2020 QCCA 1130, 2020 QCCA 1130

Ville de Québec c. Galy 2020 QCCA 1130 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE QUÉBEC N° : 200-09-009764-181 (200-17-023550-163) DATE : 8 septembre 2020 FORMATION : LES HONORABLES LOUIS ROCHETTE, J.C.A. PATRICK HEALY, J.C.A. SIMON RUEL, J.C.A. VILLE DE QUÉBEC APPELANTE - défenderesse c.

NADINE GALY et ANDRÉ COUTURE et PIERRE LAFRAMBOISE et MICHEL VERREAULT et GEORGE AMYOT et CLAUDE MALENFANT INTIMÉS - demandeurs et PROCUREUR GÉNÉRAL DU QUÉBEC MIS EN CAUSE ARRÊT [ 1 ] L’appelante se pourvoit contre un jugement rendu le 26 mars 2018 par l’honorable Marie-Paule Gagnon de la Cour supérieure, district de Québec, qui a accueilli la demande des intimés en contrôle judiciaire et en déclaration d’invalidité du Règlement modifiant le Règlement de l’Arrondissement de La Cité-Limoilou sur l’urbanisme relativement à la modification d’une zone de fortes pentes dans le secteur de la rue de la Terrasse-Dufferin R.C.A.1V.Q.241 adopté par l’appelante, avec les frais de justice; [ 2 ] Pour les motifs du juge Rochette, auxquels souscrivent les juges Healy et Ruel, LA COUR : [ 3 ] ACCUEILLE l’appel, sans frais de justice; [ 4 ] INFIRME le jugement de première instance; [ 5 ] REJETTE la demande introductive d’instance des intimés, avec les frais de justice, sauf pour ce qui concerne les frais découlant de l’expertise de l’arpenteur-géomètre Alain Tremblay qui demeurent à la charge de l’appelante.

LOUIS ROCHETTE, J.C.A. PATRICK HEALY, J.C.A. SIMON RUEL, J.C.A. Me Sophie Rheault GIASSON & ASSOCIÉS Avocate de l’appelante Me William Noonan Me Frédéric Desgagnés HICKSON, NOONAN Avocats des intimés Date d’audience : 13 février 2020 MOTIFS DU JUGE ROCHETTE [ 6 ] Les intimés sont propriétaires d’immeubles situés à l’intérieur des fortifications de la Ville de Québec [Ville], dans la zone 1101Hb, soit le quadrilatère formé par l’avenue Ste-Geneviève, la rue de la Terrasse-Dufferin, l’avenue St-Denis et la rue La Porte.

Le lot 1 212 423 du Cadastre du Québec, dont il est plus particulièrement question dans ce litige [le lot litigieux], est également localisé dans ce quadrilatère. [ 7 ] Ils contestent, par demande introductive d’instance en contrôle judiciaire et en nullité d’un règlement municipal, la validité du Règlement modifiant le Règlement de l’Arrondissement de La Cité-Limoilou sur l’urbanisme relativement à la modification d’une zone de fortes pentes dans le secteur de la rue de la Terrasse-Dufferin , R.C.A.1V.Q.241 [Règlement 241] [1] .

Adopté par la Ville le 14 décembre 2015, il est entré en vigueur le surlendemain. [ 8 ] Un rappel du contexte de cette affaire s’impose. Le contexte [ 9 ] Entre le 19 décembre 1994 et le 10 août 2009, le Règlement VQZ-3 sur le zonage et l’urbanisme [Règlement 3] de la Ville est en vigueur. Selon le plan de zonage intégré dans ce règlement, la zone qualifiée de « fortes pentes et abords de forte pente » n’affecte pas le lot litigieux. Comme cela est prévu dans la

Loi sur l’aménagement et l’urbanisme [2] [ LAU ], ce plan de zonage est conforme au schéma d’aménagement de la Communauté urbaine de Québec en vigueur depuis le 1 er avril 1985. [ 10 ] Entre 2005 et 2009, à la suite de fusions municipales et afin d’harmoniser sa réglementation en matière d’urbanisme, la Ville retient les services de la firme Esri Canada Ltd. [Esri] pour mettre à jour la carte répertoriant les fortes pentes sur son territoire en utilisant un modèle topographique numérique.

La carte mise à jour identifie tous les secteurs présentant une déclivité de 25 % et plus sur au moins cinq mètres, sans égard à l’origine des pentes et sans validation sur le terrain [la carte Esri]. [ 11 ] La Ville constate alors l’apparition de nouveaux secteurs de fortes pentes. Elle révise la carte Esri et en retire les secteurs de fortes pentes qui « ne présent[ent] aucun risque pour la protection des biens et des personnes ».

Les pentes découlant de l’intervention de l’homme (anthropiques), celles situées dans un dépôt à neige, une carrière ou une sablière, ou sur un terrain de golf sont notamment retranchées [3] . Cet exercice de révision n’est toutefois pas exhaustif en raison de contraintes de temps et de ressources. [ 12 ] Le 11 août 2009, le Règlement de l’arrondissement de la Cité sur l’urbanisme R.C.A.1V.Q. 146 [Règlement 146] intègre la carte Esri révisée par la Ville et remplace le Règlement 3.

Pour la première fois, le lot litigieux est inclus dans une zone de fortes pentes [4] , ce qui en limitera l’utilisation éventuelle. [ 13 ] En 2010, le Règlement 146 est remplacé à son tour par le Règlement R.C.A.1V.Q.4 [Règlement 4] qui ne modifie pas la zone de fortes pentes quant au lot litigieux. Un an plus tard, un projet résidentiel visant ce lot est présenté à la Ville. [ 14 ] À l’automne 2014, un technicien en bâtiment de la Ville constate l’existence d’un secteur de fortes pentes à proximité du projet. L’urbaniste de la Ville en est informée pour la première fois.

On étudie davantage la question. [ 15 ] Sur la foi de données recueillies en novembre 2014 , la Division de l’arpentage et de la cartographie de la Ville confirme

l’existence de fortes pentes dans le secteur, selon la définition qu’en donne le Règlement 4, mais estime que le lot litigieux ne se trouve pas aux abords d’une forte pente. [ 16 ] En janvier 2015 , au terme d’une analyse « historique et urbanistique », l’urbaniste de la Ville recommande de modifier le Règlement 4 afin de retirer le lot litigieux du secteur de fortes pentes puisqu’il s’agit d’un parc aménagé et d’un escalier situés à la limite d’une ancienne carrière. Cela est confirmé par un archéologue de la Division de l’architecture et du patrimoine.

Un projet de règlement est préparé en ce sens, qui comporte également une modification découlant du projet résidentiel, soit la permission de construire une remise sur le toit de l’immeuble à être bâti, au-delà de la hauteur autorisée. [ 17 ] En raison de la sensibilité du milieu et du grand intérêt que portent les résidents à toute modification réglementaire, l’urbaniste exige du promoteur une étude géotechnique par un ingénieur confirmant que les travaux envisagés n’engendrent aucun risque quant à la stabilité du talus. [ 18 ] Le 2 juillet 2015 , la firme Englobe remet au promoteur le rapport demandé qui conclut à la stabilité du talus [le rapport Englobe] [5] .

