2016 QCCA 654, 2016 QCCA 654

Commission des transports du Québec c. Pereira 2016 QCCA 654 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE MONTRÉAL N° : 500-09-024744-146 (500-17-080310-132) DATE : Le 13 avril 2016 CORAM : LES HONORABLES MARIE-FRANCE BICH, J.C.A. JACQUES J. LEVESQUE, J.C.A. MANON SAVARD, J.C.A. Commission des transports du Québec APPELANTE – Mise en cause c. JOSÉ PEREIRA ET AL.

INTIMÉS - Demandeurs et TRIBUNAL ADMINISTRATIF DU QUÉBEC MIS EN CAUSE - Défendeur ARRÊT [ 1 ] La Commission des transports du Québec (CTQ) a suspendu les permis autorisant les intimés à offrir des services de transport par limousine de grand luxe au motif que leurs véhicules, dont l’empattement se situe entre 330 et 340 cm, ne comportent pas une cloison isolant la banquette avant de celle des passagers [1] .

Elle y voit là une contravention aux articles 25 du Règlement sur les services de transport par taxi ( RSTT ) [2] et 46 du Règlement sur le transport par taxi de la Ville de Montréal ( RTTVM ) [3] . [ 2 ] Les intimés ont échoué dans leur tentative de faire casser cette décision par un appel devant le Tribunal administratif du Québec (TAQ) [4] . La Cour supérieure (l’honorable Donald Bisson) fait cependant droit à leur demande de révision judiciaire, casse la décision du TAQ et déclare que les véhicules des intimés sont conformes aux exigences réglementaires [5] .

La CTQ, avec l’autorisation d’une juge de la Cour [6] , se pourvoit. [ 3 ] Il est acquis que le juge de première instance a correctement identifié la norme de contrôle applicable à la décision du TAQ, soit celle de la décision raisonnable [7] .

Le pourvoi ne soulève donc qu’une seule question, soit celle de déterminer s’il s’est conformé à cette norme en accueillant la requête en révision judiciaire des intimés [8] . * * * [ 4 ] Le litige opposant les parties devant le TAQ porte sur l’exigence d’une cloison isolant la banquette avant de celle des passagers pour les véhicules qui se qualifient comme limousine de grand luxe. Selon la CTQ, l’

article 25 RSTT impose une telle obligation pour tous les véhicules, sans égard à leur empattement. Les intimés, quant à eux, s’appuient sur le second alinéa de cette même disposition. Ils plaident que l’exigence d’une telle cloison n’est pas applicable aux véhicules dont l’empattement se situe entre 330 et 340 cm, comme ceux de marque Cadillac ESV et Lincoln Navigator L. dont ils sont propriétaires, puisque l’installation d’une telle cloison rendrait le véhicule inconfortable et non sécuritaire, tel que l’affirme leur expert.

Ils invitent le TAQ à donner un effet utile à cet alinéa, les véhicules des intimés étant les seuls sur le marché avec un empattement de 330 à 340 cm et dont le châssis n’a pas été modifié. [ 5 ] Les parties reprennent les mêmes arguments à l’égard de l’article 46 RTTVM , dont le libellé est semblable à celui de l’

article 25 . Les intimés ajoutent une conclusion subsidiaire visant à faire déclarer ces deux dispositions « invalides et/ou inopérantes ». [ 6 ] L’

article 25 RSTT , qui est au cœur du débat devant le TAQ, établit les caractéristiques que doit posséder un véhicule pour être accrédité comme limousine de grand luxe :

25. Le titulaire d'un permis propriétaire de taxi dont les services sont spécialisés afin d'offrir des services de transport par limousine de grand luxe doit utiliser comme limousine de grand luxe une automobile ou un véhicule visé à l'article 22 mais dont l'empattement mesure au moins 340 cm .

