2021 QCCA 1122, 2021 QCCA 1122

Municipalité régionale de comté de Manicouagan c. Entreprises R. & G. St- Laurent inc. 2021 QCCA 1122 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE QUÉBEC N° : 200-09-010089-198 (655-17-000632-179) DATE : 12 juillet 2021 FORMATION : LES HONORABLES YVES-MARIE MORISSETTE, J.C.A. BENOÎT MOORE, J.C.A. SOPHIE LAVALLÉE, J.C.A. MUNICIPALITÉ RÉGIONALE DE COMTÉ DE MANICOUAGAN APPELANTE – demanderesse c. ENTREPRISES R. & G. ST-LAURENT INC.

INTIMÉE – défenderesse et PROCUREUR GÉNÉRAL DU QUÉBEC INTERVENANT ARRÊT [ 1 ] La Municipalité régionale de comté de Manicouagan (« MRC ») se pourvoit contre un jugement rendu le 1 er août 2019 par la Cour supérieure (l’honorable Jocelyn Geoffroy), district de Baie-Comeau, lequel a rejeté son recours fondé sur la

Loi sur les terres du domaine de l’État [1] (« LTDÉ »). Dans ce recours, la MRC avait demandé au Tribunal d’ordonner le délaissement forcé et la remise en état d’une terre du domaine de l’État dont elle a la gestion et sur laquelle l’intimée, Entreprises R. & G.

St-Laurent inc. (« St-Laurent »), a laissé des tonnes de déblais composés de silt, d’argile et de terre végétale [2] à la suite d’un contrat qu’elle effectuait pour le ministère des Transports du Québec (« MTQ »). [ 2 ] Pour les motifs de la juge Lavallée auxquels souscrivent les juges Morissette et Moore, LA COUR : [ 3 ] ACCUEILLE l’appel, avec les frais de justice; [ 4 ] INFIRME le jugement de première instance; [ 5 ] ORDONNE à l’intimée de délaisser les terres publiques du domaine de l’État faisant

partie du canton de Bourdon, site SMS22G05-07 dans la circonscription foncière de Saguenay et d’en livrer la possession à la l’appelante d’ici le 29 octobre 2021; [ 6 ] ORDONNE à l’intimée d’enlever tous les matériaux de déblais qu’elle y a placés à partir du 7 mars 2017 et de remettre le site dans l’état dans lequel il se trouvait lorsqu’elle en a pris possession, d’ici le 29 octobre 2021; [ 7 ] À DÉFAUT D’UNE TELLE EXÉCUTION, AUTORISE l’appelante à faire effectuer les travaux requis par toute entreprise ou autre organisation compétente pour la remise en état du site dans son état initial, et ce, aux frais de l’intimée.

YVES-MARIE MORISSETTE, J.C.A. BENOÎT MOORE, J.C.A. SOPHIE LAVALLÉE, J.C.A.

Me Lahbib Chetaibi Tremblay, Bois Pour l’appelante Me Mylène Tremblay BMA Avocats inc. Pour l’intimée Me Julie Lapierre Lavoie, Rousseau (Justice-Québec) Pour l’intervenante Date d’audience : 8 juin 2021 MOTIFS DE LA JUGE LAVALLÉE [ 8 ] Ce pourvoi porte sur l’interprétation des articles 60 et 61 de la LTDÉ .

La question au cœur du litige est celle de savoir si la disposition de tonnes de déblais sur une terre du domaine de l’État constitue une occupation illégale justifiant d’en ordonner le délaissement et la remise en état en vertu de ces dispositions législatives. [ 9 ] Le recours entrepris à cette fin par la MRC ayant été rejeté en première instance, cette dernière, en tant que gestionnaire des terres publiques intramunicipales situées sur son territoire en vertu d’une convention lui déléguant cette responsabilité [3] , se pourvoit.

Elle estime que le juge a erré en considérant son refus d'autoriser St-Laurent à utiliser ce site comme étant « non légitime » [4] et en jugeant qu’il ne s’agissait pas d’une occupation injuste du site [5] . [ 10 ] Le procureur général du Québec (« PGQ ») intervient au débat en appel, estimant que les erreurs commises par le juge d’instance sont telles qu’elles peuvent entraîner, dans le futur, de sérieuses difficultés pour les gestionnaires des terres du domaine de l’État. ― I ― [ 11 ] St-Laurent a été choisie pour réaliser un contrat visant à réparer un tronçon de la route 138 à Mistassini dans le district de Baie- Comeau, à la suite d’un appel d’offres du MTQ.

Le travail consistait à retirer environ 5 000 tonnes de déblais de 2 e classe composés de terre végétale, d’argile et de silt (« déblais ») et à les remplacer par de la pierre concassée [6] . [ 12 ] Il n’est pas contesté que, dans les documents d’appel d’offres, le MTQ n’offrait pas de site pouvant recueillir les déblais et que les soumissionnaires avaient donc la responsabilité de trouver un tel site. [ 13 ] En rédigeant sa soumission, St-Laurent a tenu pour acquis qu’elle pouvait utiliser une terre appartenant à l’État, le site SMS22G05-07 (« le site »), pour y disposer des déblais et pour entreposer, pendant les travaux, sa roulotte de chantier et la pierre concassée issue de dynamitage devant prendre la place des déblais.

