2011 QCCA 1491, 2011 QCCA 1491

Chalets St-Adolphe inc. c. St-Adolphe d'Howard (Municipalité de) 2011 QCCA 1491 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE MONTRÉAL N° : 500-09-019411-099 (700-17-003493-060) DATE : 17 AOÛT 2011 CORAM : LES HONORABLES JACQUES CHAMBERLAND, J.C.A. JACQUES A. LÉGER, J.C.A. GUY GAGNON, J.C.A. CHALETS ST-ADOLPHE INC., ALLAN EDWARD FELDMAN APPELANTS - Demandeurs c.

MUNICIPALITÉ DE SAINT-ADOLPHE-D'HOWARD INTIMÉE - Défenderesse et PROCUREUR GÉNÉRAL DU QUÉBEC MIS EN CAUSE – Mis en cause et PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA INTERVENANT ARRÊT [ 1 ] LA COUR ; - Statuant sur l'appel d'un jugement de la Cour supérieure, district de Terrebonne (l'honorable Jean-Yves Lalonde), rendu le 22 janvier 2009, qui rejette la requête en jugement déclaratoire des appelants, avec dépens; [ 2 ] Pour les motifs du juge Gagnon, auxquels souscrit le juge Chamberland, [ 3 ] ACCUEILLE en

partie l'appel; [ 4 ] INFIRME le jugement dont appel; [ 5 ] ACCUEILLE en

partie la requête des appelants en jugement déclaratoire; [ 6 ] DÉCLARE les articles 4 et 10.1 du Règlement 535-2 de la Municipalité intimée invalides, de même que les mots « tout en permettant l'accès aux résidants de ladite municipalité » au huitième Attendu et « autorisé et » à l'article 9 du même règlement; [ 7 ] Le tout, avec dépens, en première instance contre l'intimée et le mis en cause en faveur des appelants, et en appel contre l'intimée et le mis en cause en faveur des appelants et de l'intervenant; [ 8 ] Pour d'autres motifs, le juge Gagnon aurait aussi déclaré invalides les articles 7, 8, 9, 10.2, 10.4 et 10.5 du règlement 535-2, de même que les sixième et huitième Attendu[s] ainsi que la définition que ce règlement donne à son

article 2 du mot résidant . [ 9 ] De son côté, pour d'autres motifs, le juge Léger aurait rejeté l'appel. JACQUES CHAMBERLAND, J.C.A. JACQUES A. LÉGER, J.C.A. GUY GAGNON, J.C.A. Mes Luc Gratton et Adina-Cristina Georgescu MILLER, THOMSON, POULIOT Pour les appelants

Mes Michel Beausoleil et Catherine Cantin-Dussault DUNTON, RAINVILLE Pour l'intimée Mes Jean-François Jobin et Francis Demers BERNARD, ROY (Justice Québec) Pour le mis en cause Me Marc Ribeiro JOYAL, LEBLANC (Justice-Canada) Pour l'intervenant Date d’audience : 13 septembre 2010 MOTIFS DU JUGE GAGNON [ 10 ] Les appelants Chalets St-Adolphe inc. et Allan Edward Feldman se pourvoient contre un jugement de la Cour supérieure déclarant le règlement 535-2 de la municipalité de Saint-Adolphe-d'Howard (la Municipalité) intra vires de ses pouvoirs.

Cet appel porte sur la constitutionnalité du règlement en cause. [ 11 ] Essentiellement, et sous réserve de certaines exceptions [1] , le règlement oblige les propriétaires d'une embarcation motorisée, après en avoir nettoyé la coque, d'emprunter pour sa mise à l'eau et sa sortie l'un des débarcadères de la Municipalité. Cependant, seuls les résidants de son territoire ont droit d'employer ces débarcadères.

Selon les appelants, l'application du règlement brime certains usagers des lacs Saint-Joseph et Sainte-Marie dans l'exercice de leur droit de navigation, une compétence fédérale, puisqu'ils ne peuvent accéder à ces deux plans d'eau avec leur embarcation à moteur. [ 12 ] L'appel soulève aussi la question du caractère discriminatoire de ce règlement dans la mesure où celui-ci crée une distinction entre résidant et non-résidant quant au droit d'accès aux lacs concernés. Les faits [ 13 ] Les appelants sont propriétaires d'immeubles situés sur le territoire de la Municipalité.

Monsieur Feldman y réside et possède un lot riverain au Lac Saint-Joseph. Il exploite par l'entremise de Chalets St-Adolphe une petite entreprise de location de chalets à des fins de villégiature. [ 14 ] Chalets St-Adolphe met aussi à la disposition des touristes, moyennant la location d'un chalet, de petites embarcations à moteur leur permettant de profiter des avantages bucoliques du lac. La mise à l'eau de ces embarcations, avant l'adoption du règlement contesté, pouvait se faire à partir de terrains riverains au lac Saint-Joseph sur lesquels sont construits les chalets.

Selon Monsieur Feldman, la navigation de plaisance sur ce lac constitue un attrait touristique important pour sa clientèle. [ 15 ] Certains vacanciers préfèrent utiliser leur propre embarcation à moteur.

Or, depuis la mise en oeuvre du règlement, ils ne peuvent emprunter les débarcadères municipaux, à moins de satisfaire à la définition du mot résidant prévue au règlement [2] . [ 16 ] Les appelants plaident que le caractère véritable du règlement 535-2, tant par son objet que par ses effets pratiques, relève du droit public de navigation, domaine qui est de la compétence exclusive du Parlement selon l' article 91 (10) de la Loi constitutionnelle de 1867 .

Le règlement est donc, selon eux, ultra vires des pouvoirs de la Municipalité. [ 17 ] Cette dernière rétorque que les plans d'eau situés sur son territoire sont une source importante d'approvisionnement en eau pure et il devenait nécessaire de prendre des mesures afin de réduire les risques d'introduction et de prolifération de contaminants. De plus, en restreignant à ses résidants l'accès aux débarcadères municipaux, la Municipalité limite ainsi le nombre d'embarcations susceptibles de naviguer sur ses lacs et diminue d'autant le risque de pollution.

En somme, la Municipalité soutient que sa réglementation ne poursuit que des fins environnementales, ce que la

Loi sur les compétences municipales autorise expressément [3] . [ 18 ] C'est le 21 avril 2006 qu'est adopté le règlement 535-2. Selon son intitulé, le règlement porte sur les accès, la protection des berges et la sécurité nautique sur les lacs Saint-Joseph et Sainte-Marie. Je reprends ce que je considère être les principales dispositions du règlement utiles à la bonne compréhension des motifs qui vont suivre : RÈGLEMENT 535-2 ABROGEANT LE RÈGLEMENT 535-1 CONCERNANT LES ACCÈS, LA PROTECTION DES BERGES ET LA SÉCURITÉ NAUTIQUE SUR LES LACS ST-JOSEPH ET STE-MARIE.

ATTENDU QU’une embarcation motorisée ne peut être mise à l’eau pour accéder aux Lacs St-Joseph et Sainte-Marie, ainsi qu’à la rivière mitoyenne, que par l’une des berges situées à Saint-Adolphe-d’Howard ou encore par l’une des berges du lac Théodore ou de la rivière entre les lacs Sainte-Marie et Théodore et/ou les municipalités concernées possèdent un règlement municipal complémentaire au présent règlement; ATTENDU QUE la municipalité désire mettre en place des éléments lui permettant de lutter efficacement contre l’introduction possible d’espèces étrangères dans les lacs, ce qui aurait potentiellement des impacts majeurs sur le tourisme et la valeur foncière des propriétés

riveraines des lacs affectés; ATTENDU QUE l’utilisation intensive des lacs a un impact négatif sur la qualité de l’eau, des berges riveraines et que la municipalité désire mettre en place des éléments de protection; ATTENDU QUE l’utilisation intensive des lacs nuit à la paix, au bon ordre, au bien-être général sur le territoire de la municipalité et que le conseil doit assurer un rôle de bon gouvernement; ATTENDU QUE la municipalité peut définir une nuisance, la faire supprimer par réglementation et prescrire des amendes à cet effet; ATTENDU QUE la municipalité peut réglementer l’accès aux lacs sur son territoire; ATTENDU QUE la municipalité possède déjà des débarcadères municipaux donnant accès aux lacs concernés par ladite réglementation; ATTENDU QUE la municipalité désire établir une tarification selon les pouvoirs accordés par les articles 244.1 et suivants de la

Loi sur la fiscalité municipale qui permet de financer en tout ou en

partie les biens, services et activités, tout en permettant l’accès aux résidants de ladite municipalité; […]

ARTICLE 1 : PRÉAMBULE Le préambule fait

partie intégrante du présent règlement

ARTICLE 2 : DÉFINITION DES TERMES Débarcadère privé : Tout endroit où il est possible d’effectuer la mise à l’eau d’une embarcation et qui appartient à un propriétaire riverain à l’un des lacs. Débarcadère municipal : Propriété municipale donnant l’accès aux lacs. Embarcation motorisée : Tout appareil, ouvrage et construction flottable destiné à un déplacement sur l’eau, à l’exception d’un aéronef et qui dispose d’un moteur autre qu’un moteur électrique dont l’énergie provient exclusivement d’une ou de plusieurs batteries. Embarcation non motorisée : Toute embarcation qui n’est pas une embarcation motorisée.

Embarcation utilitaire : Toute embarcation motorisée dont le seul but est d’effectuer des travaux à partir de la surface de l’eau ou de transporter du matériel via la surface de l’eau et dont la présence sur l’un des lacs ne dépasse pas trois (3) jours consécutifs à chaque occasion. Est également incluse dans cette catégorie toute embarcation motorisée pour la surveillance par une autorité compétente, telle que la Sûreté du Québec ou la garde côtière canadienne ou encore toute embarcation motorisée pour effectuer des prélèvements dans le cadre d’études environnementales.

