2023 QCCQ 8070, 2023 QCCQ 8070

Cousineau c. Commission de protection du territoire agricole du Québec (CPTAQ) 2023 QCCQ 8070 COUR DU QUÉBEC Division administrative et d’appel CANADA PROVINCE DE QUÉBEC DISTRICT DE JOLIETTE « Chambre civile » N° : 705-80-004468-167 DATE : 7 novembre 2023 ______________________________________________________________________ SOUS LA PRÉSIDENCE DE L’HONORABLE NATHALIE CHALIFOUR, J.C.Q. ______________________________________________________________________ ALAIN COUSINEAU Appelant c.

COMMISSION DE PROTECTION DU TERRITOIRE AGRICOLE DU QUÉBEC (« CPTAQ ») Intimée -et- MUNICIPALITÉ DE MASCOUCHE -et- MRC LES MOULINS -et- TRIBUNAL ADMINISTRATIF DU QUÉBEC Mis en cause -et- FÉDÉRATION DE L’UPA DE LANAUDIÈRE Intervenante ______________________________________________________________________ JUGEMENT ______________________________________________________________________ [ 1 ] M.

Cousineau (l’ Appelant ) appelle d’une décision du Tribunal administratif du Québec ( TAQ ) [1] confirmant une décision de la Commission de protection du territoire agricole du Québec (l’ Intimée ) [2] à l’effet de ne pas lui reconnaître un droit acquis en vertu de l’article 104 de la

Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles ( LPTAA ) [3] à utiliser des terrains lui appartenant à une fin autre que l’agriculture ( Décision ). [ 2 ] L’article 104 LPTAA se lit comme suit : 104.

Un lot peut faire l’objet d’une aliénation, d’un lotissement et d’une utilisation à une fin autre que l’agriculture, sans l’autorisation de la commission , dans la mesure où il avait déjà été acquis, utilisé, ou avait fait l’objet d’une autorisation d’acquisition ou d’utilisation par arrêté en conseil ou décret du gouvernement ou règlement municipal pour une fin d’utilité publique, par le gouvernement, un de ses ministres, un organisme public ou une personne habilitée à exproprier au moment où les dispositions de la présente loi visant à exiger une autorisation de la commission ont été rendues applicables sur ce lot .

Il en va de même d’un lot préalablement cédé ou loué en vertu des articles 19 et 26 de la

Loi sur les terres et forêts (chapitre T - 9 ) et d’un lot préalablement acquis en vertu de la

Loi sur les immeubles industriels municipaux (chapitre I - 0.1 ). [Soulignements ajoutés] [ 3 ] Il faut savoir qu’au moment de l’entrée en vigueur de la LPTAA [4] , les terrains en cause qui appartiennent maintenant à l’Appelant étaient la propriété du gouvernement du Québec et se sont alors trouvés inclus en zone agricole. [ 4 ] Soulignons d’emblée que la naissance des droits acquis en vertu de l’article 104 LPTAA en faveur du gouvernement n’est pas contestée [5] . [ 5 ] Seule demeure donc la question de leur extinction lors de la vente des terrains par le gouvernement à des particuliers et de l’abandon de toute fin d’utilité publique. [ 6 ] Ainsi, la seule question en litige est une question de droit, soit d’interprétation de l’article 104 LPTAA. [ 7 ] Mentionnons que la permission d’appel a été accordée à l’Appelant par la Cour d’appel du Québec [6] après que la Cour supérieure eu confirmé une décision du tribunal de rejeter la permission d’appel [7] . [ 8 ] En effet, selon l’

article 159 de la

Loi sur la justice administrative [8] ( LJA ), l’appel d’une décision du Tribunal administratif du Québec en matière de protection du territoire agricole relève de la compétence du tribunal et est soumis à l’obtention d’une permission. [ 9 ] La question telle qu’autorisée par la Cour d’appel est la suivante :

Pour un lot ayant des droits acquis en vertu de l’article 104 de la LPTAA (lot satisfaisant aux conditions de l’art. 104 LPTAA lors de l’entrée en vigueur de la LPTAA en 1978), ces droits acquis rattachés au lot sont-ils éteints par le fait que le lot soit transféré (après 1978) à des intérêts privés et qu’ainsi le lot ne soit plus utilisé pour les fins d’utilité publique ? [Soulignements ajoutés] [ 10 ] Pour les motifs qui suivent, la réponse à cette question en litige est positive en l’absence d’un usage à des fins d’utilité publique sur les lots concernés.

Toutefois, la vente à des intérêts privés n’est pas un élément déterminant en lui-même.

LA NORME D’INTERVENTION DU TRIBUNAL [ 11 ] La question posée étant une question de droit, la norme d’intervention du Tribunal de la décision correcte n’est pas contestée. [ 12 ] D’ailleurs, dans son jugement autorisant l’appel de l’Appelant, la Cour d’appel le mentionne en citant l’arrêt Vavilov [9] de la Cour suprême du Canada [10] . [ 13 ] En conséquence, il n’y a pas lieu d’en discuter plus amplement, sauf pour rappeler que la norme de la décision correcte exige la démonstration d’une erreur de droit qui vicie l’analyse du décideur et influe sur l’issue du litige; une erreur de droit sans impact sur l’issue du litige ne commande généralement pas l’intervention du tribunal [11] . [ 14 ] Le cas échéant, le Tribunal a pleine latitude pour décider, sans déférence à l’égard de l’opinion du premier décideur [12] .

MISE EN SITUATION [ 15 ] En 1972, le gouvernement du Québec acquiert plusieurs terrains afin de construire l’autoroute 25 [13] . [ 16 ] En 1978, la

Loi sur la protection du territoire agricole entre en vigueur [14] et prévoit à son

article 2 qu’elle s’applique au gouvernement, à ses ministères et à ses organismes . [ 17 ] En 1987, le gouvernement vend les terrains en cause à des particuliers, soit Mme Soucis et M. Renaud qui vendent à leur tour en 2002 à Mme Côté et M. Lebeau. [ 18 ] En 2011, l’Appelant acquiert les terrains de M.

Lebeau et de Ferme France [15] . [ 19 ] En 2014, l’Appelant revendique auprès de l’Intimée le droit acquis d’utiliser ses terrains pour exploiter une station-service d’essence, un dépanneur et un restaurant de restauration rapide [16] . [ 20 ] Le 4 novembre 2015, l’Intimée le lui refuse au motif notamment que les droits acquis dont le gouvernement profitait initialement se sont éteints au moment de la vente de la propriété à des intérêts privés et de l’abandon de la fin d’utilité publique [17] . [ 21 ] Le 7 décembre 2016, le TAQ confirme le refus de l’Intimée [18] .