Ce site a pour avantage de se trouver à 500 mètres seulement des travaux à être exécutés, les coûts s’en trouvant ainsi grandement diminués. Au procès, le représentant de St-Laurent a admis ne pas avoir formulé une demande au MTQ ni à la MRC afin d’être autorisée à l’utiliser comme lieu de dépôt des déblais avant de déposer sa soumission. [ 14 ] Le 30 janvier et le 6 février 2017, deux entreprises concurrentes se sont enquises par courriel auprès de M. Kalliel Karres (« Karres »), technicien en aménagement à l’emploi de la MRC, de la possibilité de disposer des déblais sur le site.

Ce dernier leur a répondu que cela n’était pas possible puisque le site était en fermeture et que, bien qu’il ait déjà été utilisé pour de la disposition de matériaux excédentaires, il était maintenant en voie d’être restauré. D’autres entrepreneurs intéressés par l’appel d’offres auraient aussi demandé verbalement la même information à Karres. [ 15 ] Après avoir obtenu le contrat du MTQ – étant la plus basse soumissionnaire conforme – St-Laurent s’est adressée, le 16 février 2017, à Elsa Lamarre-Tremblay (« Lamarre »), chargée de projet au MTQ, pour savoir si elle pouvait disposer des déblais sur le site.

Cette dernière lui a immédiatement répondu qu’elle devait faire sa demande à la MRC pour obtenir l’autorisation nécessaire pour les matériaux de déblais de 2 e classe, lui suggérant d’ajouter que sa demande avait un caractère d’urgence. [ 16 ] Le même jour, St-Laurent a contacté Karres afin de savoir à quelles conditions il était possible de disposer des déblais sur ce site.

Ce dernier l’a informée qu’elle ne pourrait pas utiliser le site à cette fin puisqu’il ne nécessitait pas d’apport de terre et qu’il ne serait pas équitable de lui permettre d’y disposer ses déblais, alors que ses compétiteurs s’étaient vu refuser cette permission avant de présenter leurs soumissions pour le même contrat du MTQ. Lamarre du MTQ a ensuite transmis à St-Laurent un courriel au même effet. [ 17 ] En février et mars 2017, Karres a exploré certaines possibilités afin de trouver une solution pour permettre à St-Laurent de

déposer les déblais sur le site ou un autre. Concomitamment, cette dernière a entrepris des démarches afin de pouvoir utiliser le site pour disposer des déblais de son chantier.

Dans le cadre de celles-ci, St-Laurent a obtenu des informations, parfois contradictoires, qui l’ont obligée à contacter, entre le 16 février et le 7 mars 2017, des responsables de la MRC, mais aussi de quatre ministères. [ 18 ] Une première inspection a eu lieu dès le début des travaux, avant l’arrivée des premiers déblais, à la suite de laquelle un premier avertissement a été transmis par Karres à St-Laurent, l’enjoignant de ne plus utiliser le site.

Par la suite, en mars, une fois le contrat de cette dernière terminé, des inspecteurs de la MRC se sont présentés sur le site et noté dans leurs rapports que St-Laurent utilisait illégalement ce dernier pour « y disposer de la scrap » sans permis, ayant aménagé un bassin ou une tranchée pour y déposer des déblais et ayant fait un remblai à l’orée de la forêt.

Le 13 avril 2017, Karres a ainsi noté que « les rebus forment un monticule qui occupe maintenant tout le site » et qu’il s’agit là d’une disposition illégale du remblai. [ 19 ] Le 11 avril 2017, la MRC a fait parvenir à St-Laurent une première mise en demeure lui demandant de « remettre le terrain dans un état satisfaisant » avant le 1 er mai et de cesser toute occupation et utilisation illégales du site. Il y avait alors présence de déblais de nature variée, composés d’argile, de roche, de gravier, de souches, de branches ainsi que la présence d’un nouveau monticule sur le site.

De plus, St-Laurent avait déraciné plusieurs arbres à l’aide d’une pelle mécanique afin de trouver davantage d’espace pour disposer de ces déblais. [ 20 ] Au printemps 2017, St-Laurent a effectué des travaux d’aménagement et d’aplanissement sur le site afin de niveler les déblais et tenter de le laisser dans un état qui lui semblait satisfaisant. [ 21 ] Le 21 août 2017, le recours de la MRC contre St-Laurent a été entrepris, sollicitant de la Cour supérieure qu’elle ordonne à cette dernière de délaisser le site et de le remettre en état.

