2023 QCCA 1139, 2023 QCCA 1139

Sanimax Lom inc. c. Communauté métropolitaine de Montréal 2023 QCCA 1139 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE MONTRÉAL N° : 500-10-007738-220 (500-36-009090-187) DATE : 14 septembre 2023 FORMATION : LES HONORABLES STEPHEN W. HAMILTON, J.C.A. STÉPHANE SANSFAÇON, J.C.A. FRÉDÉRIC BACHAND, J.C.A. SANIMAX LOM INC. APPELANTE – appelante c.

COMMUNAUTÉ MÉTROPOLITAINE DE MONTRÉAL INTIMÉE – intimée ARRÊT [ 1 ] L'appelante se pourvoit contre un jugement rendu le 23 décembre 2021 par la Cour supérieure, chambre criminelle, district de Montréal (l’honorable Chantal Masse) [1] , lequel rejette son appel d'un jugement rendu le 18 septembre 2018 par la Cour municipale de Montréal (l’honorable Stéphane Brière) [2] .

Par ce dernier jugement, l’appelante a été reconnue coupable de diverses infractions au Règlement 90 relatif à l’assainissement de l’air (le « Règlement 90 ») adopté par Communauté urbaine de Montréal avant la création de la Communauté métropolitaine de Montréal. [ 2 ] Pour les motifs du juge Sansfaçon, auxquels souscrivent les juges Hamilton et Bachand, LA COUR : [ 3 ] ACCUEILLE le pourvoi, avec les frais de justice; [ 4 ] CASSE le jugement entrepris; [ 5 ] DÉCLARE invalide et inopposable à l’égard de l’appelante l’article 3 du Règlement 2001-10 sur les rejets à l’atmosphère et sur la délégation de son application de la Communauté métropolitaine de Montréal; [ 6 ] ACCUEILLE l'appel de l’appelante contre le jugement de la Cour municipale de Montréal rendu le 18 septembre 2018 ; [ 7 ] ACQUITTE l’appelante Sanimax Lom inc. des accusations portées contre elle.

STEPHEN W. HAMILTON, J.C.A. STÉPHANE SANSFAÇON, J.C.A. FRÉDÉRIC BACHAND, J.C.A. Me Guy Pratte Me Julien Boudreault Me Amanda Afeich Borden Ladner Gervais Pour l’appelante

Me Anne-Marie McSween Me France Larochelle Gagnier Guay Biron Pour l’intimée Date d’audience : 11 janvier 2023 MOTIFS DU JUGE SANSFAÇON [ 8 ] L'appelante Sanimax Lom inc. (« Sanimax ») se pourvoit contre un jugement rendu le 23 décembre 2021 par la Cour supérieure, chambre criminelle, district de Montréal (l’honorable Chantal Masse) [3] , lequel rejette son appel d'un jugement rendu le 18 septembre 2018 par la Cour municipale de Montréal (l’honorable Stéphane Brière) [4] .

Par ce dernier jugement, l’appelante a été reconnue coupable de diverses infractions au Règlement 90 relatif à l’assainissement de l’air (le « Règlement 90 ») adopté par la Communauté urbaine de Montréal (la « CUM ») avant la création de la Communauté métropolitaine de Montréal (la « CMM »). * * * Le contexte [ 9 ] Sanimax est une entreprise d’équarrissage qui exploite une usine sur le territoire de l’intimée, la Ville de Montréal (la « Ville »). Ses activités génèrent de nombreuses plaintes de citoyens liées aux odeurs qu’elles dégagent.

En 2014, la Ville exige de l’appelante qu’elle lui fournisse des renseignements sur ses émissions d’odeurs. Celle-ci lui répond que les employés de la Ville n’ont pas les pouvoirs de faire de telles demandes et qu’elle n’y donnera pas suite. La Ville réitère sa requête et lui demande d’installer des dispositifs à divers endroits dans son usine afin de récolter des échantillons d’air au plus tard le 4 septembre 2014. L’appelante n’ayant pas obtempéré, la Ville envoie des représentants sur les lieux à l’automne 2014, puis au printemps 2015.

Constatant que les travaux n’ont pas été exécutés, elle délivre les constats d’infractions suivants : 1) Constat d’infraction numéro 310-411-566 « Le 26 juin 2014, SANIMAX LOM INC. a contrevenu à l’article 8.07 du RÈGLEMENT DE LA COMMUNAUTÉ MÉTROPOLITAINE DE MONTRÉAL 90 (CMM 2001-10), et ce, au 9900, boul.

Maurice-Duplessis, à Montréal (QC), H1C 1G1, en ne fournissant pas les renseignements, plans ou devis demandés par le directeur ou un employé du service dans le délai spécifié. » 2) Constat d’infraction numéro 310-411-570 « Le 27 août 2014, SANIMAX LOM INC. a contrevenu à l’article 8.07 du RÈGLEMENT DE LA COMMUNAUTÉ MÉTROPOLITAINE DE MONTRÉAL 90 (CMM 2001-10), et ce, au 9900, boul.

Maurice-Duplessis, à Montréal (QC), H1C 1G1, en ne fournissant pas les renseignements, plans ou devis demandés par le directeur ou un employé du service dans le délai spécifié. » 3) Constat d’infraction numéro 310-411-581 « Le 26 octobre 2014, SANIMAX LOM INC. a contrevenu à l’article 8.08 du RÈGLEMENT DE LA COMMUNAUTÉ URBAINE DE MONTRÉAL 90 (CMM 2001-10), et ce, au 9900, boul.

Maurice-Duplessis, à Montréal (QC), H1C 1G1, en étant une personne qui a émis ou laissé émettre un agent polluant dans l’atmosphère en n’ayant pas installé à l’endroit désigné tous les ouvrages ou dispositifs de contrôle requis pour le prélèvement de cet agent polluant, alors que le Directeur ou tout employé de son Service chargé de l’application du présent règlement l’avait demandé. » [ 10 ] Sanimax présente plusieurs moyens de défense au juge de la Cour municipale, lequel les rejette tous, la déclare coupable et lui impose des amendes de 25 000 $, 30 000 $ et 50 000 $.