Lacs : Sont assujettis au présent règlement les lacs St-Joseph et Ste-Marie, de même que la rivière mitoyenne à ces deux lacs et la rivière mitoyenne aux lacs Ste-Marie et Théodore. Personne : Personne physique ou morale. Propriétaire riverain : Toute personne physique ou morale étant propriétaire et/ou résidant d’une propriété limitrophe aux lacs. Sont aussi inclus les propriétaires d’une servitude de passage notariée auxdits lacs et situés sur le territoire de la municipalité. Résidant : Toute personne contribuable sur le territoire de la municipalité à

titre de propriétaire (bâtisse ou terrain) ou détenteur d’un bail de location d’une habitation d’une durée minimale de plus de trente (30) jours ou occupant une place d’affaires sur le territoire de la municipalité. Sont expressément exclus les conjoints et/ou les enfants non domiciliés dans la municipalité. Aux fins d’application des présentes, seuls les baux s’appliquant à des immeubles résidentiels ou commerciaux au sens du rôle d’évaluation seront acceptés. Permis d’accès au lac : Étiquettes autocollantes obligatoires émises par la municipalité (environ 4 pouces par 6 pouces) et permettant l’identification des usagers autorisés à l’accès aux lacs.

ARTICLE 3 : ACCÈS AUX LACS L’accès aux lacs pour une embarcation motorisée, tant pour sa mise que sa sortie de l’eau, doit obligatoirement se faire par l’un des débarcadères municipaux, sauf dans le cas de l’exception prévue à l’Article 5.

ARTICLE 4 : CONTRÔLE DES DÉBARCADÈRES MUNICIPAUX Seuls les résidants du territoire de la municipalité ont droit à l’utilisation des débarcadères municipaux sauf en cas d’exception prévue au présent règlement.

ARTICLE 5 : DÉBARCADÈRE NON AUTORISÉ Sont prohibés sur tout terrain ayant frontage sur les rives des lacs, toutes utilisations du sol à des fins de desserte et/ou de descente d’embarcations motorisées que ce soit pour la mise à l’eau ou leur sortie de l’eau. Sont également prohibés, l’installation, la construction ou l’aménagement de rampe de mise à l’eau. La présente disposition ne s’applique pas dans le cas du propriétaire riverain qui utilise sa propriété riveraine pour sa propre embarcation

motorisée, s’il se conforme aux dispositions du présent règlement y compris le nettoyage des embarcations.

ARTICLE 6 : DÉBARCADÈRE PRIVÉ Tout débarcadère privé doit être muni d’une chaîne ou d’une barrière cadenassée en permanence ou encore d’un obstacle permanent, afin d’empêcher l’accès à l’eau à une embarcation motorisée sur une remorque ou sur tout autre véhicule, pouvant circuler sur un chemin public.

ARTICLE 7 : USAGE INTERDIT Nul ne peut utiliser ou permettre que soit utilisé un terrain afin qu’une personne, autre que le propriétaire riverain, ait accès au lac avec une embarcation motorisée, dont il n’y [sic] pas propriétaire. Pour les propriétaires de droits de passage ou d’un accès notarié, les mêmes dispositions s’appliquent à moins que le droit de passage ou d’accès indique clairement le droit de mettre une embarcation motorisée à l’eau.

ARTICLE 8 : PERMIS OBLIGATOIRE Nul ne peut utiliser sa propriété riveraine, tel que prévu à l’article 5 ou avoir accès à l’un des débarcadères municipaux pour la mise à l’eau d’une embarcation motorisée, à moins d’avoir obtenu au préalable un permis, qui doit être dûment apposé à l’endroit ou aux endroits spécifiés dans la documentation qui accompagne les permis d’accès au lac lors de leur obtention.

La somme à payer pour l’obtention d’un permis d’accès au lac est de : ▪ 80 $ par année pour la 1 ère et 2 ième embarcations motorisées à la même adresse. ▪ 100 $ par année pour les embarcations motorisées additionnelles à la même adresse. ▪ 80 $ par bateau motorisé par unité de logement, pour les locataires de plus de 30 jours et plus avec date d’expiration et signature du propriétaire. Tout permis d’accès au lac obtenu suite à la location d’une habitation n’est en vigueur que pour la durée du bail. Un permis d’accès au lac spécial, où sont inscrites les dates de début et de fin de location, sera utilisé.

Ces sommes incluent les frais pour le nettoyage obligatoire des embarcations motorisées, la patrouille nautique, les équipements de signalisation sur les lacs et au sujet des restrictions contenues dans le règlement fédéral sur la conduite des bateaux et qui concerne les lacs, la publicité, les affiches et les pancartes, la gestion des débarcadères et la promotion des règlements servant à accroître la sensibilisation envers l’environnement et la sécurité dans la pratique des sports et activités nautiques.

ARTICLE 9 : EXCEPTIONS Pour les participants aux tournois de pêche de l’A ssociation de Chasse et Pêche de Saint-Adolphe-d’Howard , l’accès à un débarcadère municipal est autorisé et gratuit pour ces journées, pour tout pêcheur possédant une embarcation motorisée, à la condition expresse que l’embarcation ait préalablement été lavée et qu’elle soit sans eaux résiduelles. Les riverains du lac Théodore (incluant les résidants de Morin-Heights qui sont également riverains) pourront se procurer un permis donnant droit aux débarcadères municipaux.

Le conseil municipal pourra exceptionnellement autoriser l’accès aux débarcadères municipaux par une ou des embarcations motorisées, utilisées dans le cadre d’activité nautique spéciale, à la condition expresse que les embarcations aient été préalablement lavées et qu’elles soient sans eaux résiduelles. Le responsable de l’application du règlement pourra autoriser l’accès à des embarcations de type utilitaire, si les embarcations respectent l’article 11 du présent règlement.

ARTICLE 10 : CONDITIONS D’ÉMISSION DES PERMIS D’ACCÈS AU LAC Toute personne doit : 10.1 Être résidant au sens de l’article 2 du présent règlement ou résidant riverain du lac Théodore ou de la rivière entre les lacs Sainte- Marie et Théodore, et être en mesure d’en fournir la preuve en produisant des documents probants tels que le compte de taxes ou bien, s’il s'agit d’une location d’habitation, d’un bail officiel ou s’il s’agit d’un établissement hôtelier, d’une lettre de confirmation des dates de location. 10.2 Fournir le permis d’embarcation de plaisance (12 L 3456) reçu lors de l’achat du bateau et émis par Transport Canada ( centre de délivrance de permis d’embarcation de plaisance pour plaisanciers ) www.servicecanada.gc.ca/fr/vedette/pep.html .

Dans le cas d’une embarcation motorisée de moins de 10 CV qui n’a pas de permis pour bateau, il faut fournir une preuve d’achat de l’embarcation ou de son moteur. 10.3 Compléter et signer tout document requis par la municipalité. 10.4 Acquitter le tarif décrété à l’article 8 du présent règlement. 10.5 Montrer une pièce d’identité afin de confirmer l’identité de la personne. Tout manquement à une de ces conditions d’émission viendra compromettre l’émission du permis d’accès au lac.

Toute fausse déclaration dans la demande de permis entraîne l’expulsion de l’embarcation motorisée et la suspension automatique de tous les permis émis au demandeur et/ou pour la même adresse, pour un délai de douze (12) mois de la date à laquelle la fausse déclaration a été

constatée par la municipalité.

ARTICLE 11 : PROTECTION CONTRE LA CONTAMINATION PAR DES ESPÈCES ÉTRANGÈRES Préalablement à sa mise à l’eau, toute embarcation motorisée ou non motorisée doit avoir fait l’objet d’un nettoyage de sa coque afin qu’aucune substance organique n’y soit présente. Elle ne peut pas non plus comporter d’eaux résiduelles dans sa coque ou dans tout autre compartiment, y compris des ballasts. Le cas échéant, un assèchement complet ou une décontamination est requis.

ARTICLE 12 : BRUITS ET NUISANCES Voir règlement # 499 sur les nuisances. […]

ARTICLE 15 : INSPECTION Le responsable de l’application du présent règlement est autorisé à visiter et à examiner entre 7h et 19h toute propriété mobilière et immobilière, pour constater si le présent règlement y est exécuté, et tout propriétaire, locataire ou occupant de ces propriétés, maison, bâtiment et édifice, doit le recevoir, le laisser pénétrer et répondre à toutes les questions qui lui sont posées, relativement à l’exécution du présent règlement.

ARTICLE 16 : PÉNALITÉ Quiconque contrevient à l’une des dispositions du présent règlement commet une infraction et est passible d’une amende de 100 $ pour une première infraction et d’une amende de 200 $ pour une récidive. Dans tous les cas, les frais de la poursuite sont en sus. Les délais pour le paiement des amendes et des frais imposés en vertu du présent article, et les conséquences du défaut de payer lesdites amendes et les frais dans les délais prescrits sont établis conformément au Code de procédure pénale du Québec , ( L.R.Q., c. C-25.1 ).

Si une infraction dure plus d’un jour, l’infraction commise à chacune des journées constitue une infraction distincte et les pénalités édictées pour chacune des infractions peuvent être imposées pour chaque jour que dure l’infraction, conformément au présent article.

ARTICLE 17 : Le présent règlement abroge le règlement 535-1 adopté le 18 avril 2005. […] Le jugement a quo [ 19 ] S'appuyant sur l'arrêt Banque canadienne de l’Ouest c. Alberta [4] , le juge d'instance procède à identifier les critères applicables permettant de juger de la validité constitutionnelle du règlement attaqué. Fort des principes qu'il en dégage, il cerne ce qu'il estime être la nature véritable de cette législation. Il conclut que celle-ci concerne la protection des berges et la qualité des lacs et rivières situés sur le territoire de la Municipalité.