La MRC recherchait subsidiairement une conclusion l’autorisant à faire exécuter les travaux de remise en état aux frais de cette dernière. [ 22 ] À l’automne 2017, St-Laurent a demandé à la Municipalité de Franquelin de modifier son règlement de zonage afin de permettre la catégorie d’usage « dépôt de matériaux secs » sur le site, ce qui sera finalement refusé. [ 23 ] Dans un bref jugement, le juge rejette la demande de la MRC, concluant pour divers motifs que « [L]e refus de la demanderesse d'autoriser St-Laurent à utiliser ce site ne s'avère pas légitime » [7] et « (…) qu'en l'espèce la preuve n'est pas satisfaisante pour justifier que la défenderesse est injustement en possession du site SMS22G05-07. » [8] . [ 24 ] Arguant que le juge a erré en droit puisqu’il ne devait que vérifier l’existence des conditions d’application de l’

article 61 de la LTDÉ , lesquelles ont été établies par une jurisprudence constante, la MRC soutient qu’il s’est plutôt fondé sur des considérations non pertinentes, en considérant « non légitime » son refus de délivrer l’autorisation [9] , en lui reprochant de ne pas avoir proposé d’autres alternatives réalistes pour disposer des déblais [10] , en considérant que la disposition des matériaux de déblais sur cette terre n'enfreint aucune réglementation aux normes environnementales [11] , que les déblais sont du matériel recherché pour la fermeture du site dans le but de le revitaliser [12] , ou que St-Laurent serait incapable d’exécuter une ordonnance de remise en état si celle-ci était prononcée [13] . [ 25 ] St-Laurent ne partage pas cet avis.

Elle avance qu’un dépôt de terre sur un site dont la revitalisation naturelle a débuté ne peut être considéré comme un « bâtiment, une installation ou un ouvrage » au sens de l’

article 54 de la LTDÉ , de sorte que les articles 60 et 61 de cette même Loi ne peuvent s’appliquer. Il s’agit, selon elle, d’une faible quantité de terre provenant d’une route publique, enlevée dans le cadre d’un contrat public et déposée sur une terre publique, de sorte que les conditions d’application de ces dispositions législatives ne sont pas réunies. [ 26 ] De plus, la MRC a tort de soutenir que le juge n’a aucun pouvoir discrétionnaire. Il faut faire une distinction entre la première

partie de l’

article 61 de la LTDÉ qui prévoit le délaissement du site et la seconde, qui a trait à la remise en état des lieux. En d’autres termes, même si la Cour supérieure en vient à la conclusion qu’une personne occupe illégalement une terre du domaine de l’État, le juge a discrétion pour en ordonner la remise en état. Partant, le juge d’instance a exercé son pouvoir discrétionnaire judiciairement en ne prononçant pas une telle ordonnance contre elle. [ 27 ] Le PGQ, qui n’était pas

partie au litige en première instance, concourt aux arguments de la MRC et ajoute que cette dernière, en tant que gestionnaire de terres publiques, exerce un important pouvoir discrétionnaire qui lui permettait de ne pas autoriser l’utilisation du site par St-Laurent. Ce pouvoir est encadré par les lois et règlements applicables, la jurisprudence, les circonstances particulières de la demande ainsi que les instruments de délégation lui confiant ces pouvoirs. [ 28 ] Il apporte néanmoins certaines précisions relatives à la seconde

partie de l’

article 61 de la LTDÉ concernant la remise en état des lieux et sur laquelle se fonde St-Laurent. Selon lui, le juge possède un pouvoir discrétionnaire d’imposer ou non à celui qui occupe ou utilise sans droit un site d’en effectuer la remise en état ou de décider que cette dernière doit se faire aux frais du gestionnaire des terres publiques, notamment, par exemple, si ce dernier a été négligent dans sa gestion. Il ne s’agit cependant que d’une deuxième étape qui n’a aucun impact sur l’analyse des trois critères permettant de déterminer s’il y a injustement occupation ou utilisation d’une terre publique.

Contrairement à ce que prétend St-Laurent, le jugement entrepris ne traite nullement de cette distinction entre la première et la seconde

partie de l’

article 61 de la LTDÉ . ― II ― [ 29 ] Il convient, en premier lieu, de reproduire les dispositions de la LTDÉ susceptibles de recevoir application en l’espèce :

CHAPITRE IV CONTRÔLE DE L’ UTILISATION DES

CHAPTER IV CONTROL OF USE OF LANDS

TERRES 54 . Nul ne peut ériger ou maintenir un bâtiment, une installation ou un ouvrage sur une terre sans une autorisation du ministre ayant l’autorité sur cette terre. Cette autorisation n’est pas requise dans l’exercice d’un droit, l’accomplissement d’un devoir imposé par une loi ou dans la mesure prévue par le gouvernement par voie réglementaire.

