2016 QCCA 272, 2016 QCCA 272

Québec (Ville de) c. Syndicat des employés manuels de la Ville de Québec,

section locale 1638 — Syndicat canadien de la fonction publique 2016 QCCA 272 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE QUÉBEC N° : 200-09-009132-157 (200-17-020443-149) DATE : 12 février 2016 SOUS LA PRÉSIDENCE DE L'HONORABLE GUY GAGNON, J.C.A. VILLE DE QUÉBEC et RÉGIS LABEAUME REQUÉRANTS – Demandeurs c. SYNDICAT DES EMPLOYÉS MANUELS DE LA VILLE DE QUÉBEC,

section locale 1638 – Syndicat canadien de la fonction publique INTIMÉ – Mis en cause et COMMISSION DES RELATIONS DU TRAVAIL MISE EN CAUSE – Défenderesse JUGEMENT [ 1 ] Les requérants Ville de Québec (la « Ville ») et monsieur Régis Labeaume (le « Maire ») me demandent l'autorisation d'appeler d'un jugement de la Cour supérieure (l'honorable Michel Beaupré) rendu le 29 septembre 2015 [1] qui rejette leur requête en révision judiciaire d'une décision de la Commission des relations du travail (« CRT ») rendue le 20 mai 2014 [2] . [ 2 ] Cette décision tranche une demande de l’intimé en concluant à l’ingérence des requérants dans les activités du syndicat et à la mauvaise foi de l’employeur dans le processus de négociation devant mener à la conclusion d’une entente collective.

Ce faisant, ils contrevenaient aux articles 12 et 53 du Code du travail ( « C.t . ») [3] que je reproduis : 12. Aucun employeur, ni aucune personne agissant pour un employeur ou une association d'employeurs, ne cherchera d'aucune manière à dominer, entraver ou financer la formation ou les activités d'une association de salariés, ni à y participer. 12. No employer, or person acting for an employer or an association of employers, shall in any manner seek to dominate, hinder or finance the formation or the activities of any association of employees, or to participate therein.

Aucune association de salariés, ni aucune personne agissant pour le compte d'une telle organisation n'adhérera à une association d'employeurs, ni ne cherchera à dominer, entraver ou financer la formation ou les activités d'une telle association ni à y participer. No association of employees, or person acting on behalf of any such organization, shall belong to an association of employers or seek to dominate, hinder or finance the formation or activities of any such association, or to participate therein. […] […] 53.

La phase des négociations commence à compter du moment où l'avis visé à l'article 52 a été reçu par son destinataire ou est réputé avoir été reçu suivant l'article 52.2. 53. The negotiating stage begins once the notice referred to in

section 52 has been received by the addressee or is deemed to have been received in accordance with

section 52.2. Les négociations doivent commencer et se poursuivre avec diligence et bonne foi. Negotiations must be begun and carried on diligently and in good faith. [ 3 ] La première détermination de la CRT repose sur son interprétation des mots « personne agissant pour un employeur » ( art. 12 C.t . ) qui a conduit à la conclusion selon laquelle le Maire avait agi en cette qualité durant une campagne électorale municipale.

Sa seconde détermination sous-tend l'idée qu’un maire, même en campagne électorale, demeure le représentant de sa ville, du moins dans un contexte de relations de travail : [172] La Ville est l’employeur des salariés ici visés. Le maire Labeaume est le représentant de la Ville. Lorsqu’il déclare publiquement que si les employés « lâchent » la FTQ, une entente est possible, il négocie de mauvaise foi et s’ingère dans les affaires syndicales.

