2016 QCCA 1174, 2016 QCCA 1174

Juste investir inc./Just Invest Inc. c. Québec (Procureure générale) (Ministère du Développement durable, de l'Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques) 2016 QCCA 1174 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE MONTRÉAL N° : 500-09-026138-164 (500-17-093434-168) DATE : 14 JUILLET 2016 SOUS LA PRÉSIDENCE DE L'HONORABLE MARIE-FRANCE BICH, J.C.A. JUSTE INVESTIR INC./JUST INVEST INC. REQUÉRANTE – Demanderesse c.

PROCUREURE GÉNÉRALE DU QUÉBEC (MINISTÈRE DU DÉVELOPPEMENT DURABLE, DE L’ENVIRONNEMENT ET DE LA LUTTE CONTRE LES CHANGEMENTS CLIMATIQUES) INTIMÉE – Défenderesse JUGEMENT [ 1 ] En juin 2015, la requérante acquiert un immeuble dans le cadre d'une vente pour taxes municipales impayées. En février 2016, à la suite d'échanges qu'il n'est pas nécessaire de relater ici, le ministre du Développement durable, de l'Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques, conformément aux articles 31.43 et 31.49 de la

Loi sur la qualité de l'environnement (« LQE ») [1] , rejette les prétentions de la requérante et lui ordonne, ainsi qu'au propriétaire précédent, de prendre diverses mesures favorisant la décontamination et la réhabilitation de l'immeuble en cause. [ 2 ] Dans un premier temps, la requérante conteste l'ordonnance du ministre auprès du Tribunal administratif du Québec (« TAQ »), et ce, en vertu de l'article 96 LQE . Dans un second temps, en avril 2016, se fondant sur les articles 34 et 529 C.p.c. [2] , elle intente devant la Cour supérieure une action en contrôle judiciaire de cette ordonnance.

Elle allègue la mauvaise foi du ministre et son défaut de lui faire connaître certains renseignements avant qu'elle n'acquière l'immeuble, ce qu'elle n'aurait pas fait si elle avait su ce qu'il en était. Elle demande donc à la Cour supérieure de sanctionner ces manquements en prononçant la conclusion suivante : CANCEL the Order issued pursuant to articles 31.43 and 31.49 of the Environmental Quality Act ( CQLR,

chapter Q-2 ) served to Plaintiff on February 9 th , 2016; [ 3 ] D'abord par moyen d'irrecevabilité puis par moyen déclinatoire fondé sur les articles 34, 2 e al., 167, 2 e al. et 529, 2 e al. C.p.c. , l'intimée demande le rejet de cette action, seul le TAQ ayant à son avis la compétence de se prononcer sur les questions que soulève la requérante.

Celle-ci produit alors une version modifiée de sa procédure introductive d'instance, précisant que la mauvaise foi et les omissions du ministre auraient engendré un excès de compétence, d'où l'ajout du paragraphe suivant à son acte de procédure : 60.1 The Defendant's Order , by the way Defendant acted in the present matter, was clearly an excess of jurisdiction; [ 4 ] Cet excès de compétence doit, selon la requérante, être sanctionné par une déclaration judiciaire de la nullité de l'ordonnance ministérielle.

La conclusion de la demande introductive initiale demeure donc la même. [ 5 ] Par jugement prononcé séance tenante le 11 mai 2016, en présence des avocats des parties [3] , la Cour supérieure, district de Montréal (l'honorable Wilbrod Claude Décarie), accueille l'exception déclinatoire de l'intimée et rejette l'action de la requérante. * * [ 6 ] Pour bien comprendre le jugement de première instance, il est utile de reproduire l'article 96 LQE :

