2023 QCCA 529, 2023 QCCA 529

Ville de Montréal c. Propriétés Cons 9 inc. 2023 QCCA 529 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE MONTRÉAL N° : 500-09-029977-220 (500-17-110582-197) DATE : 21 avril 2023 FORMATION : LES HONORABLES JULIE DUTIL, J.C.A. STEPHEN W. HAMILTON, J.C.A. SOPHIE LAVALLÉE, J.C.A. VILLE DE MONTRÉAL APPELANTE – défenderesse c. LES PROPRIÉTÉS CONS 9 INC. INTIMÉE – demanderesse ARRÊT [ 1 ] La Ville de Montréal (« Ville » ou « l’appelante ») se pourvoit contre un jugement rendu le 22 février 2022 par l’honorable Serge Gaudet de la Cour supérieure (district de Montréal). [ 2 ] Ce jugement accueille en

partie la demande en réception de l’indu de l’intimée Les propriétés Cons 9 inc. (« PC9 » ou « l’intimée ») et condamne la Ville à rembourser à cette dernière 168 522,61 $ qu’elle lui avait payés sous protêt, et ce, avec les intérêts à compter de la date du paiement [1] . Contexte [ 3 ] Les faits de cette affaire sont admis [2] . [ 4 ] En août 2005, l’appelante se dote de la Stratégie d’inclusion de logements abordables dans les nouveaux projets résidentiels (« Stratégie d’inclusion de logements abordables » ou « Stratégie » indistinctement) [3] .

En juin 2012, elle adopte un Plan d’action en matière d’inclusion de logements abordables dans les projets résidentiels de l’arrondissement Sud-Ouest (« Plan d’action en matière d’inclusion de logements abordables » ou « Plan d’action » indistinctement). Ce dernier est révisé en juin 2016 [4] . [ 5 ] En 2017, en vertu des articles 117.1 à 117.6 de la

Loi sur l’aménagement et l’urbanisme [5] (« L.a.u. »), l’appelante adopte le Règlement no 17-055 relatif à la cession pour fins d’établissement, de maintien et d’amélioration de parcs, de terrains de jeux et de préservation d’espaces naturels sur le territoire de la Ville de Montréal [6] (« Règlement »). Ce dernier permet à l’appelante de prélever des « frais de parc » pour les projets de développement résidentiel sur son territoire lorsqu’ils remplissent certains critères, notamment pour les projets se qualifiant comme du « redéveloppement » au sens de la L.a.u.

Ce Règlement s’applique à tous les arrondissements de l’appelante. [ 6 ] En mai 2018, l’intimée acquiert un terrain de 2022,7 m 2 dans le quartier Griffintown de l’arrondissement Sud-Ouest (« immeuble »). L’objectif est d’y construire un nouveau bâtiment comptant 118 logements, dont deux avec trois chambres à coucher ou plus (« projet »). [ 7 ] Le projet de l’intimée est un projet de redéveloppement au sens de la L.a.u. et du Règlement, dont les paramètres, admis par les parties, sont les suivants :

a) Valeur marchande du terrain : 4 651 000 $

b) Nombre de logements dans le bâtiment : 118

c) Nombre de logements de trois chambres ou plus dans le bâtiment : 2

d) Superficie de l'espace extérieur vert : 470 m 2

e) Superficie du terrain non bâti : 588,4 m 2

f) Superficie de plancher du bâtiment : 10 473,5 m 2

g) Superficie de plancher non résidentielle du bâtiment : 246,4 m 2 . [7] [ 8 ] Ce projet déroge à certaines des normes d’urbanisme alors en place, de sorte que l’intimée doit obtenir l’aval de l’appelante via une résolution [8] en suivant le processus prévu au Règlement sur les projets particuliers de construction, de modification ou d’occupation d’un immeuble (« PPCMOI »).

Ce processus est bien décrit dans le jugement de première instance : [7] Le projet envisagé dérogeant à certains règlements d’urbanisme applicables, PC9 doit passer par le processus prévu au Règlement sur les projets particuliers de construction, de modification ou d’occupation d’un immeuble (« PPCMOI »). Au risque de simplifier, on peut dire qu’un PPCMOI permet à la Ville d’adopter par résolution ce qui est l’équivalent d’un « microrèglement de zonage » car elle peut alors établir des normes d’urbanisme qui ne visent que le projet particulier en question.