ANALYSE [ 22 ] Le Tribunal doit déterminer si les droits acquis de l’article 104 LPTAA survivent ou non à un transfert de propriété du gouvernement, d’un organisme public ou d’une des entités y étant énumérées à des intérêts privés en l’absence d’une fin d’utilité publique.

Position des parties [ 23 ] L’Appelant soutient que le droit acquis de l’article 104 LPTAA est un droit réel attaché aux terrains sur lesquels il s’applique et conséquemment subsiste à leur vente à un particulier indépendamment de tout usage effectif à une fin d’utilité publique. [ 24 ] À ce sujet, il argue adhérer aux principes dégagés par la Cour d’appel dans un arrêt rendu en 2004 dans l’affaire MRC du Bas- Richelieu [19] . [ 25 ] L’article 104 LPTAA n’ayant pas l’exigence qu’un usage ait débuté ni aucune condition au maintien des droits acquis, ceux-ci produiraient leurs effets de façon permanente à compter de leur naissance. [ 26 ] Toujours selon l’Appelant, la naissance des droits acquis serait tributaire de l’existence au moment de l’entrée en vigueur de la LPTAA des seules conditions suivantes :

i) Un lot avait été acquis ou était utilisé ou; ii) avait fait l’objet d’une autorisation d’acquisition ou d’utilisation par arrêté en conseil du gouvernement ou règlement municipal pour une fin d’utilité publique; iii) par le gouvernement, un de ses ministres, un organisme public ou une personne habilitée à exproprier.

[ 27 ] Comme la Cour d’appel le mentionne dans MRC Bas-Richelieu , les mots « pour une fin d’utilité publique » employés à l’article 104 LPTAA ne référeraient qu’aux mots « règlement municipal » et non au reste de la phrase qui précède [20] . [ 28 ] Partant, le législateur n’aurait pas exigé une fin d’utilité publique ou un usage d’intérêt public pour que naissent les droits acquis, sauf aux municipalités. [ 29 ] Il convient de reproduire l’extrait de l’article 104 LPTAA visé par cet exercice d’interprétation : (…) dans la mesure où il avait déjà été acquis, utilisé, ou avait fait l’objet d’une autorisation d’acquisition ou d’utilisation par arrêté en conseil ou décret du gouvernement ou règlement municipal pour une fin d’utilité publique, par le gouvernement, un de ses ministres, un organisme public ou une personne habilitée à exproprier (…) [ 30 ] Notons que l’arrêt MRC Bas-Richelieu s’inscrit dans une controverse jurisprudentielle.

Nous y reviendrons. [ 31 ] Pour sa part, l’Intimée soutient qu’au moment de l’entrée en vigueur de la LPTAA, le législateur voulait permettre au gouvernement et aux organismes publics concernés de mettre en œuvre leurs projets et activités d’intérêt public sans avoir à demander l’autorisation de l’Intimée, et ce, peu importe l’effectivité ou non des usages et projets. [ 32 ] Selon l’Intimée, l’article 104 LPTAA se voulait transitoire. [ 33 ] Il ne ferait aucun sens qu’un particulier puisse acquérir du gouvernement un terrain vacant se trouvant en zone agricole et puisse ensuite entreprendre, des années plus tard, n’importe quel usage.

La décision de la Cour d’appel d’autoriser l’appel de l’Appelant [ 34 ] L’appel à la Cour d’appel ayant mené à la présente instance a d’abord fait l’objet d’une permission à l’occasion de laquelle le juge Stéphane Sansfaçon [21] a conclu à une incertitude au sujet des critères de l’article 104 LPTAA depuis les arrêts MRC Bas- Richelieu [22] et Ville de Mirabel [23] . [ 35 ] Mentionnons que la divergence d’opinions au sujet des effets de l’article 104 LPTAA s’articule principalement autour de trois décisions, la première de la Cour supérieure rendue en 1989 dans l’affaire St-Nicéphore [24] que la Cour d’appel, en 2004, dans MRC Bas-Richelieu , a considéré mal fondé. [ 36 ] Puis, en 2012, dans Ville de Mirabel , la Cour d’appel commente l’arrêt MRC Bas-Richelieu tout en soulignant néanmoins ne pas avoir à trancher la question de la nécessité d’une fin d’utilité publique à la transmissibilité du droit acquis. [ 37 ] Dans sa décision autorisant le présent appel, la Cour d’appel écrit ceci : [25] [11] Dans son

article précité de 1989, le P r Giroux considérait que l’article 104 créait un droit réel attaché à l’immeuble en cause . Vu ce qui demeure de l’arrêt MRC Bas-Richelieu , et vu l’orientation prise par l’intimée de même que par le TAQ dans leurs décisions sur ce sujet, la question demeure ouverte de savoir s’il s’agit bien d’un tel droit ou s’il s’agit plutôt d’un attribut de l’immeuble conditionnel à l’utilisation qu’on en a faite dans le temps . C’est une question de droit. […] [14] […] on ne peut soutenir après une lecture attentive des arrêts Mirabel (Ville de) c.

Commission de protection du territoire agricole du Québec et MRC Bas-Richelieu que le premier s’est dissocié du second sur l’interprétation de l’article 104 de la Loi – vu l’angle d’approche adopté dans Mirabel , il devenait superflu de se prononcer sur le sens de l’article 104. L’arrêt MRC Bas-Richelieu a incontestablement écarté le jugement qu’avait rendu la Cour supérieure dans l’affaire Corporation municipale de St-Nicéphore c. Commission de protection du territoire agricole du Québec .

Et s’il est vrai que l’arrêt Mirabel se trouve à confirmer dans son dispositif un jugement de première instance qui réhabilitait, en quelque sorte, le jugement de l’affaire St-Nicéphore , il le fait très explicitement en raison des règles de droit constitutionnel alors applicables en évitant, répétons-le, de se prononcer sur l’article 104.

La question identifiée par le juge qui a autorisé le pourvoi actuellement devant la Cour demeure donc entière et elle mérite une réponse correcte. [Soulignements et emphases ajoutés, références omises] La controverse jurisprudentielle L’affaire St-Nicéphore [ 38 ] Dans l’affaire St-Nicéphore [26] il s’agissait d’une demande déclaratoire de la Corporation municipale de St-Nicéphore pour faire déclarer la transmissibilité de droits acquis selon l’article 104 LPTAA à des intérêts privés pour des fins industrielles. [ 39 ] Il n’était pas contesté que St-Nicéphore avait utilisé les terrains comme zone tampon à un dépotoir et avait pu profiter d’un droit acquis en vertu de l’article 104 LPTAA au moment de l’entrée en vigueur de la loi. [ 40 ] Tenant compte de l’objet de la LPTAA et de l’intention du législateur, le juge Arsenault de la Cour supérieure conclut donc que les droits acquis de l’article 104 LPTAA ne survivent pas à une vente à des intérêts privés et à l’abandon de toute fin d’utilité publique. [ 41 ] À la lecture de la décision, l’on comprend que le juge Arsenault décèle une difficulté d’interprétation de l’article 104 LPTAA du fait de son silence quant aux effets d’une aliénation à une