Quand il ajoute que la seule motivation du Syndicat dans la négociation est d’amasser des cotisations syndicales sans se soucier de ses membres ou de la population, il discrédite sévèrement l’association, ce qui constitue aussi de l’entrave. [ 4 ] Ces conclusions étant tirées, la CRT formule les ordonnances suivantes :

ORDONNE à la Ville de Québec ainsi qu’à ses représentants et mandataires de cesser de contrevenir aux articles 12 et 53 du Code dutravail et de poursuivre, sans condition préalable, des négociations collectives de bonne foi et de faire tous les efforts raisonnables en vuede conclure une convention collective, sans entraver l’action syndicale; ORDONNE à la Ville de Québec ainsi qu’à ses représentants et ses mandataires de cesser de s’adresser directement ou indirectement àses salariés au sujet des affaires syndicales et des négociations en cours; ORDONNE à la Ville de Québec ainsi qu’à ses représentants et ses mandataires de cesser de faire état publiquement des négociations encours, sauf au moyen de compte-rendu factuel, objectif; [5] Les requérants estiment que le juge de la Cour supérieure siégeant en révision a eu tort de s'en tenir à la norme de la décisionraisonnable.

Ils plaident que la question de savoir si le Maire était une « personne agissant pour un employeur » nécessitait pour la CRTd'interpréter les lois municipales, la

Loi sur les élections et les référendums dans les municipalités («

Loi sur les élections »)[4] et lesdroits fondamentaux du candidat Labeaume, notamment les libertés de parole et d'opinion, deux attributs indispensables à un élu enquête d’une réélection. Pour ces raisons, ils estiment que la norme de révision applicable à la décision contestée est celle de la décisioncorrecte. [6] Ils ajoutent que le juge a reconnu dans ses motifs que le Maire n'était pas un employé de la Ville ni son mandataire.

Ces statutsétant écartés, le juge aurait dû conclure que les propos tenus par le Maire dans le cadre d'une campagne électorale n’étaient ceux qued’un candidat et ne pouvait en conséquence lier la Ville. Ils précisent que, durant cette période, le conseil municipal de la Ville étaitcontraint à respecter une certaine retenue au sens où l’entend l’article 314.2 de la

Loi sur les élections. Bref, le conseil de ville ne pouvaitd’une manière ou d’une autre ratifier, supporter ou entériner les propos des candidats à un poste électif et donc lier la Ville par leursdéclarations. ________________________________ [7] Avec égards pour leur opinion, les requérants limitent indûment la discrétion et l’expertise de la CRT conférées par sa loihabilitante[5] : 114. La Commission est chargée d'assurerl'application diligente et efficace du présent codeet d'exercer les autres fonctions que celui-ci ettoute autre loi lui attribuent. 114.

The Commission is responsible for ensuringthe diligent and efficient application of theprovisions of this Code and exercising the otherfunctions assigned to it under this Code or anyother Act.Sauf pour l'application des dispositions prévuesau

chapitre IX, la Commission connaît etdispose, à l'exclusion de tout tribunal, d'uneplainte alléguant une contravention au présentcode, de tout recours formé en application desdispositions du présent code ou d'une autre loi etde toute demande qui lui est faite conformémentau présent code ou à une autre loi. Les recoursformés devant la Commission en applicationd'une autre loi sont énumérés à l'annexe I. Except as regards the provisions of

Chapter IX,the Commission shall hear and dispose, to theexclusion of any court or tribunal, of anycomplaint for a contravention of this Code, ofany proceedings brought pursuant to theprovisions of this Code or any other Act and ofany application made to the Commission inaccordance with this Code or any other Act.Proceedings brought before the Commissionpursuant to another Act are listed in

Schedule I.À ces fins, la Commission exerce les fonctions,pouvoirs et devoirs qui lui sont attribués par leprésent code et par toute autre loi. For such purposes, the Commission shallexercise the functions, powers or duties assignedto it by this Code or any other Act.118. La Commission peut notamment : 118.

The Commission may, in particular,[…] […]4° décider de toute question de droit ou de faitnécessaire à l'exercice de sa compétence; (4) determine any question of law or factnecessary for the exercise of its jurisdiction; [Je souligne.] [8] Nul ne conteste l’idée que l'interprétation et l'application des articles 12 et 53 du C.t. se situe au cœur de la compétencespécialisée de la CRT.

