une disposition de sa loi ainsi que des dispositions découlant d'une loi accessoire ( Loi 100 ) [27] , la CAI opérait dans un large corridor et bénéficiait d'une latitude importante qui mérite la déférence. [ 138 ] On peut inférer de la décision que la CAI considère que l'information contenue au document et préparée par l'appelante en application de ses obligations découlant de la Loi 100 constituait essentiellement des données de nature administrative livrées pour appuyer les objectifs fixés par la Loi 100 .

De plus, l'appelante n'a pas démontré en quoi la divulgation du document sous étude risquait de révéler une politique budgétaire du gouvernement. [ 139 ] Enfin, que l'information visée par la demande soit colligée en vertu d'une obligation législative découlant d'une loi dite « budgétaire » ne signifie pas que l'information qui y est traitée constitue des renseignements révélant nécessairement une politique budgétaire du gouvernement. [ 140 ] En conclusion, la décision est rendue dans le respect de l'article 9 de la

Loi sur l'accès qui émet le principe général de divulgation des documents des organismes publics. [ 141 ] Il découle de l'analyse de la CAI que cette dernière interprète de manière restrictive l'exclusion à l'accès, le tout conformément aux normes d'interprétation applicables en pareil cas. [ 142 ] L'interprétation de l'article 30.1 de la

Loi sur l'accès respecte l'objectif de protection du processus décisionnel conduisant à l'annonce d'une politique budgétaire par le gouvernement. La CAI impose justement à l'appelante le fardeau d'offrir une preuve probante démontrant que les informations contenues au document en litige appartenaient à la catégorie des informations visées à la politique budgétaire du gouvernement, ce qu'elle n'a pas fait. [ 143 ] Cette interprétation de l'article 30.1 de la

Loi sur l'accès et des articles 11, 15, 16 et 17 de la Loi 100 s'inscrit clairement parmi les issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit. [ 144 ] Cette décision est raisonnable et il n'y a pas lieu d'intervenir. La CAI a-t-elle erré dans son interprétation de l'article 33 (4) de la

Loi sur l'accès ? [ 145 ] La CAI motive sa décision de ne pas appliquer la restriction à l'accès prévue à l'article 33 (4) de la

Loi sur l'accès de la manière suivante . [115] Le ministère et Loto-Québec allèguent également que l'article 33 al.1 (4) de la

Loi sur l'accès trouve application. Cet

article vise à protéger, durant 25 ans, les recommandations d'un ministre au Conseil exécutif, à moins que l'auteur ou le destinataire n'en décide autrement. [116]

L'article se lit comme suit : 33. Ne peuvent être communiqués avant l'expiration d'un délai de 25 ans de leur date: […] 4° les recommandations d'un membre du Conseil exécutif au Conseil exécutif, au Conseil du trésor ou à un comité ministériel, à moins que l'auteur ou le destinataire n'en décide autrement; [117]

L'article 16 de la Loi 100 précité prévoit que la politique adoptée par le conseil d'administration d'une société d'État doit être soumise au gouvernement qui peut l'approuver avec ou sans modification. [118] En l'espèce, il ressort de la preuve présentée que le ministre des Finances a présenté un mémoire au Conseil exécutif contenant une recommandation, auquel était joint un résumé du document en litige, conformément à l'article 16 de la Loi 100. [119] Le plan de réduction des dépenses en litige est le document adopté par le conseil d'administration de Loto-Québec.

Il a été démontré que ce document a servi à produire la politique qui est annexée au mémoire recommandant son approbation. Dans le décret approuvant la politique (O-5), il est mentionné : ATTENDU QUE le conseil d'administration de la Société des loteries du Québec a adopté le 30 septembre 2010 une résolution afin d'adopter la politique visant la réduction des dépenses de fonctionnement de nature administrative de la Société, laquelle est portée en

annexe à la recommandation du ministre des Finances; IL EST ORDONNÉ, en conséquence, sur la recommandation du ministre des Finances : QUE soit approuvée avec modification la politique visant la réduction des dépenses adoptée par le conseil d'administration de la Société des loteries du Québec, laquelle est portée en

annexe à la recommandation du ministre des Finances;

[120]

L'article 33 de la

Loi sur l'accès vise à protéger le processus décisionnel du Conseil exécutif et de ses membres. [121] La recommandation du ministre concerne l'adoption de la politique jointe au mémoire et ce document n'est pas en litige. On ne peut, par extension, appliquer cette disposition au plan de réduction des dépenses de Loto-Québec. [122] Dans une décision antérieure, la Commission a rejeté l'argument voulant que la politique du médicament soit protégée par cet

article même si elle a été élaborée en vue, ultimement, de rédiger un mémoire présenté au conseil des ministres. Il avait d'abord été plaidé que ce mémoire étant confidentiel, les documents ayant servi à son élaboration devraient l'être également. Ce même argument est avancé dans la présente affaire. Les motifs de la Commission énoncés dans l'affaire B.C. c.