Le 7 juillet, le conseil d’arrondissement approuve le projet de modification réglementaire. Le 14 septembre, une consultation publique se déroule sur le projet de modification du règlement. Il en résulte une résolution du conseil de quartier recommandant au conseil d’arrondissement de ne pas donner suite au projet de modification en raison du manque d’information sur le projet [6] . [ 19 ] Le 23 novembre 2015, après avoir retiré la modification relative à l’érection d’une remise sur le toit de l’immeuble, la Ville adopte un projet de règlement [7] .

Le 9 décembre 2015, les intimés la mettent en demeure de suspendre l’adoption du règlement modificateur. [ 20 ] Le 14 décembre 2015 , la Ville adopte le Règlement 241. [ 21 ] Le 26 janvier 2016, les intimés déposent leur demande introductive d’instance qui sera modifiée le 5 mai 2016.

Ils plaident notamment que 1) la Ville n’a pas démontré, à l’occasion du processus d’adoption du Règlement 241, que l’abandon des contraintes découlant des fortes pentes aux abords du lot litigieux préserve la sécurité du public [8] ; 2) par ce zonage parcellaire, la Ville n’est pas guidée par l’intérêt public, mais cherche plutôt à favoriser des intérêts privés en permettant au promoteur de lancer son projet sur le lot litigieux « tout en évitant toute contestation citoyenne pouvant découler d’une approbation référendaire » [9] . [ 22 ] À l’automne 2016, le promoteur abandonne le projet résidentiel et les demandes de permis sont annulées.

Le jugement dont appel [ 23 ] La juge de première instance décide d’emblée, ce dont les parties conviennent, que la norme de contrôle applicable à la demande d’annulation du Règlement 241 est celle de la décision raisonnable et que le fardeau de cette démonstration incombe aux intimés.

Le règlement peut être annulé s’il est déraisonnable ou si la Ville a agi de mauvaise foi, de manière discriminatoire ou au détriment de l’intérêt public. [ 24 ] Cela dit, la juge constate que la modification du projet de règlement ayant pour effet de retrancher la possibilité d’implanter une construction accessoire sur le toit d’un bâtiment n’a pas été effectuée pour éviter une approbation référendaire : [73] Il n’y a aucune preuve permettant au Tribunal d’inférer que la modification au projet de règlement visait à museler les citoyens et à les priver du processus référendaire. […] [75] La preuve démontre donc que la Ville a entendu les citoyens. [76] Le Tribunal est ainsi d’avis que les demandeurs n’ont pas renversé la présomption de bonne foi de la Ville quant à la modification au projet de règlement, voire même qu’ils n’ont pas soulevé le moindre doute dans l’esprit du Tribunal quant à la validité des motifs ayant amené la Ville à modifier son projet de règlement avant de l’adopter . [Soulignement ajouté] [ 25 ] La juge mentionne également « n’avoir aucune preuve que le Règlement 241 a été adopté pour favoriser un lotissement autrement prohibé » [10] et note au passage la conformité du Règlement 241 au schéma d’aménagement [11] . [ 26 ] En ce qui concerne le reproche de zonage parcellaire ( spot zoning ), la juge rappelle qu’il n’est illégal que s’il favorise des intérêts privés au détriment de l’intérêt public ou s’il y a une distinction arbitraire entre des propriétaires dans des situations identiques [12] .

Le critère fondamental est celui de l’intérêt public. [ 27 ] La juge note que le Règlement 241 « ne favorise pas le lot 1 212 423 au détriment d’autres lots de la zone 11101Hb » [13] . Il n’y a pas apparence de discrimination [14] .

Le Règlement s’appuie sur les mêmes critères que ceux utilisés lors de la révision antérieure de la carte Esri, bien que les vérifications historiques semblent avoir été plus importantes. [ 28 ] Cela dit, la juge conclut que le Règlement 241 a été adopté au détriment de l’intérêt public et qu’il est illégal pour des motifs que je regrouperai autour de trois éléments. [ 29 ] Premièrement , l’intérêt public en est un de sécurité, en l’espèce, et il a été ignoré par la Ville [15] . Avant de modifier le Règlement 4, l’intérêt public commandait un examen sérieux des questions relatives à la sécurité [16] .

Les vérifications faites ne portent pas sur la sécurité, mais plutôt, entre autres choses, sur l’historique du secteur litigieux et sur l’interprétation de la LAU [17] . En outre de la conformité du Règlement 241 au schéma d’aménagement, la Ville devait s’arrêter à l’enjeu de sécurité. Or, un rapport d’arpenteur

géomètre, complété en 2014, a conclu à l’existence de fortes pentes sur le lot litigieux. La Ville n’en a pas tenu compte et a tout de même retiré ces fortes pentes du Règlement 4 [18] . La Ville devait s’assurer que, par le changement envisagé, la sécurité n’était pas en jeu. Elle a manqué à son obligation. [ 30 ] Deuxièmement , tout porte à croire que la Ville « tente à tout prix de trouver une justification à la modification réglementaire envisagée, qui permettrait la réalisation du projet de construction » [19] .

Compte tenu de cela, « la présomption qu’un règlement municipal est adopté dans l’intérêt public a été renversée par les demandeurs » [20] . Dès lors, la Ville devait démontrer que les fortes pentes identifiées aux abords du lot litigieux sont sécuritaires [21] . Or, la « preuve de sécurité » n’aurait pas été faite par preuve prépondérante [22] . La Ville n’ayant pas relevé son fardeau de preuve, le « Règlement 241 n’a pas été adopté dans l’intérêt public puisqu’il l’a été sans égard à la sécurité » [23] .

Le « rezonage » parcellaire serait donc illégal. [ 31 ] Troisièmement et en conséquence de ce qui précède, le Règlement 241 ne peut être raisonnable. Au surplus, même en faisant abstraction de ce postulat, le résultat demeure inchangé pour les raisons suivantes. [ 32 ] Il ne s’agit pas d’un cas « où des considérations d’ordre social, économique et politique doivent entrer en jeu, mais bien d’une question de sécurité » [24] . L’examen de cette seule question permet de décider du caractère raisonnable ou non du Règlement 241. [ 33 ] Par ailleurs, le retrait des zones de fortes pentes repose en grande

partie sur l’interprétation de la LAU par la Ville selon laquelle la disposition législative habilitante ne vise que les contraintes naturelles. La déférence qui doit être accordée à la décision de la Ville sous ce rapport est moindre [25] . [ 34 ] Or, la LAU « ne limite pas l’intervention municipale aux contraintes dites naturelles » [26] par opposition à celles découlant de l’intervention humaine. La Ville se trompe donc lorsqu’elle prétend que les fortes pentes induites par l’intervention humaine ne constituent pas en soi des fortes pentes au sens de la LAU [27] .

La juge écrit : [119] Nulle part dans la loi ne réfère-t-on comme condition d’application du paragraphe 16 [28] à une quelconque nécessité que la topographie du terrain n’ait pas été modifiée par l’homme. […] [120] La Ville indique donc à tort dans les documents préalables à l’adoption du Règlement 241 que les fortes pentes induites par l’intervention humaine ne constituent pas en soi de réelles fortes pentes au sens de la

Loi sur l’aménagement et l’urbanisme . C’est sur la base d’une interprétation législative erronée qu’elle retire la zone de fortes pentes de la

partie du lot 1 315 210 (Parc du Bastion-de-la- Reine).

