2013 QCCA 514, 2013 QCCA 514

Entreprises J.G.N. Michaud inc. c. Régie des alcools, des courses et des jeux 2013 QCCA 514 COUR D'APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE MONTRÉAL N o : 500-09-021500-111 (500-05-075288-025) PROCÈS-VERBAL D'AUDIENCE DATE: 22 mars 2013 CORAM: LES HONORABLES FRANÇOIS DOYON, J.C.A. NICHOLAS KASIRER, J.C.A. JEAN BOUCHARD, J.C.A. APPELANTE AVOCATE LES ENTREPRISES J.G.N. MICHAUD INC. Me Bernadette Bonhomme INTIMÉE AVOCATS RÉGIE DES ALCOOLS, DES COURSES ET DES JEUX Me Daniel Chénard Me Daniel Chénard MIS EN CAUSE AVOCAT(

S) PROCUREUR GÉNÉRAL DU QUÉBEC Me Louise Comtois Direction générale des aff. jur. et légis .

En appel d'un jugement rendu le 4 février 2011 par l'honorable Chantal Masse de la Cour supérieure, district de Montréal. NATURE DE L'APPEL : Administratif Greffière: Marcelle Desmarais Salle: Antonio-Lamer AUDITION 9 h 30 Suite de l'audition du 19 mars 2013. Arrêt déposé séance tenante. Marcelle Desmarais Greffière d'audience PAR LA COUR ARRÊT [ 1 ] L'appelante, Les Entreprises J.G.N.

Michaud inc., se pourvoit contre un jugement rendu le 4 février 2011 par la Cour supérieure, district de Montréal (l'honorable Chantal Masse) qui rejette sa demande d’annuler une décision de la Régie des alcools, des courses et des jeux et rejette aussi sa réclamation en responsabilité civile à l’encontre de l’intimée.

*** [ 2 ] Le 15 mars 2002, alors que la demande de changement d'emplacement de licence d'appareils de loterie vidéo de l'appelante était pendante devant la Régie, est entré en vigueur un « moratoire » qui suspend la délivrance de ce type de licence pour l’ensemble du territoire du Québec [1] . [ 3 ] La Régie est chargée de l’administration de la

Loi sur les loteries, les concours publicitaires et les appareils d'amusement [2] (la « Loi »). [ 4 ] Réunis en séance plénière, les régisseurs de la Régie présents ont adopté le moratoire le 12 mars 2012 en application de l'

article 50.0.1 de la Loi . Cette disposition prévoit : 50.0.1 . La Régie en séance plénière peut, si l'intérêt public le justifie, suspendre, pour la totalité ou une

partie du territoire du Québec, la délivrance de licences pour la période qu'elle fixe mais qui ne peut excéder un an. La suspension peut, toutefois, être renouvelée dans les mêmes conditions. 50.0.1 . The board may, in plenary session, if the public interest so requires, suspend the issue of licences for all or part of the territory of Québec for the period, not exceeding one year, determined by the board. The suspension may, however, be extended subject to the same conditions. Une mesure de suspension prise en vertu du présent

article s'applique aux demandes de licences faites avant l'entrée en vigueur de la mesure et dont la Régie n'a pas encore décidé. La mesure de suspension peut exclure de son application les types de demande de licence qu'elle indique. A suspension measure under this

section may be imposed in respect of licence applications filed before the suspension measure becomes effective and in respect of which the board has not made a decision. The suspension measure may indicate the licence applications that are exempted from its application. Une mesure de suspension ou son renouvellement doit être soumise à l'approbation du gouvernement. Elle prend effet à la date de sa publication à la Gazette officielle du Québec ou à toute autre date postérieure qui y est mentionnée.