96. Toute ordonnance émise par le ministre , à l’exception de celles visées aux articles 29 et 32.5, au deuxième alinéa de l’article 34, aux articles 35, 49.1, 58, 61 et 120, peut être contestée par la municipalité ou la personne concernée devant le Tribunal administratif du Québec . 96. Any order issued by the Minister , except those contemplated in sections 29 and 32.5, in the second paragraph of

section 34 and in sections 35, 49.1, 58, 61 and 120 may be contested by the municipality or person concerned before the Administrative Tribunal of Québec . Il en est de même dans tous les cas où le ministre refuse d’accorder, suspend ou révoque un certificat d’autorisation, un certificat, une autorisation, une approbation, une permission, une attestation ou un permis, refuse de renouveler un permis, approuve avec modifications un plan de réhabilitation qui lui est soumis en vertu de la

section IV.2.1, refuse une modification demandée en vertu de l’article 31.60, exige une modification à une demande qui lui est faite, fixe ou répartit des coûts ou des frais autres que ceux visés aux articles 32.5 ou 35, refuse d’accorder des droits d’émission visés à la sous-section 1 de la

section VI, refuse leur utilisation à des fins de couverture d’émissions de gaz à effet de serre, suspend, reprend ou annule de tels droits ou impose toute autre sanction en vertu de cette sous-section, détermine une indemnité en vertu de l’article 61, notifie une dénégation de conformité à l’initiateur du projet, refuse de délivrer ou modifie, suspend ou révoque une attestation d’assainissement ou refuse de modifier ou de révoquer l’attestation d’assainissement à la demande de son titulaire.

The same applies in all cases where the Minister refuses to grant, suspends or revokes an authorization certificate, a certificate, an authorization, an approval, a permission, an attestation or a permit, refuses to renew a permit, approves, with amendments, a rehabilitation plan submitted to the Minister under Division IV.2.1, refuses an amendment requested under

section 31.60, requires a change in an application made to him, fixes or apportions costs and expenses other than those contemplated in

section 32.5 or 35, refuses to grant emission allowances under subdivision 1 of Division VI, disallows the use of such emission allowances to cover greenhouse gas emissions, suspends, withdraws or cancels such allowances or imposes any other penalty under that subdivision, determines compensation under

section 61, notifies a denial of conformity to the proponent of a project, refuses to issue or amends, suspends or revokes a depollution attestation or refuses to amend or to revoke a depollution attestation upon application from the holder thereof. Dans le cas où le ministre approuve des taux avec modification en vertu de l’article 32.9, l’exploitant peut contester cette décision devant le Tribunal. An operator of an industrial establishment may, where the Minister approves rates with amendments pursuant to

section 32.9, contest such decision before the Tribunal. Peut également être contestée devant le Tribunal, par la personne ou la municipalité concernée, toute condition, restriction ou interdiction fixée par le ministre en vertu des articles 31.79, 31.80 ou 31.81 lors de la délivrance, du renouvellement ou de la modification d’une autorisation de prélèvement d’eau. Any condition, restriction or prohibition imposed by the Minister under

section 31.79, 31.80 or 31.81 when issuing, renewing or amending a water withdrawal authorization may also be contested by the municipality or person concerned before the Tribunal. Cependant, le Tribunal ne peut, lorsqu’il apprécie les faits ou le droit, substituer son appréciation de l’intérêt public à celle que le ministre en avait faite en vertu des articles 31.79 ou 31.81 pour prendre sa décision. However, when assessing the facts or the law, the Tribunal may not substitute its assessment of the public interest for that made by the Minister in making a decision under

section 31.79 or 31.81. [Soulignements ajoutés] [ 7 ] Selon le juge de première instance, la contestation d'une ordonnance du ministre prise en vertu des articles 31.43 et 31.49 LQE est visée par le premier alinéa de l'article 96 ci-dessus et ne tombe pas sous le coup des exceptions qu'énumère cette disposition. Une telle contestation doit donc être adressée au TAQ. L'annexe III de la

Loi sur la justice administrative [4] (« LJA »), de façon concordante, réserve d'ailleurs à la

Section du territoire et de l'environnement de ce tribunal la compétence sur les contestations issues de l'article 96 LQE , compétence exclusive, ainsi que le prescrit le troisième alinéa de l'

article 14 LJA : « [s]auf disposition contraire de la loi, il [le TAQ] exerce sa compétence à l’exclusion de tout autre tribunal ou organisme juridictionnel/ Except where otherwise provided by law, the Tribunal shall exercise its jurisdiction to the exclusion of any other tribunal or adjucative body ».