partie privée puis, qu’il s’intéresse à la trilogie de la Cour suprême du Canada

au sujet de l’article 101 LPTAA, rendue la même année que celle au cours de laquelle il est amené à se prononcer, pour y puiser des principes d’interprétation [27] . [ 42 ] Il écrit : Le tribunal retient cependant un élément majeur énoncé par la Cour Suprême voulant qu'en ce qui touche les droits généraux des citoyens relevant de l'article 101 de LA LOI, les principes régissant les droits acquis en matière similaire découlant de la doctrine et de la jurisprudence, ne peuvent servir de règle d'interprétation, le législateur ayant dans LA LOI édicté de façon spécifique la manière dont ceux-ci existent, se conservent et/ou se perdent . […] Ainsi du texte même de l'article 102, laissant pour compte l'article 104, il est évident que l'organisme visé par l'article 104 possédant un terrain pour fin d'utilité publique actuelle ou éventuelle, conserve son droit acquis, peu importe le temps, que ce terrain soit utilisé ou non .

Tant que l'organisme possède un tel terrain, le régime exceptionnel demeure. Mais au moment où l'organisme concerné se départit de cette propriété en faveur du secteur privé, certains attributs reliés à la source même de l'existence du droit, soit en vue de l'utilité publique, devraient normalement cesser , ainsi l'imprescriptibilité du droit acquis et la non-restriction quant à l'espace utilisé à l'intérieur de l'ensemble possédé.

Quand tel corps public cède et transporte au secteur privé un lot ainsi possédé, cesse nécessairement la fin " d'utilité publique ", s'éteint la notion de " vocation " à un usage autre que l'agriculture pour fin d'utilité publique . [Soulignements et emphases ajoutés] L’arrêt MRC Bas-Richelieu [ 43 ] En 2004, dans l’arrêt MRC Bas-Richelieu [28] , la Cour d’appel émet une opinion divergente à celle de la Cour supérieure dans St-Nicéphore . [ 44 ] Alors saisie de l’appel d’un jugement qui accueillait une demande en injonction interlocutoire de l’Union des producteurs agricoles pour empêcher la MRC d’implanter une piste cyclable sur un tronçon ferroviaire abandonné, la Cour d’appel infirme le jugement et refuse l’injonction. [ 45 ] Notons qu’il s’agissait d’un terrain acheté par le gouvernement du Québec de la Compagnie des Chemins de fer nationaux du Canada (CN) après sa privatisation et que le gouvernement le louait à la MRC du Bas-Richelieu . [ 46 ] Selon la Cour d’appel, en l’absence d’un droit clair et d’un préjudice sérieux, l’Union des producteurs agricoles n’avait pas droit à une injonction interlocutoire [29] . [ 47 ] Selon la Cour d’appel, la LPTAA s’appliquant à la Couronne fédérale, le CN avait pu bénéficier de l’exemption de l’article 104 LPTAA au moment de l’entrée en vigueur de la loi, puis conserver ses droits acquis au moment de sa privatisation et les transmettre au gouvernement du Québec au moment de la vente du terrain. [ 48 ] La Cour d’appel retient d’une part que ces droits sont forcément transmissibles puisqu’attachés à l’immeuble et d’autre part que leurs conditions d’application ne comportent aucune obligation qu’une fin d’utilité publique ne soit ni effective ni projetée. [ 49 ] Soulignons que depuis 2010 et l’affaire Québec (Procureur général) c.

Canadian Owners and Pilots Association (COPA) [30] de la Cour suprême du Canada l’on peut raisonnablement soutenir que la décision de la Cour d’appel quant à l’assujettissement du CN à la LPTAA aurait été différente. [ 50 ] Dans COPA, la Cour suprême a en effet décidé que la LPTAA est constitutionnellement inapplicable à l’exploitant d’un aérodrome en vertu du principe de l’exclusivité des compétences. [ 51 ] Comme la Cour d’appel l’écrira en 2012, dans Ville de Mirabel [31] dont nous discutons ci-dessous, au moment de l’arrêt MRC Bas-Richelieu , la Cour d’appel n’avait pas le bénéfice de l’arrêt COPA . [ 52 ] Discutant de l’affaire St-Nicéphore , la Cour d’appel écrit donc ceci : [32] L'erreur du juge d'instance, et cela dit avec égards, est de ne pas avoir reconnu que le droit d'exemption à la LPTAA prévu à l'article 104 est un droit attaché à l'immeuble («un lot») lequel est exempté de l'application de la Loi dès après son entrée en vigueur le 9 novembre 1978. [33] C'est dès ce moment que l'immeuble ou le lot visé fut exclu de l'application de la Loi , le CN étant «une personne habilitée à exproprier».

Ainsi, l'année-clé n'est pas 1995 lorsque le CN a été privatisé, mais bien - contrairement à ce qu'indique le juge de première instance – 1978 alors que les conditions prévues à l'article 104 étaient satisfaites. [34] L'emprise ferroviaire étant visée par l'exclusion de l'article 104 dès 1978, la question de la couverture végétale après que les activités ferroviaires eurent cessé en 1989 n'est donc pas pertinente.

Il est à noter, d'ailleurs, que l'article 104 n'exige pas une utilisation effective au jour de l'entrée en vigueur de la Loi (novembre 1978) . [35] Le juge de première instance s'appuie principalement sur le raisonnement du juge Arsenault dans l'affaire Corporation municipale de St-Nicéphore c. CPTAQ .

[36] Or, les faits diffèrent . La municipalité de St-Nicéphore avait vendu un immeuble à un citoyen. Il s'agissait d'un terrain faisant jadis

partie d'une zone tampon adjacente à un dépotoir utilisé par la municipalité depuis 1954. La zone tampon n'était pas utilisée par la municipalité qui a voulu la vendre à un particulier pour être utilisée à des fins industrielles. […] [37] Tout d'abord, je dois dire, qu'à mon avis, l'expression «pour une fin d'utilité publique» employée à l'article 104 ne qualifie que les mots «règlement municipal» et non pas le reste de la phrase qui précède comme semble l'indiquer le juge Arsenault.

Lorsque le juge Arsenault écrit «quand le corps public cède ou transporte au secteur privé», il réfère alors nécessairement à la municipalité St-Nicéphore, mais l'on ne peut affirmer qu'un terrain possédé en vertu d'un arrêté en conseil ou décret du gouvernement doit nécessairement l'être à des fins d'utilité publique pour être exclu de l'application de la Loi en vertu de l'article 104. [38] Quoi qu'il en soit, le «test des fins d'utilité publique» ne se conteste pas vraiment en l'espèce puisque le CN possédait les emprises à de telles fins et que même lors de la privatisation (prorogation) de l'organisme […] […] [41] Je note au passage l'opinion exprimée en 1989 par le professeur Lorne Giroux sur la décision de la Cour supérieure dans St- Nicéphore : Par ailleurs, on peut se demander comment la Cour peut en arriver à une telle interprétation de l'article 104 sans y ajouter des restrictions qui n'y figurent pas.