A suspension measure or its extension must be submitted to the Government for approval and shall take effect on the date of its publication in the Gazette officielle du Québec or on any later date mentioned therein. [ 5 ] Approuvée par le gouvernement le 13 mars 2002 et publiée dans la Gazette officielle le 15 mars 2002, la décision prise par la Régie en séance plénière prévoit notamment que la mesure de suspension s'applique aux demandes de licences d'appareils de loterie vidéo « reçues le ou avant le 15 mars 2002 et dont la Régie n'a pas encore décidé ». [ 6 ] Le 11 avril 2002, la Régie informe un représentant de l’appelante qu’en raison du moratoire, sa demande de licence « ne pourra être traitée ».

Par la suite, le moratoire a été renouvelé. Finalement, l’appelante a pu obtenir une licence en 2008. [ 7 ] Étant d’avis que le moratoire était invalide en raison de son mode d’adoption, l’appelante demande à la Cour supérieure d’annuler la décision de la Régie.

De plus, la Régie aurait fait preuve de mauvaise foi et commis une faute en lui refusant la licence et, par conséquent, l’appelante demande compensation pour des pertes qu’elle aurait subies entre 2002 et 2008. [ 8 ] Au terme d'un procès de six jours, la juge donne tort à l’appelante sur l'ensemble de ses arguments et rejette sa demande. [ 9 ] En appel, cette dernière revient à la charge avec trois des arguments avancés en première instance, arguments qu’il convient d’analyser tour à tour. *** 1.

La réunion de la Régie du 12 mars 2002 était-elle une véritable séance plénière au sens de la loi? [ 10 ] L'appelante soutient que la réunion de la Régie du 12 mars n'a pas satisfait aux règles applicables à la tenue d’une véritable « séance plénière » comme l'exige l'

article 50.0.1 de la Loi . Selon l'appelante, la réunion devait être se tenir de façon à permettre aux régisseurs de mener une « réflexion réelle » avant la prise de décision sur la mesure de suspension. Or, la réunion s'est tenue dans ce qu'elle qualifie de « circonstances atypiques et extraordinaires » – délibérations trop rapides, menées par un président fermé à la discussion, conférence téléphonique plutôt qu'une réunion en personne, avis de convocation écourté dans le temps – de sorte qu'elle ne peut constituer une véritable séance plénière.

Dans l’ensemble, dit l’appelante, ce « simulacre » de séance plénière n’a pas pu donner lieu à une décision valide de la Régie, prise dans l'intérêt public, en vue d’imposer le moratoire. [ 11 ] À l'audience, l'appelante explique qu'elle n'invoque pas les irrégularités dans la tenue de la réunion comme des vices de procédure entraînant la nullité de la décision, mais comme des indices du peu de sérieux des délibérations lors de la séance plénière du 12 mars 2002. [ 12 ] Ayant considéré que les arguments portant sur ces vices ont fait l'objet d'une admission à l'audience, la juge n'en traite que

sommairement, indiquant que les délibérations des régisseurs, même courtes, étaient suffisantes pour que la mesure soit valide. Sur ce point, la juge écrit :

[80] Le projet de texte pour le Moratoire a été soumis lors de l'assemblée plénière convoquée spécialement à cet effet le 13 mars 2002. Bien que la réunion ait été courte, environ 10 minutes, le président Côté a expliqué que la conseillère juridique interne a lu le décret et que les régisseurs ont rapidement été d'accord vu leurs discussions antérieures sur le sujet 47 .

Il n'en fallait pas davantage pour que la décision d'adopter le Moratoire soit validement prise par la Régie. 47 Témoignage de Charles Côté à l'audience et interrogatoire préalable de Charles Côté, 25 avril 2003, p.17-18. [Soulignement ajouté] [ 13 ] En effet, la preuve indique que les régisseurs étaient sensibilisés au problème du jeu pathologique au moment de la réunion et il n'y a rien qui s'oppose à une prise de décision rapide et éclairée sur la mesure de suspension de la délivrance de licences d'exploitant d'appareils de loterie vidéo à la séance plénière.