Ajoutons que cette compétence est notamment protégée par une disposition législative prévoyant l'inattaquabilitéabsolue des décisions de ce tribunal administratif[6]. [9] Cela dit, ce n'est pas parce que la CRT doit à l'occasion trancher des questions en droit relevant d'un domaine distinct de celuidu droit du travail qu'il faille nécessairement y voir là un affaiblissement de sa compétence.

À ce chapitre, le juge de première instance aeu raison de faire reposer sa décision, du moins en partie, sur les passages suivants de l'arrêt Doré[7] : [47] Le décideur administratif exerçant un pouvoir discrétionnaire en vertu de sa loi constitutive est, de par son expertise et saspécialisation, particulièrement au fait des considérations opposées en jeu dans la mise en balance des valeurs consacrées par la Charte.Comme la Cour l’a expliqué en faisant siens les commentaires de la professeure Danielle Pinard dans Douglas/Kwantlen Faculty Assn.c.

Douglas College, (CSC), [1990] 3 R.C.S. 570 : […] les tribunaux administratifs possèdent une compétence, une expertise et une connaissance d’un milieu particulier qu’ils pourraientavantageusement mettre au service de la mise en œuvre de la primauté de la Constitution.

Leur position privilégiée quant àl’appréhension des faits pertinents leur permet d’élaborer une approche fonctionnelle des droits et libertés tout comme des préceptesconstitutionnels généraux. […] [48] Cette cause, entre autres, a illustré que la Cour reconnaît de plus en plus la position privilégiée qu’occupent les tribunauxadministratifs en matière d’application de la Charte à un ensemble particulier de faits dans le contexte de leur loi habilitante […].

Comme le juge Major l’a signalé dans les motifs dissidents qu’il a signés dans Mooring c.

Canada (Commission nationale des libérations conditionnelles […] , leur « fonction particulière de détermination des droits au cas par cas dans leur domaine de spécialisation placerait même plutôt les tribunaux administratifs en meilleure position » pour appliquer la Charte à une situation donnée [… ]. [… ] [54] […] Il continue donc à être justifié de faire preuve de déférence à l’endroit du décideur administratif compte tenu de son expertise et de sa proximité aux faits de la cause puisque, même quand les valeurs consacrées par la Charte sont en jeu, il sera généralement le mieux placé pour juger de l’incidence des valeurs pertinentes de ce type au regard des faits précis de l’affaire .

Cela étant dit, tant les décideurs que les tribunaux qui procèdent à la révision de leurs décisions doivent analyser les questions qui leur sont soumises en gardant à l’esprit l’importance fondamentale des valeurs consacrées par la Charte . [Références omises.

Accentuation conforme à l'original.] [ 10 ] Quoi qu’en disent les requérants, dans le contexte de sa loi habilitante, il faut prêter au décideur administratif une capacité certaine à identifier les principes juridiques ressortant des différents textes de loi et son obligation de les considérer aux fins de trancher les questions que lui présente l’administré.

La jurisprudence lui reconnaît aussi l’important devoir de s’inspirer des valeurs consacrées par les chartes [8] aux fins de l’exercice de sa compétence, ce qui constitue une indication sérieuse de l’étendue de son expertise. [ 11 ] Compte tenu de ce qui précède, j'estime qu'il n'y a pas de possibilité pour une formation de la Cour de convenir que le juge a eu tort de conclure à l’application de la norme déférente du caractère raisonnable. [ 12 ] Sur le fond, la CRT fait reposer ses conclusions sur des déclarations du Maire alors qu'il était en campagne pour sa réélection et aussi sur celles survenues après qu'il eut été réélu.