D'une part, selon le texte de l'article 104, c'est le lot lui-même qui est protégé et non son titulaire et, d'autre part, le test de l'utilité publique ne s'applique qu'à un moment bien précis clairement identifié par le législateur comme étant la date d'application de la Loi au lot .

Dans Veilleux , le juge Beetz, parlant de l'article 101 qui reconnaît des droits acquis dans le cas d'une utilisation ou d'un permis existant «lorsque les dispositions de la présente loi (…) ont été rendues applicables à ce lot», a écarté les utilisations antérieures, mais abandonnées, de même que celles qui n'ont débuté qu'après cette date. Pourquoi, alors, dans le cas de l'article 104 qui fait, lui aussi, référence expresse à la date d'application de la Loi pourrait-on tenir compte d'une cession survenue après cette date?

Non seulement le jugement dans St-Nicéphore introduit-il des considérations postérieures à la date de référence prévue par le législateur, mais il conduit même à y insérer une rétroactivité qui n'y figure d'aucune façon. C'est pourquoi nous soumettons, avec respect, que l'interprétation proposée pour l'article 104 dans cet arrêt fait violence au texte même. À notre avis, cette disposition accorde des droits acquis aux lots qui se qualifient à la date de référence et rien ne permet de conclure que cette protection cesse lorsque les conditions de l'article 104 sont modifiées après la date de référence.

Si le législateur avait voulu qu'il en soit ainsi, il se serait exprimé plus clairement . [Soulignements et emphases ajoutés, références omises] L’arrêt Ville de Mirabel [ 53 ] Dans l’affaire Ville de Mirabel , la Cour d’appel devait décider si des lots rétrocédés dans les années 1980 par la Couronne fédérale, après des expropriations dans les années 1960-1970 pour les fins de l’aménagement d’un aéroport, étaient ou non exemptés de l’application de la LPTAA. [ 54 ] La Ville de Mirabel avait acquis en 2006 l’un des terrains d’un particulier et décidé d’y ériger un garage municipal à l’endroit d’une ancienne érablière.

Elle invoquait l’article 104 LPTAA et soutenait avoir droit de procéder sans l’autorisation de l’Intimée. [ 55 ] En première instance, il fut décidé que la Ville de Mirabel ne profitait pas de droits acquis pour les motifs suivants :

i) La Couronne fédérale n’étant pas assujettie à la LPTAA, aucun droit acquis n’est né; ii) L’arrêt MRC Bas-Richelieu n’aurait pas valeur de précédent; iii) Il y aurait eu perte de droits acquis, le cas échéant, au moment d’une vente de la Couronne fédérale à un particulier et de l’abandon de toute fin d’utilité publique. [ 56 ] En appel, la Cour d’appel, sous la plume du juge André Rochon, tranche d’abord que la LPTAA est effectivement inapplicable à la Couronne fédérale et que ses ayants droit ne peuvent donc réclamer des droits acquis qui ne sont jamais nés. [ 57 ] Par ailleurs, le juge Rochon prend soin de rappeler l’objectif de la LPTAA de protection du territoire agricole et son caractère d’ordre public. [ 58 ] Se référant à la trilogie de la Cour suprême venue confirmer l’intention législative de favoriser l’intérêt public plutôt que le droit de propriété, il écrit : [27] La LPTAA poursuit un objectif : assurer la pérennité d'une base territoriale pour la pratique de l'agriculture au Québec (art. 1.1).

Cette loi d'ordre public a fait l'objet d'une analyse particulière au

chapitre des droits acquis par la Cour suprême du Canada en 1989 à l'occasion d'une trilogie ( Venne, Veilleux et Gauthier ). Était en cause, l'article 101 qui confère des droits acquis au lot utilisé à une fin autre que l'agriculture lors de la prise d'effet de la Loi . [28] Les trois arrêts furent rédigés par le juge Beetz au nom d'une cour unanime. Pour le juge Beetz, la LPTAA a non seulement pour but de protéger les terres en culture, elle vise de plus à récupérer les terres ayant un potentiel agricole. Cette récupération s'effectuera notamment lorsque s'éteindront les droits acquis.

[29] Le juge Beetz souligne que la LPTAA prévoit elle-même les circonstances qui donnent naissance à des droits acquis. L'actuelchapitre VII (art. 101 à 105 inclusivement) de la LPTAA contient un code complet et exhaustif des règles applicables en la matière. [30] Le juge Beetz note que le législateur a tranché entre « l'intérêt des particuliers à la libre disposition de leur propriété et l'intérêtpublic à la préservation du territoire agricole ». En favorisant l'intérêt public sur l'intérêt privé des particuliers, le législateur impose unfardeau à celui qui revendique des droits acquis pour son lot.

En conséquence, les dispositions législatives en cause doivent faire l'objetd'une interprétation restrictive. [31] De façon plus importante pour l'objet du présent litige, le juge Beetz rappelle que les notions de droits acquis sont, de par lanature même des droits, intimement liées aux prohibitions législatives qu'elles ont pour but de contourner ou de stériliser. À cet égard, lejuge Beetz écrit : À mon avis, l'art. 101 s'applique à toutes les terres qui font l'objet des interdictions énoncées aux art. 26, 28 et 29 de la Loi et il réfère detoute évidence aux interdictions décrétées par ces articles.

La notion de droit acquis en effet serait dénuée de signification si elle neréférait pas au droit de faire ce qui, par ailleurs, serait prohibé par la loi. […] [33] Il est pertinent de rappeler que, de par sa volonté expresse, le gouvernement provincial s'est assujetti à la LPTAA.

L'article 2porte que : 2. La présente loi s'applique au gouvernement, à ses ministères et à ses organismes. [34] Il existe un lien étroit entre cet

article 2 et l'article 104. C'est l'article 2 qui rend en grande

partie nécessaire l'article 104. Sansl'article 2, la LPTAA est inapplicable à l'État. À l'évidence, le gouvernement du Québec ne désirait pas que son assujettissement à la Loiparalyse ses projets d'intérêt public alors en cours. [35] Il me semble tomber sous le sens que l'interprète ne peut, dans son exercice d'interprétation, isoler l'article 104 des prohibitionsédictées aux articles 26 à 29 de la Loi.