Il n’y a aucune justification à cette distinction que la loi ne fait pas. [ 35 ] Enfin, l’adoption en mai 2016, par le Conseil d’agglomération de Québec, d’un premier schéma d’aménagement et de développement révisé qui est en phase avec le Règlement 241, entré en vigueur 5 mois plus tôt, ne démontre pas que le retrait des zones de fortes pentes est raisonnable. [ 36 ] La juge de conclure : [126] […] La Ville ayant interdit les constructions dans les zones de fortes pentes en adoptant le Règlement 146, devenu le Règlement 4, elle ne peut désormais soustraire le secteur en litige en invoquant simplement et sans preuve que la sécurité y est assurée vue l’existence d’une carrière vieille de plus de trois cents ans, d’un parc aménagé et d’un escalier.

La Ville ne peut non plus prétendre que la

Loi sur l’aménagement et l’urbanisme ne lui permet pas de régir les zones de fortes pentes qui résultent de l’intervention humaine, il n’en n’est rien. […] Le débat en appel [ 37 ] L’appelante plaide que la juge de première instance n’a pas utilisé la norme de contrôle appropriée à la révision judiciaire du Règlement 241 et que celui-ci ne constitue ni un zonage parcellaire illégal ni un règlement qu’un conseil raisonnable n’aurait pu adopter. [ 38 ] Les intimés répondent à ces questions, telles que formulées, et n’invoquent plus la mauvaise foi de la Ville.

Ils soutiennent d’abord que la Ville n’a pas « usé de son expertise et de ses connaissances techniques en matière d’urbanisme pour adopter le règlement » [29] . Ils lui reprochent plus particulièrement de n’avoir pas tenu compte d’une expertise reçue en novembre 2014 qui identifiait une zone de fortes pentes dans le secteur litigieux. [ 39 ] Également, la Ville aurait erronément interprété la LAU et la réglementation en découlant, ce qui commanderait une moindre déférence à l’égard de sa décision d’adopter le Règlement 241.

Les intimés ajoutent que l’adoption de ce règlement met en danger la sécurité du public et que la Ville ne pouvait retirer la zone de fortes pentes en contravention avec la définition de « forte pente » prévue au Règlement 4. [ 40 ] Ils plaident ensuite que le Règlement 241 constitue un zonage parcellaire illégal en raison de l’exercice non conforme du pouvoir conféré à la Ville en matière de zonage.

En ignorant l’intérêt public, qui en est un de sécurité, pour permettre la réalisation d’un projet de développement immobilier privé, la Ville aurait mis en danger la sécurité des citoyens et adopté un règlement qui n’est pas raisonnable. [ 41 ] Enfin, dans le cas où la Cour ferait droit aux prétentions de la Ville, les intimés plaident qu’ils ne devraient pas être tenus de

payer les frais relatifs à l’expertise et au témoignage de l’arpenteur-géomètre Alain Tremblay, appelé à la barre par celle-ci. Ils réclament, du même souffle, le remboursement des frais encourus pour la préparation d’une expertise et le témoignage d’un expert en hydrogéologie, M. Michaël Verreault, en réponse à l’expertise de M. Tremblay.

Contrôle judiciaire et norme d’intervention en appel [ 42 ] La révision judiciaire de la validité d’un règlement municipal est assujettie aux mêmes règles que celles régissant la révision des actes administratifs : [12] Les décisions et les règlements d’une municipalité, à l’instar de tout acte administratif , peuvent être révisés de deux façons.

D’abord, les exigences en matière d’équité procédurale et le régime législatif qui régit la municipalité peuvent l’obliger à respecter certaines exigences de nature procédurale, notamment en matière d’avis ou de vote, et sa décision ou son règlement peut être jugé invalide si elle néglige de suivre ces procédures. Mais en plus de pouvoir être annulés au motif que ces exigences légales minimales n’ont pas été respectées, il se peut que les actes d’une municipalité le soient parce qu’ils outrepassent ce que le régime législatif permettait de faire.

Cette révision sur le fond est fondée sur la présomption fondamentale , découlant de la primauté du droit, selon laquelle le législateur ne peut avoir voulu que le pouvoir qu’il a délégué soit exercé de façon déraisonnable, ou, dans certains cas, incorrecte . [13] Un tribunal procédant à la révision sur le fond de l’exercice de pouvoirs délégués doit d’abord déterminer la norme de contrôle qu’il convient d’appliquer.

Cela dépend d’un certain nombre de facteurs, notamment l’existence ou non d’une clause privative (aussi appelée disposition d’inattaquabilité) dans la loi habilitante, la nature du délégataire, et la question de savoir si la décision relève du domaine d’expertise de ce dernier. Il existe deux normes de contrôle : celle de la décision raisonnable et celle de la décision correcte. Voir, de façon générale, Dunsmuir c. Nouveau - Brunswick , 2008 CSC 9 , [2008] 1 R.C.S. 190 , au par. 55 .

Dans le cas où la norme qu’il convient d’appliquer est celle de la décision correcte, le tribunal de révision exige que l’entité administrative ait agi correctement, comme l’indique l’appellation de la norme.

Dans le cas où la norme applicable est plutôt celle de la décision raisonnable , il exige que la décision soit raisonnable en considérant les processus suivis et si le résultat s’inscrit dans un éventail raisonnable d’issues possibles, compte tenu du régime législatif et des facteurs contextuels pertinents quant à l’exercice du pouvoir ( Dunsmuir , par. 47 ). [30] [Soulignements ajoutés] [ 43 ] À ces considérations, il faut ajouter la spécificité de la révision judiciaire des règlements : [19] Il ressort de la jurisprudence que la révision des règlements municipaux doit refléter le large pouvoir discrétionnaire que les législateurs provinciaux ont traditionnellement conféré aux municipalités en matière de législation déléguée.

Les conseillers municipaux qui adoptent des règlements accomplissent une tâche qui a des répercussions sur l’ensemble de leur collectivité et qui est de nature législative plutôt qu’adjudicative. Les règlements municipaux ne sont pas des décisions quasi judiciaires. Ils font plutôt intervenir toute une gamme de considérations non juridiques, notamment sur les plans social, économique et politique . Comme l’a dit le juge LeBel au nom de la majorité dans Pacific National Investments Ltd. c.

Victoria (Ville) , 2000 CSC 64 , [2000] 2 R.C.S. 919, par. 33 , « [l]es administrations municipales forment des institutions démocratiques. » Dans ce contexte, la norme de la décision raisonnable signifie que les tribunaux doivent respecter le devoir qui incombe aux représentants élus de servir leurs concitoyens, qui les ont élus et devant qui ils sont ultimement responsables. [31] [Soulignements ajoutés] [ 44 ] La Cour suprême a tout récemment recadré, dans l’arrêt Vavilov [32] , l’approche du contrôle judiciaire des décisions administratives.

Dorénavant, la norme de contrôle de la décision raisonnable s’applique par présomption, à moins que le législateur n’ait privilégié une norme différente ou que la primauté du droit ne commande l’application de la norme de la décision correcte. La cour de révision doit par ailleurs accorder, dans son analyse, une place de choix à la décision administrative, ce qui concerne tout à la fois le raisonnement suivi et le résultat obtenu. Dans tous les cas, « une grande

partie de la jurisprudence de [la Cour suprême] continue de s’appliquer essentiellement telle quelle » [33] . [ 45 ] Les enseignements de l’arrêt Catalyst [34] demeurent donc valables après Vavilov . À l’occasion de la contestation d’un règlement municipal, il s’agit de déterminer s’il est raisonnable « eu égard au processus qui a mené à son adoption, et s’il s’inscrit dans un éventail d’issues possibles raisonnables » [35] .