Le juge de première instance a, lui aussi, noté ces déclarations démontrant que le principal intéressé se considérait toujours le porte-parole de la Ville. Après avoir minutieusement étudié cette preuve, le juge conclut : [87] En l’espèce, la CRT n’a pas nié la liberté d’expression de M. Labeaume. Elle l’a soupesée en mettant aussi dans la balance la liberté d’association des membres du Syndicat.

Reprenant les guides de révision judiciaire énoncés par la Cour suprême dans l’affaire Doré , le Tribunal conclut « en évaluant l’incidence de la protection offerte par la Charte et compte tenu de la nature de la décision » de la CRT « et des contextes légal et factuel », que la conclusion de la CRT à l’effet que les déclarations publiques de M. Labeaume des 8, 15 et 22 octobre 2013 participaient de l’entrave ou de l’ingérence dans les affaires syndicales fait

partie des issues possibles acceptables au regard des faits et du droit applicable. Cette conclusion est « le fruit d’une mise en balance proportionnée des droits en cause protégés par la Charte ». […] [93] Compte tenu de la trame factuelle et de ces principes de droit applicables, la conclusion de la CRT que par ses déclarations publiques des 8, 15 et 22 octobre 2013, le comportement de Labeaume n’était pas compatible avec les principes fondamentaux à la base de la liberté d’association, et qu’il tentait de négocier directement avec les employés, ou d’ignorer l’organisation syndicale, et qu’il négociait ainsi de mauvaise foi, fait

partie des issues possibles acceptables. [ 13 ] Je ne peux voir sous quel angle défendable ces déterminations peuvent être attaquées. Il est vrai que durant la campagne électorale, le Maire ne pouvait lier la Ville, comme par exemple, en signant de son propre chef une convention collective avec l’intimé. Ce n’est toutefois pas ce dont il est ici question. La preuve a révélé avec netteté qu’à l’occasion de sa fonction toujours tenante durant la période électorale, le Maire a interféré avec les activités syndicales à plusieurs reprises en employant des expressions démontrant qu’il agissait au nom de l’employeur.

Pour ne citer que deux exemples, les déclarations suivantes sont pour le moins révélatrices de ce qui précède : « Nous tenterons le plus possible d’expliquer aux employés que les syndicats qui les représentent doivent comprendre l’exaspération de la population, qu’ils ont malheureusement trop exagéré dans le passé. » ou encore : « Je m’assois avec les employés et on arrange ça demain matin […]. Mais les syndicats, y’a rien à faire. ». [ 14 ] L’argument des requérants se résume à dire qu'un élu municipal ne peut entraîner une ville dans un processus portant atteinte à une loi sans que le conseil dont il fait

partie l’ait autorisé à agir en ce sens ou ait ratifié le geste répréhensible. Cela dit, il est plutôt rare qu’un corps public choisisse de s’engager résolument dans la voie de l’illégalité. Or, le fait d'enfreindre un règlement ou de commettre une faute civile n'est habituellement pas tributaire d'une autorisation préalable. [ 15 ] Les requérants soutiennent aussi que la CRT et, après elle, le juge de première instance ont mal interprété l'article 53 C.t. Ils plaident que cette disposition ne renvoie pas à la notion de la « personne agissant pour un employeur » contenue à l’article 12 C.t.

Ces instances auraient donc erré en important cette notion aux fins de discuter de l’obligation de l’employeur de négocier de bonne foi. [ 16 ] L'argument est sans valeur. Il est contredit par les faits mis en preuve et par la jurisprudence en droit du travail. [ 17 ] Après avoir indiqué à son électorat qu'il mettrait lui-même en place un climat propice à la négociation, le Maire a choisi durant la campagne électorale de présenter directement aux salariés la proposition patronale.

Poursuivant la même ligne de conduite le lendemain des élections municipales, il convoque l'intimé en vue de reprendre les négociations en sa présence mais en l'absence du négociateur patronal qui agissait jusque là pour la Ville. [ 18 ] Ce continuum dans le comportement du Maire pendant la période électorale et après l’élection rendait raisonnable la détermination de la CRT selon laquelle l'employeur n'ignorait pas la voie empruntée par le Maire qui avait aussi choisi de devenir le principal interlocuteur du syndicat.