Or, ni la LQE ni une autre loi n'énoncent quoi que ce soit qui permettrait à la requérante d'échapper à cette compétence exclusive. [ 8 ] En conséquence, l'affaire relevant à son avis du TAQ, le juge fait droit à l'exception déclinatoire de l'intimée et rejette l'action de la requérante. [ 9 ] Celle-ci interjette appel du jugement par voie de déclaration d'appel (art. 353 C.p.c. ). Quoiqu'elle estime bénéficier d'un appel

de plein droit au sens de l'article 30, 1 er al. C.p.c., elle présente tout de même, afin de protéger ses droits, une requête pour permission d'appeler de bene esse , conformément aux articles 30, 2 e al., paragr. 5 et 357 C.p.c. Elle produit parallèlement une requête en suspension de l'ordonnance du ministre, requête fondée sur l'article 531 C.p.c. * * [ 10 ] Selon la requérante, l'article 30, 2 e al., paragr. 5 C.p.c. ne vise pas l'action qu'elle a intentée, celle-ci étant en effet, de par sa véritable nature, une action en nullité.

Or, le jugement qui met fin à une telle action est, sous l'empire du nouveau Code de procédure civile comme c'était le cas sous l'ancien [5] , appelable de plein droit. [ 11 ] Je suis au contraire d'avis que l'article 30, 2 e al., paragr. 5 C.p.c. s'applique à l'espèce et que la requérante doit donc solliciter et obtenir la permission d'appeler du jugement du juge Décarie. * * [ 12 ] La révision judiciaire des décisions, ordonnances ou actions des organismes administratifs de l'État – et le ministre de l'Environnement, du Développement durable et de la Lutte contre les changements climatiques en est un – se fait désormais au moyen du pourvoi en contrôle judiciaire prévu par les articles 34 et 529 C.p.c. [6] , qui consacrent un pouvoir dont la Cour supérieure est constitutionnellement investie : 34.

La Cour supérieure est investie d’un pouvoir général de contrôle judiciaire sur les tribunaux du Québec autres que la Cour d’appel, sur les organismes publics, sur les personnes morales de droit public ou de droit privé, les sociétés et les associations et les autres groupements sans personnalité juridique. 34.

The Superior Court is vested with a general power of judicial review over all courts in Québec other than the Court of Appeal, over public bodies, over legal persons established in the public interest or for a private interest, and over partnerships and associations and other groups not endowed with juridical personality. Ce pouvoir ne peut s’exercer dans les cas que la loi exclut ou qu’elle déclare être du ressort exclusif de ces tribunaux, personnes, organismes ou groupements, sauf s’il y a défaut ou excès de compétence.

This power cannot be exercised in cases excluded by law or declared by law to be under the exclusive purview of those courts, persons, bodies or groups, except where there is lack or excess of jurisdiction. La cour est saisie au moyen d’un pourvoi en contrôle judiciaire. A matter is brought to the Court by means of an application for judicial review. 529. La Cour supérieure saisie d’un pourvoi en contrôle judiciaire peut, selon l’objet du pourvoi, prononcer l’une ou l’autre des conclusions suivantes : 529.

In a judicial review, the Superior Court may, depending on the subject matter, 1° déclarer inapplicable, invalide ou inopérante une disposition d’une loi du Québec ou du Canada, un règlement pris sous leur autorité, un décret gouvernemental ou un arrêté ministériel ou toute autre règle de droit; (1) declare inapplicable, invalid or inoperative a provision of

an Act of the Parliament of Québec or the Parliament of Canada, a regulation made under such a law, an order in council, a minister’s order or any other rule of law; 2° évoquer, à la demande d’une partie, une affaire pendante devant une juridiction ou réviser ou annuler le jugement rendu par une telle juridiction ou une décision prise par un organisme ou une personne qui relève de la compétence du Parlement du Québec si la juridiction, l’organisme ou la personne a agi sans compétence ou l’a excédée ou si la procédure suivie est entachée de quelque irrégularité grave; (2) evoke, on a party’s application, a case pending before a court, or review or quash a judgment rendered by a court or a decision made by a person or body under the authority of the Parliament of Québec, if the court, body or person acted without jurisdiction or in excess of jurisdiction, or if the procedure followed was affected by some serious irregularity; 3° enjoindre à une personne qui occupe une fonction au sein d’un organisme public, d’une personne morale, d’une société ou d’une association ou d’un autre groupement sans personnalité juridique d’accomplir un acte auquel la loi l’oblige s’il n’est pas de nature purement privée; (3) direct a person holding an office within a public body, a legal person, a partnership or an association or another group not endowed with juridical personality to perform

an act which they are by law required to perform, provided the act is not of a purely private nature; or

4° destituer de sa fonction une personne qui, sans droit, occupe ou exerce une fonction publique ou une fonction au sein d’un organisme public, d’une personne morale, d’une société ou d’une association ou d’un autre groupement sans personnalité juridique. (4) dismiss a person who, without right, is occupying or exercising a public office or an office within a public body, a legal person, a partnership or an association or another group not endowed with juridical personality.