Le règlement sera annulé s’il « n’aurait pas pu être adopté par un organisme raisonnable en considérant la grande variété de facteurs dont les conseillers municipaux élus peuvent légitimement tenir compte lorsqu’ils adoptent des règlements » [36] , s’il est « manifestement injuste, empreint de mauvaise foi ou qu’il aurait constitué “une immixtion abusive ou gratuite dans les droits des personnes qui y sont assujetties”, au point d’être injustifiable aux yeux [de personnes] raisonnables [référence omise] » [37] . [ 46 ] Enfin, pour ce qui concerne le fardeau de la preuve, « il appartient […] à celui qui invoque la mauvaise foi, l’abus de pouvoir ou le fait qu’un règlement est déraisonnable d’en faire la démonstration » [38] . [ 47 ] Quant à la norme d’intervention en appel d’une décision en contrôle judiciaire, elle est la suivante : La Cour, saisie de l’appel d’un jugement portant sur une demande de contrôle judiciaire, doit déterminer si la juge de révision a choisi la bonne norme de contrôle et si elle l’a appliquée correctement; il s’ensuit que la Cour doit en réalité porter son attention sur la décision administrative […]. [39] Analyse [ 48 ] Pour les motifs qui suivent, j’estime, avec égards, que la juge de première instance n’a pas appliqué correctement la norme de contrôle de la décision raisonnable. [ 49 ] À l’occasion de la contestation judiciaire d’une décision administrative ou d’un règlement municipal, « le régime législatif

applicable est probablement l’aspect le plus important du contexte juridique d’une décision donnée » [40] . [ 50 ] En vertu de la LAU , une municipalité régionale de comté doit maintenir en vigueur un schéma d’aménagement et de développement applicable à l’ensemble de son territoire [41] . Le schéma précise « toute zone où l’occupation du sol est soumise à des contraintes particulières pour des raisons de sécurité publique » [42] et comprend un document complémentaire obligeant les municipalités concernées à adopter des dispositions réglementaires en conséquence.

L’agglomération de Québec exerce, ici, la compétence d’une municipalité régionale de comté [43] . [ 51 ] Une municipalité, telle la Ville, est tenue d’adopter un plan d’urbanisme conforme aux objectifs du schéma d’aménagement et aux dispositions du document complémentaire [44] , ainsi que des règlements de zonage, de lotissement et de construction en accord avec le plan d’urbanisme, le schéma d’aménagement et le document complémentaire [45] . [ 52 ] L’

article 113 LAU confère à une municipalité le pouvoir d’adopter un règlement de zonage : 113. Le conseil d’une municipalité peut adopter un règlement de zonage pour l’ensemble ou

partie de son territoire.

Ce règlement peut contenir des dispositions portant sur un ou plusieurs des objets suivants : […] 16° régir ou prohiber tous les usages du sol , constructions ou ouvrages, ou certains d’entre eux, compte tenu , soit de la topographie du terrain , soit de la proximité de milieux humides et hydriques, soit des dangers d’inondation, d’éboulis, de glissement de terrain ou d’autres cataclysmes, soit de tout autre facteur propre à la nature des lieux qui peut être pris en considération pour des raisons de sécurité publique ou de protection de l’environnement; prévoir, à l’égard d’un immeuble qu’il décrit et qui est situé dans une zone d’inondation où s’applique une prohibition ou une règle édictée en vertu du présent paragraphe, une dérogation à cette prohibition ou règle pour un usage du sol, une construction ou un ouvrage qu’il précise; 113.

The council of a municipality may adopt a zoning by-law for its whole territory or any part thereof.

A zoning by-law may include provisions regarding one or more of the following objects : […] (16) to regulate or prohibit all or certain land uses, structures or works, taking into account the topography of the landsite, the proximity of wetlands or bodies of water, the danger of flood, rockfall, landslide or other disaster, or any other factor specific to the nature of a place which may be taken into consideration for reasons of public safety or of protection of the environment; to provide, in respect of an immovable that is described in the zoning by - law and that is situated in a flood zone to which a prohibition or rule made under this subparagraph applies, for an exemption from the prohibition or rule for any land use, structure or works specified in the by - law; [Soulignements ajoutés] [ 53 ] Ce pouvoir est assujetti à « l’obligation minimale » [46] de se conformer au document complémentaire du schéma d’aménagement [47] .

Toutefois, la vérification de cette conformité « n’est pas une question qui relève des tribunaux ordinaires » [48] . Elle s’effectue avant l’entrée en vigueur du règlement, en l’espèce devant la Commission municipale du Québec, à la demande de citoyens habiles à voter. Une fois cette étape franchie, le règlement de zonage est présumé conforme et cette présomption est irréfragable [49] . C’est le cas ici. [ 54 ] L’article 1 du Règlement 241 édicte : 1.

L’annexe I du Règlement de l’Arrondissement de La Cité-Limoilou sur l’urbanisme , R.C.A.1V.Q., est modifiée au plan numéro CA1CN01, par la réduction de la zone de fortes pentes dans le secteur de la rue de la Terrasse-Dufferin, tel qu’illustré au plan numéro RCA1VQ241A01 de l’annexe I du présent règlement. [ 55 ] Les intimés plaident qu’il a pour effet de modifier l’annexe 1 du Règlement 4 en réduisant la zone de fortes pentes sans toutefois réviser la définition d’une « forte pente » retenue dans le Règlement 4.

Il y aurait là non seulement une contradiction entre des textes réglementaires, mais aussi un empêchement dirimant. Le Règlement 241 ne pouvait, de leur point de vue, exclure « une forte pente qui satisfait à l’article 1 dudit règlement qui, lui, n’a jamais été abrogé ou modifié » [50] . [ 56 ] Ils se trompent. [ 57 ] La Ville a procédé en 2015 comme elle l’avait fait en 2009, soit en modifiant sa réglementation de zonage, plus particulièrement le plan décrivant une zone de fortes pentes dans le secteur qui nous concerne.

Le Règlement 4 adopté en 2010 définit, il est vrai, la « forte pente » selon des critères géographiques, mais précise « lorsqu’elle est illustrée au plan de zonage ».

Il n’y a pas de contradiction ni d’empêchement à procéder comme la Ville l’a fait, elle qui conserve en tout temps le « pouvoir inhérent de modifier de temps à autre les règlements qu’elle édicte » [51] . [ 58 ] Comme la Ville avait le pouvoir, en 2009, de réviser son plan de zonage en regard des fortes pentes situées sur son territoire [Règlement 146], à la lumière de la carte Esri, elle avait le pouvoir de modifier ce plan en 2015 quant à la zone de fortes pentes dans le

secteur de la Terrasse-Dufferin. Les intimés se réclament de la modification de 2009 qui incluait le lot litigieux dans la zone de fortes pentes, mais contestent le pouvoir de la Ville de modifier de nouveau le plan pour exclure cette fois le même lot de cette zone. Leur nouvelle approche qui contredit la précédente ne tient pas la route. [ 59 ] Ainsi, la Ville avait le pouvoir d’adopter le Règlement 241. Il s’agit maintenant de s’attarder à la mise en application par la juge de première instance de la norme de la décision raisonnable.