La Cour supérieure rejette l’appel de ce jugement. [ 11 ] Devant la Cour, l’appelante, représentée par de nouveaux avocats, ne présente plus qu’un seul moyen. Elle soutient que les deux premiers juges ont erré en concluant que les employés de la Ville possédaient le pouvoir d’exiger les renseignements demandés et d’exiger qu’elle installe les ouvrages ou dispositifs de contrôle requis pour le prélèvement des agents polluants. Selon elle, la CMM possédait, en vertu de l’article 159.1 in fine de la

Loi sur la communauté métropolitaine de Montréal [5] (la « LCMM »), le pouvoir de déléguer par règlement à la Ville l’application de son Règlement 90 , mais elle devait le faire directement. Par son Règlement 2001-10 sur les rejets à l’atmosphère et sur la délégation de son application (le « Règlement 2001-10 »), la CMM a plutôt décrété que l’application du Règlement 90 serait déléguée à la Ville « selon un protocole à intervenir à cet effet », lequel protocole d’entente a été entériné par résolution de son comité exécutif plus de deux ans plus tard.

La CMM ne pouvait ainsi sous-déléguer à son comité exécutif le pouvoir de déterminer les responsabilités qui seraient confiées à la Ville, ce qui constitue une cause d’annulation de l’article 3 du Règlement 2001- 10 de la Communauté métropolitaine de Montréal à l’égard de Sanimax. Les faits

[ 12 ] Le 1 er janvier 2002, la CUM est abolie. La Ville succède à ses droits, obligations et charges. C’est toutefois à la CMM, créée au même moment, que le législateur confie la compétence [6] pour réglementer l’émission dans l’atmosphère de substances susceptibles de constituer un polluant et adopter des normes de contrôle de la qualité de l’air, jusque-là exercée par la CUM.

Puisque cette dernière exerçait cette compétence et avait adopté le Règlement 90 à cette fin, l’article 253 de la Loi portant réforme de l’organisation territoriale des régions métropolitaines de Montréal, de Québec et de l’Outaouais prévoyait que celui-ci demeure en vigueur sur le territoire de la Ville et serait réputé, à compter du 1 er janvier 2002, émaner de la CMM sur le territoire de la Ville [7] . [ 13 ] Quelques mois avant la prise d’effet du chambardement occasionné par les modifications des territoires et des compétences des organismes municipaux de l’île de Montréal, des discussions se tiennent entre les organismes et le ministère de l’Environnement du Québec afin d’assurer une transition sans heurts.

Parmi les scénarios envisagés, les parties discutent de la possibilité que la CMM acquière les compétences de la CUM en matière de qualité de l’air et à l’égard du Règlement 90 et que l’application de ce règlement sur le territoire de la Ville soit confiée à cette dernière. [ 14 ] Les discussions portent alors plus spécifiquement sur la portée de la délégation de l’application du Règlement 90 à la Ville. Le dernier scénario en liste est exposé en

annexe d’une lettre transmise le 5 novembre 2001 [8] par le directeur général de la CMM Massimo Iezzoni au sous-ministre adjoint du ministère de l’Environnement, Jean Maurice Latulippe. Le scénario proposé est le suivant : 1. La CMM adopte, avec les ajustements et les concordances qui s'imposent, les règlements sur l'air et sur l'assainissement des eaux usées de la Communauté urbaine de Montréal avant le 31 décembre 2001 à son Conseil . 2. La portée de ces deux règlements serait limitée aux limites territoriales de la nouvelle ville de Montréal . 3.

Le ministre de l'Environnement approuve les deux règlements avant le 31 décembre 2001 afin qu'ils soient en vigueur pour le 1 er janvier 2002. 4. La CMM délègue à la nouvelle ville de Montréal la responsabilité d'application de ces deux règlements pour le 1 er janvier 2002 dans le cadre d'un protocole d'entente, en vertu de l'article 159,1 de la Loi de la CMM . 5. La CMM et le ministère de l'Environnement reconduisent avec les ajustements et les concordances nécessaires les protocoles d'ententes en vertu de l'article 118.3 de la

Loi sur la qualité de l'environnement concernant l'assainissement de l'atmosphère et la gestion des eaux usées. Ces protocoles auraient une portée qui se limiterait uniquement au territoire de la nouvelle ville de Montréal. Ils devraient être adoptés par le Conseil de la CMM et approuvés par le ministère de l'Environnement avant le 31 décembre 2001. 6.

L'élargissement des règlements ainsi que de leur application à l'ensemble du territoire de la CMM ferait l'objet d'une analyse par un Comité technique présidé par la CMM avec les représentants du ministère de l'Environnement et des partenaires municipaux du territoire de la Communauté. 7. Le Comité aurait comme mandat de rédiger une réglementation adaptée à la réalité territoriale de la CMM, de déterminer les modalités d'application par les Instances locales et de définir le mode d'encadrement de la CMM.

Ce comité permettra également au ministère de l'Environnement d'évaluer l’impact sur ces activités à l'extérieur de la nouvelle ville de Montréal. 8. Ces travaux débuteraient en janvier 2002 et pourraient être complétés d'ici le mois de juin 2002.

Cet échéancier pourrait de toute façon faire l'objet d'une recommandation de la part du Comité dès qu'il commencera ses travaux au mois de janvier. [Soulignements ajoutés] [ 15 ] La lettre comporte aussi un projet de protocole de délégation qui indique quelles pourraient être les tâches déléguées à la Ville. [ 16 ] Le 15 novembre suivant, le sous-ministre Jean Maurice Latulippe transmet au directeur général de la CMM le résultat de l’analyse du scénario proposé par celle-ci le 5 novembre précédent : La présente fait suite à votre lettre du 5 novembre 2001 concernant la prise en charge par la Communauté métropolitaine de Montréal (CMM) des responsabilités qui étaient dévolues à la Communauté urbaine de Montréal (CUM), en matière d'assainissement de l'air et de l'eau, pour le territoire de la nouvelle Ville de Montréal.

Après analyse par les Directions des Affaires juridiques du ministère de l'Environnement et du ministère des Affaires municipales et de la Métropole, je vous fais part de nos conclusions sur la démarche de prise en charge de ces responsabilités.