Ce pourvoi n’est ouvert que si le jugement ou la décision qui en fait l’objet n’est pas susceptible d’appel ou de contestation, sauf dans le cas où il y a défaut ou excès de compétence. Except in the case of lack or excess of jurisdiction, judicial review is available only if the judgment or the decision cannot be appealed or contested. Le pourvoi doit être signifié dans un délai raisonnable à partir de l’acte ou du fait qui lui donne ouverture.

An application for judicial review must be served within a reasonable time after the act or the fact on which it is based. [ 13 ] Aux termes de ces dispositions, la révision judiciaire et l'action en nullité, que connaissait l' ancien Code de procédure civile comme véhicules distincts du pouvoir de contrôle judiciaire de la Cour supérieure à l'endroit des autres branches de l'État, sont désormais fusionnées dans un seul recours, le pourvoi en contrôle judiciaire [7] .

L'action intentée en l'occurrence par la requérante, et qui a d'ailleurs été instituée en vertu des articles 34 et 529 C.p.c. , est un tel « pourvoi en contrôle judiciaire ».

Peu importe donc l'étiquette qu'on cherche à lui accoler, y compris celle d'« action en nullité » : c'est un recours relevant de l'article 34 C.p.c. , assujetti à l'article 529 C.p.c. [ 14 ] Mais dans laquelle des catégories prévues par le premier alinéa de l'article 529 C.p.c. doit-on ranger cette action? [ 15 ] On peut exclure tout de suite les cas de figure visés par les paragraphes 3 et 4 du premier alinéa de cette disposition. [ 16 ] Doit être exclu également celui du paragraphe 1.

L'action de la requérante, en effet, ne conteste pas la validité ou l'applicabilité d'une loi ou d'un règlement, ni d'un décret gouvernemental (« order in council »). L'ordonnance du ministre, en effet, n'est ni une loi, ni un règlement, ni un décret gouvernemental. Cette ordonnance, en l'espèce, peut-elle cependant être considérée comme un « arrêté ministériel » (« minister's order »)?

On pourrait, à première vue, être tenté de répondre par l'affirmative (surtout au vu de la version anglaise, qui est particulièrement large), mais, à la réflexion, c'est plutôt la négative qui s'impose, du moins dans le présent dossier. [ 17 ] L'« arrêté ministériel » n'est pas défini par le Code de procédure civile , ni par d'autres lois québécoises. On en trouve ici et là dans la doctrine des définitions générales. Ainsi, l' Encyclopédie du parlementarisme québécois le définit comme un « acte administratif de portée générale ou individuelle pris par un ministre en exécution d'un décret ou d'une loi.

L'arrêté est une décision écrite exécutoire » [8] . Cette définition a priori fort généreuse n'est cependant pas susceptible de s'appliquer telle quelle à l'article 529, 1 er al., paragr. 1, et ce, pour deux raisons. [ 18 ] D'une part, le sens des expressions « arrêté ministériel » et, en anglais, « minister's order » est éclairé par le terme qui clôt l'énumération figurant dans ce paragraphe : « ou toute autre règle de droit » (« or any other rule of law »), écrit le législateur.

Ces mots indiquent que les termes précédents énoncent, eux aussi, une « règle de droit », qu'elle soit d'ordre législatif ou réglementaire ou encore qu'elle s'exprime par la voie d'un décret gouvernemental ou d'un arrêté ministériel. La règle de droit a une vocation normative, habituellement impersonnelle. On notera au passage que le législateur utilise à l'article 76, 1 er al. C.p.c. un langage qui correspond à celui de l'article 529, 1 er al., paragr. 1 et montre bien que l'on entend viser les cas où la validité d'une règle de droit , quel qu'en soit le mode d'expression, est en cause [9] .