Revenons à la décision dont appel. [ 60 ] D’abord , l’objectif de protection du public qui sous-tend le pouvoir réglementaire [52] commanderait une très grande prudence de la Ville [53] . Il ne s’agirait pas là d’un contrôle d’opportunité « puisqu’il n’est pas question d’opportunité en matière de sécurité » [54] . [ 61 ] Avec beaucoup d’égards, il y a là une erreur de droit. [ 62 ] Rien ne permet d’inférer que la décision relative à « la sécurité » d’un décideur, telle une municipalité, bénéficie d’un degré moindre de déférence de la part des tribunaux en cas de contestation.

Ce raisonnement aurait pour effet de réduire la discrétion de tout décideur en matière de sécurité alors que « le contrôle selon la norme de la décision raisonnable a pour point de départ la retenue judiciaire et le respect du rôle distinct des décideurs administratifs » [55] .

La Ville expose, à juste titre, maintes situations dans lesquelles la loi confère une discrétion importante aux municipalités en matière de sécurité [56] . [ 63 ] La juge est également d’avis que le retrait de la zone de fortes pentes repose sur une interprétation législative et que « [l]a déférence que le Tribunal doit accorder à la décision de la Ville sur cet aspect n’est conséquemment pas aussi importante que dans d’autres situations » [57] .

Dit autrement, la distinction faite par la Ville entre les zones de fortes pentes naturelles et celles qui résultent de l’intervention humaine découlerait d’une interprétation législative erronée [58] qui justifiait son intervention. [ 64 ] Je suis en désaccord avec cette affirmation. [ 65 ] Dans l’arrêt Vavilov , la Cour suprême s’est exprimée ainsi sur cette question : [115] Les questions d’interprétation de la loi ne reçoivent pas un traitement exceptionnel . Comme toute autre question de droit, on peut les évaluer en appliquant la norme de la décision raisonnable .

Bien que la méthode générale de contrôle selon la norme de la décision raisonnable exposée précédemment s’applique dans ces cas, nous sommes conscients de la nécessité de fournir des indications supplémentaires aux cours de révision sur ce point. En effet, les cours de révision ont l’habitude de trancher les questions d’interprétation législative en première instance ou en appel, où elles doivent effectuer leurs propres analyses indépendantes et tirer leurs propres conclusions. [116] Le contrôle selon la norme de la décision raisonnable s’effectue différemment .

Si une question d’interprétation législative fait l’objet d’un contrôle selon la norme de la décision raisonnable, la cour de révision ne procède pas à une analyse de novo de la question soulevée ni ne se demande « ce qu’aurait été la décision correcte » : Ryan , par. 50.

Tout comme lorsqu’elle applique la norme de la décision raisonnable dans l’examen de questions de fait ou de questions concernant un pouvoir discrétionnaire ou des politiques, la cour de justice doit plutôt examiner la décision administrative dans son ensemble, y compris les motifs fournis par le décideur et le résultat obtenu . [59] [Soulignements ajoutés] [ 66 ] Par ailleurs, compte tenu du mandat conféré aux municipalités par le législateur de réglementer les usages du sol pour des raisons de sécurité publique, en conformité avec le schéma d’aménagement et le document complémentaire, « il faut présumer que le législateur a également voulu que ce décideur soit en mesure d’accomplir son mandat et d’interpréter la loi qui s’applique à toutes les questions qui lui sont soumises » [60] .

La Ville fait valoir que la décision d’adopter un règlement reflète une « véritable responsabilité politique qui implique la prise en compte d’une variété de facteurs de nature locale » [61] .

Je ne trouve rien à redire à cette affirmation. [ 67 ] En somme, bien que les décisions politiques puissent être soumises au contrôle judiciaire [62] , j’estime que la juge n’a pas observé la déférence à laquelle elle était tenue. [ 68 ] De toute façon, le retrait de certaines zones de fortes pentes ne repose pas sur une interprétation erronée de la LAU selon laquelle la disposition législative habilitante ne viserait que les contraintes naturelles, mais sur le pouvoir de la Ville de prohiber certains usages non seulement en tenant compte de la topographie du terrain , mais aussi des dangers d’éboulis, de glissement de terrain et de tout autre facteur propre à la nature des lieux qui peut être pris en considération pour des raisons de sécurité publique.

Voilà précisément ce que la Ville a fait en insistant sur les contraintes naturelles, en conformité avec le schéma d’aménagement.

Son interprétation de l’ article 113 (16) LAU n’est pas déraisonnable. [ 69 ] Les intimés invoquent l’arrêt Congrégation des témoins de Jéhovah de St-Jérôme-Lafontaine [63] et plaident que l’expertise dont jouit une municipalité en matière de zonage n’est pas un facteur qui justifie la déférence lorsque cette expertise n’est pas utilisée. [ 70 ] Ce moyen doit échouer. [ 71 ] Cet arrêt ne porte pas sur le caractère raisonnable d’une décision en matière de zonage, mais plutôt sur le degré d’équité procédurale applicable à une municipalité qui refuse une demande de modification de zonage [64] .

Ce débat est étranger au présent litige. [ 72 ] Ainsi, une seule question se pose maintenant : La Ville a-t-elle rendu une décision raisonnable en adoptant le Règlement 241, lorsque considérée dans son ensemble, en examinant tant ce qui l’a motivée que le résultat obtenu. La juge de première instance reproche à la Ville d’avoir agi au détriment de l’intérêt public en procédant à un zonage parcellaire et affirme qu’il en résulte une décision déraisonnable . ***

[ 73 ] Des intérêts privés et publics peuvent coexister dans la toile justificative d’un règlement [65] . La question centrale requiert plutôt de déterminer si l’intérêt public est absent de l’équation, car le zonage parcellaire n’est illégal que lorsqu’il « favorise des intérêts privés au détriment de l’intérêt public » [66] [soulignement ajouté].

Il n’est pas contesté que des intérêts privés entrent en jeu ici. [ 74 ] Les auteurs Lorne Giroux et Isabelle Chouinard écrivent à ce sujet : Le contrôle judiciaire peut également s’exercer lorsqu’une modification au règlement de zonage ne vise qu’un propriétaire et a pour effet d’avantager sa seule propriété. Il s’agit alors de savoir si l’amendement favorable à un propriétaire a été adopté dans l’intérêt public ou au profit d’un seul intérêt privé. Le contrôle judiciaire s’exerce par une évaluation des avantages publics d’une politique qui impose des inconvénients à quelques-uns.

S’il n’y a pas un intérêt public justifiant le préjudice particulier, le règlement de modification pourra être annulé. Cependant, même si un règlement modificateur profite à des intérêts privés et cause des inconvénients à quelques-uns des voisins immédiats, les tribunaux n’interviendront pas si la municipalité peut justifier cette modification pour des motifs d’intérêt public. Lorsqu’une municipalité réglemente une activité ou un usage, elle est présumée agir dans l’intérêt public et de bonne foi .

Il appartient donc à celui qui invoque la mauvaise foi, l’abus de pouvoir ou le fait qu’un règlement n’est pas raisonnable ou n’a pas été adopté dans l’intérêt public d’en faire la démonstration. [67] [Soulignements ajoutés] [ 75 ] Résumé à gros traits, le raisonnement de la juge postule que l’intérêt public en est un de sécurité et que la Ville ne l’a pas considéré.