SECTION II OCCUPATION OU UTILISATION ILLÉGALE 60. Le ministre ou l’organisme public qui a l’autorité sur une terre peut, par demande signifiée à toute personne qui occupe sans droit une terre , demander à un juge de la Cour supérieure un ordre dans la forme d’une ordonnance d’expulsion. Cette demande, accompagnée d’un avis de présentation d’au moins 6 jours francs, doit être entendue

sommairement dans le district où la terre est située. 61. Sur preuve satisfaisante que telle personne est injustement en possession d’une terre, le juge peut ordonner à la personne de délaisser la terre et d’en livrer la possession au ministre ou à l’organisme public. De plus, le juge peut ordonner la remise en état des lieux et, à défaut, autoriser le ministre ou l’organisme public qui a l’autorité sur cette terre à faire effectuer les travaux requis aux frais de l’intimé.

Cette ordonnance a le même effet qu’une ordonnance d’expulsion et elle est exécutée de la même manière qu’une telle ordonnance à la suite d’une action possessoire. Le dixième jour suivant la date où le jugement devient exécutoire, tous les biens qui font l’objet du jugement sont dévolus, sans indemnité et en pleine propriété, au domaine de l’État. Ce ministre ou cet organisme public peut renoncer à cette dévolution aux conditions qu’il détermine. 54. No person may erect or maintain a building, installations or works on any land except with authorization of the Minister having authority over that land.

The authorization is not required for the exercise of a right, the performance of a duty under the law or so far as prescribed by regulation of the Government. DIVISION II UNLAWFUL OCCUPATION OR USE 60. The minister or public body having authority over any land may, by an application served on any person who unlawfully occupies the land , apply to a judge of the Superior Court for an order in the form of an eviction order. The application, accompanied with at least 6 clear days’ notice of the date of its presentation, shall be heard by

summary proceeding in the district in which the land is situated. 61. The judge, upon proof to his satisfaction that the person is unlawfully in possession of the land, may order him to abandon the land and to hand over possession of it to the minister or public body. He may also order the premises restored to their former condition and, if the person fails to do so, authorize the minister or public body having authority over the land to cause the required work to be carried out at the respondent’s expense.

The order has the same force as an eviction order and is executed in the same manner as an eviction order in a possessory action. On the tenth day after the date on which the judgment becomes executory, all property affected by the judgment shall devolve, without indemnity and in full ownership, to the domain of the State. The minister or public body may renounce the devolution on the conditions he or it determines. [Soulignements ajoutés]

[ 30 ] Dans Québec (Procureur général) c. Bérubé [14] , arrêt phare en la matière, la Cour, sous la plume du juge François Doyon, souligne en ces termes la signification de l’expression « être injustement en possession » utilisée à l’

article 61 de la LTDÉ : [81] De plus, pour « être injustement en possession », au sens de l'

article 61 , la mauvaise foi ou la turpitude morale ne sont pas exigées. Il suffit que la terre fasse

partie du domaine public, que la personne visée occupe la terre et que cette personne n'ait pas l'autorisation de l'occuper , ce que confirme d'ailleurs l'

article 54 LTDÉ : […] [Soulignements ajoutés] [ 31 ] La conséquence de ce qui précède s’impose : dès qu’elles sont réunies, le tribunal doit ordonner le délaissement de la terre : [83] (…) l'article 61 est attributif de compétence judiciaire. En effet, il confère à la Cour supérieure la compétence d'ordonner à une personne qui est injustement en possession d'une terre du domaine public de la délaisser à la suite d'une demande du procureur général dont les droits sont établis. C'est le cas en l'espèce .

Selon moi, ici, le mot « peut » ne confère pas une discrétion, mais confère la compétence d'agir et l'exercice de cette compétence ne dépend pas de l'exercice d'un pouvoir discrétionnaire, mais plutôt de la démonstration factuelle requise par la loi . (…) [85] De plus, il me semble acquis que la compétence qui est ici accordée à la Cour supérieure vise la mise en œuvre d'un droit, celui de l'État de reprendre son bien, de sorte que, si la

partie requérante réunit les conditions requises par la loi, le « peut » exige que la cour constate l'existence du droit et accueille la demande . [86] Enfin, la discrétion judiciaire, comme cela est démontré en l'espèce, serait certes susceptible de conduire à des effets néfastes. [87] En somme, dans l'hypothèse où une personne, qui est injustement en possession d'une terre de l'État, et ses auteurs ont omis de dénoncer la situation en temps opportun, où la personne n'a pas contesté par voie de révision judiciaire la décision du ministre de rejeter sa demande de régularisation, je ne peux voir comment la Cour supérieure pourrait avoir discrétion pour refuser la demande du procureur général .

Conclure autrement mènerait au résultat que l'on voit ici. […] [90] Par ailleurs, je suis d'opinion différente en ce qui a trait à la deuxième

partie de l'

article 61 , soit que « le juge peut ordonner la remise en état des lieux » . [91] La possibilité que la Cour supérieure refuse cette demande n'est pas en contradiction avec les objectifs de la Loi et le mandat du ministre d'agir comme propriétaire des terres du domaine public. Il peut très bien en reprendre possession, tout en conservant la responsabilité de le remettre en état, s'il le désire. Je suis donc d'avis que rien dans la Loi ou les principes jurisprudentiels ne permet de croire que le terme « peut » est contraignant à cette étape du processus .