En somme, selon le juge, l'objectif véritable du règlement est lié étroitement à la protection de l'environnement. Il ajoute : [64] […] Le Tribunal est plutôt d'avis qu'ici l'aspect dominant du règlement 535-2 (la protection de l'environnement) touche davantage au contexte de préparation à la navigation, surtout en ce qui a trait au lavage des bateaux. [5] [ 20 ] Le juge reconnaît néanmoins que les moyens choisis par la Municipalité pour protéger l'eau et les berges des lacs touchent accessoirement au domaine de la navigation [6] .

Il considère toutefois que la Municipalité a, en vertu de sa loi habilitante [7] , le pouvoir de légiférer en matière d'environnement.

Se disant d'avis que la solution du litige passe par l'application de la théorie du double aspect, il estime que les mesures restrictives contenues au règlement, dont celle d'interdire aux non-résidants l'accès aux débarcadères municipaux, s'inscrivent à l'intérieur d'un degré de subordination acceptable en ce qu'elles n'entravent pas les éléments essentiels et vitaux de la compétence fédérale en matière de navigation. [ 21 ] Sur cette question, le juge conclut que : [73] La limitation du droit d'accès aux lacs Saint-Joseph et Sainte-Marie constitue un empiètement provincial intra vires sur la compétence fédérale portant sur la navigation des embarcations de plaisance.

Néanmoins, les doctrines constitutionnelles du caractère véritable, du double aspect et de la prépondérance fédérale qui se veulent le reflet d'un fédéralisme canadien d'ouverture plus souple, reconnaissent les inévitables chevauchements de compétences lorsque des intérêts impérieux le commandent. [8] [ 22 ] Le juge reconnaît aussi que le règlement est discriminatoire, mais il estime qu'il s'agit là d'une discrimination administrative permise par la loi et, somme toute, raisonnable vu l'objectif environnemental recherché. [ 23 ] Le procureur général du Québec (mis en cause) soutient la position de la Municipalité en affirmant que le règlement litigieux relève des champs de compétence provinciale.

Quant à la question de la discrimination, son mémoire en appel n'en traite pas. Le procureur général du Canada (intervenant en appel) [9] considère, quant à lui, que le règlement 535-2, selon son caractère véritable, relève de la compétence fédérale en matière de navigation, ce qui en fait un règlement ultra vires au regard de l' article 91 (10) de la Loi constitutionnelle de 1867 .

Les moyens d'appel [ 24 ] Les appelants soulèvent quatre moyens d'appel, dont trois ont trait à la validité constitutionnelle du règlement attaqué.

Ces trois moyens peuvent à mon avis se résumer ainsi : Le règlement 535-2 est-il inconstitutionnel parce que relatif à la compétence exclusive conférée au Parlement en matière de navigation (La navigation et les bâtiments ou navires ( shipping ) – article 91 (10) de la Loi constitutionnelle de 1867 )? [ 25 ] Si je devais répondre par la négative à cette première question, il me faudrait alors traiter d'un second moyen d'appel que je résume de la manière suivante : Le juge de première instance a-t-il erré en considérant que le règlement 535-2, même s'il est discriminatoire, se justifiait à la lumière de ses objectifs environnementaux et de la

Loi sur les compétences municipales ? [ 26 ] Avant de procéder plus avant à l'analyse du premier moyen d'appel, je crois utile de rappeler la règle de retenue judiciaire voulant qu'une cour de justice doive se garder de trancher des questions constitutionnelles lorsque cela n'est pas nécessaire à la solution du litige [10] .

Cependant, comme le débat dans la présente affaire, tant en première instance qu'en appel, a porté principalement sur la validité du règlement 535-2 appréciée selon une perspective constitutionnelle, j'emprunterai la voie choisie par les parties ainsi que celle retenue par le juge de première instance afin de répondre aux questions dont nous sommes maintenant saisis. La validité constitutionnelle du règlement [ 27 ] Ce pourvoi oppose deux contextes juridiques distincts, soit le pouvoir de la Municipalité de légiférer en matière d'environnement et la compétence exclusive du Parlement en matière de navigation.

Après avoir tracé à grands traits le contexte législatif à l'origine de ces pouvoirs respectifs, j'entends cerner le caractère véritable du règlement attaqué afin d'y rattacher l'ordre de gouvernement ayant compétence pour légiférer dans le domaine concerné par cette réglementation [11] . Suivant ma conclusion voulant que le règlement ou certaines de ses dispositions excèdent ou non les pouvoirs de la Municipalité, je m'en remettrai, selon le cas, à la doctrine des pouvoirs accessoires ou à la règle des effets accessoires [12] afin de trancher l'argument constitutionnel soulevé par cet appel.

i) Le contexte législatif [ 28 ] Les municipalités ne peuvent adopter de règlements que dans les domaines qui leur sont délégués par le législateur provincial [13] qui lui-même doit s'en tenir aux champs de compétence qui lui sont dévolus à l'

article 92 de la Loi constitutionnelle de 1867 . En matière de législation déléguée, il était d'usage à une certaine époque de prévoir l'objet de la délégation en termes explicites. L'adoption le 1 er janvier 2006 de la

Loi sur les compétences municipales [14] ( Loi ) est venue moderniser cette façon de faire en conférant aux municipalités du Québec des pouvoirs en termes larges leur permettant d'exercer efficacement la plénitude de leurs compétences [15] . [ 29 ] L'intitulé du règlement 535-2 fait voir que celui-ci porte sur les accès, la protection des berges et la sécurité nautique sur les lacs Saint-Joseph et Sainte-Marie. Selon les représentants de la Municipalité, le règlement vise essentiellement des fins environnementales. Il est admis que ce domaine n'est pas spécifiquement conféré à l'un ou l'autre des ordres de gouvernement puisqu'il ne fait pas

partie des compétences conférées par les articles 91 et 92 de la Loi constitutionnelle de 1867 , ce qui faisait d'ailleurs dire au juge La Forest dans Friends of the Oldman River Society c.

Canada (ministre des Transports) que : Il faut reconnaître que l'environnement n'est pas un domaine distinct de compétence législative en vertu de la Loi constitutionnelle de 1867 et que c'est, au sens constitutionnel, une matière obscure qui ne peut être facilement classée dans le partage actuel des compétences, sans grand chevauchement et une grande incertitude. [16] [ 30 ] On peut donc avec une certaine assurance soutenir que le domaine de l'environnement, à défaut d'être visé spécifiquement par la Loi constitutionnelle de 1867 , s'identifie selon les facteurs de rattachement appropriés à certaines compétences constitutionnelles attribuées à chacun des deux ordres de gouvernement [17] .

C'est à la lumière de ce contexte que doivent être analysés les pouvoirs délégués aux municipalités du Québec en matière environnementale. C'est ainsi que l'

article 19 de la Loi prévoit que : 19. Toute municipalité locale peut adopter des règlements en matière d'environnement. [ 31 ] Quant à l'aspect fédéral concerné par le pourvoi, celui-ci porte sur le droit public de navigation. L'origine de ce droit au Canada vient de deux sources distinctes, soit l'ancien droit public de navigation lui-même, antérieur à la Loi constitutionnelle de 1867 , ainsi que de la compétence constitutionnelle conférée au Parlement en vertu de l'article 91 (10) de cette même loi [18] . [ 32 ] Selon la doctrine, le droit public de navigation remonte à des temps immémoriaux [19] .

L'auteur anglais Stuart A.

Moore dans son ouvrage de 1888 intitulé A History of the Foreshore and the Law Relating Thereto , s'inspirant des travaux de Lord Hale [20] , écrivait à propos de ce droit public : And another part of the king's jurisdiction in reformation of nuisances, is, to reform and punish nuisances in all rivers, whether fresh or salt, that are a common passage, not only for ships and greater vessels, but also for smaller, as barges or boats; to reform the obstructions or annoyances that are therein to such common passage: for as the common highways on the land are for the common land passage, so these kind of rivers, whether fresh or salt, that bear boats or barges, are highways by water; and as the highways by land are called altae viae regiae so these publick rivers for publick passage called fluvii regales , and haut streames le Roy ; not in reference to the propriety of the river, but to the publick use; all things of publick safety and convenience being in a special manner under the king's care, supervision,

and protection . [21] [Je souligne.] [ 33 ] Dans un arrêt rendu en 1914, le Comité judiciaire du Conseil Privé devait décider du pouvoir du gouvernement provincial d'octroyer des droits de pêche à des propriétaires riverains [22] . Lord Haldane énonce à l'occasion de cette affaire que seule la Couronne fédérale peut légiférer tant sur le droit public relatif à la pêche que sur celui de la navigation puisque ces deux matières relèvent de la compétence exclusive du Parlement.

Il écrit : Taking this in connection with the similar provision with regard to "navigation and shipping" their Lordships have no doubt that the object and the effect of these legislative provisions were to place the management and protection of the cognate public rights of navigation and fishing in the sea and tidal waters exclusively in the Dominion Parliament, and to leave to the Province no right of property or control in them.

It was most natural that this should be done, seeing that these rights are the rights of the public in general and in no way special to the inhabitants of the Province . [23] [Je souligne.] [ 34 ] Le juge La Forest dans Friends of the Oldman River Society c.

Canada (ministre des Transports) reprend en ces termes une position constitutionnelle en matière de navigation qui n'a jamais, à vrai dire, souffert de remise en question : Par ailleurs, les provinces ne sont pas habilitées, sur le plan constitutionnel, à adopter une loi autorisant l'établissement d'un obstacle à la navigation puisque le par. 91 (10) de la Loi constitutionnelle de 1867 confère au Parlement une compétence législative exclusive sur la navigation. [24] [ 35 ] Il est de plus admis que le Parlement en sa qualité de protecteur de ce droit a l'autorité nécessaire à l'égard de toute personne dont les activités entravent la navigation afin d'obtenir les injonctions nécessaires pour faire cesser une telle entrave [25] .