Partant, les droits acquis de l'article 104 n'ont de sens que dans la mesure où les prohibitions desarticles précités s'appliquent à ceux qui les revendiquent. [Soulignements ajoutés, références omises] [59] Quant à l’arrêt MRC Bas-Richelieu, le juge Rochon souligne que la Cour y était alors saisie d’une demande pour l’émissiond’une injonction interlocutoire et que son analyse de la question y est donc demeurée préliminaire. [60] Il écrit : [61] La Cour était alors saisie d’une demande d’injonction interlocutoire que la Cour supérieure avait rejetée. À ce stade de laprocédure, les règles sont connues.

Je les rappelle brièvement. Le juge évalue de façon préliminaire et provisoire le litige. Il s’intéresseà l’apparence suffisante du droit ou d’une question sérieuse à débattre. Puis, il se penche sur le préjudice irréparable. Finalement, ilexamine la balance des inconvénients. [Soulignements ajoutés] [61] Puis, le juge Rochon conclut en indiquant ne pas examiner la question du maintien des droits acquis lors de la vente à des intérêtsprivés puisqu’elle ne se posait pas en l’absence d’application de la LPTAA à la Couronne fédérale[32].

Les principes en matière d’interprétation législative [62] Il est maintenant bien établi que l’interprétation d’une loi ne doit pas se limiter à son texte et qu’il faut plutôt adopter uneapproche libérale et téléologique[33]. [63] En effet, au cours des vingt dernières années, la Cour suprême du Canada a fréquemment répété l’importance essentielle, enmatière d’interprétation des lois, du contexte législatif et des conséquences d’une interprétation selon l’objectif recherché par lelégislateur[34]. [64] Cela ne veut pas dire que les règles ordinaires d’interprétation n’ont pas leur place[35].

Mais, en présence d’un texte pouvantavoir plusieurs sens, il faut s’intéresser non pas seulement aux mots et à la ponctuation, mais aussi au contexte et à l’objectif législatifrecherché. [65] Quant au travail d’interprétation d’une loi, dans le récent arrêt Société canadienne des auteurs, compositeurs et éditeurs demusique c.

Entertainment Software Association[36], la Cour suprême du Canada écrit ceci : [139] […] tant les cours de justice que les décideurs administratifs interprètent une disposition législative « en appliquant le “principemoderne” en matière d’interprétation des lois, selon lequel il faut lire les termes d’une loi “dans leur contexte global en suivant le sensordinaire et grammatical qui s’harmonise avec l’économie de la loi, l’objet de la loi et l’intention du législateur” » (Vavilov, par. 117,citant Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), (CSC), [1998] 1 R.C.S. 27, par. 21, et Bell ExpressVu Limited Partnership c.

Rex, 2002 CSC 42, [2002] 2 R.C.S. 559, par. 26, citant tous deux E. Driedger, Construction of Statutes (2e éd. 1983), p. 87). [140] Le contexte et les conséquences demeurent essentiels (voir, p. ex., Uber Technologies Inc. c. Heller, 2020 CSC 16). Uneinterprétation purement textuelle n’est pas compatible avec la méthode générale et réparatrice d’interprétation des lois. Et, comme la jugeAbella et moi-même l’avons fait remarquer dans un autre arrêt, « les mots comptent, les objectifs de politique générale comptent et les

conséquences comptent » (TELUS Communications Inc. c.

Wellman, 2019 CSC 19, [2019] 2 R.C.S. 144, par. 108). [Soulignements ajoutés] [66] Lorsque deux sens sont possibles, il est donc incontestable que les arguments de texte cèdent leur place et qu’il s’agit alors des’intéresser davantage à l’esprit de la loi, à son contexte et son objet[37]. [67] Les propos de la Cour d’appel en 1996, dans l’arrêt Magog[38], apparaissent maintenant avant-gardistes et sont encored’actualité. [68] Ainsi, dans Magog, la Cour d’appel écrivait ceci : Dans l’analyse d’un problème d’interprétation législative, il faut se garder d’une approche trop strictement axée sur l’étude destechniques de rédaction juridique.

Celles-ci varient souvent suivant le temps et les modes. Ultimement, la recherche de l’interprétationlégislative s’impose.

La jurisprudence récente de la Cour suprême du Canada a d’ailleurs particulièrement insisté sur cet aspect desquestions d’interprétation législative en écartant, même dans un domaine comme le droit fiscal, des méthodes d’interprétation troptechniques et trop rigides, qui parfois, mettaient de côté l’intention du législateur. [Soulignements ajoutés] [69] Ces propos interpellent particulièrement le Tribunal à la lumière de l’arrêt MRC Bas-Richelieu qui a conclu de l’absence d’unevirgule que la « fin d’utilité publique » mentionnée à l’article 104 LPTAA ne fait pas

partie des conditions à la naissance ou au maintiend’un droit acquis. La théorie des droits acquis [70] La notion de droits acquis n’est évidemment pas exclusive à la LPTAA. [71] Il apparaît pertinent en l’espèce de revoir ses principes généraux puisqu’ils sont utiles au processus d’interprétation auquel leTribunal est convié.

En effet, selon le Tribunal, l’interprétation de l’article 104 LPTAA ne peut être désincarnée de sa nature. [72] Tout d’abord, rappelons que l’origine de la théorie des droits acquis est jurisprudentielle et que les tribunaux l’ont développépour éviter de donner un effet rétroactif à des lois et règlements de zonage qui n’en avaient pas et pour chercher un équilibre entre lesintérêts privés et publics[39]. [73] Comme le mentionne le juge André Forget, dans l’arrêt St-Laurent (Ville de) c. 2426-4640 Québec inc.[40], c’est à compter desannées 1970 que le législateur incorpore dans ses lois de zonage la notion des droits acquis développée par les tribunaux. [74] À ce sujet, l’auteur Me Laurence Chénard explique que le législateur a adopté la philosophie jurisprudentielle de « compromis »et que les contours des droits acquis demeurent généralement non définis dans les lois et règlements.

Elle écrit : Le législateur a choisi d’adopter la philosophie de « compromis » développée par les tribunaux en imposant un cadre législatif pour régirla perte des droits acquis. Toutefois, les conditions d’existence ou de naissance des droits acquis, quant à elles, ne sont pas définies par lelégislateur.

Bien que la jurisprudence et la doctrine identifient certaines conditions d’existence, il n’existe pas réellement de définitionclaire, précise ou unique de la notion de droits acquis.[41] [Soulignements et emphase ajoutés] [75] À la lumière de la théorie des droits acquis, les imprécisions au texte de l’article 104 LPTAA sont donc sans doute la résultantede la nature même du droit concerné. [76] N’oublions pas que l’adoption de la LPTAA remonte à la même époque que la

Loi sur l’aménagement et l’urbanisme (LAU)[42]et que le texte de l’article 104 LPTAA n’a jamais été modifié depuis son adoption en 1978. [77] Dans la même veine, traitant de la nature du régime des droits acquis en droit municipal et se référant à l’arrêt Venne rendu ausujet de l’article 101 de la LPTAA, l’avocat Marc-André LeChasseur expose ce qui suit : La planification du développement du territoire d’une municipalité implique une discrimination organisée entre certains types d’usageset de construction.