Ministère de la Santé et des Services sociaux trouvent ici application : [49] Même si les documents en litige ont contribué, à un degré ou à un autre, à l'élaboration de la Politique du médicament et, par extension, au mémoire à son sujet soumis au conseil des ministres, cela n'est pas suffisant pour que les restrictions mentionnées à l'article 33 de la Loi s'appliquent à ceux-ci. [50] La Loi énonce le principe de l'accès aux documents des organismes publics alors que son

article 33 énonce une restriction à ce principe de l'accès à ces documents. S'agissant d'une exception, cet

article doit faire l'objet d'une interprétation restrictive. [51] Or, la lecture des documents en litige et la preuve faite devant la Commission démontrent qu'aucun des documents en litige ne correspond à ceux qui sont énumérés à l'article 33 de la Loi. [123] Il ressort de la preuve présentée que le document en litige a été préparé par Loto-Québec pour satisfaire l'obligation qui lui incombe en vertu de la Loi 100. Ce document a été présenté au ministre des Finances, à

titre de ministre responsable de Loto-Québec. Toutefois, il s'agit d'un document adopté par le conseil d'administration de Loto-Québec, conformément à l'article 15 de la Loi 100 et à ce qui est mentionné dans le décret approuvant le document. [124] Le témoignage de M me Roch confirme que ce document sert à Loto-Québec dans le cadre du suivi et de la reddition de compte qui doivent être faits à l'égard de la Loi 100. Ce document ne relève pas des deux organismes. [125] Le document en litige ne peut être déclaré confidentiel parce que des informations qui y sont contenues ont été utilisées pour produire un autre document qui pourrait, en vertu de certaines restrictions de la

Loi sur l'accès, être confidentiel. La demande d'accès doit s'évaluer au regard du document visé. [126] La Commission est d'avis que le document en litige n'est pas visé par l'article 33 al. 1 (4) de la

Loi sur l'accès. (références omises) [ 146 ] Loto-Québec soumet qu'en refusant d'appliquer l'exception prévue à l'article 33 de la

Loi sur l'accès au plan (version détaillée ou document long) sous prétexte qu'il ne s'agit pas du document joint au mémoire adressé au Conseil exécutif auquel était plutôt joint le document synthétisé, la CAI privilégie la forme sur le fond et permet, de manière indirecte, la diffusion des renseignements contenus au document adressé au Conseil exécutif. [ 147 ] Le Syndicat plaide qu'on ne peut reprocher à la CAI d'avoir évalué la question en regard du document visé par la demande d'accès seulement, soit le plan en litige et d'avoir interprété de manière restrictive l'application de l'exception prévue à l'article 33 de la

Loi sur l'accès . [ 148 ] Le document en litige a été préparé par Loto-Québec de manière à satisfaire l'obligation qui lui incombait en vertu des dispositions de la Loi 100 . Ce document a, par la suite, été adopté par son conseil d'administration et présenté au ministre des Finances pour approbation. [ 149 ] L'on sait cependant qu'à la demande du ministre, le plan en litige a fait l'objet d'une version synthétisée qu'il a annexée au mémoire présenté au Conseil exécutif. [ 150 ] L'article 33(4) de la

Loi sur l'accès vise la protection des recommandations d'un membre du Conseil exécutif au Conseil exécutif, au Conseil du trésor ou à un comité ministériel. Tel que l'énonce la CAI dans sa décision, il a pour but de protéger le processus décisionnel du Conseil exécutif et de ses membres. [ 151 ] Le mot recommandation dans son sens usuel signifie conseil ou avis. [ 152 ] Ce sont ces conseils, recommandations ou avis donnés par le membre au Conseil exécutif qui font l'objet de la protection prévue par la

Loi sur l'accès et seulement ceux-ci, tel que le précise l'article 33(4) de la

Loi sur l'accès . [ 153 ] La jurisprudence définit le terme « recommandation » comme un énoncé qui propose une ligne de conduite ayant pour but d'influencer une décision, un jugement de valeur et qui conditionne l'exercice d'un choix entre diverses alternatives. Il réfère à une incitation à agir dans un sens plutôt qu'un autre. [28] [ 154 ] La CAI interprète l'article 33(4) de la

Loi sur l'accès de manière restrictive et refuse d'élargir cette protection à des documents, tels le plan en litige, qui auraient pu être élaborés en vue de préparer une éventuelle recommandation à présenter au Conseil exécutif. [ 155 ] En cela, elle fait correctement supporter le fardeau de preuve sur les épaules de la

partie qui soulève l'exception à l'accès et respecte le principe d'interprétation restrictive des exceptions à la