Le juge La Forest, dans Water Law in Canada , écrit : The power under section 91 (10) includes the power to regulate, protect and prohibit, if so desired, the public right of navigation. [26] [ 36 ] Le droit de naviguer inclut aussi tous les droits nécessaires aux fins de bénéficier du droit de passage sur les cours d'eau [27] . Ce droit ne peut être dissocié de celui qui permet l'accès à un cours d'eau navigable. La mise à l'eau d'une embarcation de plaisance, de même que sa sortie de l'eau, relève de la compétence du Parlement en matière de navigation. C'est ce qu'énonce le juge Rothstein dans l'affaire Isen c.

Simms lorsqu'il écrit : [25] Le juge Nadon a souligné que la sortie de l'eau des bateaux de plaisance est chose courante. Je conviens avec lui que la mise à l'eau et la sortie de l'eau des bateaux de plaisance relèvent de la compétence du parlement en matière de navigation […] . [28] [ 37 ] Bref, le droit public de navigation est de la compétence exclusive du Parlement et il ne peut être entravé que par l'autorité de ce dernier.

Ce droit comprend implicitement tout ce qui lui est inhérent afin d'être exercé librement et avec efficacité, y compris la mise à l'eau et la sortie de l'eau des embarcations. ii) Le caractère véritable du règlement [ 38 ] Le juge de première instance se dit d'avis que le caractère véritable du règlement 535-2 est étroitement lié à la protection de l'environnement. Selon son préambule, on peut en effet convenir que l'objectif avoué du règlement vise à poursuivre des fins environnementales.

Au moyen des mesures privilégiées par la réglementation, la Municipalité espère abaisser le risque de propagation d'algues indésirables (nettoyage de la coque du bateau) et réduire le danger de contaminer les plans d'eau en diminuant le nombre d'usagers utilisant une embarcation à moteur. [ 39 ] Il est certain que les attentes environnementales que poursuit le règlement peuvent être prises en compte afin de déterminer le caractère véritable du règlement.

Toutefois, il faut se demander de plus si les dispositions qu'il contient ont des répercussions juridiques et des effets pratiques incompatibles avec les pouvoirs de la Municipalité (les effets du règlement). Un constat s'impose. Parmi les moyens choisis afin d'atteindre les objectifs environnementaux, certains visent carrément à interdire aux non-résidants l'accès aux lacs Saint-Joseph et Sainte-Marie avec leur propre embarcation à moteur. C'est ce que confirme le directeur général de la Municipalité, Michel Binette : Q. Sur quoi le conseil s'est basé pour prohiber l'accès au lac à des non-résidants? R.

Pour diminuer le nombre, plus simplement, d'embarcations. […] donc évidemment, plus il y a d'embarcations, plus il y a de risque de contamination du lac. Et, dans ce contexte-là, le fait de l'avoir prohibé ou de l'avoir réglementé et ne permette que ce soit que les résidants de Saint-Adolphe . [Je souligne.] [ 40 ]

La définition du terme « résidant », de même que les articles 4 et 10.1 du règlement, énoncent avec clarté l'interdiction à laquelle réfère le témoin Binette. Le caractère véritable de ces dispositions consiste, selon moi, à réglementer l'accès à un cours d'eau navigable. Or, il s'agit là d'une réglementation qui porte sur la navigation dans la mesure où la mise à l'eau d'un bateau et sa sortie sont des actions interdépendantes avec l'activité de navigation et, en conséquence, en font

partie intégrante [29] . [ 41 ] Je suis donc d'avis que les dispositions réglementaires qui interdisent aux non-résidants de la Municipalité l'accès aux lacs Saint-Joseph et Sainte-Marie avec leur embarcation à moteur portent, de par leur caractère véritable, sur la réglementation du droit public de navigation.

[ 42 ] L'analyse relative au contexte législatif du droit public de navigation permet de rattacher ce droit au chef de compétence législative en cette matière. La solution élaborée par la Municipalité consistant à interdire à certaines personnes l'accès aux plans d'eau situés sur son territoire relève incontestablement de la navigation.

Cette interdiction est liée exclusivement au pouvoir conféré au Parlement par l'article 91 (10) de la Loi constitutionnelle de 1867 . [ 43 ] Je souhaite maintenant répondre de manière plus particulière à l'argument voulant que le règlement attaqué n'ait aucune incidence sur le pouvoir du Parlement en matière de navigation au motif que sa mise en œuvre serait achevée avant la mise à l'eau de l'embarcation. Avec égards pour les tenants de cette position, il s'agit là d'une erreur de qualification qui a comme conséquence d'occulter la véritable situation dans laquelle le règlement place les non-résidants.

Leur réalité est pourtant simple. Le règlement a un impact direct sur le droit de la navigation puisqu'il interdit à certains ce qu'il permet à d'autres, soit le privilège d'exercer ce droit avec leur embarcation à moteur. En ce sens, l'aspect prohibitif du règlement a une portée plus étendue que ce que veulent bien lui reconnaître l'intimée et le mis en cause.

En effet, comment peut-on naviguer sur un plan d'eau si l'accès par des voies publiques y est interdit? iii) La doctrine des pouvoirs accessoires [ 44 ] Puisque j'ai conclu que les dispositions du règlement 535-2 qui interdisent aux non-résidants l'accès aux plans d'eau excédaient les pouvoirs de la Municipalité, il y a lieu maintenant de se référer à la doctrine des pouvoirs accessoires afin de décider si les dispositions concernées peuvent être sauvegardées au motif qu'elles sont rationnellement et fonctionnellement liées aux objectifs environnementaux poursuivis par le règlement et qu'elles en permettent activement la réalisation [30] . [ 45 ] Il est opportun à ce stade de mon raisonnement de signaler la distinction qui s'impose entre la doctrine des pouvoirs accessoires et la théorie des effets accessoires.

La première peut être ainsi

sommairement décrite : Reconnaissant qu'un certain chevauchement est inévitable dans notre ordre constitutionnel, le droit admet la validité de mesures qui excèdent la compétence provinciale si ces mesures font

partie intégrante d'un régime législatif de compétence provinciale […]. [I]l n’est possible de recourir à cette doctrine que dans les cas où l’empiétement sur les pouvoirs de l’autre ordre de gouvernement se justifie par le rôle important que joue la disposition dans un régime législatif valide. [31] [références omises] La seconde trouve plutôt application « lorsque, de par son caractère véritable, une disposition relève de la compétence de l'organisme qui l'adopte, mais touche un domaine de compétence attribué à l'autre ordre de gouvernement » [32] . [ 46 ] En l'espèce, la législation en cause vise à réglementer l'accès aux lacs Saint-Joseph et Sainte-Marie afin de réduire les risques de contamination et d'assurer la protection des berges.

On l'a vu, le règlement cherche à atteindre ces objectifs par la mise en place de mesures visant à contrer l'introduction possible d'espèces étrangères dans les lacs et en évitant que ceux-ci fassent l'objet d'une utilisation intensive pouvant nuire à la qualité de l'eau et aux berges.

Les buts sont nobles et, à l'évidence, ils découlent des pouvoirs conférés par la Loi habilitante [33] . [ 47 ] Cependant, un examen attentif de certaines dispositions du règlement ne permet pas de conclure que leurs conséquences ont pour effet de favoriser l'atteinte des objectifs mentionnés au préambule. [ 48 ] La Municipalité souhaite, à raison d'ailleurs, minimiser les risques de propagation d'espèces étrangères dans les plans d'eau situés sur son territoire.

L'article 11 du règlement crée une obligation pour tous les plaisanciers, avant la mise à l'eau de leur embarcation, de nettoyer la coque de leur bateau afin qu'aucune substance organique n'y soit présente. La provenance du plaisancier ne peut donc avoir de lien rationnel avec le risque environnemental envisagé par la Municipalité. Les coques décontaminées des embarcations, qu'elles soient la propriété d'un résidant ou d'un non-résidant, sont d'égale valeur d'un point de vue environnemental.

En principe, le risque de contamination, à défaut d'être annihilé, est à tout le moins contrôlé grâce à l'application judicieuse et sans discrimination de l'article 11 du règlement, peu importe l'origine de l'utilisateur de l'embarcation. [ 49 ] Dans ce contexte, je ne puis voir comment les prohibitions contenues au règlement litigieux ajoutent à la protection environnementale recherchée.

En somme, lorsque envisagé sous l'angle de la protection de la qualité de l'eau, il n'est pas utile d'interdire aux non-résidants l'accès aux lacs Saint-Joseph et Sainte-Marie puisque l'article 11 du règlement permet déjà de contrer les effets préjudiciables de leurs activités nautiques. [ 50 ] Qu'en est-il maintenant de la volonté de la Municipalité de protéger les lacs contre l'utilisation intensive résultant d'un trop grand nombre de plaisanciers désireux d'y accéder?

La Municipalité estime qu'en interdisant aux non-résidants l'accès aux lacs Saint- Joseph et Sainte-Marie, elle évite ainsi une utilisation qui se ferait au détriment de la protection de la qualité de l'eau et des berges. [ 51 ] La preuve au dossier ne fait pas voir qu'au moment de l'adoption du règlement, la Municipalité avait en main des données laissant croire que l'écosystème de ses plans d'eau, la qualité de l'eau ou encore la protection des berges nécessitaient de diminuer le nombre d'embarcations motorisées au motif que les lacs en cause auraient atteint en quelque sorte un point de saturation.

Il ressort plutôt de la preuve que l'initiative de la Municipalité fut principalement inspirée par des soucis de prévention et de protection basés sur « le gros bon sens » [34] . Est-ce que cela est suffisant pour fonder la prétention voulant que la prohibition faite aux non-résidants d'accéder aux lacs avec leur embarcation à moteur se justifie à la lumière des objectifs environnementaux poursuivis par le règlement?