De plus telle automobile ou tel véhicule doit: 1° être d'un modèle qui date d'au plus 4 ans, au moment de la demande à la Commission, pour l'attacher à un permis de propriétaire de taxi et correspondre à la marque la plus luxueuse mise en marché par son fabricant à l'époque; 2° être équipé de portières latérales comprenant une fenêtre dont la glace est à commande électrique; 3° être équipé d'une cloison pouvant isoler la banquette avant de celle des passagers ; 4° être équipé d'un climatiseur à contrôle de température et d'un système de chauffage contrôlables par un passager assis sur le siège arrière; 5° être équipé d'un téléphone cellulaire accessible au client; 6° posséder une carrosserie exempte de rouille et couverte d'une peinture dont le fini est ni écaillé, ni éraflé;

Malgré le premier alinéa, peut également être utilisé une automobile ou un véhicule dont le châssis n'a pas été modifié si son empattement mesure plus de 330 cm . Il en est de même d'un véhicule de plus de 3 500 kg s'il est visé au paragraphe 2 du deuxième alinéa de l’article 22, même s'il n'est équipé que de 2 roues motrices. 25. The holder of a taxi owner's permit offering specialized “de grand luxe” limousine transportation services must use as a “de grand luxe” limousine an automobile or vehicle referred to in

section 22, but with a wheelbase of at least 340 cm .

In addition, the automobile or vehicle must (1) be a model that is not more than 4 years old at the time of the application to the Commission to have it attached to a taxi owner's permit and correspond to the most luxurious make marketed by its manufacturer at the time; (2) have side doors with power windows; (3) have a partition separating the front seat from the passenger compartment ; (4) be equipped with temperature- controlled air conditioning and heating that can be controlled by passengers in the back seat; (5) be equipped with a cellular phone accessible to clients; and (6) have a rust-free body coated with paint that is neither flaking nor scratched.

Notwithstanding the first paragraph, an automobile or vehicle with an unaltered chassis may also be used if it has a wheelbase of more than 330 cm . Likewise, a vehicle weighing over 3,500 kg may be used if it is referred to in subparagraph 2 of the second paragraph of

section 22 even if it has only 2 drive wheels. [Soulignements ajoutés] [ 7 ] Le TAQ conclut que l’exigence d’une cloison prévue au paragraphe 3 de l’alinéa 1 de l’

article 25 RSTT s’applique aux véhicules visés par le second alinéa, soit les véhicules qui, comme ceux des intimés, ont un « empattement mesurant plus de 330 cm » et dont le châssis n’a pas été modifié. Il ne se prononce cependant pas sur l’interprétation ou la validité de l’article 46 RTTVM au motif que la Ville de Montréal n’est pas

partie au litige et n’a pas été appelée à se faire entendre. [ 8 ] Le juge de première instance est d’opinion que la décision du TAQ est déraisonnable. Il écrit : [36] La Cour est d’opinion catégorique que l’interprétation législative qui a été faite par le TAQ et par la CTQ ne fait pas

partie des issues mêmes possibles, à la seule lecture du texte législative. […] [41] La Cour est d’opinion que le texte est très clair : les exigences du premier alinéa ne s’appliquent pas aux véhicules visés par le deuxième alinéa. [47] Dans le cas du deuxième alinéa de l’article 25 du Règlement, le législateur aurait pu être aussi précis et indiquer quels paragraphes du premier alinéa doivent s’appliquer au deuxième; il ne l’a pas fait, préférant tous les exclure en utilisant les termes clairs « malgré le premier alinéa ». [64] La preuve devant le TAQ est donc à l’effet que les véhicules à empattement entre 330 et 340 cm ne peuvent avoir de cloison sécuritaire et confortable, de sorte qu’il n’y a aucune autre interprétation logique de l’article 25 que celle que les demandeurs proposent et que la Cour retient : aucune cloison n’est requise pour les véhicules à empattement entre 330 et 340 cm. [75] La Cour conclut que l’interprétation de l’article 25 du Règlement telle que proposée par le TAQ et la CTQ n’est pas une issue possible : elle est totalement déraisonnable.