La Cour supérieure conserve alors sa discrétion, sans quoi la gestion négligente du dossier par l'État et les délais astronomiques que cela peut avoir causés, comme c'est le cas ici, risqueraient d'engendrer des coûts exorbitants pour la remise en état, coûts que, dans certains cas, il serait injuste d'imposer à l'occupant. [15] [Soulignements ajoutés; renvois omis] [ 32 ] Considérant ce qui précède, le premier « peut » de l’

article 61 de la LTDÉ est « attributif de juridiction judiciaire » [16] et doit être lu comme un « doit ». Ainsi, l'utilisation du terme « injustement », à l'

article 61 de la LTDÉ , « ne confère aucune discrétion, en équité, au juge saisi d'un recours en vertu de l'

article 60 » [17] . Dès lors qu’il constate la réunion des trois conditions d’application précitées, le juge est tenu d’ordonner le délaissement du site.

Quant au second « peut », visant la remise en état du site, ce dernier accorde une discrétion à la Cour supérieure, cette dernière devant alors apprécier in concreto le comportement du gestionnaire afin de voir s’il a été négligent face à la personne qu’il veut évincer [18] . ― III ― [ 33 ] En vertu de la LTDÉ , le ministre de l’Énergie et des Ressources naturelles (« MERN ») exerce, à l’égard des terres du domaine de l’État sous son autorité, les droits et pouvoirs inhérents au droit de propriété [19] .

Cette loi statutaire restreint ainsi les principes généraux d’accès à la propriété [20] . [ 34 ] Étant le gestionnaire de ces terres publiques, le MERN a confié à la MRC la gestion foncière des terres publiques intramunicipales par la Convention de gestion territoriale ainsi que l’Entente de délégation de la gestion foncière et de la gestion de l’Exploitation du sable et du gravier sur les terres du domaine de l’État [21] .

Ainsi, la MRC possède les pouvoirs et les responsabilités liés à la délivrance de baux d'exploitation de sable ou de gravier et, en ce sens, doit obtenir les approbations du ministère de l’Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques (« MELCC ») en vertu du Règlement sur les carrières et sablières [22] avant d'émettre ces baux ou avant d'autoriser des usages pouvant avoir un impact sur ces baux [23] .

Lorsqu’elle donne son aval à une utilisation précise du territoire sous son autorité, la MRC, agissant comme gestionnaire de terres publiques, exerce son pouvoir discrétionnaire [24] en prenant en considération les lois et règlements en vigueur ainsi que les instruments de délégation lui confiant des pouvoirs et des responsabilités, que ce soit en matière foncière ou relativement à la gestion de l'exploitation du sable et du gravier, comme en l'espèce. [ 35 ] Le site sur lequel St-Laurent a disposé des déblais est une terre publique intramunicipale au sens de la LTDÉ .

Il s’agit d’un site minier de type SMS (substance minérale de surface) ayant été utilisé dans le passé pour l’extraction de sable et gravier. Il a, administrativement parlant, été ouvert en 2004 à la suite d’une demande du MTQ pour y entreposer de façon temporaire de la matière végétale. C’est à ce moment que le bail non exclusif (« BNE ») numéro 17645 en faveur du MTQ a été accordé. En d’autres termes, au

moment de son ouverture administrative, il ne servait déjà plus de sablière, mais était encore considéré comme un site minier puisqu’il n’était pas restauré [25] . [ 36 ] Le site avait déjà été utilisé dans le passé, soit de 2004 à 2016, par de multiples entrepreneurs œuvrant pour le MTQ, dont St- Laurent en 2007 et en 2016, pour y disposer de façon permanente des déblais, et ce, même si le MTQ ne bénéficiait alors que d’un BNE lui permettant d’y effectuer un entreposage de réserve de façon temporaire.

Il semble que ce soit d’ailleurs la raison pour laquelle la MRC et le MTQ ont convenu, le 31 mars 2016, de ne pas renouveler le BNE et de fermer le site. Ce dernier ne nécessitait alors plus d’apport en déblais, étant déjà aplani et servant désormais de terrain vague et de stationnement pour le public se rendant au lac Nord- Ouest. Au moment des faits en litige, le plan de restauration du MTQ n’avait toujours pas été soumis.

Des discussions avaient toutefois débuté entre la MRC et le MTQ afin de fermer le site. [ 37 ] Considérant ce qui précède, il s’avère que le MTQ a refusé d’intégrer les déblais laissés sur le site par St-Laurent dans un éventuel plan pour sa restauration, estimant notamment qu’il y aurait alors du favoritisme envers un soumissionnaire.