Je ne le crois pas et je m'explique. [ 52 ] Le témoignage du directeur général de la Municipalité précise sans ambages l'un des objectifs poursuivis par la réglementation : L'obligation générale à l'article 11 de laver la coque du bateau n'est pas suffisante […] on voulait diminuer le nombre d'embarcations . [Je souligne.] [ 53 ] Le règlement 535-2 réfère à la notion d' utilisation intensive des lacs. Manifestement, cette notion a trait à la capacité des plans d'eau d'accueillir un nombre maximal de plaisanciers sans compromettre pour autant la qualité de l'eau tout en assurant la protection des

berges. L'incertitude quant à la portée de cette notion ( utilisation intensive ), dans la mesure où elle se veut objective, ne peut profiter qu'aux seuls résidants de la Municipalité. [ 54 ] Ainsi, on peut facilement convenir que l'utilisation intensive des lacs à un niveau préjudiciable à l'environnement ne serait pas tolérable aux yeux de la Municipalité, même si cet usage abusif ne résultait que des activités nautiques actuelles de ses résidants. L'eau polluée par ses propres citoyens ne devient pas pour autant un état de fait acceptable parce que des non-résidants ne participent pas à sa dégradation.

Le contraire est également vrai. On peut en effet postuler aux fins de l'analyse que si les deux lacs en cause pouvaient tolérer un usage plus important que celui qu'en font actuellement les résidants, on imagine alors difficilement en quoi l'activité nautique des non-résidants serait plus dommageable à l'environnement que celle de ses citoyens. [ 55 ] Aussi, à supposer que l'engouement que peuvent entretenir les résidants de la Municipalité pour les activités nautiques n'ait pas atteint son plein potentiel, le règlement est silencieux quant au contrôle de la hausse possible de leur nombre.

En effet, l'augmentation du taux de fréquentation des deux lacs peut aussi découler d'un accroissement du nombre de résidants souhaitant s'adonner aux activités nautiques. Dans un tel contexte, il est pour le moins difficile d'attribuer à un seul groupe, les non-résidants, les conséquences néfastes d'une utilisation intensive éventuelle . [ 56 ] Bref, les prohibitions contenues à cette réglementation ne sont pas en lien avec l'objectif du règlement. En effet, de l'aveu même des représentants de la Municipalité, ce qui est ici souhaité, c'est la diminution du nombre de plaisanciers sur les deux plans d'eau.

Le règlement ne répond pas à cette préoccupation dans la mesure où le stress imposé par l'activité humaine à l'environnement est en fonction du nombre d'usagers et non de leur provenance. [ 57 ] L'interdiction faite aux non-résidants n'a donc pas un lien rationnel et fonctionnel suffisant avec l'objet principal du règlement que constitue la préservation de la qualité de l'eau et des berges des lacs Saint-Joseph et Sainte-Marie.

Elle ne favorise pas de manière concrète l'atteinte de ces objectifs et les dispositions concernées ne renforcent pas davantage son aspect déterminant, en l'occurrence la protection de l'environnement.

Malgré les larges pouvoirs conférés aux municipalités par la loi habilitante, j'estime que les dispositions du règlement 535-2 consacrant les prohibitions auxquelles j'ai référé ci-avant ne peuvent être sauvegardées par le biais de l'application de la doctrine des pouvoirs accessoires. iv) Et si le règlement 535-2 relève, dans ses principaux aspects, des pouvoirs de l'intimée [ 58 ] Si je devais retenir la position commune soutenue par le procureur général du Québec et la Municipalité voulant que le règlement en cause relève des pouvoirs de cette dernière tout en touchant de manière accessoire à la compétence exclusive du Parlement, je conclurais, dans le respect de l'ordre de l'application des différentes doctrines constitutionnelles [35] , que celle de l'exclusivité des compétences trouve ici application et que les dispositions réglementaires concernées entravent sérieusement et de manière inacceptable l'exercice de la compétence fédérale dans un domaine qui se situe au cœur de sa compétence, en l'occurrence la navigation [36] . [ 59 ] La Municipalité et le procureur général du Québec font, à mon avis, une lecture trop étroite de l'arrêt Banque canadienne de l'Ouest c.

Alberta [37] pour conclure que l'application de la doctrine de l'exclusivité des compétences doit pratiquement être écartée en matière d'analyse constitutionnelle. Pourtant, la Cour suprême ne dit pas que cette doctrine est à éviter et que tout litige constitutionnel mettant en jeu le partage des compétences ne peut se régler que par l'application de la doctrine de la prépondérance fédérale ou par la théorie du double aspect.

S'exprimant pour la majorité, les juges Binnie et LeBel écrivent d'ailleurs : [77] […] Nous tenons à rappeler que la doctrine de l'exclusivité des compétences reste d'une application restreinte, et qu'elle devrait, en général, être limitée aux situations déjà traitées dans la jurisprudence. [38] [ 60 ] Dans Québec (Procureur général) c. Canadian Owners and Pilots Association , la juge en chef McLachlin écrit : [58] […] La doctrine de l'exclusivité des compétences a été critiquée, mais elle n'a pas été écartée de l'analyse du fédéralisme canadien.

La réponse la plus appropriée est celle formulée dans Banque canadienne de l'Ouest et Lafarge Canada : la doctrine fait encore

partie du droit canadien, mais elle est encadrée par des considérations de principe et des précédents. De cette façon, elle établit un équilibre entre la nécessité d'une certaine souplesse intergouvernementale et le besoin de solutions prévisibles dans les domaines du cœur de la compétence fédérale. [39] [ 61 ] Si tant est que le règlement de la Municipalité relevait de ses pouvoirs, ses effets sur le cœur de la compétence fédérale inciteraient cependant à s'en remettre à l'application de la doctrine de l'exclusivité, et ce, en raison de quatre considérations : 1.

La navigation est un champ de compétence spécifiquement attribué au Parlement par la Loi constitutionnelle de 1867 [40] ; 2. Le droit public de la navigation est un droit issu de la common law au sujet duquel seul le Parlement a autorité pour légiférer [41] ; 3. La jurisprudence reconnaît dans l'examen de la compétence fédérale sur la navigation que la doctrine de l'exclusivité des compétences est susceptible de s'appliquer [42] ; et 4.

Doit être considéré à sa juste valeur l'argument constitutionnel portant sur l'importance de maintenir au Canada un régime juridique unique en matière de navigation dans la mesure où les voies navigables canadiennes sont utilisées tant par les embarcations de plaisance que les navires à fort tonnage [43] . [ 62 ] Comme la doctrine de l'exclusivité des compétences n'a pas été répudiée par les arrêts Banque canadienne de l'Ouest c. Alberta et Colombie-Britannique (Procureur général) c. Lafarge Canada inc. et qu'au contraire celle-ci fut reprise avec approbation dans l'arrêt Québec (Procureur général) c.

Canadian Owners and Pilots Association , je ne vois aucune raison de principe qui justifie d'écarter à

titre de précédents valables les arrêts de notre Cour dans Québec (Procureur général) c. Larochelle [44] et St-Denis de Brompton (Corp. De la mun. De) c. Filteau [45] qui s'appuyaient, faut-il le préciser, sur la doctrine de l'exclusivité des compétences pour conclure à l'invalidité constitutionnelle d'un règlement municipal et d'une disposition du Code municipal [46] .

[ 63 ] Je suis en conséquence d'accord avec le juge Bernier lorsque ce dernier énonce dans l'affaire St-Denis de Brompton (Municipalité) c. Filteau que : [33] […] Il importe peu, en matière de navigation, que le but visé soit de portée purement locale; le pouvoir de légiférer quant aux droits de navigation relève d'un domaine attribué en exclusivité au fédéral, peu importe la portée territoriale de la législation. […] [46] […] La province n'a pas le pouvoir de décider s'il y aura ou n'y aura pas de navigation sur des eaux navigables. Ceci relève de la juridiction exclusive du fédéral.

Le droit de naviguer sur des eaux navigables est un droit qui existe par lui-même; il n'est pas créé par la législation; mais c'est par la législation qu'il peut être retiré ou restreint et telle législation relève exclusivement de la compétence législative fédérale. [47] [ 64 ] En somme, le véritable problème viciant le règlement 535-2, selon une perspective qui ressort de l'application de la doctrine de l'exclusivité des compétences, provient du moyen choisi par la Municipalité pour atteindre ses objectifs environnementaux, en l'occurrence le contrôle de la navigation.

Les articles 4 et 10.1 du règlement en sont les meilleurs exemples. Ces dispositions régissent de manière directe la navigation sur les lacs Saint-Joseph et Sainte-Marie et leur finalité ne permet pas de justifier le moyen retenu, en l'occurrence l'interdiction faite à certains citoyens de naviguer sur ces deux lacs avec leur propre embarcation motorisée. La situation des lacs Saint-Joseph et Sainte-Marie [ 65 ] J'ai eu l'avantage de lire les motifs de mon collègue le juge Léger.

Il soutient que : […] le droit public de navigation sur un lac ou un plan d'eau enclavé, intraprovincial, et utilisé exclusivement à des fins récréatives, ne fait pas

partie du « contenu minimum, élémentaire et irréductible » de la compétence fédérale en matière de navigation au sens de l'

article 91 de la Loi constitutionnelle de 1867 . [ 66 ] La réponse donnée à cette prétention par mon collègue le juge Chamberland me satisfait. Comme lui, je suis d'avis que la preuve ne permet pas de remettre en question le caractère navigable des eaux des lacs concernés par ce pourvoi. Cette conclusion est suffisante pour affirmer que le droit public de navigation trouve ici application.

Le caractère discriminatoire du règlement 535-2 [ 67 ] Même si le second moyen d'appel proposé par ce pourvoi n'est pas sans soulever de sérieuses interrogations quant aux pouvoirs d'une municipalité d'inclure dans sa législation des distinctions de la nature de celles que l'on retrouve au règlement attaqué [48] , il n'est toutefois pas nécessaire d'y répondre vu ma conclusion sur le premier moyen d'appel.