Le même commentaire vaut pour l'article 541 C.p.c. [10] . L'arrêté ministériel dont il est question à l'article 529, tout comme celui dont parlent les articles 76, 541 ou encore 833, 2 e al., sous-paragr. (5) d) (« ministerial order » dans la version anglaise) [11] C.p.c. , n'est donc pas n'importe quel arrêté ministériel, mais celui qui a valeur de règle de droit, c'est-à-dire d'acte normatif. De ce point de vue, il y a donc cohérence entre toutes ces dispositions. [ 19 ] Commentant l'article 529, 1 er al., paragr. 1 C.p.c. , le professeur Pierre Lemieux écrit à ce sujet que : 2-1354 –

L'article 529, al. 1, par. 1° permet de soumettre au contrôle judiciaire du tribunal toute règle de droit sauf celles qui découlent des décisions judiciaires, quasi judiciaires ou administratives, lesquelles font l'objet du deuxième paragraphe du même alinéa. Il faut aussi exclure de la portée du premier paragraphe les simples pratiques administratives ou directives qui ne s'adressent qu'aux fonctionnaires et qui, ne modifiant pas la situation juridique des administrés, ne sauraient être considérées comme des règles de droit.

Il est prudent cependant de ne pas se fier à la qualification conférée par son intitulé à un acte donné. Ce dernier peut être désigné comme étant une « directive » ou une « politique » et posséder en fait toutes les caractéristiques d'une règle de droit. Dans Greater Vancouver Transportation Authority c. Fédération canadienne des étudiantes et étudiants –

Section Colombie-Britannique , la Cour suprême précise que « […] lorsqu'une politique gouvernementale est autorisée par la loi, qu'elle établit une norme générale se voulant obligatoire et qu'elle est suffisamment accessible et précise, il s'agit d'une règle de nature législative qui constitue une "règle de droit” ». [12] [Renvois omis] [ 20 ] Ces propos concordent avec ceux que tenaient, il y a plus de 30 ans déjà, les professeurs Dussault et Borgeat dans leur Traité de droit administratif : L' arrêté ministériel , que l'on retrouve surtout au Québec, constitue le pendant, au niveau d'un ministre, de l'arrêt en conseil ou du décret gouvernemental.

Ce ne sont pas toutes les décisions prises par un ministère dans le cadre d'un pouvoir prévu par une loi qui portent cette désignation, mais surtout les décisions officielles de portée générale. Par exemple, en vertu de la

Loi sur les services de santé et les services sociaux , l'édiction par le ministre des Affaires sociales des règlements sur les contrats des établissements se fait par arrêté ministériel, alors qu'une foule de décisions qu'il prend en vertu de la même loi ne revêtent pas cette forme officielle. Encore une

fois, dans la plupart des cas, les arrêtés ministériels sont des actes à caractère purement décisionnel, mais exceptionnellement, certains d'entre eux ont une portée normative qui en font de véritables règlements. [13] [Renvois omis] [ 21 ] Or, ce n'est pas le cas de l'ordonnance litigieuse, qui n'a aucune valeur ou portée normative, mais concerne un cas particulier, nominatif, et matérialise une action ministérielle prévue par la loi, ciblée, individuelle et, tel qu'il ressort des articles 31.43 et 31.49 LQE , assimilable à une décision d'ordre administratif régie par les articles 2 à 8 LJA . [ 22 ] Il faut en outre souligner que la

Loi sur la qualité de l'environnement renvoie elle-même, à plusieurs endroits, à la possibilité que le ministre prenne un « arrêté ministériel » [14] (par exemple, en matière de politique de frais exigibles ou de frais de recouvrement ou encore pour préciser les dispositions de la loi ou d'un règlement) et l'on voit aussitôt que ce terme ne saurait être utilisé pour désigner l'ordonnance prononcée en vertu des articles 31.43 et 31.49 LQE , dispositions qui emploient le mot « ordonnance » et non pas « arrêté ministériel ».

Il faut assurément donner effet à la distinction que fait le législateur dans l'utilisation de ces termes. [ 23 ] D'autre part, il faut distinguer également les champs d'application respectifs des paragraphes 1 et 2 du premier alinéa de l'article 529 C.p.c.