L’adoption des résolutions requises relève donc de la discrétion des autorités municipales, ce qui suppose évidemment un jeu de négociations entre celles-ci et le promoteur afin de rendre le projet mutuellement acceptable. [9] [ 9 ] Le Plan d’action en matière d’inclusion de logements abordables propose trois alternatives à un entrepreneur pour ce type de nouveau projet : 1) il contribue au parc de logements sociaux en construisant ces derniers sur le site même de son projet; ou 2) il contribue en construisant de tels logements, mais hors site; ou 3) il contribue financièrement au Fonds. [ 10 ] Peu importe l’option choisie, cette contribution varie selon l’envergure du projet, soit selon le nombre de logements prévus.

Pour les projets allant de 100 à 200 logements comme en l’espèce, l’option 1 est calculée en fonction de la superficie brute du projet consacrée à la destination résidentielle, soit 20 %. Ce 20 % de superficie est ensuite divisé par 90 m 2 , ce qui donne le nombre de logements sociaux. L’option 2 est déterminée de la même manière, mais la proportion augmente à 25 %.

Quant à l’option 3, la contribution financière est calculée sur la base de 30 % de la superficie résidentielle du projet et devra être déposée dans un fonds contrôlé par la Ville et consacré uniquement à la réalisation de logements sociaux et communautaires (« Fonds ») [10] . [ 11 ] En vertu de l’option 1, pour un projet de cette envergure, l’intimée aurait normalement dû inclure au moins 22 logements sociaux ou communautaires sur le site de son projet. [ 12 ] Or, l’appelante considère qu’il n’est pas opportun, pour le projet de l’intimée, d’y inclure de tels logements sociaux et abordables, privilégiant plutôt une contribution pour la construction hors site selon l’option 3. [ 13 ] Le juge de première instance décrit ainsi le calcul qui a été effectué pour conclure à la contribution de l’intimée : [49] En l’espèce, la contribution financière de PC9 a été calculée de la manière suivante : la superficie brute de plancher résidentiel du projet étant de 9 802 m.c., 30 % de celle-ci correspond à 2 940 m.c., ce qui donne, sur la base du critère de 90 m.c. par logement (et en arrondissant à l’unité près), 33 logements.

Ce nombre a ensuite été multiplié par 17 000 $ selon ce qui est prévu au Plan d’action pour le secteur de Griffintown, ce qui donne un total de 561 000 $ [11] . [Références omises] [ 14 ] Par conséquent, ce sont 33 logements sociaux ou communautaires que l’intimée doit financer en contribuant au Fonds, plutôt que 22 logements devant être construits sur le site du projet. [ 15 ] Le 31 mai 2018, dans le cadre de négociation pour en arriver à une résolution autorisant le projet, les parties s’entendent sur le fait que l’intimée pourra réaliser le projet à deux conditions : 1) elle devra aménager un « jardin de rue » accessible au public sur une

partie de l’immeuble; et 2) elle devra contribuer à la hauteur de 561 000 $ au Fonds [12] . Ces deux éléments sont susceptibles d’influer sur le montant que l’intimée devra payer en « frais de parc » puisque le Règlement prévoit certaines déductions aux frais de parc qui sont calculées en fonction de la valeur du site. [ 16 ] Les parties ne s’entendent alors pas sur la valeur du site à prendre en compte dans le calcul pour les frais de parc ni sur la somme compensatoire que peut déduire l’intimée en vertu de la contribution qu’elle doit effectuer au Fonds.

En effet, l’appelante estime que seuls les logements communautaires ou sociaux mis en place sur le site du projet donnent droit à une déduction. [ 17 ] Le 30 septembre 2019, une représentante de l’appelante écrit à l’intimée afin de lui suggérer de régler les frais de parc dès à présent, pour ne pas retarder le projet, et de réclamer éventuellement le trop-perçu devant les tribunaux. [ 18 ] Le 25 octobre 2019, l’intimée paie sous protêt la totalité des frais de parc exigés par l’appelante, soit 446 243,74 $. [ 19 ] Puis, le 2 décembre 2019, elle dépose sa demande introductive d’instance, laquelle sera ultimement modifiée le 21 janvier 2022, estimant avoir payé 178 423,05 $ en trop.