CONCLUSION [ 68 ] Je suis en accord avec la position exprimée à l'occasion de ce pourvoi par le procureur général du Canada voulant que grâce à l'application respective de la doctrine du caractère véritable et celle des pouvoirs accessoires, l'analyse du règlement 535-2 permet de conclure que plusieurs de ses dispositions excèdent les pouvoirs de la Municipalité puisqu'elles portent sur la navigation, une matière relevant de la compétence exclusive du Parlement. [ 69 ] Par ailleurs, si on devait convenir que les dispositions litigieuses du règlement relèvent en

partie des pouvoirs délégués de la Municipalité, je considère que l'application de la doctrine des pouvoirs exclusifs mène à une seule conclusion : l'objet véritable du règlement, à l'exception de son

article 11, entrave la compétence essentielle – le « contenu minimum élémentaire et irréductible » [49] – du Parlement en matière de navigation. [ 70 ] Cela dit, même si la réglementation en cause ne heurtait pour l'instant aucune législation fédérale en matière de navigation, le pouvoir exclusif du Parlement de légiférer en ce domaine ne doit tolérer aucun obstacle présent ou éventuel l'empêchant « de réaliser l'objectif pour lequel la compétence législative exclusive [lui] a été attribuée » [50] .

La Municipalité ne peut en conséquence restreindre les choix législatifs du Parlement en matière de navigation. [ 71 ] Je suis aussi d'avis que l'intimée n'aurait pas adopté certains articles du règlement entrepris n'eut été des « dispositions incompatibles » que sont les articles 4 et 10.1 du règlement 535-2.

Sur cette question, Peter Hogg écrit : The rule which the courts have developed is that severance is inappropriate when the remaining good part "is so inextricably bound up with the part declared invalid that what remains cannot independently survive"; in that event, it may be assumed that the legislative body would not have enacted the remaining part by itself.

On the other hand, where the two parts can exist independently of each other, so that it is plausible to regard them as two laws with two different "matters", the severance is appropriate, because it may be assumed that the legislative body would have enacted one even if it had been advised that it could not enact the other. [51] [ 72 ] J'ai déjà conclu que les articles 4 et 10.1 excédaient les pouvoirs de la Municipalité. Selon leur caractère véritable, les articles 7, 8, 9, 10.2, 10.4 et 10.5 du règlement 535-2 doivent se voir appliquer la même conclusion.

En effet, toutes ces dispositions ont entre elles un lien inextricable, dont l'assise commune est l'interdiction faite aux non-résidants de naviguer avec leur propre embarcation à moteur sur les deux lacs concernés. Pour les mêmes raisons, les sixième et huitième attendu [s] ainsi que la définition du mot résidant doivent aussi être rayés du règlement.

[73] Je tiens à préciser que les sommes à payer pour l'obtention d'un permis d'accès aux lacs privés pourraient en d'autrescirconstances être jugées valides. Cependant, les références que contient cette disposition quant au lieu de résidence des plaisanciers nes'expliquent qu'en raison de la prohibition d'accès faite aux non-résidants. En conséquence, cet

article ne peut être sauvegardé. [74] Le règlement 535-2, amputé des dispositions auxquelles j'ai ci-devant fait référence, demeure cependant fonctionnel etconserve une logique et une rationalité suffisante afin de justifier sa raison d'être. L'ensemble des dispositions restantes permet en effet àcette législation d'atteindre certaines de ses visées environnementales. L'obligation faite aux plaisanciers de nettoyer la coque de leurembarcation est sûrement une initiative valable afin de contrer la prolifération d'espèces étrangères nocives pour la qualité de l'eau.

Enprévoyant des pénalités pour les manquements à sa réglementation, la Municipalité favorise ainsi son respect. Pour ces raisons, il n'y apas lieu d'invalider l'ensemble du règlement[52]. [75] Je souhaite ajouter quelques remarques additionnelles. Dans la mesure où la position de la Municipalité s'appuierait sur desinformations raisonnables justifiant la nécessité de réduire le nombre de plaisanciers sur les lacs Saint-Joseph et Sainte-Marie, cettedernière jouit encore de certains moyens permettant d'atteindre ses fins légitimes. Tout d'abord, l'article 136 (1) (

f) de la Loi de 2001 surla marine marchande du Canada[53] permet à l'autorité fédérale de légiférer en matière d'environnement : 136.

(1) Le gouvernement en conseil peut par règlement, sur recommandation du ministre des Transports :

f) dans l'intérêt public et afin d'assurer la sécurité et l'efficacité de la navigation ou de protéger l'environnement, réglementer ou interdirela navigation, le mouillage et l'amarrage des bâtiments [Je souligne.] [76] Le Règlement sur les restrictions visant l'utilisation des bâtiments[54] prévoit qu'une administration locale qui souhaite voirassujettir ses eaux à une interdiction d'utiliser un bâtiment à propulsion mécanique peut se prévaloir du mécanisme prévu à la loi fédéralepermettant de mettre en oeuvre une restriction à la navigation de la nature de celle envisagée par le règlement de la Municipalité. [77] Comme il avait été écrit dans l'affaire Québec (Procureur général) c.

Larochelle[55] : [45] […] La municipalité pourrait aussi concevoir un règlement qui, tout en étant aussi efficace par rapport à l'objectif recherché,serait plus respectueux de la compétence fédérale en matière de navigation. [78] Finalement, comme je conclus à la validité partielle du règlement 535-2 dont celle de son

article 17 qui prévoit que lerèglement 535-1 est abrogé, il n'y a pas lieu, comme nous le demandent les appelants, de prononcer la nullité d'un règlement déjà abrogépar une disposition par ailleurs jugée valide. [79] Pour ces motifs, je propose d'accueillir en

partie l'appel aux fins de déclarer les articles 4, 7, 8, 9, 10.1, 10.2, 10.4 et 10.5 durèglement 535-2 invalides de même que les sixième et huitième Attendu[s][56] ainsi que la définition que le règlement donne à sonarticle 2 du mot résidant; le tout avec dépens, devant les deux cours, contre l'intimée et le mis en cause, incluant les dépens en faveur del'intervenant en appel. GUY GAGNON, J.C.A. MOTIFS DU JUGE CHAMBERLAND [80] Avec égards pour l'opinion de mon collègue le juge Léger, je partage celle de mon collègue le juge Gagnon. [81] Dans 114957 Canada Ltée (Spraytech, Société d’arrosage) c.

Hudson (Ville), 2001 CSC 40 , [2001] 2 R.C.S. 241,madame la juge L'Heureux-Dubé, au paragraphe 4, rappelle avec justesse qu'« il existe une distinction subtile entre les lois qui secomplètent légitimement les unes les autres et celles qui empiètent sur le domaine de compétence législative protégé de l'autregouvernement. » [82] Le règlement 535-2 régit l'accès aux lacs Saint-Joseph et Sainte-Marie, de même qu'aux rivières mitoyennes à ces deux lacs etaux lacs Sainte-Marie et Théodore. [83] Il est acquis au débat que tous ces plans d'eau sont des voies d'eau navigables. [84] Préalablement à leur mise à l'eau, toutes les embarcations doivent avoir fait l'objet d'un nettoyage de leur coque (article 11). [85] La mise à l'eau (et la sortie de l'eau) d'une embarcation motorisée doit obligatoirement se faire par l'un des embarcadèresmunicipaux, sauf le cas du propriétaire riverain qui utilise « sa propriété riveraine » pour la mise à l'eau (et la sortie de l'eau) de « sapropre embarcation motorisée » (articles 3 et 5). [86] L'utilisation des embarcadères municipaux est cependant réservée aux « seuls (…) résidants du territoire de la municipalité »,sauf quelques situations exceptionnelles (articles 4 et 9). [87] En somme, les propriétaires d'embarcations motorisées qui ne « résident »[57] pas sur le territoire de la municipalité ne

peuvent pas avoir accès aux voies d'eau navigables que constituent les lacs Saint-Joseph et Sainte-Marie, de même que les rivièresmitoyennes à ces deux lacs et au lac Théodore. [88] Cette interdiction absolue constitue, selon moi, un obstacle au droit public de navigation que les provinces – et leurs créaturesmunicipales – ne sont pas habilitées, sur le plan constitutionnel, à ériger. [89] La réglementation concernant l'accès aux voies d'eau navigables est indissociable du droit public de navigation; elle touche audroit du public de naviguer. [90] Le règlement 535-2 empiète donc sur un domaine de compétence législative protégé du gouvernement fédéral (paragr. 91(10)de la Loi constitutionnelle de 1867).

Je rejoins sur ce point l'opinion de mon collègue le juge Gagnon et, avec égards pour mon collèguele juge Léger, il me semble erroné de soutenir que « le droit relatif à la navigation n'est affecté que dans sa dimensionenvironnementale ». [91] Les préoccupations environnementales de la municipalité sont légitimes, mais cela ne change rien au fait que certainesdispositions du règlement sous étude affectent directement le droit public de navigation.

L'accès aux voies d'eau navigables est, selonmoi, au cœur de la compétence fédérale en matière de navigation. [92] Mon collègue le juge Léger souligne le caractère particulier de ce dossier en insistant sur le fait qu'il s'agirait ici d'un « petitplan d'eau enclavé » et que les plans d'eau visés par le règlement « ne servent pas réellement de voies de navigation (interprovinciale ouinternationale) ». [93] Avec égards, je ne crois pas que cette affirmation se vérifie ni sur le plan des faits ni sur celui du droit constitutionnel. [94] Les lacs Sainte-Marie et Saint-Joseph, de même que les rivières mitoyennes à ces deux lacs et au lac Théodore (ce dernier nefaisant cependant pas

partie du territoire de la municipalité de Saint-Adolphe-d'Howard) constituent autant de plans d'eau navigables,formant ensemble un véritable circuit permettant aux plaisanciers de passer d'un lac à un autre.

Il ne s'agit donc pas d'un petit lacenclavé et les divers plans d'eau visés par le règlement 535-2, y compris, par ricochet, le lac Théodore, constituent, séparément etensemble, de véritables voies de navigation. [95] De toute manière, la compétence constitutionnelle du Parlement fédéral en matière de navigation ne dépend ni de ladimension du plan d'eau ni du fait que celui-ci permette, ou non, de passer d'une province à une autre (ou d'un pays à un autre), mais deson caractère navigable. Or, pour reprendre les mots du juge La Forest dans Friends of The Oldman River Society c.