Tout ce qui est ordonnance ou décision ministérielle ne peut pas tomber sous le coup du paragraphe 1, sauf à exclure le contrôle des décisions ministérielles du paragraphe 2, ce qui n'était pas le cas sous l'empire de l' ancien Code de procédure civile et qui ne correspond pas non plus à la volonté affichée par le législateur lors de l'adoption du nouveau Code .

Évidemment, il n'est pas impossible que certaines décisions visées par le paragraphe 2 soient contestées pour des raisons rattachées à la validité ou à l'invalidité d'une règle de droit au sens du paragraphe 1, mais ce n'est pas ce dont il est question ici.

La seule chose contestée en l'espèce est l'ordonnance même du ministre et non pas les dispositions législatives ou réglementaires sur lesquelles elle repose. [ 24 ] Bref, il faut conclure que le terme « arrêté ministériel » (« minister's order »), tel qu'employé dans l'article 529, 1 er al., paragr. 1 C.p.c. , n'inclut pas une ordonnance comme celle de l'espèce. [ 25 ] Le contrôle judiciaire d'une telle ordonnance est plutôt régi par le paragraphe 2 du premier alinéa de l'article 529 C.p.c. , qui prévoit notamment la révision ou l'annulation de la décision prise par une entité de la branche exécutive de l'État (incluant l'« Administration gouvernementale au sens de la LJA ).

Comme indiqué plus haut [15] , l'ordonnance que prononce le ministre en vertu des articles 31.43 et 31.49 est en réalité une « décision » (« decision ») de ce genre, décision administrative, prise en l'occurrence par un ministre, c'est-à-dire une « personne qui relève de la compétence du Parlement du Québec » (« a person […] under the authority of the Parliament of Quebec »), à qui la requérante reproche d'avoir excédé sa compétence en agissant de mauvaise foi ou de manière grossièrement négligente ou insouciante. [ 26 ] Il n'y a rien d'étonnant ou d'inusité à ce qu'une décision de ce genre s'exprime ainsi par voie d'ordonnance, comme la présente affaire l'illustre d'ailleurs parfaitement et le fait qu'elle émane d'un ministre n'en fait pas un « arrêté ministériel » au sens du paragraphe 1 du premier alinéa de l'article 529 et ne l'empêche pas d'être visée par le paragraphe 2. [ 27 ] L'action de la requérante devant la Cour supérieure est donc un pourvoi en contrôle judiciaire relevant du paragraphe 2 du premier alinéa de l'article 529 C.p.c. , pourvoi dont la nature ressort sans équivoque de la lecture des allégations de la demande introductive d'instance [16] . * * [ 28 ] Le jugement qui rejette une telle action, en l'occurrence sur déclinatoire, est-il appelable de plein droit ou sur permission seulement? [ 29 ]

L'article 30 C.p.c. , qui régit le droit d'appel, énonce que : 30. Peuvent faire l’objet d’un appel de plein droit les jugements de la Cour supérieure et de la Cour du Québec qui mettent fin à une instance, de même que les jugements et ordonnan​ces qui portent sur l’intégrité, l’état ou la capacité de la personne, sur les droits particuliers de l’État ou sur un outrage au tribunal. 30.

Judgments of the Superior Court and the Court of Québec that terminate a proceeding, and judgments or orders that pertain to personal integrity, status or capacity, the special rights of the State or contempt of court, may be appealed as of right.

Toutefois, ne peuvent faire l’objet d’un appel que sur permission : The following , however, may be appealed only with leave : […] (…) 5° les jugements de la Cour supérieure rendus sur un pourvoi en contrôle judiciaire portant sur l’évocation d’une affaire pendante devant une juridiction ou l a révision d’une décision prise par une personne ou un organisme ou d’un jugement rendu par une juridiction assujetti à ce pouvoir de contrôle ou sur un pourvoi enjoignant à une personne d’accomplir un acte; (5) judicial review judgments of the Superior Court relating to the evocation of a case pending before a court or to a decision made by a person or body or a judgment rendered by a court that is subject to judicial review by the Superior Court , or relating to a remedy commanding the performance of

an act; […] (…)

La permission d’appeler est accordée par un juge de la Cour d’appel lorsque celui-ci considère que la question en jeu en est une qui doit être soumise à la cour, notamment parce qu’il s’agit d’une question de principe, d’une question nouvelle ou d’une question de droit faisant l’objet d’une jurisprudence contradictoire.