Ces choix qui sont concrétisés lors de la mise en vigueur de la réglementation ne peuvent faire abstraction del’existence contemporaine d’usages et de constructions. La volonté de respecter ces derniers constituait en soi un choix qu’a fait lelégislateur alors qu’il aurait pu opter pour un régime moins favorable aux usages et constructions devenus dérogatoires à une certainedate. Tel ne fut cependant pas le cas.

Les législateurs ont préféré encadrer de façon restrictive la subsistance des droits acquis de manièreà les mener vers une extinction naturelle susceptible d’entraîner à moyen terme la réalisation des objectifs de planification les droitsacquis ne constituant pas une règle de droit, mais une règle d’interprétation des effets de la loi dans le temps, tel qu’énoncé à Venne c.Québec (C.P.T.A.Q.), (CSC), [1989] 1 R.C.S. 880. […] Il s’agit essentiellement d’une immunité dont bénéficient les structures et usages déjà existants face à une réglementation nouvelle dezonage qui a pour effet de les prohiber ou de changer les règles et normes qui y sont applicables.

Cette immunité découle du principe decommon law de la non-rétroactivité des lois sans une disposition législative expresse à cet effet. Également, un texte législatif ouréglementaire ne peut être présumé avoir un effet pour le passé du seul fait de son silence à l’égard des situations cristallisées. […] [43] [Soulignements ajoutés, références omises]

[ 78 ] En résumé, tenant compte qu’il est de l’essence des droits acquis de constituer un compromis et une entorse à une règle générale de zonage, ils doivent être interprétés restrictivement et sont par définition appelés à être perdus, par exemple, par abandon, cessation ou changement d’usage [44] .

Les droits acquis et la notion de droit réel [ 79 ] L’Appelant insiste sur la notion de droit réel et en fait un argument fondamental à sa rhétorique. [ 80 ] L’article 104 LPTAA a-t-il créé un droit réel ayant les mêmes attributs qu’un droit de propriété? [ 81 ] Un droit acquis est-il un droit réel? [ 82 ] L’on sait qu’un droit acquis n’est pas un droit personnel, qu’il s’agisse de l’article 104 LPTAA ou d’une autre disposition législative. [ 83 ] À cet effet, dans Burton c.

Verdun (Ville) [45] , le juge Baudouin, rédigeant les motifs de la majorité de la Cour d’appel, précise : Il me paraît clair que les appelants ne peuvent invoquer, en l'espèce, les droits acquis et ce pour deux raisons. La première est qu'il ne saurait y avoir de droits acquis en matière de droits personnels. Ceux-ci, lorsqu'ils peuvent être reconnus, doivent être à l'avantage d'un immeuble ou d'une exploitation . […] [Soulignements ajoutés] [ 84 ] De même, récemment, dans Service de calèches et traîneaux Lucky Luc c. Ville de Montréal [46] , la Cour d’appel le réitère et écrit : [102] Dans l’arrêt Huot c.

L’Ange-Gardien (Municipalité de) , parmi les critères applicables aux droits acquis, la Cour a souligné celui selon lequel les droits acquis avantagent un immeuble qui en tire profit, ajoutant que « [d] e tels droit ne sont pas personnels, mais cessibles ». [103] Dans leurs opinions dans les affaires Burton c. Verdun et Montréal (Ville de) c.

Auberge des Glycines inc. , les juges Baudouin et Giroux ont confirmé qu’il ne saurait y avoir de droits acquis en matière de droits personnels . [Soulignements ajoutés] [ 85 ] Cela étant, ces arrêts ne qualifient pas explicitement un droit acquis de droit réel. [ 86 ] Qu’ils s’attachent à un immeuble et soient transmissibles, certes. [ 87 ] Cependant, il apparaît au Tribunal que l’on ne peut les qualifier de droit réel par défaut ou simplement par opposition aux droits personnels. [ 88 ] De l’avis du Tribunal, les droits acquis sont des droits qui ne se définissent pas en fonction d’une seule catégorie de droit. [ 89 ] Cela se comprend d’autant mieux à la lumière du fait que la théorie des droits acquis a d’abord été développée par les tribunaux , puis intégrée par le législateur dans ses lois de zonage et ne répond pas à une définition précise. [ 90 ] Les droits acquis servent à faire l’équilibre entre des lois de zonage d’intérêt public et le droit de propriété. [ 91 ] Ils ne sont pas un droit de propriété per se ni un démembrement, mais ils en participent. [ 92 ] C’est d’ailleurs la position du professeur Lamontagne qui nuance la qualification des droits acquis en soulignant que les droits acquis participent au droit réel de propriété mais n’en sont pas. [ 93 ] Discutant de la distinction entre, notamment, les droits personnels et les droits réels, il indique ce qui suit : [95] Cette classification des droits revêt une grande importance : 1 – Elle est primordiale en droit des biens (911 C.c.Q. ).

Pour prendre quelques exemples : • les droits acquis attachés à un immeuble ne sont pas des droits personnels : ils avantagent l'immeuble et le suivent en cas de cession.

En d'autres termes, ils participent du droit réel de propriété (911 C.c.Q. ) ; […] [47] [Soulignements et emphases ajoutés] [ 94 ] Étant d’avis que les droits réels ne peuvent naître qu'à l'intérieur du cadre du droit de propriété et de ses démembrements, le professeur Lamontagne écrit aussi ceci : [114] Limitation des droits réels principaux. – Une question importante pour le praticien – à laquelle nous aurions souhaité que le législateur réponde clairement : le Code civil du Québec énumère-t-il limitativement les droits réels principaux ?

Étant donné le libellé des articles 911 (« On peut [...] être titulaire [...] d'un droit de propriété ou d'un autre droit réel [...] ».), 947 (« La propriété [...] est susceptible de modalités et de démembrements ».) et surtout 1119 C.c.Q. (« L'usufruit, l'usage, la servitude et l'emphytéose sont des démembrements du droit de propriété et constituent des droits réels »), de même que le retrait de l'article 1174 de la Loi 20 (qui énonçait que les contractants peuvent établir d'autres démembrements que ceux prévus par la loi), nous estimons que les droits réels ne peuvent

être constitués qu'à l'intérieur du cadre du droit de propriété et de ses démembrements . Ainsi, il est permis d'aménager conventionnellement certains droits réels principaux – dont la servitude réelle, pouvant se muer en servitude personnelle. Par ailleurs, le principe du numerus clausus n'exclut pas la possibilité pour le législateur d'apporter des compléments aux droits réels (en particulier, le droit de propriété), comme le droit de passage en cas d'enclave ou le droit d'usage d'une eau courante (997, 981 C.c.Q. ) ; du reste, il est le seul à pouvoir créer d'autres droits réels, tels les droits miniers énumérés à l'article 8 de la

Loi sur les mines (RLRQ, c. M-13) ou (dans le cas des droits réels accessoires) les créances des municipalités et des commissions scolaires pour les impôts fonciers ( 2654.1 C.c.Q. ).