Voici comment la CRT décrit l’attitude constante de cet élu : [92] Le 20 novembre 2013, le maire convoque le président du Syndicat pour discuter des enjeux, précisant avoir l’intention d’offrir des conditions de travail compétitives. Monsieur Jomphe explique que cette rencontre était, pour le maire, une condition préalable au redémarrage des négociations. Il y a d’ailleurs réitéré les objectifs rendus publics pendant la campagne, notamment celui de récupérer 17 millions de dollars en coupant les salaires.

[93] Monsieur Gobeil, le vis-à-vis patronal de monsieur Jomphe, n’était pas présent à cette rencontre tenue le 28 novembre 2013, n’y ayant pas été invité.

Outre le maire, le directeur des ressources humaines, la directrice adjointe aux relations du travail, la directrice adjointe à la sécurité publique, le chef de cabinet du maire et un nouvel élu responsable des relations du travail étaient de la rencontre qui comptait, somme toute, trois personnes du niveau politique et trois autres de l’administration. [ 19 ] Or, la Ville ne soutient pas qu'au lendemain des élections le Maire n’avait pas le pourvoir d’agir comme il l’a fait.

J’estime que la même logique s’applique à la situation prévalant la veille de sa réélection. [ 20 ] Par ailleurs, la jurisprudence reconnaît le caractère complémentaire des articles 12 et 53 C.t .

Il est maintenant bien admis que lorsque l'employeur ou son représentant s'ingère dans la gestion syndicale de la négociation ou s'adresse directement aux membres de l'unité syndicale aux fins de leur présenter les offres patronales, il manque simultanément à son obligation de non-ingérence et à celle de négocier de bonne foi [9] . [ 21 ] Bref, lorsque la décision de la CRT est replacée dans son contexte, celle-ci s'inscrit aisément dans l'éventail des issues possibles au regard du droit et des faits. [ 22 ] De plus, je considère que les questions que soulève les requérants revêtent maintenant un caractère largement théorique.

En effet, aucune des trois ordonnances délivrées par la CRT contre la Ville et ses représentants n'a encore de la pertinence. [ 23 ] L'ordonnance rendue sous l'

article 53 C.t . ne vaut que dans le cadre d'une négociation collective [10] . Il en est de même pour l'ordonnance interdisant à la Ville et à ses représentants de négocier sur la place publique. Or, le dossier fait voir que les parties en sont venues à une entente négociée trois jours avant que la décision de la CRT n'émane. Quant au manquement à l'

article 12 C.t ., la Ville reconnaît d'emblée la valeur de cette obligation légale même si elle nie l'avoir déjà enfreint. Bref, et en fin de compte, les ordonnances contestées sont maintenant consommées. [ 24 ] Dans un tel contexte, il ne sert à rien d'autoriser un pourvoi dans lequel les parties n'entretiennent qu'un intérêt intellectuel, alors que la paix syndicale a depuis repris ses droits.

L'élaboration du droit sera mieux servie dans le contexte d'une difficulté réelle, voire actuelle. [ 25 ] En conclusion, les motifs du juge et la situation juridique actuelle des parties, fort différente de celle qui était la leur au moment où elles se sont présentées devant la CRT, ne justifient pas de pousser plus loin l'examen du jugement entrepris. Pour ces motifs, le soussigné : [ 26 ] Rejette la requête avec les frais de justice afférents. GUY GAGNON, J.C.A. Me André Lepage BCF s.e.n.c.r.l.

Pour les requérants Me Yves Morin Lamoureux, Morin Pour l'intimé Me Annick Dupré Tribunal administratif du travail Pour la mise en cause Date d’audience : 10 février 2016