Leave to appeal is granted by a judge of the Court of Appeal if that judge considers that the matter at issue is one that should be submitted to that Court, for example because it involves a question of principle, a new issue or an issue of law that has given rise to conflicting judicial decisions. S’il y a lieu de déterminer la valeur de l’objet du litige en appel, il est tenu compte des intérêts courus à la date du jugement de première instance de même que de l’indemnité additionnelle visée à l’

article 1619 du Code civil . Les frais de justice ne sont pas pris en considération. Si l’appel porte sur le droit à des dommages-intérêts additionnels en réparation d’un préjudice corporel, il n’est tenu compte que de la valeur de ces dommages-intérêts. If it is necessary to calculate the value of the subject matter of the dispute in appeal, account must be taken of interest already accrued on the date of the judgment in first instance and of the additional indemnity mentioned in

article 1619 of the Civil Code . Legal costs are disregarded. If the subject matter of the appeal is the right to additional damages for bodily injury, only the amount of those damages is to be taken into account. [Soulignements ajoutés] [ 30 ] Il existe une corrélation nette entre l'article 529, 1 er al., paragr. 2 C.p.c. et l'article 30, 2 e al, paragr. 5, dont on peut logiquement déduire que tout ce qui est décidé en vertu du premier doit faire l'objet d'une permission d'appeler en vertu du second. [ 31 ] C'est une question sur laquelle je me suis déjà penchée dans Tcheng c.

Coopérative d'habitation Chung Hua [17] . J'ai exprimé dans cette affaire les raisons pour lesquelles on pouvait croire que, malgré la légère différence des textes, la permission d'appeler est requise par l'article 30, 2 e al., paragr. 5 C.p.c. dans tous les cas où le pourvoi en contrôle judiciaire s'appuie sur l'article 529, 1 er al., paragr. 2. Je m'y suis toutefois abstenue de statuer, en définitive, car cela n'était pas nécessaire.

Ce l'est, toutefois, dans le présent dossier et j'en viens cette fois à la conclusion ferme que la permission d'appeler est bel et bien requise lorsque le pourvoi est régi par l'article 529,1 er al., paragr. 2 et n'implique pas la validité, l'applicabilité ou le caractère opérant d'une règle de droit visée par le paragr. 1 [18] . [ 32 ] En effet, au regard de l'intention générale du législateur, qui est d'instituer un recours en contrôle judiciaire unifié, qui rend superflues les anciennes distinctions entre action en nullité et action en révision judiciaire, du moins lorsque la validité de la règle de droit n'est pas en cause, le fait que l'article 30, 2 e al., paragr. 5 ne reprend pas le mot « annuler » qu'emploie pour sa

part l'article 529, 1 er al., paragr. 2 est sans importance.

Il l'est d'autant moins que, de façon générale, la révision d'une décision emporte son annulation ou sa cassation (et les conclusions des demandes introductives d'instance en la matière sont d'ailleurs généralement à cet effet) : en ce sens, la nullité de la décision est le résultat ou la conséquence de sa révision et elle est forcément incluse à l'article 30, 2 e al., paragr. 5 C.p.c. [ 33 ] Il faut également constater que la version anglaise de l'article 30, 2 e al., paragr. 5 ne comporte pas la restriction que certains voudraient lire dans la version française.

Dans celle-ci, on requiert la permission d'appeler des « jugements […] rendus sur un pourvoi en contrôle judiciaire portant sur l'évocation d'une affaire pendante devant une juridiction ou la révision d'une décision prise par une personne ou un organisme […] ». En anglais, il est question simplement des « judgments […] relating to the evocation of a case pending before a court or to a decision made by a person or body […] », ce qui paraît refléter mieux l'intention du législateur.

Or, en l'espèce, on a certainement affaire à un « judgment relating to a decision made by a person or a body ». [ 34 ] Enfin, et dans un autre ordre d'idées, il est vrai qu'en vertu de l' ancien Code de procédure civile , le jugement statuant sur une action en nullité était appelable de plein droit, alors que le jugement en matière de révision judiciaire ( art. 846 a. C.p.c. ) ne l'était pas. La requérante insiste d'ailleurs sur ce point.