La Cour suprême rappelle ainsi la discrétion dont jouissent les municipalités lorsque vient le temps de déterminer ce que constitue l’intérêt public : […] Ce qui relève de l’intérêt public est une question discrétionnaire que seule la municipalité peut trancher.

Pourvu que la municipalité agisse honnêtement et dans les limites des pouvoirs que la loi lui confère, la cour siégeant en révision ne doit pas modifier sa décision à moins que [TRADUCTION] « l’on ait établi l’existence de motifs valables et suffisants de le faire ». [68] [Références omises] [ 76 ] L’honnêteté de la Ville n’est pas remise en cause et elle a agi, de mon point de vue, dans les limites des pouvoirs que la loi lui confère.

Cela dit, même lorsque la sécurité constitue une considération importante, cela n’a pas pour effet d’obliger les municipalités à examiner la situation isolément : […] Les conseils municipaux ne sont pas tenus, dans le cadre du processus d’adoption de règlements, de s’en remettre aux seules considérations objectives ayant une incidence directe sur l’affaire; ils peuvent aussi prendre en compte des enjeux plus généraux d’ordre social, économique et politique. [69] [ 77 ] La preuve révèle que les objectifs d’exploitation du territoire et d’uniformisation des zones de fortes pentes ont été présents tout au long du processus d’adoption réglementaire [70] .

Cela est conséquent avec la discrétion dont dispose la Ville en la matière et le contrôle judiciaire de cette discrétion ne doit pas en devenir un d’opportunité : Toutefois, ce rôle de surveillance de l’administration par la Cour supérieure ne s’étend pas à l’étude, la vérification et le contrôle de l’opportunité de la décision de l’administration . Cela est vrai dans le cas des municipalités. En effet, dans l’exercice de son pouvoir en matière de zonage et d’urbanisme, elles jouissent d’une large discrétion.

L’objectif de la loi est de laisser aux élus le soin de concevoir le plan de développement le plus efficace et harmonieux pour leur ville ou village. Ces choix sont politiques au sens véritable de ce terme et les tribunaux ne doivent pas intervenir [71] . [Soulignement ajouté] [ 78 ] La preuve administrée fait voir que l’enjeu de sécurité a été considéré, comme le note d’ailleurs la première juge : [14] La Ville, pour la première fois [72] dans l’étude de projets pour le lot 1 212 423 constate la contrainte liée aux abords de fortes pentes.

L’urbaniste de la Ville est alors mandatée pour compléter une analyse historique et urbanistique du nouveau secteur de fortes pentes. [15] De façon concomitante, la Division arpentage et cartographie du Service de l’ingénierie de la Ville est mandatée par la Division de la gestion du territoire de l’Arrondissement de La Cité-Limoilou de la Ville « afin de déterminer l’existence ou non d’une ou de plusieurs fortes pentes dans le parc du Bastion-de-la-Reine ».

Les vérifications d’alors confirment l’existence de fortes pentes, mais moins nombreuses que celles apparaissant au Règlement 4 pour le secteur en litige. [16] En janvier 2015, l’urbaniste de la Ville recommande la modification du Règlement 4 afin que soit retiré le nouveau secteur de fortes pentes dans le Parc du Bastion-de-la-Reine et qu’ainsi la carte des contraintes naturelles en

annexe au Règlement 4 reflète le schéma d’aménagement de 1985 pour ce secteur. Elle recommande aussi la modification règlementaire pour permettre une construction sur le toit, au-delà de la hauteur permise, pour remiser des articles de jardinage. [17] C’est ainsi que l’urbaniste est mandatée pour faire cheminer le processus de modification règlementaire.

[18] Fort de sa connaissance du secteur hautement sensible, l’urbaniste de la Ville, bien qu’elle croit que les critères élaborés entre 2005 et 2009 pour revoir la carte d’Esri Canada Ltd sont suffisants pour justifier le retrait des zones de fortes pentes de la

partie du lot 1 315 210 (Parc du Bastion-de-la-Reine) , affectant les lots 1 212 423 et 1 212 422, recommande une validation additionnelle. Elle requiert du promoteur du projet une étude géotechnique qui serait réalisée par un ingénieur afin de s’assurer que les travaux envisagés ne présentent aucun risque quant à la stabilité de la forte pente (du talus). [19] Le 14 mai 2015 un avis de motion quant à la modification règlementaire envisagée est émis pour la réunion du conseil d’arrondissement du 7 juillet 2015. Les membres du conseil reçoivent le

sommaire décisionnel du 12 juin 2015, le projet de modification du Règlement 241 et la fiche d’analyse urbanistique des modifications règlementaires avec photos et cartes du secteur. [20] Le

sommaire décisionnel révèle que l’urbaniste de la Ville est favorable à la modification règlementaire dès le 19 juin 2015, que les approbateurs du Service/Arrondissement sont favorables depuis les 24 et 25 juin 2015, donc sans égard à l’étude géotechnique requise du promoteur. [21] La fiche d’analyse indique notamment : […] Dans le cas du site visé, il s’agit d’une ancienne carrière creusée à même un terrain caractérisé comme étant une plaine (« Plaines D’Abraham »). Il ne s’agit donc pas d’une falaise naturelle pour laquelle des risques d’effondrements sont envisageables. D’ailleurs, seule une infime

partie de la plaine dans ce secteur, est visée par une forte pente, en raison des travaux d’excavation jadis effectués pour recueillir la pierre. Au même

titre que les abords des autoroutes, la cartographie révisée des fortes pentes n’aurait pas dû identifier une forte pente à cet endroit. […] [23] L’information historique selon laquelle il existait autrefois une carrière sur le lot 1 212 423 et le secteur en litige est confirmée par un archéologue du Service de l’aménagement et du développement urbain, Division de l’architecture et du patrimoine. [24] Le 2 juillet 2015, la firme Englobe produit un rapport adressé au promoteur du projet, lequel est transmis à la Ville, à une date indéterminée selon la preuve.

Ce rapport conclut à la stabilité du talus pour les fins d’un projet particulier et indique, sans plus de précisions : « La pente naturelle du talus au sud du site à l’étude est de 17 degrés avec une

section à 30 degrés en bordure de la rue de la Terrasse-Dufferin ». [Références omises] [ 79 ] La juge estime que la démarche entreprise par la Ville ne semble pas discriminatoire : [90] D’autre part, il semble, à priori, ne pas y avoir de discrimination puisque la Ville a établi, dans son travail d’analyse préalable au processus règlementaire en litige, que les zones de fortes pentes identifiées au Règlement 146, devenu le Règlement 4, devaient en

partie être retirées, selon elle, sur la base des mêmes critères que ceux appliqués lors de la révision non exhaustive de la carte confectionnée par Esri Canada Ltd avant l’adoption du Règlement 146. [ 80 ] Elle conclut toutefois que la Ville ne pouvait, sur la foi de la preuve administrée, aller de l’avant avec la modification réglementaire.