Conséquemment, il n’y a eu aucune analyse de ces déblais et la MRC n’a pas autorisé St-Laurent à occuper ou utiliser le site de manière permanente. [ 38 ] Comme la jurisprudence l’a établi dans les passages précités, pour qu’un gestionnaire de terres du domaine de l'État, intentant un recours en Cour supérieure afin de reprendre possession d'une parcelle de son territoire occupée illégalement, ait gain de cause, il doit faire la démonstration que le défendeur est « injustement en possession » de cet emplacement [26] .

Pour ce faire, la preuve de trois éléments doit être faite : (1) l'emplacement fait effectivement

partie du domaine public, (2) la personne visée par la demande en dépossession occupe cet emplacement et (3) cette personne « n'a pas l'autorisation de l'occuper » [27] . [ 39 ] En l'espèce, ces éléments ont été démontrés et sont non contestés [28] . [ 40 ] Alors que le terme « injustement » de l’

article 61 renvoie à l’idée d’occupation ou d’utilisation illégale d’une terre du domaine de l’État, le juge d’instance ne l’a pas restreint à cette stricte question, mais l’a plutôt examiné dans un sens large comme signifiant « non légitime » [29] . [ 41 ] En posant la question en litige suivante : « [L]a demanderesse a-t-elle légitimement refusé d'autoriser à la défenderesse d'utiliser le site concerné pour disposer des déblais? » [30] , il a abordé l’affaire comme un pourvoi en contrôle judiciaire alors même que St-Laurent n’avait déposé aucune demande officielle d’autorisation d’utiliser le site qui aurait pu faire l’objet d’une telle révision. [ 42 ] Agissant ainsi comme réviseur judiciaire d'une décision administrative n'ayant jamais été contestée en justice, le juge a erré en droit en tenant compte de considérations qui ne devaient pas l’être et en retenant certains faits n’ayant pas été mis en preuve lors du procès, commettant ainsi également certaines erreurs de fait manifestes et déterminantes. [ 43 ] Voici ces éléments non pertinents dont le juge a tenu compte pour rendre sa décision : - La disposition des matériaux de déblais sur ce site n'enfreint aucune réglementation aux normes environnementales [31] .

Il s’agit d’une erreur puisque le gestionnaire de terres publiques n’a pas à démontrer qu’un usage contrevient à une norme environnementale pour l’interdire sur le territoire dont il a la gestion. - Les déblais ayant été déposés sont du matériel recherché pour la fermeture d'un tel site dans le but de le revitaliser [32] . La MRC n’a pas l’autorité pour déterminer si les déblais sont bénéfiques ou non pour le site. Il revient au propriétaire d’une sablière ou au titulaire d’un bail d’exploitation non exclusif de présenter une demande de modification d’un plan de restauration initial d’une sablière au MELCC .

C’est ce dernier qui approuve ou non l’ajout des déblais à ce plan de restauration. Or, ces démarches n’ayant jamais été entreprises par la MRC ou le MTQ, la conclusion du juge que les déblais constituaient du matériel recherché ne prend pas appui dans la preuve. - Préalablement au dépôt de matériaux sur le site, St-Laurent avait demandé l'autorisation à la MRC pour ce faire [33] . Non seulement la preuve révèle-t-elle uniquement une demande non officielle de la part de St-Laurent pour utiliser ce site, mais ce fait n’est pas pertinent pour décider si St-Laurent a ou non enfreint la LTDÉ .

En effet, formuler une demande d’autorisation ne signifie pas qu’elle donne automatiquement le droit de l’obtenir. Sinon, une telle « demande » serait inutile. - Il est d'usage dans le milieu que les réponses aux demandes d'autorisation soient reçues après que les projets sont terminés [34] . Une telle conclusion ne prend pas appui dans la preuve : un tel « usage » n’a pas été mis en preuve et aucune demande officielle n’a finalement été déposée par St-Laurent. - La MRC ne propose aucune autre alternative réaliste et St-Laurent n'entrevoit aucune autre possibilité où disposer le matériel en question [35] .

Selon le juge de première instance, ce dernier élément « revêt un caractère capital au dénouement du présent dossier » [36] . La MRC n’avait nullement l’obligation de proposer une alternative. La LTDÉ n’impose aucune obligation au gestionnaire de terres publiques de fournir aux administrés des solutions de rechange « réalistes ».

Cette conclusion du jugement de première instance est sans fondement. - Enfin, le juge estime que, même s’il donnait raison à la MRC, St-Laurent ne bénéficierait d’aucun autre endroit pour aller disposer des déblais et son jugement ne serait pas susceptible d’exécution et contreviendrait ainsi à l’article 469 C.p.c. [37] . Cette conclusion du jugement revient à permettre à St-Laurent d’invoquer le fait accompli pour violer impunément la LTDÉ . De plus, la conclusion subsidiaire recherchée par la MRC était susceptible d’exécution, l’

article 61 de la LTDÉ prévoyant spécifiquement que la

Cour supérieure peut autoriser le gestionnaire des terres publiques à faire exécuter les travaux de remise en état du site aux frais du contrevenant. [ 44 ] Il s’ensuit que le jugement doit être infirmé.