Jugement de première instance [ 20 ] Le débat en première instance porte sur l’interprétation de l’article 5 du Règlement, soit l’article qui détermine comment l’on doit calculer le montant pour frais de parc pour les projets de redéveloppement : 5. Préalablement à la délivrance d’un permis de construction visé au paragraphe 3° de l’article 2, le propriétaire doit verser à la Ville une somme compensatoire établie de la façon suivante :

Somme compensatoire = (10% de la valeur du site / nombre total de logements) X (nombre de logements créés – nombre de logements sociaux et communautaires – nombre de logements de 3 chambres et plus). [Soulignement ajouté] [ 21 ] Le juge résume les deux éléments qui, en l’espèce, ont un impact sur le calcul de la somme payable et au sujet desquels les parties ne s’entendent d’ailleurs pas lorsqu’elles interprètent la formule mathématique : [8] En l’espèce, ces négociations ont donné lieu à deux éléments qui sont au centre du présent débat : 1) l’aménagement sur une portion du site d’un « jardin de rue » accessible au public et 2) une contribution de PC9 de 561 000 $ au fonds de la Ville consacré au logement communautaire et social et ce, « pour la réalisation future de logements sociaux et communautaires ». [13] [ 22 ] La question impliquant le jardin de rue et la valeur du site est tranchée par le juge de première instance.

Elle ne fait pas l’objet du présent pourvoi. [ 23 ] Seule la seconde question demeure en litige, soit celle portant sur l’interprétation des termes « nombre de logements sociaux et communautaires » aux fins du calcul des frais de parc prévus au Règlement.

La question qui se pose est de savoir si cette expression vise aussi les sommes versées dans le Fonds par un entrepreneur au lieu de la construction de tels logements in situ . [ 24 ] Il s’agit de déterminer si, en tenant compte du fait que cette contribution financière (option 3) remplace la construction de 22 logements sur le site (option 1), l’intimée a droit à une déduction dans le calcul des frais de parc pour sa contribution financière et, dans l’affirmative, si la déduction correspond à 22 ou à 33 logements sociaux. [ 25 ] Le juge estime que cette expression ne vise pas seulement les logements construits sur le site du projet, mais également ceux qui sont financés par le Fonds. [ 26 ] Il mentionne d’abord ceci : [55] À première vue, on pourrait être tenté de privilégier l’interprétation proposée par la Ville .

Puisque la formule est relative au site où se trouve le projet de redéveloppement (le premier élément de la formule est 10 % de la valeur du site), il semble plus naturel de se référer aux logements créés sur le site, de même qu’ aux logements sociaux ou communautaires (ou de 3 chambres et plus) qui seront aménagés sur le site même du projet. [Soulignements ajoutés] [ 27 ] Toutefois, il ajoute que le contexte dans lequel s’insère le Règlement crée une ambiguïté devant bénéficier à l’intimée : [56] Cependant, le contexte dans lequel s’insère le Règlement vient ici créer une ambiguïté et cette ambiguïté doit, selon moi, être résolue en faveur de la position de PC9. [57] En effet, comme on l’a vu, le Plan d’action –qui vise précisément à favoriser l’inclusion de logements sociaux ou communautaires dans les projets de redéveloppement résidentiels–, permet clairement de remplacer l’inclusion de logements sociaux et communautaires sur le site, soit par la mise en place de tels logements hors site, soit, si cela s’avère impossible, par une contribution financière. [Soulignement ajouté] [ 28 ] Le juge conclut que l’intimée a droit à une déduction pour le jardin de rue et pour 22 logements sociaux.

En conséquence, il condamne l’appelante à rembourser à l’intimée 168 522,61 $ qu’elle lui avait payés sous protêt, et ce, avec les intérêts à compter de la date du paiement.

Analyse [ 29 ] La Ville soutient que le juge de première instance a erré en concluant que l’intimée avait droit à une déduction pour le calcul de sa contribution aux fins d’entretien des parcs, en vertu du deuxième alinéa de l’article 5 du Règlement. [ 30 ] La question qui se pose est de savoir si l’expression « nombre de logements sociaux et communautaires », aux fins de ce calcul, inclut les sommes versées dans le Fonds au lieu de la construction de tels logements in situ . [ 31 ] Contrairement à la disposition réglementaire qui était interprétée dans la décision Gestions Rimap ltée c.