Nous sommes d'avis qu'en vertu de l'article 253 de la loi 170, les règlements sur l'assainissement de l'air (90) et sur les rejets des eaux usées (87) qui étaient en vigueur sur le territoire de la CUM seront réputés émaner de la CMM, et ce, tant que la CMM n'aura pas adopté un nouveau règlement pour les remplacer ou les abroger , et il en est de même de l'entente sur l'assainissement de l'atmosphère conclue en vertu de l'article 118.3 de la

Loi sur la qualité de l'environnement. Concernant l'application de ces deux règlements par la Ville de Montréal à compter du 1 er janvier 2002, nous ne croyons pas qu'un protocole d'entente soit suffisant comme il est mentionné au paragraphe 4 de votre scénario. Notre avis est à l'effet que la CMM doit en vertu de l'article 159.1 et 159.18 de la loi 170 adopter un règlement, approuvé par le ministre de l'Environnement, pour en déléguer l'application à la Ville de Montréal .

Je demeure à votre disposition pour en discuter et je vous prie d'agréer, Monsieur, l'expression de mes sentiments les meilleurs. [9] [Soulignements ajoutés] [ 17 ] Cette lettre mentionnant le résultat de l’analyse faite par la Direction des affaires juridiques du ministère de l’Environnement n’est toutefois transmise à la CMM qu’après l’adoption par le conseil de cette dernière du règlement indiqué dans le scénario du

5 novembre. En effet, la veille, soit le 14 novembre 2001, le conseil de la CMM adopte le Règlement 2001-10 , lequel stipule : RÈGLEMENT NUMÉRO 2001-10 SUR LES REJETS À L’ATMOSPHÈRE ET SUR LA DÉLÉGATION DE SON APPLICATION 1. Dispositions et tarification 1.1 Les règlements adoptés par la Communauté urbaine de Montréal et inclus à l’Annexe 1 du présent règlement, pour en faire

partie intégrante, à savoir : [L’article énumère ici un à un le Règlement 90 relatif à l’assainissement de l’air et chacun des règlements 90-1 à 90-6 qui l’ont subséquemment modifié.] deviennent les règlements de la Communauté métropolitaine de Montréal en y faisant les adaptations nécessaires. Leurs normes, droits, tarifs, redevances ou autre disposition sont ceux de la Communauté métropolitaine de Montréal. 1.2 Le paiement de tout droit, tarif, redevance ou autre, de même que toute subvention gouvernementale sont versés à la Communauté métropolitaine de Montréal ou pour son compte. 2.

Territoire Le présent règlement s’applique au territoire de la Ville de Montréal, telle que constituée à compter du 1 er janvier 2002. 3. Application L’application du présent règlement est déléguée à la Ville de Montréal, telle que constituée à compter du 1 er janvier 2002, pour agir aux termes du présent règlement, selon un protocole à intervenir à cet effet . 4.

Entrée en vigueur Le présent règlement entre en vigueur conformément à la loi. [Soulignement ajouté] [ 18 ] Ce Règlement 2001-10 est ensuite transmis pour approbation au ministre de l’Environnement : Monsieur le Ministre, A son assemblée du 14 novembre 2001, le conseil de la Communauté métropolitaine de Montréal a exercé les compétences que lui accorde sa loi et adopté par référence les règlements de la Communauté urbaine de Montréal en matière d'assainissement de l'atmosphère.

Il en a délégué l’application à la ville de Montréal, telle que constituée à compter du 1er janvier 2002, pour le territoire de cette dernière. Le règlement, accompagné de la résolution CC01-0098, vous est soumis pour approbation, conformément à l'

article 159.1 de la

Loi sur la Communauté métropolitaine de Montréal .

La prise d'effet de ce règlement est prévue le 1 er janvier 2002 et la publication comportant l'approbation ministérielle doit la précéder. [ 19 ] Le 12 décembre suivant, le ministre communique sa réponse à la CMM : La présente fait suite aux résolutions CE01-97 et CE01-98 adoptées le 14 novembre 2001 par le Conseil de la Communauté métropolitaine de Montréal (CMM), ayant pour effet d'adopter respectivement le Règlement sur le rejet des eaux usées dans les ouvrages d'assainissement et dans les cours d'eau et la délégation de son application, et le Règlement sur les rejets à l'atmosphère et la délégation de son application.

Je comprends que les deux règlements adoptés précédemment ont pour effet d'adopter par référence et de reconduire intégralement l'ensemble des règlements adoptés par la Communauté urbaine de Montréal portant sur les rejets des eaux usées dans les ouvrages d'assainissement et dans les cours d'eau, soit les règlements 87, 87-1, 87-2, 87-3 et 87-4 et sur l'assainissement de l'air, soit les règlements 90, 90-1, 90-2, 90-3, 90-4, 90-5 et 90-6 . En outre, je comprends que ces mêmes règlements ont aussi pour objet de déléguer leur application à la Ville de Montréal, à compter du 1 er janvier 2002.

Sous l’autorité de l’article 159.1 de la Loi portant sur la réforme de l'organisation territoriale municipale des régions métropolitaines de Montréal, de Québec et de l’Outaouais ( 2000, c. 56 ), j'approuve le Règlement sur les rejets à l'atmosphère et la délégation de son application à la Ville de Montréal, à compter du 1 er janvier 2002 . [Soulignements ajoutés] [ 20 ] Le 1 er janvier 2002, les employés de la CUM, incluant ceux qui jusqu’alors étaient chargés de l’application du Règlement 90 , deviennent les employés de la Ville par l’effet de l'

article 7 de la Charte de la Ville de Montréal [10] . Forts de la délégation prévue à l’article 3 du Règlement 2001-10 , ils appliquent à compter de cette date le Règlement 90 et ses amendements. [ 21 ] Le « protocole à intervenir » mentionné à l’article 3 du Règlement 2001-10 est signé plus de deux ans plus tard, soit en mars 2004, après qu’il eut été entériné par les comités exécutifs de la Ville et de la CMM. La résolution du comité exécutif de la CMM qui l’approuve autorise du même coup « le versement à la Ville de Montréal des sommes prévues à ce protocole aux conditions qui y sont

stipulées » [11] . [ 22 ] Du côté de la Ville, le

sommaire décisionnel présenté aux membres de son comité exécutif décrit la teneur du protocole alors soumis à l’attention de ses membres : Description Dans l'exercice de la compétence qui lui a été conférée en matière d'assainissement de l'atmosphère, la Communauté Métropolitaine de Montréal a adopté en novembre 2001 le règlement numéro 2001-10 sur le rejet à l'atmosphère et sur la délégation de son application. Ce règlement a maintenu en vigueur, pour le territoire de la Ville de Montréal, les règlements de la Communauté urbaine de Montréal et la Ville s'en est vue confier l'application .