Les passages suivants de sa décision méritent d’être reproduits : [98] […] Avant d’écarter des zones de fortes pentes de ce Règlement 4 par le Règlement 241, règlement présumé valide, l’intérêt public commande donc des vérifications relatives à cette sécurité. [99] Or, la preuve révèle que les vérifications de la Ville ne portent non pas sur la sécurité, mais sont plutôt concentrées sur l’historique de la règlementation, la remise en question du travail de la firme Esri Canada Ltd, l’interprétation de la

Loi sur l’aménagement et l’urbanisme et l’historique du secteur en litige, il y a plus de trois cents ans. [100] La seule vérification en lien avec la sécurité découle du mandat confié en novembre 2014 à l’arpenteur-géomètre de la Ville, Alain Tremblay , afin de valider l’existence ou non de fortes pentes sur

partie du lot 1 315 210 (Parc du Bastion-de-la-Reine). La Ville plaide cependant que cette vérification est sans véritable importance et que c’est sans égard à celle-ci que le Règlement 241 a été adopté. Pourtant, l’arpenteur-géomètre Alain Tremblay conclut à l’existence de fortes pentes , bien que moins nombreuses qu’au Règlement 4 ou à l’expertise de Michael Verreault. Ces fortes pentes identifiées par l’arpenteur-géomètre Alain Tremblay sont malgré tout retirées du Règlement 4 par le Règlement 241. [101]

Malgré la conformité du Règlement 241 au schéma d’aménagement, la Ville doit vérifier que la sécurité n’est pas en jeu. Tel que mentionné précédemment, elle a adopté par son Règlement 146, devenu le Règlement 4, la cartographie de la firme Esri Canada Ltd, révisée par la Ville .

Mais il y a plus, elle a désormais une confirmation de l’existence de fortes pentes de l’arpenteur-géomètre Alain Tremblay, par un relevé terrain de ce dernier, certainement plus précis que le schéma d’aménagement qui est en fait « un document de planification chargé d’énoncer les grandes orientations et les grandes affectations de la politique générale de la MRC quant à l’aménagement de son territoire ». [102] Finalement, l’annulation des demandes de permis en octobre 2016 par le promoteur du projet de construction sur le lot 1 215 423

et la poursuite de la contestation de la demande en l’instance ne constituent pas des éléments confirmant la prise en compte par la Ville de l’intérêt public au moment de l’adoption de son Règlement 241. Il s’agit d’éléments postérieurs, sans importance aux fins de la présente analyse. [103] Ainsi, tout porte à croire que la Ville, sans se préoccuper de la sécurité, tente à tout prix de trouver une justification à la modification règlementaire envisagée, qui permettrait la réalisation du projet de construction .

L’intérêt public commande pourtant que la sécurité soit mise à l’avant plan et que l’intérêt d’ordre général invoqué par la Ville de Québec de ne pas stériliser l’usage des terrains cède le pas à cette sécurité . [104] À la lumière de ce qui précède, le Tribunal est d’avis que la présomption qu’un règlement municipal est adopté dans l’intérêt public a été renversée par les demandeurs. [Soulignements ajoutés; références omises] [ 81 ] La juge scinde ici son analyse puisqu’elle se réfère ensuite à d’autres éléments de la preuve qu’elle estime non probants quant à la sécurité : [105] Ainsi, vu le renversement de la présomption, la Ville devait faire la démonstration que les fortes pentes identifiées dans le Parc du Bastion-de-la-Reine par l’arpenteur-géomètre étaient sécuritaires.

Le fait qu’il s’agisse de fortes pentes induites par l’intervention de l’homme vu l’existence d’une carrière il y a plus de trois cents ans, l’aménagement d’un parc et d’un escalier dans le secteur est-il gage de cette sécurité comme l’invoque la Ville? [106] Cette preuve de sécurité est à toute fin pratique inexistante, elle n’a à tout le moins pas été faite de manière probante. En effet,

i) l’affirmation générale de l’urbaniste David Duval de l’absence de risque pour la sécurité que présentent les pentes qui découlent de la réalisation d’aménagement d’un terrain ou de la présence d’un escalier , et ii) la note à la fiche d’analyse du 19 juin 2015 relative à la carrière qui n’est pas une falaise naturelle pour laquelle les risques d’effondrement sont envisageables , ne constituent pas une preuve prépondérante de la sécurité du secteur en litige.

Ces affirmations ne sont ni documentées, ni appuyées par un témoignage d’expert en la matière. [107] De la même façon, le rapport de la firme Englobe qui conclut à la stabilité du « talus » relativement à des travaux précis seulement, sans égard à la théorie de la Ville quant à l’ancienne carrière, à l’aménagement d’un parc et à l’existence d’un escalier, n’établit pas davantage la sécurité du secteur en litige par preuve prépondérante. [ 82 ] La Ville n’ayant pas relevé son fardeau, le zonage parcellaire est déclaré illégal [73] . [ 83 ] Dans le dernier volet de son jugement relatif au caractère raisonnable ou non du Règlement 241, la juge de première instance ajoute : [121] Il est d’autre part déraisonnable, de l’avis du Tribunal, de conclure qu’en raison de l’existence d’une carrière sur le site en litige ou à proximité, il y a plus de trois cents ans, de la présence d’un escalier et de l’aménagement d’un parc, les zones de fortes pentes du Parc du Bastion-de-la-Reine n’emportent aucun danger pour la sécurité.

Il s’agit d’une distinction arbitraire dont la validité n’a pas été démontrée par la Ville et qui n’est pas soutenue par la preuve. Le Tribunal réfère à la question en litige précédente relativement à l’analyse de la preuve non probante à cet égard. [Soulignement ajouté] [ 84 ] D’emblée et avec égards, j’estime que ce résumé de la trame est incomplet et met l’accent sur des considérations qui ne sont pas pertinentes [74] . [ 85 ] Le plan de zonage de la Ville s’intéresse aux zones à fortes pentes et abords de forte pente depuis longtemps.

À partir de 2005, la Ville fait mettre à jour la carte des fortes pentes en utilisant un modèle topographique numérique identifiant les secteurs présentant une déclivité de 25 % et plus sur au moins cinq mètres, sans égard à l’origine des pentes et sans validation sur le terrain [la carte Esri]. Il en résulte l’apparition de nouveaux secteurs de fortes pentes. [ 86 ] Cette carte est alors révisée par la Ville qui exclut certaines fortes pentes à la suite d’une analyse comparative, s’agissant des secteurs qui ne présentent aucun risque pour la sécurité des biens et des personnes [75] .

Les pentes découlant de l’intervention de l’homme, celles situées par exemple dans un dépôt à neige, une carrière ou une sablière, ou sur un terrain de golf sont retranchées [76] . Cet exercice de révision n’est cependant pas exhaustif en raison de contraintes de temps et de ressources [77] . La nouvelle carte est intégrée dans le Règlement 146. [ 87 ] À l’automne 2014, la Division de l’arpentage et de la cartographie de la Ville confirme l’existence de fortes pentes dans le secteur litigieux, selon la définition qu’en donne le Règlement 4 [78] .

L’arpenteur-géomètre Alain Tremblay, responsable de l’analyse, témoigne que seul le lot voisin du lot litigieux est affecté par la zone des fortes pentes, mais l’urbaniste de la Ville conclut que ces résultats posent une contrainte au projet envisagé [79] . [ 88 ] Dans la foulée des principes établis lors de la révision de la carte Esri, la Ville se demande si les fortes pentes présentes dans le secteur découlent de l’intervention de l’homme, démarche que la juge de première instance souligne d’ailleurs avec approbation [80] .