Pour reprendre les propos des Mazeaud, « il ne peut appartenir qu'au législateur de définir les pouvoirs que l'homme est en droit d'exercer (sur un bien) [...] ». [48] [Soulignements ajoutés] [ 95 ] Le Tribunal adhère à la position du professeur Lamontagne. [ 96 ] Même si le droit acquis est un droit qui s’attache à un bien immeuble et n’est pas un droit personnel, qu’il a certaine des caractéristiques d’un droit réel et qu’il est transmissible, il n’a pas la même amplitude ni la même raison d’être que le droit de propriété. [ 97 ] Pour conclure sur cet aspect, mentionnons les propos suivants du TAQ dans sa Décision, propos auxquels le Tribunal souscrit : [89] Prétendre que ces droits acquis sont définitifs vient contredire l’objet de cette mesure essentiellement transitoire qui est de permettre aux autorités publiques d’entreprendre et de finaliser leurs projets, malgré l’entrée en vigueur de la LPTAA .

Cela vient également contredire l’objet même de cette loi qui est d’assurer une base territoriale pour la pratique de l’agriculture au Québec et le retour de superficies à une fin agricole. [Soulignements ajoutés] La LPTAA et son

article 104 Un droit acquis [ 98 ] Soulignons que l’article 104 LPTAA se trouve au

chapitre VII de la loi,

chapitre intitulé « Droits acquis ». [ 99 ] Pour interpréter l’article 104 LPTAA, il faut donc tenir compte de la nature même du droit en découlant, soit d’être un droit acquis dans le contexte d’une loi de zonage. [ 100 ] D’ailleurs, dans l’arrêt Venne , la Cour suprême du Canada qualifie la LPTAA de loi de zonage. [ 101 ] Le juge Beetz écrit ceci [49] : Or les lois et règlements de zonage tendent pour la plupart à "stériliser" une

partie du droit de propriété et certains le font de façon draconienne.

Les tribunaux ne peuvent pour autant refuser de s'y conformer et de les appliquer. [ 102 ] En conséquence, comme pour les autres lois ou normes de zonage, il faut retenir que la LPTAA est une loi dont l’objectif premier est de servir l’intérêt public au prix de porter atteinte aux droits d’intérêt privés [50] . [ 103 ] Par ailleurs, comme pour n’importe quel autre droit acquis, par définition, les droits acquis issus de l’article 104 LPTAA sont appelés à cesser, généralement par abandon ou cessation d’un usage. [ 104 ] Soulignons qu’appelée à se prononcer au sujet de l’interprétation du droit acquis prévu à l’article 101 LPTAA, la Cour suprême, dans l’arrêt Veilleux , précise que la LPTAA prévoit elle-même les circonstances donnant naissance à des droits acquis et qu’il est essentiel de s’y limiter. [ 105 ] Le juge Beetz écrit ceci [51] : Sur la question de l’utilisation des normes arrêtées par la jurisprudence en matière de zonage et de droits acquis , l’intimée me paraît avoir raison.

La Loi prévoit elle-même les circonstances qui donnent naissance à des droits acquis et d’autres normes d’origine jurisprudentielle ne sauraient par conséquent avoir pour effet de conférer d’autres droits acquis que ceux qui sont prévus par la Loi ou de les conférer autrement que la Loi ne le prévoit.

Il n’en reste pas moins , comme le décide la Cour d’appel et comme le pensent les auteurs que le premier juge cite en les approuvant, que ces autres normes demeurent utiles quand il s’agit par exemple d’interpréter des termes que la Loi n’a pas définis , tel le mot « utiliser » dans l’art. 101. [Soulignements et emphases ajoutés] [ 106 ] Ainsi, l’on peut retenir de l’arrêt Veilleux que la Cour suprême fait une mise en garde envers les tribunaux de ne pas chercher à élargir les possibilités de droits acquis de manière à conférer d’autres droits que ceux qui sont spécifiquement prévus par la LPTAA.

La méthode d’interprétation [ 107 ] L’article 104 LPTAA doit être interprété en suivant la méthode moderne d’interprétation des lois, soit en suivant la méthode téléologique et en évitant de donner trop de poids aux maladresses d’écriture. [ 108 ] Il faut donc considérer que la LPTAA est une loi d’ordre public qui s’inscrit dans une perspective de développement durable, de protection et de développement des activités et des entreprises agricoles dans les zones agricoles [52] .

[ 109 ] Puis, il faut considérer la raison pour laquelle l’article 104 LPTAA a été rendu nécessaire. [ 110 ] Comme l’indique le juge Rochon dans Ville de Mirabel , c'est l'article 2 LPTAA qui assujettit à la loi le gouvernement, ses ministères et ses organismes et qui « rend en grande

partie nécessaire l'article 104 » puisqu’autrement, la LPTAA serait inapplicable à l'État et aux organismes étatiques; « à l'évidence, le gouvernement du Québec ne désirait pas que son assujettissement à la [LPTAA] paralyse ses projets d'intérêt public » [53] . [ 111 ] L’objectif de l’article 104 LPTAA était donc de permettre au gouvernement, aux organismes publics et aux autorités expropriantes de continuer leurs projets d’intérêt public. [ 112 ] Avec respect, la décision de la Cour d’appel dans l’arrêt MRC Bas-Richelieu n’apporte pas une réponse définitive à la question de déterminer si la fin d’utilité publique mentionnée à l’article 104 LPTAA constitue une condition à la naissance ou au maintien d’un droit acquis puisqu’elle écrit qu’elle « ne peut affirmer qu’un terrain possédé en vertu d'un arrêté en conseil ou décret du gouvernement doit nécessairement l'être à des fins d'utilité publique pour être exclu de l'application de la Loi en vertu de l'article 104. » [54] [ 113 ] Comme on le sait, la Cour d’appel tranchait alors une injonction interlocutoire.

Il ne faut peut-être pas donner une portée trop grande à sa réflexion préliminaire au sujet de l’article 104 LPTAA. [ 114 ] Soulignons aussi que l’approche de la Cour d’appel dans MRC Bas-Richelieu , de même que la position de l’Appelant, prennent grandement appui sur la position de l’auteur Lorne Giroux, émise lors d’une allocution en 1989. [ 115 ] Or, M.