La Ville a donc pleinement exercé cette responsabilité au cours des années 2002 et 2003 et poursuit cet exercice actuellement. Le règlement 2001-10 stipule qu'un protocole doit intervenir relativement à l'application de la réglementation. Étant donné que le ministère de l'Environnement du Québec subventionne en

partie cette activité, et que cette subvention est réputée être versée à la CMM, le protocole contient une clause concernant la remise à la Ville d'une

partie de cette subvention pour les années 2002 et 2003. Justification Les échanges entre la Ville et la CMM ont permis de régler certains différents relatifs au partage de tâches et notamment la gestion des dossiers judiciaires et de s'entendre sur un texte de protocole . Aspect(

s) financier(

s) Les montants qui seront versés à la Ville correspondent à la subvention habituelle (1 759 000 $), à laquelle la CMM retient un montant de 76 600 $ correspondant aux coûts assumés par cette dernière relatifs à l'application du règlement sur le contrôle des rejets à l'atmosphère. On comprend que le versement de ce montant est conditionnel à l'obtention de cette subvention du Ministère par la CMM. Pour l'année 2004, des discussions devront être amorcées dans les plus brefs délais concernant les dispositions financières, et reprises annuellement pour les années subséquentes, le cas échéant.

Par ailleurs, la CUM a dénoncé à plusieurs reprises dans le passé, le fait que le Gouvernement du Québec ne défrayait que 60 % des coûts du contrôle de la pollution de l'air sur l'île de Montréal alors que, dans le restant du Québec, le Ministère s'acquitte lui-même de cette tâche. Cette situation d'iniquité doit être rappelée à la CMM qui a pris charge de cette responsabilité et qui nous en délègue l'application. […] Calendrier et étape(

s) subséquente(

s) Le montant prévu pour l’année 2002 sera versé à la Ville dès la signature du protocole.

Le montant prévu pour l'année pour l'année 2003 sera versé à la Ville dès la remise par la Ville à la Communauté du rapport annuel de l'année 2003 conformément au protocole, en autant que la CMM ait elle-même reçue la subvention du Ministère. [12] [Soulignements ajoutés] [ 23 ] La résolution du comité exécutif de la Ville [13] prévoit ceci : Attendu que la Communauté Métropolitaine de Montréal (CMM) et la Ville de Montréal ont tenu des discussions sur le projet de protocole d'entente relativement à l'application du règlement sur le contrôle des rejets à l'atmosphère et sur le versement de la subvention reliée à cette activité ; Attendu que les discussions ont résulté en un texte de protocole d'entente acceptable pour la Ville de Montréal et pour la CMM ; Attendu que ce protocole prévoit le versement d'un montant en compensation du travail effectué par la Ville de Montréal en matière de contrôle des rejets à l'atmosphère; Il est RÉSOLU : 1- d'approuver le protocole d'entente préparé à la suite des dernières discussions tenues entre la Ville de Montréal et la CMM; 2- de transmettre ce protocole aux parties impliquées, pour signature; 3- de demander à la CMM de verser à la Ville, pour l'année financière 2002, la somme de 1 682 400 $ tel que stipulé au protocole d'entente et ce, immédiatement après la signature de ce protocole;

4- de demander à la CMM de verser à la Ville, pour l'année financière 2003, la somme de 1 682 400 $ tel que stipulé au protocole d'entente, selon les termes et dès la réception, par la CMM, de la subvention du ministère de l'Environnement du Québec; 5- de signaler à la CMM que, dans l'état actuel des choses, la subvention annuelle reçue ne couvre que 60 % des coûts de contrôle de la pollution de l'air sur l'Île de Montréal; 6- de mandater l'administration municipale de la Ville pour amorcer, dans les plus brefs délais, des discussions concernant les dispositions financières à convenir pour l'année 2004 et pour discuter annuellement de telles dispositions financières pour les années subséquentes, le cas échéant; 7- d'autoriser monsieur Yves Provost, ing., directeur général adjoint du Service des infrastructures et de l'environnement à signer le protocole d'entente. [Soulignements ajoutés] [ 24 ] Le protocole ainsi entériné est intitulé Protocole concernant l’application du règlement sur le contrôle des rejets à l’atmosphère (le « Protocole ») [14] .

Il se divise en six sections précédées d’un certain nombre d’« attendus » : Attendu que la

section VIII du

chapitre III de la

Loi sur la Communauté métropolitaine de Montréal (L.R.Q., c.

C-37.01 ) confère à la Communauté la compétence en matière d’assainissement de l'atmosphère sur le territoire de la Communauté; Attendu que, dans l'exercice de cette compétence, la Communauté a adopté le règlement numéro 2001-10 sur les rejets à l'atmosphère et sur la délégation de son application (ci-après appelé « la Réglementation »); Attendu que ce règlement a maintenu en vigueur, pour le territoire de la ville de Montréal, les règlements de la Communauté urbaine de Montréal en matière d'assainissement de l'air et qu'il en a délégué l'application à la Ville; Attendu que ce règlement a été approuvé par le ministre de l'Environnement du Québec; Attendu qu'il y a lieu pour les parties de convenir des modalités de la délégation de l'application de ce règlement; Attendu que la Communauté reçoit du ministre de l’Environnement du Québec une subvention liée à l’exercice de sa compétence en matière d’assainissement de l’atmosphère; [ 25 ] La première

section du protocole, intitulée « Responsabilités des parties », prévoit ceci : 1. Responsabilités des parties La Communauté est responsable de la planification de l'exercice de la compétence en matière d'assainissement de l'atmosphère qui lui est dévolue par la Loi et, à ce titre, elle détermine les normes applicables sur le territoire et adopte la réglementation en conséquence. Elle peut également exercer les pouvoirs d'inspection et de contrôle prévus à la Loi et prendre les mesures appropriées pour vérifier l'application de la Réglementation .