Ministre desTransports du Canada, (CSC), [1992] 1 R.C.S. 3 « si les eaux sont navigables, il existe un droit public de navigation »(page 54).

En l'espèce, il est acquis au débat que les plans d'eau visés par le règlement constituent des voies d'eau navigables. [96] Je partage également l'avis de mon collègue le juge Gagnon concernant l'invalidité des articles 4 et 10.1 du règlement 535.2. [97] Je diffère cependant d'opinion quant aux autres portions du règlement dont il conclut à l'invalidité, soit les sixième et huitièmeAttendu, la définition du mot « résidant » et les articles 7, 8, 9, 10.2, 10.4 et 10.5 Je m'explique. [98] Le sixième Attendu concerne le pouvoir de la municipalité de réglementer l'accès aux lacs sur son territoire.

Il est rédigé endes termes si généraux qu'il me semble risqué de conclure à son invalidité. Qui contesterait, par exemple, le droit d'une municipalité delimiter les heures d'utilisation des chemins menant aux embarcadères municipaux? Ou les heures d'utilisation des embarcadèresmunicipaux?

Ou le poids des remorques (et de leur chargement) qui peuvent utiliser ces ouvrages? [99] Le huitième Attendu concerne le pouvoir de la municipalité d'établir une tarification pour les permis d'accès aux lacs (ce quiinclut les frais pour le nettoyage obligatoire des embarcations et pour l'utilisation des débarcadères municipaux).

Je ne crois pas qu'il yait lieu de décréter l'invalidité d'une telle affirmation, sauf en ce qui a trait aux mots « tout en permettant l'accès aux résidants de laditemunicipalité ». [100] Quant à la définition de « résidant », je ne vois rien qui justifie d'en décréter l'invalidité sur le plan constitutionnel. Il estpossible que l'invalidité des articles 4 et 10.1 rende la définition inutile, mais certainement pas invalide.

D'ailleurs, il est possible que lamunicipalité choisisse de tarifer ses services (permis d'accès, nettoyage des coques, utilisation des embarcadères, …) différemment, selonque l'utilisateur est un résidant de son territoire ou non, auquel cas la définition pourrait être utile. [101]

L'article 7 concerne l'interdiction faite à quiconque, autre que le propriétaire riverain, d'utiliser un terrain pour accéder au lacavec une embarcation motorisée dont il n'est pas propriétaire, sauf une exception. Cet

article me semble le corollaire de l'article 3 quiexige que la mise à l'eau (et la sortie de l'eau) d'une embarcation motorisée se fasse obligatoirement par l'un des débarcadèresmunicipaux, sauf une exception. Je ne crois pas qu'il soit ni nécessaire ni justifié de conclure à l'invalidité de cet article. [102]

L'article 8 traite du permis annuel requis pour procéder à la mise à l'eau d'une embarcation motorisée. Cet

article demeurevalide peu importe, selon moi, le sort réservé aux articles 4 et 10.1 du règlement. [103]

L'article 9 traite de certaines exceptions; on y prévoit notamment l'accès aux débarcadères municipaux pour les participants àcertains tournois de pêche, que ceux-ci soient résidants ou non de la municipalité. Sauf en ce qui a trait aux mots « autorisé et » dupremier paragraphe de cet article, je ne crois pas qu'il soit ni nécessaire ni approprié de conclure à l'invalidité de l'article. [104] Les articles 10.2, 10.4 et 10.5 concernent les conditions de délivrance des permis d'accès au lac.

Avec égards pour l'opinion demon collègue le juge Gagnon, je ne vois rien qui, sur le plan constitutionnel, justifie de conclure à l'invalidité de ces articles. [105] Pour ces motifs, je propose donc d'accueillir l'appel, d'infirmer le jugement dont appel, d'accueillir la requête des appelants enjugement déclaratoire et de déclarer les articles 4 et 10.1 du Règlement 535-2 invalides, de même que les mots « tout en permettantl'accès aux résidants de ladite municipalité » au huitième Attendu et « autorisé et » à l'article 9 du même règlement.

JACQUES CHAMBERLAND, J.C.A. MOTIFS DU JUGE LÉGER [ 106 ] J'ai eu l'avantage de lire les motifs de mon collègue le juge Gagnon et suis d'accord avec son énoncé des faits et des points saillants du jugement entrepris. Cependant, avec beaucoup d'égards pour l'opinion contraire, je ne peux souscrire à ses conclusions non plus qu'au sort qu'il réserve à ce pourvoi, vu les particularités propres au cas sous étude, sur lesquelles je reviendrai.

Pour les motifs qui suivent, à l'instar du juge de première instance, j'estime que le Règlement 535-2 (« Règlement ») adopté par la Municipalité de Saint- Adolphe d'Howard est valide constitutionnellement. [ 107 ] Pour l'essentiel, mes divergences de vues avec le juge Gagnon portent sur les points suivants: I. la détermination prématurée de l'étendue de la compétence fédérale afin d'identifier le caractère véritable du Règlement; II. le postulat posé que, en toutes circonstances, le droit public de navigation en des eaux provinciales est une matière exclusive du Parlement fédéral, y compris quant à l’accès par des non-résidants [58] aux petits plans d’eau enclavés par des propriétés privées et un quai municipal; III. l’effet très accessoire du Règlement sur le droit à la navigation et son absence d’incompatibilité avec quelque disposition fédérale. * * * * * [ 108 ] Ainsi mon collègue écrit : [31] […] Le caractère véritable de ces dispositions consiste, selon moi, à réglementer l'accès à un cours d'eau navigable.

Or, il s'agit là d'une réglementation qui porte sur la navigation dans la mesure où la mise à l'eau d'un bateau et sa sortie sont des actions interdépendantes avec l'activité de navigation et, en conséquence, en font

partie intégrante. [32] Je suis donc d'avis que les dispositions réglementaires qui interdisent aux non-résidants de la Municipalité l'accès aux lacs Saint- Joseph et Sainte-Marie avec leur embarcation à moteur portent, de par leur caractère véritable, sur la réglementation du droit public de navigation. [33] L'analyse relative au contexte législatif du droit public de navigation permet de rattacher ce droit au chef de compétence législative en cette matière.

La solution élaborée par la Municipalité consistant à interdire à certaines personnes l'accès aux plans d'eau situés sur son territoire relève incontestablement de la navigation.

Cette interdiction est liée exclusivement au pouvoir conféré au Parlement par l'article 91 (10) de la Loi constitutionnelle de 1867 . [ 109 ] N’est-il pas prématuré de conclure, à ce stade de l'analyse constitutionnelle, que du seul fait que la mise à l'eau d'un bateau puisse être interdépendante de la navigation ou encore, que le droit public de navigation pourrait en être affecté et partant, que le caractère véritable du Règlement porte nécessairement sur « la navigation et les bâtiments ou les navires » [59] ?

Une telle approche ne me semble pas tenir compte de celle préconisée par la Cour suprême du Canada dans l'arrêt Banque canadienne de l'Ouest c.

Alberta [60] (« BCO »), selon laquelle une loi peut « toucher des matières qui ne sont pas de sa compétence » [61] , parfois même de manière « significative » [62] ,sans toutefois devoir être nécessairement déclarée invalide constitutionnellement. [ 110 ] En somme, il n'y a pas lieu de s'interroger, au stade de l'examen du caractère véritable de la réglementation visée, si le droit public de navigation et la mise à l'eau constituent des éléments essentiels de la compétence fédérale (parfois aussi appelés « contenu minimum élémentaire et irréductible [63] ») et s'il y a entrave, en l'espèce, à l'exercice de pareille compétence fédérale exclusive.

Le faire équivaut à présumer prématurément de l'application de la doctrine de l'exclusivité des compétences. CARACTÈRE VÉRITABLE DU RÈGLEMENT : SON ESSENCE [ 111 ] Il est acquis au débat que toute analyse de la validité d'une législation sur le plan du partage des compétences sous la Loi constitutionnelle de 1867 débute par la détermination du caractère véritable de la législation visée (auquel on réfère souvent par l'expression « pith and substance » [64] ).

Comme le souligne l'auteur Peter Hogg, cette détermination n'est pas toujours sans poser problème : The difficulty in identifying the "matter" of a statute is that many statutes have one feature (or aspect) which comes within a provincial head of power and another which comes within a federal head of power. Clearly, the selection of one or the other feature as the "matter"

of the statute will dispose of the case; equally clearly, the court in making its selection will be conscious of the ultimate result which is thereby dictated. […] How does the court make the crucial choice? Logic offers no solution: the law has both relevant qualities and there is no logical basis for preferring one over the other.

What the courts do in cases of this kind is to make a judgment as to which is the most important feature of the law and to characterize the law by that feature : that dominant feature is the "pith and substance" or "matter" of the law; the other feature is merely incidental, irrelevant for constitutional purposes. [65] […] It is important to recognize that this "pith and substance" doctrine enables one level of government to enact laws with substantial impact on matters outside its jurisdiction. [66] [Je souligne] [ 112 ] Dès lors, il convient de s'attarder aux caractéristiques dominantes du Règlement afin d’en identifier le caractère véritable.

Avec beaucoup d'égards pour l'opinion contraire, je suis d'accord avec la conclusion du juge de première instance selon laquelle ce Règlement vise d'abord et avant tout à protéger les berges et la qualité de l'eau; comme nous le verrons plus loin, ce n'est que par incidence que la compétence fédérale sur la navigation est touchée [67] . Le Règlement possède toutes les caractéristiques d'une réglementation sur l'environnement, comme le confirme son

titre et le préambule, les obligations pour les propriétaires de bateaux (vider l’eau, nettoyer la coque, etc.) de même que l’intendance mise en place (inspection, permis et poursuite).