Ville de Montréal [14] , rendue par notre collègue la juge Christine Baudouin alors qu’elle siégeait à la Cour supérieure, l’article 5 du présent Règlement ne prévoit pas expressément que les logements sociaux doivent être construits sur le site pour que le promoteur puisse bénéficier du crédit pour la contribution à l’entretien des parcs. [ 32 ] Or, pour interpréter l’expression « nombre de logements sociaux et communautaires » de l’article 5 du Règlement, il faut recourir à la méthode d’interprétation moderne, en l’interprétant selon le sens ordinaire et grammatical qui s’harmonise avec l’esprit de la loi : En matière d’interprétation des lois, il est bien établi par la jurisprudence, et confirmé par la doctrine, notamment par Elmer A.

Driedger, qu’il faut lire les termes d’une loi dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s’harmonise avec l’esprit de la loi, son objet et l’intention du législateur. Cette règle d’interprétation privilégiée par les tribunaux s’applique tout autant en matière de règlementation municipale, même s’il faut reconnaître qu’elle n’est pas toujours appliquée de manière uniforme. [15] [ 33 ] On doit donc analyser l’article 5 du Règlement en tenant compte de ces principes.

Il faut, en utilisant le sens courant des mots choisis par le législateur, identifier l’objet de la Loi et du Règlement, tout en évitant d’ajouter aux termes de la disposition ou de les

priver d’effet : [22] Selon la méthode moderne d’interprétation législative, il est acquis qu’[traduction] « il faut lire les termes d’une loi dans leurcontexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s’harmonise avec l’[économie] de la loi, l’objet de la loi et l’intention dulégislateur » (Canada (Procureur général) c. Thouin, 2017 CSC 46, [2017] 2 R.C.S. 184, par. 26, citant Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re),1998 (CSC), [1998] 1 R.C.S. 27, par. 21, qui cite E. A. Driedger, Construction of Statutes (2e éd. 1983), p. 87).

Lelégislateur québécois précise du reste que les lois doivent généralement recevoir une interprétation large et libérale, qui assure lacohérence, l’effet utile de leurs dispositions ainsi que l’accomplissement de leur objet (Loi d’interprétation, RLRQ, c.

I-16, art. 41 et41.1).[16] [34] Au terme de cette analyse, si une ambiguïté demeure quant au sens de l’expression visée, la Cour devra alors avoir recours aucontexte afin de déterminer la bonne interprétation à adopter. [35] L’équation se trouvant à l’article 5 du Règlement, faisant l’objet du litige, comprend d’autres expressions, soit le « nombre totalde logements », le « nombre de logements créés » et le « nombre de logements de 3 chambres et plus ».

Aucune de ces expressions neprécise la localisation des logements dont il est question et il est pourtant évident qu’il s’agit des logements qui se trouvent sur le site. [36] Après avoir souligné qu’à première vue, l’article 5 lui paraissait clair, le juge a conclu à une ambiguïté en se référant à desdocuments ne concernant pas les frais de parc.

En effet, il a utilisé un document non réglementaire de 2012 applicable à unarrondissement pour interpréter un règlement de la Ville adopté en 2017. [37] Or, il convient de souligner que l’on doit se garder d’importer une ambiguïté dans un texte réglementaire clair en se référant àune Politique : [29] De l’avis du Tribunal, l’ambigüité, si tant est qu’il y en ait une, découle plutôt de l’interprétation de la Politique et non de celledu Règlement qui est clair en soi. […][17] [38] Certes, la Politique peut avoir servi de cadre lors des négociations entre les parties pour en venir à une entente dans le cadre del’application du PPCMOI.

Ce sont les articles 145.36 à 145.40 de la L.a.u. qui autorisent une municipalité à permettre à une personneayant en main un projet particulier de construction, de modification ou d’occupation d’un immeuble de déroger à l’un ou l’autre de sesrèglements d’urbanisme, et ce, à certaines conditions. En effet, comme l’expliquent les auteurs Lorne Giroux et Isabelle Chouinard, untel processus est discrétionnaire et constitue une dérogation au régime réglementaire instituant le zonage de la Ville[18]. [39] Ainsi, d’une part, le contexte des négociations dans le cadre d’un PPCMOI ne fait pas

partie du contexte législatif et ne peutservir à déterminer la portée de l’article faisant ici l’objet du litige. [40] D’autre part, la réglementation sur les frais de parc et les politiques visant la construction de logements sociaux etcommunautaires sont deux régimes distincts. Les considérations d’un arrondissement ou d’un entrepreneur pour en venir à la décisiond’inclure ou de ne pas inclure de logements sociaux ou communautaires in situ, mais de choisir d’utiliser le mécanisme de contributionau Fonds, peuvent être nombreuses.