La Ville est responsable de l'application sur son territoire de la Réglementation et de ses amendements adoptés par la Communauté et prend des mesures en conséquence.

Plus précisément, mais sans limiter la généralité de ce qui précède, la Ville est responsable de l'émission des permis, du traitement des plaintes, de l'inspection et du contrôle des normes édictées dans la Réglementation . [Soulignements ajoutés] [ 26 ] La deuxième section, intitulée « Rapport », prévoit la remise annuelle par la Ville d’un rapport de ses activités découlant de l’application de la réglementation, dicte le contenu de ce rapport et identifie les pièces qui doivent l’accompagner. [ 27 ] La troisième section, intitulée « Dossiers judiciaires », stipule que la Ville assure les poursuites judiciaires des contrevenants à la Réglementation, obtient jugement et en assure le suivi, qu’elle assume tous les frais générés par ces dossiers judiciaires et conserve le montant des amendes et frais, et qu’elle intervient et prend fait et cause pour la CMM dans toutes instances judiciaires mettant en cause l’application de la Réglementation. [ 28 ] La quatrième

section du protocole prévoit, sous le

titre « Financement », que la CMM verse à la Ville 1 682 400 $ pour chacune des années 2002 et 2003 (déjà écoulées), montants qui correspondent à celui de la subvention annuelle versée par le ministre de l’Environnement à la CMM, déduction faite des coûts assumés par la CMM pour l’exercice de sa compétence à l’égard de la Réglementation. [ 29 ] La cinquième

section prévoit ceci : 5. Terminaison de protocole Le présent protocole est conclu entre les parties conformément à l'article 3 du règlement numéro 2001-10 de la Communauté sur les rejets à l'atmosphère et sur la délégation de son application. Il prend automatiquement fin advenant la modification, le remplacement ou l'abrogation de cette disposition réglementaire. Chaque

partie peut également y mettre fin en donnant à l'autre

partie un préavis écrit de six mois à cet effet. D'autre part, les parties conviennent d'amorcer, dans les plus brefs délais, des discussions concernant les dispositions financières à convenir pour l'année 2004 et à discuter annuellement de telles dispositions financières pour les années subséquentes, le cas échéant. [ 30 ] Le Protocole se termine avec la sixième

section intitulée « Mesure intérimaire », laquelle indique qu’il n’est conclu qu’à

titre de

mesure intérimaire « pour assurer la continuité de l’application de l’ancienne réglementation de la Communauté urbaine de Montréal ». * * * Le jugement de la Cour municipale [ 31 ] Le juge de la Cour municipale applique, sans la nommer, la règle d’interprétation moderne selon laquelle « il faut lire les dispositions d ' une loi ou d ' un règlement dans un contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s ' harmonise avec l ' effet de la loi , son objet et l 'i ntention du législateur » [15] .

Il adhère à la position avancée par l’intimée selon laquelle le Règlement 2001-10 décrète la délégation de cette compétence d’appliquer le Règlement 90 , alors que le Protocole ne constitue pas un acte de délégation, mais une entente contractuelle par laquelle la CMM et la Ville ont réglé diverses modalités administratives, principalement financières [16] . [ 32 ] Le juge analyse l'historique de la législation applicable, puis procède à l'interprétation du texte de l'article 3 du Règlement 2001- 10 .

Il se dit « d'avis que la volonté du législateur municipal était de déléguer à compter du 1er janvier 2002, les responsabilités, compétences et pouvoirs assumés auparavant par la CUM à la CMM en matière d'assainissement de l'atmosphère » [17] . Il paraissait souhaitable à la CMM qu’elle délègue immédiatement, par l’article 3, ses pouvoirs en la matière à la Ville, d'autant plus que cette dernière prenait « à sa charge presque tous les employés de la CUM à compter du 1 er janvier 2022 » [18] . Il poursuit : [42]

L'article 3 du Règlement 2001-10 exprime cette volonté de continuité et le Tribunal ne peut y interpréter autre chose qu'une délégation à la Ville de Montréal des compétences, pouvoirs et responsabilités de la CMM à l'égard des rejets à l'atmosphère, lesquels étaient, jusqu'au 1er janvier 2002, dévolus à la CUM. [43] Quant au protocole d'entente entre la CMM et la Ville de Montréal de mars 2004, celui-ci prévoit les modalités d'application de la réglementation entre les parties, la CMM et la Ville de Montréal, et règle les aspects administratifs de la délégation intervenue plus de deux ans auparavant. [44] La CMM a donc validement délégué à la Ville de Montréal ses compétences et pouvoirs en ce qui a trait aux rejets à l'atmosphère par l'adoption de son Règlement 2001-10 et de son

article 3. [19] Le jugement de la Cour supérieure [ 33 ] À l’instar du premier juge, la juge de la Cour supérieure estime que l’article 3 du Règlement 2001-10 nécessitait interprétation « puisque son libellé réfère à un protocole à intervenir » [20] . Elle estime que le premier juge a bien appliqué les principes en matière d’interprétation des lois. Elle se dit d’avis que les échanges entre fonctionnaires qui n'ont pas été mentionnés par le juge n'étaient pas déterminants en l'espèce, la délégation de pouvoir prévue à l'article 3 du Règlement 2001-10 étant suffisamment précise.

Le juge n’avait pas à référer à chaque élément de preuve. [ 34 ] Pour la juge, la lecture du Protocole « confirme […] l'analyse du premier juge, celui-ci visant à gérer les questions financières et administratives en lien avec la délégation déjà survenue » [21] . Le fait qu’il prévoit notamment que la Ville est responsable de l’application de la réglementation n’est qu’une réitération de ce que l’article 3 du Règlement 2001-10 prévoyait déjà, un simple constat, et non l’attribution de pouvoirs additionnels à la Ville par l’entremise du Protocole.