Eu égard aux caractéristiques dominantes du Règlement, il m’apparaît difficile de conclure qu’il puisse être qualifié de « maritime » ou encore qu'il porte sur la « navigation et les bâtiments ou les navires ». [ 113 ] Avec l’approche privilégiée par mon collègue quant au caractère véritable du Règlement , il est aisé de constater qu'aux paragraphes 22 à 28 de ses motifs, il s'interroge en tout premier lieu sur la portée de la compétence fédérale en matière de « navigation et les bâtiments ou les navires », pour finalement conclure qu'elle engloberait le droit public de navigation, de même que l'accès à un cours d'eau (ou mise à l'eau).

J'en comprends qu’avec sa grille d'analyse de l'étendue de la compétence fédérale choisie, il est arrivé à en saisir la matière. Or, pareille approche ne me paraît pas correspondre à celle préconisée par la Cour suprême dans l'arrêt Chatterjee , sous la plume de l'honorable juge Binnie : […] En principe, cet examen devrait être effectué sans égard aux chefs de compétence législative, dont on ne doit tenir compte qu’une fois déterminé le « caractère véritable » de la loi contestée.

Si les deux étapes ne sont pas abordées de façon distincte, l’exercice tout entier risque d’être confus et indûment axé sur les résultats [68] . [ 114 ] Il importe de ne pas confondre « compétence fédérale », « aire d'exclusivité fédéral e » et « caractère véritable » du Règlement concerné. Au surplus, pareille approche comporte un aléa encore plus important, soit de multiplier les enclaves fédérales, contrairement à la philosophie sous-jacente enseignée dans les arrêts BCO et Colombie-Britannique (Procureur général) c.

Lafarge Canada Inc. [69] . [ 115 ] Le nouveau postulat que mon collègue propose, à savoir que d'emblée l'accès aux lacs est intrinsèquement une modalité de la navigation, se reflète d'ailleurs dans la formulation des quatre moyens d'appel, qu'il a récapitulés en un seul.

Ce prisme influence le spectre d’analyse : Le règlement 535-2 est-il inconstitutionnel parce que relatif à la compétence exclusive conférée au Parlement en matière de navigation (La navigation et les bâtiments ou navires ( shipping ) – article 91 (10) de la Loi constitutionnelle de 1867 )? [ 116 ] En examinant les effets pratiques du Règlement , il est aisé de constater que le droit relatif à la navigation n'est affecté que dans sa dimension environnementale.

Il n'empêche pas les non-résidants [70] de naviguer sur ces lacs, à moins qu’ils n'exigent de le faire avec leur propre embarcation propulsée par un moteur à combustion.

Les objectifs visés par la municipalité sont clairs : réduire les risques de contaminations de ses lacs par « l'introduction possible d'espèces étrangères » [71] , telles les algues bleues et les moules zébrées; et réduire le nombre d'embarcations qui, en trop grand nombre, détériorent peu à peu la qualité de l'eau (l'« utilisation intensive » [72] ). [ 117 ] Le Règlement n'interdit pas aux non-résidants d'y naviguer avec leur propre embarcation non motorisée, tel un canot, ou encore une embarcation propulsée par un moteur électrique, à condition d'avoir obtenu au préalable un permis et d'avoir fait nettoyer la coque de l'embarcation.

Au surplus, les non-résidants peuvent également naviguer sur les lacs de la municipalité à bord de toute embarcation empruntée ou louée sur place, pour autant qu'elle soit munie de la vignette décrétée par le Règlement . Dès lors, il m'apparaît raisonnable de conclure que ce que la municipalité réglemente au premier chef, c'est la qualité de l'eau. [ 118 ] Il est opportun de rappeler qu'au stade de l'analyse du caractère véritable de la législation visée, ce sont les effets et non l'efficacité du Règlement qui sont pertinents.

Cette nuance a son importance, puisque l'objet de cette analyse se limite à cerner la matière du Règlement . Il ne s'agit pas de critiquer les choix des élus municipaux : […] l’efficacité n’est pas une considération utile dans l’analyse du caractère véritable. On ne peut pas contester l’objet d’une mesure législative en proposant une autre méthode, qui serait meilleure, pour atteindre cet objet. [73] [ 119 ] Vu sous cet angle, je ne peux conclure qu'il s'agit ici d'un Règlement dont le but déguisé serait d'entraver la navigation.

L'analyse de ses effets ne permet pas de croire que la Municipalité poursuive d’autres fins que celles annoncées dans le préambule. Il pourrait en être différemment, dans d’autres circonstances. Par exemple, si la Municipalité, sous le couvert d'une compétence provinciale déléguée sur l'environnement, tentait de transformer ses lacs en « club privé », notamment en interdisant complètement la navigation aux non-résidants, sans égard aux embarcations utilisées. C'est en tout cas l'inférence que je retiens des arrêts Alberta Bank Taxation Reference [74] et Bank of Toronto v.

Lambe [75] , auxquels réfère la Cour suprême pour illustrer en quoi l'analyse des effets d'une législation peut parfois en faire ressortir le caractère véritable. [ 120 ] Dans ces deux arrêts, il s'agissait de la constitutionnalité de lois provinciales imposant une taxe aux banques. Dans le premier, la loi a été jugée ultra vires , puisque la taxe était à ce point élevée qu'elle trahissait l'intention réelle du législateur, soit de régir les opérations bancaires. Dans le deuxième, la taxe visait bel et bien à permettre à la province d'accroître l'assiette de revenus et a été jugée

constitutionnelle. [121] Dans la présente affaire, l'analyse des effets du Règlement ne révèle pas d'objectif déguisé. Il s'agit bel et bien d'un Règlement àcaractère environnemental et partant, il m'apparaît plus approprié d'en mesurer pleinement les effets à une étape ultérieure de l'analyseconstitutionnelle, c'est-à-dire au moment de déterminer si la législation visée entrave vraiment une compétence fédérale exclusive.

CARACTÈRE VÉRITABLE DU RÈGLEMENT : RATTACHEMENT DE LA MATIÈRE À UN FACTEUR DECOMPÉTENCE [122] L'environnement n'est pas une matière distincte de compétence législative en vertu de la Loi constitutionnelle de 1867. Pourqu'un ordre de gouvernement puisse légiférer en matière d’environnement, un lien suffisant doit être établi entre les sujets visés par lalégislation et une compétence constitutionnelle attribuée[76]. Ainsi, dans l'arrêt Fowler c.

La Reine[77], la Cour suprême a jugé qu'uneloi fédérale régissant le dépôt de « déchets de bois, souches ou autres débris » dans des cours d'eaux n'avait pas un lien suffisant avec lacompétence fédérale en matière de pêcherie. En revanche, dans l'arrêt Northwest Falling Contractors Ltd. c. La Reine[78], la Coursuprême jugea ce lien suffisant à l'égard d'une loi fédérale interdisant le dépôt de substances nocives dans des endroits où elles risquaientde s'infiltrer dans des eaux poissonneuses. [123] En l'espèce, le lien est suffisant.

En effet, plusieurs compétences provinciales sont ici en cause, notamment celles relatives aux« matières d'une nature purement locale ou privée dans la province » (art. 92 (16)), les « institutions municipales » (art. 92 (8)) et « lapropriété et les droits civils dans la province » (art. 92 (13)).

Il coule de source que les provinces, au premier chef, ont tout intérêt àprotéger la qualité de leurs lacs et autres zones lacustres, à plus forte raison lorsque, comme en l'espèce, l'eau du lac est consommée parcertains riverains[79]. [124] L'environnement est une matière diffuse, propice aux « chevauchements » entre les pouvoirs provinciaux et fédéraux[80] et lagrille d’analyse de la présente affaire n'y échappe pas.

Le seul chevauchement possible avec les pouvoirs fédéraux plaidés ici concerne lacompétence fédérale sur la navigation. [125] Selon moi, il ne fait aucun doute que la municipalité a le pouvoir d’adopter un tel règlement, sous réserve de l’aspectdiscriminatoire discuté plus loin. DOCTRINE DE L'EXCLUSIVITÉ ET L'ENTRAVE À LA COMPÉTENCE FÉDÉRALE [126] Tel que le souligne l'auteure Brouillet[81], le fédéralisme contemporain vise de plus en plus la coopération entre les deux ordresde gouvernement. La Cour suprême enseigne qu’il ne faut plus regarder les compétences comme étant des « compartimentsétanches »[82].

Au contraire, il faut prôner une coopération harmonieuse des ordres de gouvernement provincial et fédéral, dans lamesure où les deux poursuivent des objectifs impérieux, tel l’environnement, et de ce fait, avoir recours au principe de subsidiarité pourdéterminer lequel des deux ordres de gouvernement est le mieux placé pour agir. [127] Dans l'arrêt Chatterjee c.

Ontario (Procureur général), la Cour suprême du Canada a réitéré les principes énoncés dans BCO.Selon le juge Binnie : [2] L’argument suivant lequel la LRC est ultra vires repose en l’espèce sur une conception exagérée de l’exclusivité de la compétencefédérale relative à des matières qui peuvent, sous un autre aspect, être visées par la législation provinciale. Dans les arrêts Banquecanadienne de l’Ouest c. Alberta, 2007 CSC 22 , 2007 CSC 22, [2007] 2 R.C.S. 3, et Colombie-Britannique (Procureurgénéral) c.

Lafarge Canada Inc., 2007 CSC 23 , 2007 CSC 23, [2007] 2 R.C.S. 86, notre Cour a découragé le recours auconcept fédéraliste de la prolifération des enclaves en matière de compétence (ou de « l’exclusivité des compétences »), et il ne faudraitpas maintenant lui donner un nouveau souffle.

Comme notre Cour l’a dit dans Banque canadienne de l’Ouest, « les tribunauxprivilégient, dans la mesure du possible, l’application régulière des lois édictées par les deux ordres de gouvernement » (par. 37 (enitalique dans l’original)).[83] [Je souligne] [128] En regardant la question des compétences à travers ce prisme, je ne peux me rallier à la thèse de mon collègue concernantl’application de la doct

[…]