Le procès-verbal indique que la mesure a été présentée aux régisseurs et ils l'ont approuvée à l'unanimité. L'appelante ne relève aucun fait indiquant que la juge se méprend dans son interprétation de la preuve. Elle ne soulève que des hypothèses quant à l’absence de véritables délibérations par les régisseurs. Or, si ces derniers ont pu voté la mesure avec célérité, rien ne démontre qu'ils ne l'ont pas fait sereinement et après une réflexion opportune. [ 14 ] En somme, ce premier moyen doit être rejeté. *** 2.

Le moratoire est-il un « règlement »? [ 15 ] L'appelante soutient que la mesure de suspension prise par la Régie le 12 mars 2002 était un « règlement/ regulation » au sens de la

Loi sur les règlements [3] . À ce titre, le moratoire devait être adopté selon le processus établi par cette loi, y compris l’exigence qu’un projet de règlement doit faire l'objet d'une prépublication à la Gazette officielle du Québec 45 jours avant son édiction. Toujours selon l’appelante, ce défaut rend le moratoire invalide. [ 16 ] La juge conclut que la mesure prise par la Régie le 12 mars 2002 n’était assujettie qu’au seul processus spécial prévu à l’

article 50.0.1 de la Loi . Elle est d’avis que la

Loi sur les règlements ne s'applique pas en l'espèce en raison d'un conflit entre ses prescriptions et celles de l'article 50.0.1, disposition spéciale qui l'emporte sur la règle générale. Dans les circonstances, écrit la juge, il n’est pas nécessaire de décider si le moratoire constitue un règlement. [ 17 ] Le moratoire est-il soumis aux règles d’application générale de la

Loi sur les règlements , y compris la prépublication sous forme de projet? [ 18 ] Selon l’appelante, la décision de la Régie du 12 mars 2002 est nécessairement un « règlement/ regulation » au sens de la définition établie à l’

article 1 la

Loi sur les règlements : un acte normatif, de caractère général et impersonnel, édicté en vertu d'une loi et qui, lorsqu'il est en vigueur, a force de loi. a normative instrument of a general and impersonal nature, made under an Act and having force of law when it is in effect. [ 19 ] Sur ce point, l’appelante a tort. [ 20 ] La mesure prise par la Régie le 12 mars 2002 n’est pas un règlement puisqu'elle n’est pas un « acte normatif/normative instrument » au sens de l’

article 1 de la

Loi sur les règlements . [ 21 ] Selon une jurisprudence bien établie, un acte est « normatif » dans ce contexte lorsqu’il établit des normes de conduite à caractère obligatoire et qu’il modifie l’ordre juridique [4] . [ 22 ] L'étude de ces principes révèle que le moratoire n'est pas un acte normatif. Comme l’explique le professeur Patrice Garant : Le règlement est un acte normatif dans la mesure où il a pour rôle de créer des normes légales de comportement et non simplement la prise de décisions individuelles ou particulières d’application.

Le règlement se distingue de ces décisions car son objet est de créer essentiellement et de façon permanente des normes légales de comportement, d’établir un ordre juridique nouveau ou le modifier [5] . [ 23 ] De fait, les personnes directement visées par le moratoire sont les fonctionnaires responsables de l’attribution des licences. Bien que les administrés en soient indirectement affectés, le moratoire ne vise pas à régir leur conduite et ne modifie pas les critères d'attribution des licences.

Notons aussi que la mesure prise par la Régie ne crée pas de normes légales de comportement qui déterminent comment les droits sont exercés. Elle ne modifie pas les conditions des détenteurs d’une licence mais ne fait que suspendre, pour la période qui y est mentionnée, la délivrance des licences. [ 24 ] Puisque la mesure prise par la Régie n’est pas un règlement, elle n’est pas assujettie à la procédure prévue à la

Loi sur les règlements . Elle devait, par contre, respecter les formalités énoncées au troisième alinéa de l’

article 50.0.1 de la Loi , ce qui a été fait en l’espèce. [ 25 ] Ce deuxième moyen de l’appelante doit donc aussi être rejeté. *** 3. La Régie a-t-elle agi de mauvaise foi, entraînant ainsi sa responsabilité civile malgré l’immunité relative qui la protège?