Loi sur l'accès . [ 156 ] En fait, à la lecture des paragraphes 123 et 124 de la décision, il découle implicitement du raisonnement de la CAI que la preuve présentée ne permet pas de soutenir que le plan en litige puisse être assimilé à une recommandation au sens de l'article 33(4) de la

Loi sur

l'accès . [ 157 ] Ainsi, on ne peut plaider qu'en agissant de la sorte, la CAI permet indirectement que soit diffusé un renseignement ou une information qui pourrait autrement bénéficier de l'application d'une exception au régime général d'accès aux documents des organismes publics. [ 158 ] Le raisonnement de la CAI est suffisamment articulé, rigoureux et transparent et sa conclusion est raisonnable et conforme à la preuve. La décision fait certainement

partie des issues possibles et acceptables en regard des faits et du droit. [ 159 ] Il n'y a pas lieu d'intervenir. La CAI a-t-elle erré dans son interprétation de l'article 34 de la

Loi sur l'accès ? [ 160 ] La CAI motive sa décision de refuser l'application de la mesure d'exemption à l'accès prévue à l'article 34 de la

Loi sur l'accès de la manière suivante: [106] Loto-Québec et le ministre des Finances soutiennent que le document en litige relève des deux organismes, mais qu'il a été produit pour le compte du ministre des Finances et que lui seul peut en autoriser la communication en vertu de l'article 34 de la

Loi sur l'accès : 34. Un document du bureau d'un membre de l'Assemblée nationale ou un document produit pour le compte de ce membre par les services de l'Assemblée n'est pas accessible à moins que le membre ne le juge opportun. Il en est de même d'un document du cabinet du président de l'Assemblée, d'un membre de celle-ci visé dans le premier alinéa de l'

article 124.1 de la

Loi sur l'Assemblée nationale (chapitre A-23.1 ) ou d'un ministre visé dans l'

article 11.5 de la

Loi sur l'exécutif (chapitre E- 18 ), ainsi que d'un document du cabinet ou du bureau d'un membre d'un organisme municipal ou scolaire. [107] À cet égard, ils s'appuient sur le fait que Loto-Québec relève du ministre des Finances et que lors de la préparation du document en litige, des discussions ont eu lieu avec des représentants de son ministère. Finalement, le ministre a présenté un mémoire au Conseil des ministres pour faire approuver la politique de la société d'État. [108] Pour déterminer si l'article 34 de la

Loi sur l'accès peut trouver application, il faut évaluer le rattachement du document à l'une des personnes mentionnées à cet

article et non son contenu. Dans l'affaire Québec (Procureur général) c. Bayle , la Cour du Québec s'exprime comme suit : Ce n'est donc pas par l'analyse du contenu d'un document que l'on peut déterminer si celui-ci tombe ou non sous le coup de l'exception créée par l'article 34 de la loi, mais par son rattachement. Tant que le document visé en est un du cabinet ou du bureau de l'une des personnes nommées à l'article, seule cette personne a discrétion pour le rendre accessible ou non.

Par ailleurs, si cette même personne tente de rendre confidentiel en classant à son bureau ou cabinet un document qui n'est pas le sien, celui-ci échappera à l'exception de l'article 34. Mais si le document a été préparé à la demande, ou qu'il a été produit par ou pour une des personnes visées à l'article 34, il appartient à cette seule personne de le rendre accessible et/ou de le diffuser.

À partir du moment où l'une des personnes nommées a, de façon expresse ou tacite, accepté qu'un document soit diffusé, sous réserve, que ce soit publiquement ou au sein de l'appareil administratif de son organisme, celui-ci cesse d'être un document du bureau ou du cabinet. Ce document devient alors accessible, car de façon expresse ou tacite, la personne nommée à l'article 34 a épuisé le pouvoir discrétionnaire qui lui était réservé. [109] Les éléments à considérer sont donc le rattachement du document à l'une des personnes mentionnées à l'article 34 de la

Loi sur l'accès et le fait qu'il ait fait l'objet d'une diffusion ou non. [110] En l'espèce, le document en litige a été préparé en raison des articles 11 et 15 de la Loi 100. Selon l'article 15 de la Loi 100, c'est le conseil d'administration de Loto-Québec qui a l'obligation d'adopter la politique visant la réduction des dépenses. L'obligation incombe à la société d'État et non au ministre responsable. [111] D'autre part, il ressort de la preuve que le document a été préparé par Loto-Québec et qu'il a été révisé par un groupe restreint de personnes du ministère des Finances avant d'être finalisé. Selon les témoins entendus, l

[…]