Il peut s’agir, par exemple, de la volonté de ne pas dénaturer le caractère d’un immeuble, d’un projetou d’une rue. Il peut aussi s’agir de considérations économiques liées à la commercialisation du projet en question. [41] De plus, le Règlement s’applique à l’ensemble des arrondissements de la Ville alors que le Plan d’action[19] et la Politiqueémanent de l’arrondissement Sud-Ouest.

Interpréter l’article 5 du Règlement – lequel s’applique à l’ensemble des arrondissements – à lalumière d’une politique établie par un seul arrondissement est problématique puisqu’il doit s’appliquer de façon uniforme à l’ensembledu territoire de l’appelante. D’ailleurs, ce Règlement abrogeait les règlements des arrondissements pour que les règles applicables à lacontribution pour l’entretien des parcs soient homogènes sur le territoire de la Ville. En effet, dans le

Sommaire décisionnel, lajustification de ce Règlement de l’appelante est présentée ainsi : « L'uniformisation de la réglementation concernant la contribution aux fins de parcs sur le territoire de la Ville de Montréal vise àassurer une constance des exigences pour les propriétaires et promoteurs à l'échelle de la Ville. […] Le règlement proposé est aussi équitable pour tous les citoyens, qu'ils demeurent dans un arrondissement ou un autre.

Les contributionsaux fins de parcs auxquelles il donnera lieu représenteront un coût raisonnable par rapport à la valeur des projets de redéveloppement.Par exemple, il a été établi avec le Service des finances que des frais de parcs de 10 % de la valeur d'un terrain pour un projet deredéveloppement n'ajoutant qu'un ou deux logements risquaient de compromettre ce projet » [20]. [42] Enfin, selon la méthode moderne d’interprétation qui s’applique aussi aux règlements municipaux, il faut rechercherl’interprétation du Règlement s’harmonisant avec l’esprit et l’objet de sa loi habilitante.

L’objectif visé par le législateur en autorisant lacontribution aux fins de parcs est de permettre à une municipalité de constituer un fonds de financement pour financer l’aménagement etl’entretien d’espaces verts nécessaires à la qualité de vie de la population. Notre ancien collègue Lorne Giroux l’a expliqué dansLocation lmafa, s.e.c. c.

Lévis (Ville de) : [17] L’objectif visé par le législateur est de permettre à la municipalité, par la contribution pour fins de parcs, de se constituer unfonds de financement pour l’aménagement et l’entretien des parcs et terrains de jeux en corrélation avec le développement oul’aménagement de son territoire.

Il s’agit d’un moyen efficace de répondre aux besoins générés par les nouveaux occupants d’un secteur en voie de développement sans avoir à financer elle-même ces investissements ».[21] [Renvoi omis] [43] D’ailleurs, en matière de réglementation municipale, il convient d’adopter une interprétation large et libérale favorisant l’intérêtcollectif et de permettre à la Ville la réalisation de l’objectif[22].

[ 44 ] Enfin, comme le plaide la Ville, la contribution aux fins de parcs doit être interprétée en fonction de la finalité de la L.a.u. Dans ce contexte, il n’est pas déraisonnable d’interpréter l’article 5 du Règlement comme favorisant la perception par les municipalités de ces fonds destinés à l’entretien des parcs sur son territoire [23] .

POUR CES MOTIFS , LA COUR : [ 45 ] ACCUEILLE l’appel, avec les frais de justice; [ 46 ] INFIRME le jugement de première instance en remplaçant le paragraphe 80 par le suivant : [80] CONDAMNE la Ville de Montréal à rembourser à Les Propriétés Cons 9 inc. 103 524,05 $ avec intérêts et indemnité additionnelle à compter du 25 octobre 2019; JULIE DUTIL, J.C.A. STEPHEN W. HAMILTON, J.C.A. SOPHIE LAVALLÉE, J.C.A. M e Mélissandre Asselin-Blain GAGNIER GUAY BIRON Pour l’appelante M e Jean-Daniel Lamy DE GRANDPRÉ CHAIT Pour l’intimée Date d’audience : 30 mars 2023