Que des modalités financières et administratives y aient été prévues et puissent éventuellement prendre fin sur préavis de six mois par l’une ou l’autre des parties relevait de leur choix sans que cela remette en cause la délégation déjà survenue. La position des parties en appel [ 35 ] L’

article 159.1 LCMM prescrit la façon dont la CMM peut déléguer le pouvoir d’appliquer le Règlement 90 : La Communauté peut, par règlement approuvé par le ministre du Développement durable, de l’Environnement et des Parcs, déléguer à une ou plusieurs municipalités de son territoire tout ou

partie des compétences et pouvoirs prévus à la présente section. [ 36 ] L’appelante soutient que s’il y a eu délégation à la Ville de l’application du Règlement 90 , elle n’a pas été édictée par le Règlement 2001-10 . Il n’y a qu’une façon de lire ce règlement et particulièrement son

article 3 « dans son sens ordinaire et grammatical, en harmonie avec le contexte et l’objet de la disposition », sans besoin d’examiner le Protocole même : la CMM y indique que la délégation de l’application du Règlement 90 portera sur ce dont elle aura convenu avec la Ville dans le cadre d’un protocole d’entente « à intervenir à cet effet ». Ainsi, la teneur de ce Protocole et, par conséquent, l’étendue de la compétence déléguée d’appliquer le Règlement 90 , seront laissées à la discrétion de l’autorité qui l’entérinera, c’est-à-dire de son comité exécutif.

Il s’agit là d’une délégation d’un pouvoir délégué, ce qui est illégal. [ 37 ] L’appelante ajoute que s’il est nécessaire, malgré la clarté du texte, d’examiner le contexte et l’objet de ce règlement, comme les premiers juges l’ont fait, ces éléments ne feraient que confirmer que la CMM entendait s’octroyer la discrétion d’aménager par voie conventionnelle la délégation de l’application de la réglementation , contrairement aux exigences posées par la LCMM .

Plusieurs éléments permettraient de confirmer cette intention, dont la lettre transmise par la CMM le 5 novembre 2001 au ministre de l’Environnement qui énonçait clairement son intention de déléguer cette compétence par le biais d’un protocole. Il en irait de même du texte du Protocole lui-même, qui énonce que la Ville est responsable de l'application sur son territoire de la Réglementation, dont en outre le traitement des plaintes, de l'inspection et du contrôle des normes édictées dans la Réglementation. Cependant, suivant les termes

du Protocole, la CMM partagerait ce pouvoir avec la Ville. En effet, le Protocole prévoit que la CMM « peut également exercer les pouvoirs d'inspection et de contrôle prévus à la Loi et prendre les mesures appropriées pour vérifier l'application de la Réglementation ». [ 38 ] De son côté, l’intimée plaide que les deux premiers juges n’ont commis aucune erreur.

Le juge de la Cour municipale a correctement appliqué la méthode moderne d’interprétation des lois et, prenant appui sur le contexte global de l’édiction de l’article 3, a correctement conclu que l’intention de la CMM était bien, lors de l’adoption du Règlement 2001-10 , de déléguer l’application du Règlement 90 par règlement à compter de janvier 2002.

L’intimée ajoute que tant le contexte historique de l’adoption du Règlement 2001-10 que le souci de la CMM d’assurer que le Règlement 90 continuerait de s’appliquer mènent à la conclusion que son intention était bien de déléguer dès le 1 er janvier 2002 à la Ville le pouvoir d’appliquer le Règlement 90 , ce que ses employés ont d’ailleurs commencé à faire et font depuis. [ 39 ] Quant au texte du Protocole, le fait qu’il n’a pas été adopté par le conseil de la CMM, que le ministre ne l’a pas approuvé, que la CMM ne l’a pas rendu public, qu’elle ne l’a pas publié et que la Ville n’a pas tenté de l’opposer à l’appelante démontrerait qu’il n’a pas eu l’effet de limiter la délégation exercée par le Règlement 2001-10 .

Ce protocole ne visait qu’à partager les sommes obtenues du ministre par la CMM pour la gestion de l’assainissement de l’air sur l’île de Montréal. Ses articles 3 et 4 ne font que réitérer, sans y ajouter, ce que sont les responsabilités déjà déléguées à la Ville depuis le 1 er janvier 2002 par le Règlement 2001-10 et déterminer quels sont les montants que la CMM lui remettra pour les services alors rendus. [ 40 ] Enfin, le règlement bénéficierait d’une présomption de validité que l’appelante n’a pas renversée. Analyse [ 41 ] Le fait que la CMM ne possédait le pouvoir de déléguer en tout ou en

partie à la Ville l’application du Règlement 90 que par règlement n’a jamais été contesté par les parties, n’a pas été remis en question par les deux premiers juges et ne l’est pas davantage devant nous. [ 42 ] Les parties ne contestent pas plus le fait qu’une municipalité ne peut exercer par résolution une compétence que la loi l’oblige à exercer par règlement.

Ce dernier mode « est assujetti à des formalités particulières et précises, notamment quant à la publicité dont il doit être entouré » [22] qui, si elles ne sont pas respectées, peuvent mener à l’annulation de l’acte. [ 43 ] En l’espèce, la CMM a bien adopté un règlement, ce qui, à première vue, semble satisfaire la condition imposée par l’

article 159.1 LCMM . [ 44 ] L’appelante prétend toutefois que la CMM n’a pas véritablement délégué à la Ville cette compétence ou ces pouvoirs par règlement puisqu’elle a prévu dans le règlement que la délégation se ferait « selon un protocole à intervenir à cet effet » dont les termes sont alors laissés à la discrétion de l’autorité qui conclura ce protocole. [ 45 ] À mon avis, et avec égards pour les deux premiers juges, l’appelante a raison. [ 46 ] Dans Vavilov , les juges majoritaires réitèrent la raison d’être de la méthode moderne d’interprétation d’un texte de loi ou réglementaire : [118] Notre Cour a adopté ce « principe moderne » en tant que méthode appropriée d’interprétation des lois parce que c’est uniquement à partir du texte de loi, de l’objet de la disposition législative et du contexte dans son ensemble qu’il est possible de saisir l’intention du législateur : Sullivan, p. 7-8.