Dit autrement, les relevés effectués par l’arpenteur-géomètre Tremblay visaient à identifier plus précisément les fortes pentes dont l’existence était reconnue, sans toutefois apporter une réponse à la question de sécurité. [ 89 ] En janvier 2015, au terme d’une analyse historique et urbanistique [81] , l’urbaniste Caroline Houde de la Ville recommande de modifier le Règlement 4 afin de retirer la qualification de fortes pentes au secteur litigieux puisqu’il s’agit d’un parc aménagé et d’un

escalier situés à la limite d’une ancienne carrière. Cela est confirmé par la preuve recueillie par la Division de l’architecture et du patrimoine et faite au procès [82] . [ 90 ] L’urbaniste Houde exige toutefois du promoteur, vraisemblablement au printemps 2015, une étude géotechnique par un ingénieur confirmant que les travaux envisagés n’engendrent aucun risque pour la stabilité du talus.

Le mandat confié est le suivant : Notre mandat consiste à l’évaluation de la stabilité de ce qui constitue le territoire en forte pente au schéma d’aménagement et au règlement d’urbanisme de la Ville de Québec, en lien avec la construction des Copropriétés Terrasse-Dufferin [83] . [ 91 ] Le 2 juillet 2015, la firme Englobe remet au promoteur son rapport qui conclut à la stabilité du talus dans les termes suivants : 6.

Conclusions et recommandations La conclusion et les recommandations présentées dans les paragraphes suivants sont basées sur les observations faites lors de la visite, les résultats du forage de même que sur les informations transmises par le client. 6.1 Conclusion La pente naturelle du talus au sud du site à l’étude est de 17 degrés avec une

section à 30 degrés en bordure de la rue de la Terrasse- Dufferin. Aucun indice visuel ne nous permet de déceler une possibilité de glissement rotationnel profond, d’écoulement rocheux (chute de blocs, éboulis de l’ensemble de la pente et glissement plan) ou de décrochement. De plus, l’orientation et le pendage du roc favorisent la stabilité (orienté vers le sud-ouest, sur la base des observations et de la carte géologique). Dans ces conditions, nous concluons que le talus est stable. 6.2.

Recommandations Durant la phase de construction des niveaux souterrains, nous recommandons toutefois de prévoir un soutènement adéquat des parois d’excavation dans le roc. Nous recommandons que l’entrepreneur retienne les services d’une société experte en soutènement. Les travaux devront être planifiés, coordonnés, effectués et suivis par un ingénieur de façon à assurer la sécurité des ouvrages existants (rue et bâtiments adjacents aux limites de lots).

L’état favorable de stabilité du talus sera donc conservé à la suite de l’intervention projetée, dans la mesure où les recommandations émises dans le présent rapport sont respectées. [84] [ 92 ] Ajoutons que l’urbaniste David Duval de la Ville, qui a participé à la mise à jour de la cartographie des fortes pentes en 2009, a déclaré que les pentes découlant de l’aménagement d’un terrain ou de la présence d’un escalier ne présentent pas de risque pour la sécurité [85] .

Cette méthodologie de la Ville n’a jamais été remise en question [86] . [ 93 ] Sur le tout, j’estime que la preuve administrée par les intimés, qui en avaient le fardeau, ne permet pas de conclure que la Ville a adopté le Règlement 241 au détriment de l’intérêt public ni qu’il peut être qualifié de déraisonnable sous quelque rapport que ce soit. La sécurité a été considérée de façon plus nuancée par la Ville à partir de 2009, en regard des fortes pentes. Elle a adopté la position qu’une forte pente n’est pas nécessairement dangereuse.

Des distinctions fines ont donc été apportées pour prendre en compte des interventions humaines à l’origine de fortes pentes qui ne sont pas pour autant dangereuses. Aucune preuve n’a été administrée qui prétende au caractère déraisonnable de cette démarche qui, au surplus, cadre tout à fait avec les pouvoirs qui lui sont conférés par la LAU . [ 94 ] C’est dans ce continuum que le secteur en litige a été étudié plus en profondeur par la Ville. Dès lors, l’historique de la réglementation et du secteur étudié était d’intérêt.

Et lorsque le Règlement 241 a été adopté, les préoccupations relatives à la sécurité avaient été prises en compte.

Agissant honnêtement, dans les limites de ses pouvoirs, sa décision ne pouvait être révisée sans la démonstration de motifs sérieux, absents ici. [ 95 ] La juge de première instance s’est donc trompée en concluant au sérieux des motifs de sécurité invoqués et en opérant, au surplus, un renversement du fardeau de la preuve pour conclure à l’existence de motifs d’intervention. *** [ 96 ] Pour tous ces motifs, j’estime qu’il y a lieu d’accueillir l’appel, d’infirmer le jugement de première instance et de rejeter la demande introductive d’instance des intimés. [ 97 ] Qu’en est-il des frais d’experts? [ 98 ] L’article 341 C.p.c. confère aux tribunaux le pouvoir d’ordonner à la

partie qui a eu gain de cause de payer les frais de justice engagés par une autre

partie si elle estime que « [la partie] n’a pas respecté adéquatement le principe de proportionnalité ou […] pour permettre une répartition équitable des frais, notamment ceux de l’expertise ».

Ce sera le cas lorsque la Cour estime que l’expertise était inutile [87] . [ 99 ] La juge de première instance annule le Règlement 241 avec les frais de justice, y compris les frais découlant de l’expertise de l’hydrogéologue Michaël Verreault. [ 100 ] Les intimés plaident que la Ville a « contesté avec véhémence la présence de fortes pentes dans le secteur en litige » [88] , un débat inutile puisqu’elle reconnaît maintenant, dans son mémoire d’appel, que le secteur litigieux retiré du plan de zonage par le Règlement 241 comportait des fortes pentes [89] .

En conséquence, ils ne devraient pas être tenus de payer les frais découlant de l’expertise et du témoignage de Alain Tremblay, témoin de la Ville, et la Cour devrait, au surplus, condamner la Ville à leur rembourser

les frais de l’expert Michaël Verreault. [ 101 ] La juge de première instance relate la preuve faite par les experts [90] et elle ne conclut nulle part que ce volet de la preuve était inutile. L’expert Verreault a été un très bon vulgarisateur [91] , l’expert Tremblay utilise la méthode de photogrammétrie qui se réfère à une multitude de points et la juge accorde foi à son témoignage à ce sujet [92] .

Par contre, ce dernier a manqué à son obligation de coopération et de collaboration et la juge lui en fait grief [93] . [ 102 ] En fin de compte, la juge ne considère cependant plus pertinent de localiser les fortes pentes dans le secteur litigieux, vu les conclusions auxquelles elle parvient sur d’autres questions débattues [94] .

Ainsi, ce qui pouvait être pertinent au procès peut s’avérer inutile au stade de l’appel, sans plus. [ 103 ] Le tout considéré, j’estime approprié, pour permettre une répartition équitable des frais de l’expertise, de rejeter la demande introductive d’instance des intimés, avec les frais de justice, sauf pour ce qui concerne les frais découlant de l’expertise de Alain Tremblay qui demeurent à la charge de l’appelante. [ 104 ] Enfin, les intimés n’ont eu d’autre choix que de défendre devant la Cour le jugement dont appel et il ne m’apparaîtrait pas équitable de leur faire supporter les frais de justice en appel. [ 105 ] Pour ces motifs, je propose d’accueillir l’appel, sans frais de justice, d’infirmer le jugement de première instance et de rejeter la demande introductive d’instance des intimés, avec les frais de justice, sauf pour ce qui concerne les frais découlant de l’expertise de Alain Tremblay qui demeurent à la charge de l’appelante.

LOUIS ROCHETTE, J.C.A.