L’interprétation argumentée par les demandeurs est la seule qui puisse être retenue : les véhicules dont l’empattement se situe entre 330 et 340 cm ne sont pas soumis à l’exigence de la cloison. [Soulignements ajoutés]

[ 9 ] La lecture du jugement de première instance démontre que, d’entrée de jeu, le juge entreprend sa propre interprétation de l’

article 25 RSTT , et plus précisément de son second alinéa. Il procède à l’analyse des textes réglementaires et de la preuve soumise devant le TAQ, tout en réévaluant la portée de celle-ci. En aucun moment ne s’attarde-t-il « à la justification de la décision, à la transparence et à l’intelligibilité du processus décisionnel » [9] du TAQ. Il affirme son point de vue, pour conclure que celui du TAQ, qui est contraire au sien, ne peut être que « totalement déraisonnable ». [ 10 ] Avec égards, une telle façon de procéder est erronée, comme l’écrivait la Cour dans Frères Maristes (Iberville) c.

Laval (Ville de) [10] : [7] […] En l’espèce, il est patent que le juge de la Cour du Québec, après s’être prononcé à bon droit sur la norme pertinente [décision raisonnable], a procédé très exactement comme s’il était saisi en Cour d’appel d’un pourvoi au fond contre un jugement de la Cour supérieure. […] Cette façon de faire contredit de plein fouet les enseignements de la Cour suprême du Canada dans des arrêts de principe comme l’arrêt Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick ou, plus récemment encore, l’arrêt Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration c.

Khosa . [10] […] Cette manière d’aborder le caractère raisonnable ou déraisonnable de la décision du TAQ inverse l’analyse et dénote une incompréhension du processus de révision judiciaire et de sa finalité.

Hors les rares cas d’ultra vires ou de question de compétence, il ne s’agit jamais de déterminer si une décision est mal fondée en droit, et donc hors du cadre des issues raisonnables, mais de déterminer si une issue est raisonnable, auquel cas la décision ne peut être mal fondée en droit. [ 11 ] En l’occurrence, la décision du TAQ est amplement motivée et repose sur une analyse compréhensible des textes réglementaires à l’étude et de la preuve soumise par les parties.

Ainsi, elle respecte les principes de justification, de transparence et d’intelligibilité qui sous-tendent le caractère de la raisonnabilité. [ 12 ] Elle appartient aussi « aux issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit » [11] , en ce qu’elle trouve appui dans le texte, tout en tenant compte du contexte et de l’objet du RSTT et de la Loi concernant les services de transport par taxi [12] . Bien que l’expression « malgré le premier alinéa » utilisée au second alinéa de l’

article 25 RSTT puisse, à première vue, sembler claire, l’exercice d’interprétation ne pouvait être évité : les termes d’une loi ou d’un règlement doivent être lus « […] dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s’harmonise avec l’esprit de la loi, l’objet de la loi et l’intention du législateur » [13] . [ 13 ] Tel est l’exercice auquel le TAQ s’est livré. Celui-ci tient compte des niveaux de service de transport par taxi prévus au RSTT (taxi régulier, limousine et limousine de grand luxe) et des exigences particulières de chacun. Il retient que l’existence d’une cloison constitue l’une des caractéristiques énoncées au premier alinéa de l’

article 25 RSTT qui distinguent la limousine de grand luxe de la limousine ou du taxi. Selon le TAQ, la portée du second alinéa de cette disposition doit respecter la hiérarchie voulue par le législateur et, en ce sens, il est raisonnable de conclure que les véhicules visés par cet alinéa doivent également respecter l’ensemble des exigences du premier alinéa. [ 14 ] Devant le TAQ, les intimés reconnaissent le bien-fondé de cette approche en ce qu’ils conviennent que tous les critères du premier alinéa de l’

article 25 s’appliquent aux véhicules visés par le second alinéa, à l’exception cependant de l’exigence de la cloison, et ce, pour des raisons de sécurité notamment. Puisque leurs véhicules sont les seuls sur le marché à avoir un empattement de plus de 330 cm dont le châssis n’a pas été modifié, il s’agit là, selon eux, de la seule interprétation utile du second alinéa.