St-Laurent a, en l’absence de toute autorisation de la MRC, disposé de manière permanente des tonnes de déblais sur le site, en y aménageant une tranchée et en constituant un remblai à l’orée de la forêt, sur une terre du domaine public de l’État, laquelle est protégée par un régime juridique particulier. [ 45 ] En effet, la LTDÉ revêt une grande importance considérant l’immensité de toutes les terres qui sont la propriété de l’État « y compris le lit des cours d’eau et des lacs, de même que les parties du lit du fleuve Saint-Laurent et du golfe du Saint-Laurent appartenant au Québec par droit de souveraineté » [38] . [ 46 ] La loi initialement adoptée en 1987 [39] remplaçait les articles de la

Loi sur les terres et forêts [40] applicables à ces terres du domaine public, et visait à « rationaliser et moderniser la gestion de ce patrimoine collectif » en dotant l’État de différents outils pour lui permettre d’en gérer l’utilisation et de le protéger [41] : Le domaine public, il faut bien le dire, est assez méconnu. Trop peu de Québécois savent qu’il représente 90 % de notre territoire.

On apprécie mal également son immensité. (…) (…) La gestion de cet immense territoire par l’État s’est longtemps limitée à favoriser l’exploitation de ses principales ressources et à créer des droits en conséquence, parfois de façon anarchique, et le contexte étant maintenant différent, nous croyons nécessaire d’adopter une approche planifiée et plus polyvalente. Il y a une concurrence très vive pour l’utilisation des terres publiques.

Au moment de la présentation de la loi à la commission parlementaire de l’économie et du travail, j’ai parlé de la concurrence de plus en plus vive qui se manifeste pour l’occupation et l’utilisation des terres publiques. La mise en valeur des ressources minières, forestières et hydrauliques dans l’ensemble. Cette compétition ne cesse de croître et de s’étendre à de nouvelles zones. (…) Cette compétition pour l’espace se double d’une sensibilité accrue du public et des gestionnaires pour la protection du milieu.

Il y a effectivement une prise de conscience de sa fragilité et de ses limites que l’immensité du territoire nous a empêchés de percevoir jusqu’à une époque récente. (…) Le gouvernement ne saurait donc négliger les aspects de protection, de conservation et de restauration du milieu .

Voudrait-il en faire abstraction, le public lui rappellerait par la voix de différents groupes, ses devoirs à cet égard. [42] [Soulignements ajoutés] [ 47 ] Au cœur de la LTDÉ , cette idée de protection associée à la domanialité publique était rappelée ainsi par des auteurs : La notion de domanialité, ou de propriété sur le domaine, est différente en soi de celle de souveraineté ou de compétence législative sur le territoire. Si la première emprunte une

partie de sa nature au droit civil, la seconde est une créature du droit public tant dans l’ordre interne que dans l’ordre international. Le professeur Jules Brière explique bien la différence entre ces deux notions, lorsqu’il déclare : le « proprietary right » dont la Couronne est investie et dont le bénéfice est attribué à l’un ou à l’autre des gouvernements, ne peut jamais s’inférer d’une compétence législative, d’un « regulatory power ». Le premier est analysé comme un « dominium », un « jus in re ». Le second comme un « imperium », une relation entre des personnes.

Ce dominium qui relie le domaine à la Couronne, quoique prenant ses bases dans la propriété du Code civil , n’en possède pas moins des caractéristiques qui lui sont propres, en raison même de son caractère public. Comme le souligne André de Laubadère, « l’Administration peut tirer toutes les conséquences normales ordinaires du droit de propriété, c’est-à-dire profiter des utilités économiques du bien, dans toute la mesure mais dans la mesure seulement où l’affectation du bien à l’usage public ou au service public n’en est pas compromise ou gênée.

On exprime souvent cette idée par l’expression "propriété d’affectation" ». C’est ce caractère d’utilité publique qui va créer une distinction entre les biens de l’Administration. En effet, selon qu’un bien sera plus ou moins exposé à perdre ce caractère, l’Administration devra imposer à son endroit des mesures, tant pour en favoriser l’exploitation que pour en assurer la protection.

Ces mesures pourront aller de l’inaliénabilité totale jusqu’à la réglementation de l’usage, mais toujours dans le but de s’assurer que l’intérêt public est sauvegardé. [43] [Italiques dans l’original] [ 48 ] Le MERN exerce, à l’égard des terres du domaine de l’État qui sont sous son autorité, les droits et pouvoirs inhérents au droit de propriété [44] .

Or, comme l’explique le professeur Sylvio Normand, « [p]ar rapport à la propriété privée, la propriété publique ne se caractérise pas par l’exclusivité d’utilisation (…) Par ailleurs, il est fréquent que le gouvernement accorde à des particuliers des droits qui, s’ils ne sont pas concurrents, peuvent à tout le moins se superposer à ceux de l’État. » [45] .