[26] Consciente que l'intimée bénéficie d'une immunité relative en vertu de

Loi sur la Régie des alcools, des courses et des jeux[6],l'appelante allègue que l’insouciance constitue une faute lourde assimilable à la mauvaise foi de telle sorte qu'elle est malgré toutcivilement responsable des pertes subies par l'appelante. La mauvaise foi est d'abord alléguée à l'égard de l'adoption du moratoire, lequelaurait été fait sous de faux prétextes et sous la dictée de tiers et du président de la Régie.

L'appelante prétend ensuite que lecomportement des fonctionnaires de la Régie a causé des délais indus dans le traitement de sa demande, alléguant des ralentissementsintentionnels de la Régie survenus à divers moments avant l’imposition du moratoire. [27] Ayant analysé attentivement les circonstances entourant l'adoption du moratoire et le bien-fondé des motifs invoqués à son appui,la juge n’y voit aucune faute et aucune mauvaise foi.

La juge se penche sur chacune des allégations se rapportant au traitementprétendument fautif de la demande de l’appelante avant de rejeter cet argument comme suit : [107] Même si le traitement administratif de la demande de Michaud inc. aurait pu être meilleur ou plus rapide, ceci n'implique aucuneresponsabilité civile pour la Régie, à moins de démontrer une faute lourde ou la mauvaise foi des préposés de la Régie ou d'un régisseur.En effet, l’immunité prévue à l’article 13 de la

Loi sur la Régie des alcools, des courses et des jeux pour les actes officiels accomplis debonne foi dans l’exercice de ses fonctions, sans même avoir à faire appel à l’immunité absolue prévue à l’article 30 de la même loi,empêcherait tout conclusion de responsabilité vu l’absence de toute preuve de mauvaise foi ou encore de faute lorde ou caractérisée. [108] En l'espèce, le Tribunal ira jusqu'à dire qu'il n'y a aucune preuve de faute commise par un préposé de la Régie ou l'un de sesrégisseurs. [28] L'argumentation de l'appelante quant à ce moyen reprend essentiellement le raisonnement qu’elle a soutenu en première instance.Or, ces questions sont éminemment factuelles et « les conclusions de fait tirées en première instance ne [devront] être infirmées que sielles sont entachées d’une erreur manifeste et dominante »[7]. [29] Tout comme la juge de première instance l’a noté au paragraphe [99] de ses motifs, nous constatons que Michaud inc. a peut-êtreété victime d'une malchance qui l'a empêchée d'obtenir sa licence avant l'entrée en vigueur du moratoire. [30] Toutefois, l’appelante n’a pas réussi à nous montrer une erreur qui justifierait l’intervention de la Cour dans la détermination dela juge que la Régie n’a commis aucune faute et n’a pas agi de mauvaise foi. [31] Il y a lieu de rejeter ce troisième et dernier moyen.

Pour ces motifs, la cour : [32] Rejette l'appel, avec dépens en appel, sauf en ce qui concerne le cahier de sources du mis en cause, déposé hors délai. FRANÇOIS DOYON, J.C.A. NICHOLAS KASIRER, J.C.A. JEAN BOUCHARD, J.C.A. [4] Voir notamment Ruel c. Marois, (QC CA), [2001] R.J.Q. 2590, paragr. 43 à 58 (C.A.) ainsi que Mead JohnsonCanada c. Robillard, [1995] R.J.Q. 1089, 1101 à 1104 (C.S.), analyse reprise par notre Cour dans Chazi c. P.G. du Québec 2008 QCCA1703 , [2008] R.J.Q. 2035, paragr. 24.