Or, il était loisible au TAQ de rejeter cet argument au motif qu’il n’est pas question d’adapter les exigences réglementaires aux véhicules « tendance », mais plutôt de s’assurer que les véhicules choisis respectent « les exigences de conformité et de sécurité prévues par la réglementation applicable à la catégorie de permis en cause » (paragr. 83). [ 15 ] L’analyse du TAQ repose également sur l’historique législatif de l’

article 25 RSTT qui permet raisonnablement de conclure que l’exception du deuxième alinéa vise à assouplir l’exigence quant à la grandeur de l’empattement, sans pour autant soustraire les véhicules aux autres caractéristiques propres à la limousine de grand luxe énoncées au premier alinéa. L’

article 18.1 du Règlement sur le transport par taxi [14] , aujourd’hui remplacé par l’article 25 RSTT , comportait la même exception et le libellé de cette disposition ne laissait aucun doute à l’époque quant à l’intention du législateur. Le TAQ pouvait ainsi raisonnablement conclure que la portée de l’exception était demeurée la même, tout comme l’avait fait avant elle la CTQ qui, depuis 2005, s’assurait d’une application de l’article 25 conforme à l’interprétation retenue par le TAQ. [ 16 ] Ceci étant, on doit reconnaître que la rédaction législative de l’

article 25 RSTT est déficiente, en ce qu’elle comporte une certaine ambiguïté. L’analyse retenue par le TAQ diffère de celle proposée par le juge de première instance qui, de son côté, exprime l’avis que l’ensemble du premier alinéa ne s’applique pas aux véhicules visés par le second. Les intimés proposent quant à eux une troisième interprétation, nuançant celle retenue par le juge. Pour paraphraser la Cour dans Commission de la construction du Québec c.

Bergeries du Fjord inc. [15] , même si cette dernière interprétation pouvait être considérée raisonnable, le litige se trouve dès lors réglé : elle doit céder le pas à celle adoptée par le TAQ, organisme spécialisé en la matière, vu la norme de révision applicable. [ 17 ] Par ailleurs, l’absence de la Ville de Montréal devant le TAQ ne constituait pas un obstacle à ce que ce dernier se prononce sur la conformité des véhicules des intimés avec l’article 46 RTTVM , tout comme la présence de la procureure générale du Québec n’était pas nécessaire aux fins de décider de l’interprétation de l’

article 25 RSTT . Il en aurait cependant été autrement de la déclaration d’inopérabilité ou d’invalidité recherchée par les intimés. Cela dit, à l’audience devant la Cour, ces derniers reconnaissent que si le TAQ avait statué sur cette question, il aurait donné à l’article 46 RTTVM le sens qu’il donne à l’article 25 RSTT . Dans ce contexte, il n’est pas utile de retourner le dossier au TAQ afin qu’il se prononce sur cette question. [ 18 ] En conclusion, de l’avis de la Cour, l’interprétation de la disposition réglementaire, qui était au cœur de l’expertise du TAQ, était raisonnable. Le juge de première instance ne pouvait intervenir. POUR CES MOTIFS, LA COUR :

[ 19 ] ACCUEILLE l’appel, avec frais de justice en faveur de l’appelante; [ 20 ] INFIRME le jugement de première instance et, procédant à rendre le jugement qui aurait dû être prononcé le 3 septembre 2014 (transcrit le 12 septembre 2014); [ 21 ] REJETTE la requête en révision judiciaire et en demande d’ordonnance de sursis, avec dépens. MARIE-FRANCE BICH, J.C.A. JACQUES J. LEVESQUE, J.C.A. MANON SAVARD, J.C.A. Me Jean-Philippe Dumas Me Maryse Lord Commission des transports du Québec Pour l’appelante Me Charles Daviault Gowling Lafleur Henderson Pour les intimés Date d’audience : 7 avril 2016