Encore faut-il que l’État, ou les gestionnaires de terres publiques auxquels il a délégué cette charge, aient consenti et dûment autorisé l’occupation et l’utilisation des terres du domaine public à ces particuliers en vertu des dispositions de la LTDÉ qui assujettit, à plusieurs égards, ces terres à « un régime exorbitant du droit commun » [46] . [ 49 ] Rappelons qu’en vertu du droit commun, les biens de l’État sont, en principe, imprescriptibles, en vertu de l’

article 916 al. 2

C.c.Q . , règle prétorienne découlant de la maxime bien connue nullum tempus occurrit regi voulant que nul ne puisse intenter une action possessoire contre l’État [47] et que la tolérance à l’empiètement ne soit pas génératrice de droits [48] . [ 50 ] Le régime statutaire de la LTDÉ accorde également des outils efficaces lui permettant de réagir face à l’occupation non autorisée des terres du domaine de L’État. Non seulement le libellé des articles 60 et 61 n’indique-t-il pas que, seule une contravention à l’

article 54 de la LTDÉ peut déclencher les recours qui y sont prévus, mais l’analyse du dispositif législatif convainc du contraire. En effet, ces trois articles se trouvent dans la

section IV de la Loi intitulée « Contrôle de l’utilisation des terres ». L’

article 54 est dans la sous-section intitulée « Accès », alors que l’intertitre de la sous-section suivante, dans laquelle se trouvent les articles 60 et 61 , est « occupation ou utilisation illégale » [49] . Comme la Cour l’expliquait : [L]’article 61 découle précisément de l'article 60. La personne visée à l'article 61 ne peut référer qu'à celle dont traite l'article 60, à savoir celle qui occupe sans droit une terre publique. Ces deux dispositions se retrouvent sous la

section 2 de la Loi qui porte le

titre "Occupation ou utilisation illégale". Il paraît évident que les 2 articles visent uniquement à circonscrire des faits en relation avec le droit créé par la Loi. Il s'agit d'une loi statutaire qui restreint les principes généraux de l'accession à la propriété [50] . [ 51 ] Ainsi, ces articles 60 et 61 permettent de demander à la Cour d’ordonner à St-Laurent de délaisser la terre qu’elle occupe sans droit puisque même si elle a retiré sa roulotte de chantier, ses pelles mécaniques, ses camions et enlevé la pierre concassée, elle occupe et utilise encore le site comme lieu de disposition des déblais.

En d’autres termes, puisque St-Laurent ne possédait pas d’autorisation pour disposer des déblais sur le site, ces derniers sont considérés comme y étant « entreposés » illégalement pour le moment. L’entreposage est une forme d’occupation de l’espace. [ 52 ] Les termes « occupation » et « utilisation » visent un spectre assez large de comportements ou de situations de fait permettant à un gestionnaire d’une terre publique d’en demander sa remise en état. Ainsi, en l’espèce, il ne fait aucun doute que St-Laurent a utilisé le site, lui-même faisant

partie des terres du domaine de l’État, pour disposer de façon permanente et sans autorisation des déblais. Les trois critères applicables étant remplis, le juge de première instance n’avait aucune discrétion pour rejeter la demande en délaissement de la MRC. [ 53 ] Disposer de tonnes de déblais sur une terre du domaine public est certainement une occupation de la propriété de l’État. Une personne occupant sans droit une terre publique peut se voir ordonner par la Cour supérieure de la délaisser et de remettre en état les lieux.

Le jugement entrepris, en refusant d’ordonner à St-Laurent de délaisser le site en y enlevant les déblais, a pour conséquence de limiter sans droit l’exercice du droit de propriété de l’État.

En l’absence de discrétion judiciaire pour décider d’ordonner ou non le délaissement du site en présence d’une occupation illégale, le jugement entrepris doit être infirmé. [ 54 ] Quant aux critères à respecter pour la remise en état du site, le procureur de la MRC a souligné lors de l’audience que, pourvu que l’entreprise enlève les déblais qui ont été disposés illégalement, ses exigences ne seraient pas élevées. [ 55 ] St-Laurent soutient qu’une telle ordonnance serait non exécutoire puisque les déblais et la terre forment désormais un amas sur le site.

Elle ne peut ainsi se retrancher derrière le fait accompli en invoquant sa propre turpitude, puisque c’est elle qui a nivelé le terrain en mai 2017 en les étalant davantage et en accentuant ainsi leur mélange avec les matériaux qui y étaient déjà présents. [ 56 ] Considérant que la décision d’ordonner la remise en état doit être prise en appréciant le comportement du gestionnaire et qu’en l’espèce, la MRC n’a pas fait preuve de négligence dans la gestion de ce dossier, il y a également lieu de faire droit à la demande de remise en état [51] . [ 57 ] Pour ces motifs, qui tiennent à la nécessité d’assurer le respect du droit de propriété de l’État sur les terres du domaine public, je propose à la Cour d’accueillir l’appel, avec les frais de justice.

SOPHIE LAVALLÉE, J.C.A.