Les personnes qui rédigent et adoptent des textes de loi s’attendent à ce que les questions concernant leur sens soient tranchées à la suite d’une analyse qui tienne compte du libellé, du contexte et de l’objet de la disposition concernée, que l’entité chargée d’interpréter la loi soit une cour de justice ou un décideur administratif. […] [23] [ 47 ] La Cour suprême a constamment réitéré la pertinence de cette approche au cours des dernières années : Voici comment, à la p. 87 de son ouvrage Construction of Statutes (2e éd. 1983), Elmer Driedger a énoncé le principe applicable, de la manière qui fait maintenant autorité : [TRADUCTION] Aujourd’hui, il n’y a qu’un seul principe ou solution : il faut lire les termes d’une loi dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s’harmonise avec l’esprit de la loi, l’objet de la loi et l’intention du législateur. [24] [ 48 ] Le règlement énonce clairement qu’il y a délégation de l’application du règlement, mais selon ce qui sera déterminé dans une entente entre la CMM et la Ville, entente qui, au moment de l’adoption du règlement, n’a pas encore été conclue.

Par cette formulation, le conseil de la CMM, composé de 28 élus de toutes les municipalités qui la composent [25] , délègue donc à un autre organisme qu’il n’identifie pas, mais qui se révélera être son comité exécutif [26] , lequel n’est composé que de huit élus [27] , le pouvoir de négocier la teneur de cette entente avec la Ville par laquelle la CMM lui déléguerait en tout ou en

partie son pouvoir d’appliquer le Règlement 90 .

La délégation qui sera alors convenue pourrait donc porter, par exemple, sur la délivrance des permis et certificats, sur le respect des permis délivrés et de certaines ou de toutes les normes prévues au règlement, pourrait autoriser ses officiers à pénétrer dans tous lieux afin de vérifier si ces normes sont respectées, pourrait autoriser ses officiers à délivrer des constats d’infraction en matière pénale et à déposer des demandes en injonction auprès de la Cour supérieure, ou à intervenir dans tout dossier impliquant ce Règlement 90 , etc., mais pourrait tout aussi bien prévoir que certaines de ces fonctions seulement seront déléguées à la Ville. [ 49 ] Ainsi, la lecture du Règlement mène à la conclusion que le conseil de la CMM, lequel, en vertu de l’

article 159.1 in fine LCMM , est le seul autorisé à déléguer à une autre municipalité de son territoire en tout ou en

partie ses compétences en cette matière, et ce, par règlement, a, par l’article 3 du Règlement 2001-10 , abdiqué sa compétence de déterminer la portée de la délégation en confiant cette décision à une autre autorité.

[ 50 ] La CMM soutient que le Règlement 2001-10 ne doit pas être lu hors du contexte global dans lequel il a été adopté et que de ce contexte apparaîtrait la volonté des membres du conseil de la CMM reflétée dans le Règlement attaqué de déléguer à la Ville le pouvoir d’appliquer le Règlement 90 dans son entièreté. [ 51 ] La CMM a évidemment raison de soutenir que le contexte global doit être considéré. Toutefois, en l’espèce, ce contexte ne lui est d’aucun secours.

Au contraire, l’étude des circonstances qui ont entouré l’adoption du Règlement 2001-10 supporte la position de l’appelante selon laquelle le conseil de la CMM – ou à tout le moins les officiers qui ont présenté le scénario retenu et qui ont rédigé le projet de règlement – bien que souhaitant déléguer en tout ou en

partie à la Ville le pouvoir d’appliquer le Règlement 2001-10 , souhaitait également déléguer à un tiers le pouvoir de fixer l’amplitude de cette délégation dans le cadre d’une convention à la suite de négociations avec la Ville. [ 52 ] Cette intention apparaît clairement de la lettre du 5 novembre 2001 [28] transmise par le directeur général de la CMM Massimo Iezzoni au sous-ministre adjoint du ministère de l’Environnement Jean Maurice Latulippe, et encore plus clairement de l’annexe jointe à cette lettre.

Le scénario qui y était proposé voulait que le conseil de la CMM, par son Règlement 2001-10 , adopte par référence le Règlement 90 de la CUM avant le 31 décembre 2001 afin qu’il continue de s’appliquer après cette date sur le territoire de la nouvelle Ville, et que la CMM délègue « dans le cadre d'un protocole d'entente » [29] la responsabilité d'application de ce Règlement 90 à la nouvelle Ville à compter du 1 er janvier 2002. [ 53 ] Je note ici que l’adoption par la CMM du Règlement 90 afin qu’il s’applique au territoire de la Ville était superflue (mais sans conséquence), en ce que, selon l’article 253 de la Loi portant réforme de l’organisation territoriale des régions métropolitaines de Montréal, de Québec et de l’Outaouais , ce Règlement 90 devenait de toute façon, à compter du 1 er janvier 2002, celui de la CMM et qu’il continuerait de s’appliquer sur le territoire de la nouvelle Ville puisque celui-ci correspondait au territoire de la CUM [30] .

C’est d’ailleurs ce que le sous-ministre Jean Maurice Latulippe mentionne au directeur général de la CMM dans sa lettre du 15 novembre 2001, lettre transmise le lendemain de l’adoption du Règlement 2001-10. [ 54 ] C’est dans cette même lettre que le sous-ministre soulignait à la CMM que, selon l’avis du ministère, la délégation du pouvoir d’exécuter le Règlement 90 par le biais d’un protocole d'entente énoncée au paragraphe 4 du scénario qu’elle se proposait d’exécuter serait insuffisante, puisque cette façon de faire ne respecterait pas les articles 159.1 et 159.18 de la Loi portant réforme de l’organisation territoriale des régions métropolitaines de Montréal, de Québec et de l’Outaouais qui exigent qu’une telle délégation se fasse par règlement approuvé par le ministre de l'Environnement. [ 55 ] Ainsi, il appert des démarches accomplies par les officiers municipaux de façon contemporaine à l’adoption du Règlement 2001- 10 que l’intention ultime du conseil de la CMM était de déléguer en tout ou en

partie l’application du Règlement 90 . Toutefois, il appert tout aussi clairement que l’interprétation que la CMM souhaite donner à l’article 3 de ce règlement nécessite qu’on y retranche les mots « selon un protocole à intervenir à cet effet », ce qui ne peut être fait sans déformer l’intention des membres du conseil de la CMM qui y était exprimée. Le contexte général démontre que ces mots ont été rédigés délibérément et que le conseil de la CMM « n’a pas parlé pour ne rien dire » [31] .