Giroux faisait alors une mise en garde quant à ses réflexions encore embryonnaires sur l’article 104 LPTAA et insistait ne pas faire l’analyse de la disposition, mais bien plutôt réfléchir aux quelques décisions alors rendues [55] : En terminant notre exposé nous désirons signaler deux décisions judiciaires portant sur l’application et l’interprétation des articles 104 et 105 LPTA. La logique voudrait que ces dispositions soient étudiées avec l’article 101 dans le cadre de la deuxième

partie portant sur les conditions d’existence des droits acquis. En effet, les articles 104 et 105 sont des dispositions visant à reconnaître des droits acquis dans des situations autres que celles prévues à l’article 101.

Toutefois, nous avons préféré attendre la toute fin de l’étude parce qu’il s’agit de cas particuliers et, surtout, parce qu’il n’est pas de notre intention de faire l’analyse de ces articles, mais de nous arrêter seulement aux rares décisions judiciaires où ils ont eu à être appliqués. [Soulignements et emphase ajoutés] [ 116 ] Selon le Tribunal, avec raison, le TAQ écrit dans la Décision que la présence ou l’absence d’une virgule ne peut avoir l’impact que la Cour d’appel mentionne dans l’arrêt MRC Bas-Richelieu [56] . [ 117 ] Le TAQ rappelle aussi avec justesse que l’article 104 LPTAA s’applique à une variété d’entités et non seulement au gouvernement ce qui selon lui milite en faveur du fait que les mots « pour une fin d’utilité publique » ne concernent pas seulement les municipalités. [ 118 ] Les propos suivants du TAQ apparaissent utiles au processus d’interprétation auquel le Tribunal se livre : [61] L’article 104 LPTAA a été adopté au bénéfice des autorités publiques afin que les projets d’intérêt public ne soient pas paralysés par l’application rétroactive de cette loi. [62] Il importe ici de rappeler que cette disposition ne bénéficie pas seulement au gouvernement du Québec, ses ministères et aux municipalités.

Elle s’applique également aux organismes publics définis comme suit par la LPTAA : 1. Dans la présente loi, à moins que le contexte n’indique un sens différent, on entend par : […] 12 o « organisme public » : une commission scolaire ou un organisme dont le gouvernement ou un ministre nomme la majorité des membres, dont la loi ordonne que le personnel soit nommé suivant la

Loi sur la fonction publique (chapitre F - 3.1.1 ), ou dont le capital- actions provient, pour plus de la moitié, du fonds consolidé du revenu; [63] Ainsi, une variété d’organismes ou sociétés d’état peuvent se prévaloir de cette disposition d’exception . [64] En outre, l’article 104 LPTAA attribue un droit acquis à une personne habilitée à exproprier .

Or, de nombreuses lois particulières attribuent des pouvoirs d’expropriation tant à des autorités publiques et sociétés d’état qu’à des sociétés privées, notamment dans les domaines des télécommunications et de l’énergie . [65] Considérant la grande variété des titulaires possibles du droit acquis, il serait incongru que le législateur ait imposé le respect de la condition de la finalité de l’utilité publique qu’aux seules entités municipales et non pas à toutes les autres entités publiques et privées .

S’il est nécessaire de distinguer les domaines public et privé des municipalités, encore faudrait-il qu’il en soit ainsi pour plusieurs de ces autres entités, ce que l’interprétation de M.

Cousineau ne permet pas. [Soulignements ajoutés et références omises] [ 119 ] Ainsi, à la lumière des principes d’interprétation, en tenant compte de la nature du droit concerné et en considérant que ce droit résulte de la volonté du législateur de s’assujettir à la LPTAA, le Tribunal conclut que la fin d’utilité publique, prospective ou effective, constitue une condition essentielle non seulement à la naissance des droits acquis de l’article 104 LPTAA, mais aussi à leur maintien. [ 120 ] Autrement, il faudrait conclure que le législateur a permis qu’un particulier dont un des ayants droit serait le gouvernement, un

organisme public, à l’exclusion d’une municipalité ou encore une personne habilitée à exproprier, puisse, à n’importe quelle époque, librement revendiquer le droit d’user d’un terrain en zone agricole pour un nouvel usage quel qu’il soit. [ 121 ] Avec respect, cela ne tient pas la route. D’autant plus que l’article 104 LPTAA se trouve au

chapitre VII de la loi, sous le

titre Droits acquis à l’avant-dernier

chapitre de la LPTAA, juste avant les dispositions transitoires et finales. [ 122 ] Peu importe la formule législative utilisée, un droit acquis est toujours un compromis temporaire.

Autrement, il ne s’agit pas de droits acquis, mais d’autres choses, par exemple de servitudes ou de droits d’emphytéose. [ 123 ] Les droits octroyés par l’article 104 LPTAA, bien qu’ils s’attachent à un immeuble et participent au droit de propriété n’en sont pas l’équivalent et demeurent un moyen transitoire. [ 124 ] Convenons cependant qu’il est un peu plus facile, presque vingt plus tard et fort de la méthode téléologique d’interprétation des lois maintenant bien établie de voir les choses sous un angle différent de celui proposé dans MRC Bas-Richelieu .

Conclusion [ 125 ] L’Appelant ne profite pas d’un droit acquis, ses terrains lui ayant été vendus par des particuliers alors que toute fin d’utilité publique avait été abandonnée. [ 126 ] Mentionnons que le Tribunal ne conclut pas ici que le fait de vendre un terrain à des intérêts privés entraîne ipso facto la perte d’un droit acquis à un usage à des fins d’utilité publique qui serait effectif. [ 127 ] Comme le TAQ le mentionne dans la Décision, l’article 104 LPTAA s’applique à plusieurs entités, incluant les personnes habilitées à exproprier. [ 128 ] On peut penser qu’il existe des cas où un droit acquis découlant de l’article 104 LPTAA pourrait perdurer et se transmettre à une

partie privée dans le contexte d’un usage à une fin d’utilité publique. Par exemple, la privatisation d’une exploitation à une fin d’utilité publique serait possible et la

partie privée pourrait possiblement profiter du droit acquis de continuer l’usage. Là n’est pas le propos de la présente décision. POUR CES MOTIFS, LE TRIBUNAL : REJETTE l’appel; CONFIRME la décision rendue par le Tribunal administratif du Québec (Section du territoire et de l’environnement), le 7 décembre 2016 à son dossier STE-M-243030-1512; LE TOUT AVEC FRAIS . __________________________________ NATHALIE CHALIFOUR, J.C.Q. M e Sarto Landry Sarto Landry Avocat Inc.

Avocat de l’Appelant M e Gabriel Arsenault M e Vanessa Héroux CPTAQ Avocats Avocats de l’Intimée M e Rémi Jolicoeur BHLF Avocats Avocat de l’Intervenante Baril & Avocats Avocat du Mis en cause Tribunal administratif du Québec Date d’audience : 15 septembre 2023