Partant, le conseil de la CMM désirait que l'étendue de la délégation soit déterminée par le biais d’un protocole, et non d’un règlement. [ 56 ] La CMM nous invite aussi à faire un pas de plus et à considérer le contenu du Protocole d’entente entériné le 11 février 2004 par son comité exécutif. Selon elle, la véritable question que pose le litige est de savoir si, dans les faits, l’application du Règlement 90 a été véritablement déléguée par un règlement ou si, plutôt, la délégation n’est véritablement survenue que par l’entremise du Protocole.

Par voie de conséquence, il faut alors analyser le contenu du Protocole afin de répondre à la question.

La lecture du Protocole permettrait de constater qu’il avait comme seul objet le règlement des aspects administratifs de la délégation, et, par conséquent, que la délégation prévue à l’article 3 du Règlement 2001-10 était complète. [ 57 ] Le premier juge a adhéré à cette proposition de la CMM et a répondu à la question de la façon suivante : [43] Quant au protocole d’entente entre la CMM et la Ville de Montréal de mars 2004, celui-ci prévoit les modalités d’application de la réglementation entre les parties, la CMM et la Ville de Montréal, et règle les aspects administratifs de la délégation intervenue plus de deux ans auparavant. [44] La CMM a donc validement délégué à la Ville de Montréal ses compétences et pouvoirs en ce qui a trait aux rejets à l’atmosphère par l’adoption de son Règlement 2001-10 et de son

article 3. [32] [ 58 ] La juge de la Cour supérieure a conclu que le juge n’a commis aucune erreur à cet égard. Elle ajoute que « Sanimax n’a référé à aucun élément de preuve démontrant que la délégation ne serait pas survenue dans les faits dès le 1 er janvier 2002, tel que précisé à l’article 3 du Règlement 2001-10 » [33] et qu’« [u]n argument en lien avec l’article 3 du Règlement 2001-10 aurait pu avoir un sens si la CMM avait voulu continuer à appliquer ce règlement au-delà du 1 er janvier 2002 malgré la délégation qui y est prévue.

C’est dans un tel contexte que la légalité des gestes posés pour appliquer la réglementation aurait pu être contestée » [34] . [ 59 ] Avec égards, les deux premiers juges commettent la même erreur de droit en faisant dépendre la validité du Règlement 2001-10 adopté en novembre 2001 du contenu de l’entente entérinée en février 2004, soit plus de deux ans après qu’il fut entré en vigueur. [ 60 ] Lorsque la loi accorde à un organisme le pouvoir de déléguer en tout ou en

partie une de ses compétences et que cette délégation ne peut être accomplie que par règlement, le règlement qu’elle adopte à cette fin ne peut pas stipuler que la teneur de cette délégation sera établie ultérieurement par un tiers ou même par une autre branche de l’organisme. Autrement, les membres du conseil se trouvent à abdiquer leur rôle en sous-délégant à ce tiers ou à cette autre branche de l’organisme un pouvoir qu’ils doivent exercer eux-mêmes. Comme la Cour suprême le présente dans Brant Dairy Co. c .

Milk Commission of Ontario , il s’agit alors d’une « nouvelle délégation que [l’organisme] se fait à lui-même, dans une forme différente de celle qui a initialement été autorisée; il est évident que cela est illégal, d’après le jugement que cette Cour a rendu dans l’affaire Procureur général du Canada c. Brent » [35] . Ce serait notamment le cas si le conseil de la CMM s’octroyait le droit d’agir par le biais d’une résolution alors que la loi prévoit plutôt l’adoption d’un règlement [36] .

[ 61 ] De plus, en l’espèce, puisque le protocole ayant déterminé la teneur de la délégation a été entériné par résolution du comité exécutif de la CMM, lequel tient ses assemblées à huis clos [37] , non seulement la délégation a-t-elle été effectuée par une autre branche que celle à qui la LCMM accorde ce pouvoir, elle a été effectuée sans satisfaire aux exigences procédurales associées à un règlement. [ 62 ] Par ailleurs, la validité du Règlement 2001-10 ne peut simplement pas varier selon que les parties au protocole convenu deux ans plus tard n’y ont traité que des questions financières (ce qui, selon les premiers juges, le rendrait valide) ou qu’elles y ont plutôt effectué un partage des tâches relevant de l’application du Règlement 90 (ce qui le rendrait invalide).

Rédigé deux ans plus tard, ce Protocole n’est pas contemporain au Règlement et ne peut servir à déterminer l’intention du législateur. De plus, il n’a pas été adopté par le conseil de la CMM, mais bien par le comité exécutif.

On ne saurait donc y retrouver l’intention du législateur. [ 63 ] De plus, même s’il fallait tenir compte de ce que prévoit le protocole afin d’en déterminer la validité, il faudrait alors conclure que, bien que les parties y traitent principalement de questions financières, elles y partagent aussi certains pouvoirs de contrôle du Règlement 90 , par exemple en y spécifiant que la Ville se voit accorder le pouvoir de l’appliquer, mais aussi que la CMM peut « également exercer les pouvoirs d'inspection et de contrôle prévus à la Loi [notamment à l’

article 159.3 LCMM ] et prendre les mesures appropriées pour vérifier l'application de la Réglementation », rôle qui, si on adhère à la proposition de la CMM selon laquelle le Règlement 2001-10 était en lui-même complet, n’aurait pu être exercé que par la Ville. [ 64 ] Par ailleurs, que le Règlement 2001-10 ait été approuvé par le ministre n’a pas eu pour effet de le rendre légal [38] . [ 65 ] Enfin, la présomption de validité des règlements n’est qu’une présomption qui peut être renversée.

En l’espèce, l’application du principe moderne au règlement et l’étude de l’intention du législateur permettent de procéder à ce renversement [39] . [ 66 ] Ainsi, puisque l’article 3 du Règlement 2001-10 est illégal et nul à l’égard de l’appelante, celle-ci doit être acquittée des accusations portées contre elle. STÉPHANE SANSFAÇON, J.C.A.