Or, à cette affirmation générale, la jurisprudence avait apporté une importante réserve : la qualification des recours devait être faite d'une manière empêchant le justiciable d'intenter une action en nullité là où la révision judiciaire aurait été de mise, et ce, afin de se ménager un appel de plein droit là où le législateur prévoyait un appel sur permission [19] . On pourra voir à ce propos les affaires suivantes : Desjardins c. Université Laval [20] ; Jeremic c. Arjinian [21] ; Ditomene c. Syndicat des enseignants du Cégep de l'Outaouais (SECO) [22] .

Autrement dit, ce qui avait les allures d'une action en nullité masquait parfois une demande de révision judiciaire, et c'est de la nature véritable de la procédure dont on tenait compte. [ 35 ] Certes, ces affaires visaient les décisions quasijudiciaires [23] rendues par certains tribunaux administratifs, mais, à mon avis, la même règle s'applique aux décisions administratives.

En vertu de l'article 529, 1 er al., paragr. 2 C.p.c. , la révision de la décision (quasijudiciaire ou administrative) d'une personne ou d'un organisme peut mener à un constat de nullité ou à une annulation, mais il n'en reste pas moins que c'est bien de révision qu'il est question, sujet visé par l'article 30, 2 e al., paragr. 5 C.p.c. Or, c'est exactement ce qui se produit en l'espèce, alors que la requérante demande la révision de la décision que le ministre a prise à son endroit.

Que cette révision puisse se solder par une annulation ou que la requérante, dans ses procédures, utilise ostensiblement le verbe « annuler » – « cancel » plus exactement – ne change rien à la chose. [ 36 ] En somme, je conclus que, s'agissant d'un pourvoi en contrôle judiciaire régi par l'article 529, 1 er al., paragr. 2 C.p.c. l'appel de la requérante est assujetti à l'autorisation préalable que prescrit l'article 30, 2 e al., paragr. 5 C.p.c. * * [ 37 ] Y a-t-il lieu d'accorder la permission recherchée?

[ 38 ] Il faut répondre à cette question par la négative. [ 39 ] Comme on l'a vu plus haut, aux termes mêmes de l'article 30 C.p.c. , la permission de faire appel du jugement qui met fin à une instance ne sera accordée qu'aux conditions suivantes – et je reprends ici, par commodité, le texte du passage pertinent de l'article 30 : 30. […] La permission d’appeler est accordée par un juge de la Cour d’appel lorsque celui-ci considère que la question en jeu en est une qui doit être soumise à la cour, notamment parce qu’il s’agit d’une question de principe, d’une question nouvelle ou d’une question de droit faisant l’objet d’une jurisprudence contradictoire. 30. (…) Leave to appeal is granted by a judge of the Court of Appeal if that judge considers that the matter at issue is one that should be submitted to that Court, for example because it involves a question of principle, a new issue or an issue of law that has given rise to conflicting judicial decisions. [ 40 ] En l'espèce, la question tranchée par le juge de première instance n'est pas nouvelle; il ne s'agit pas non plus d'une question de droit faisant l'objet d'une jurisprudence contradictoire.

Il s'agit peut-être d'une question de principe, mais elle fait l'objet d'une jurisprudence abondante et se heurte de toute façon à un autre obstacle : le contrôle judiciaire ne peut servir à court-circuiter la compétence exclusive que le législateur confie en certaines matières à un organisme administratif, en l'espèce le TAQ.

C'est du reste là une règle que consacre le deuxième alinéa de l'article 529 C.p.c. , que je reproduis lui aussi de nouveau : 529. […] Ce pourvoi n’est ouvert que si le jugement ou la décision qui en fait l’objet n’est pas susceptible d’appel ou de contestation, sauf dans le cas où il y a défaut ou excès de compétence . 529. (…) Except in the case of lack or excess of jurisdiction , judicial review is available only if the judgment or the decision cannot be appealed or contested. [Soulignements ajoutés] [ 41 ] Autrement dit, le justiciable qui souhaite contester une décision doit en principe épuiser ses recours avant de s'adresser à la Cour supérieure [24] . [ 42 ] Or, selon l'article 96 LQE , l'ordonnance que le ministre prononce en vertu des articles 31.43 et 31.49 LQE peut être contestée auprès du TAQ, voie de recours que l'appelante a d'ailleurs empruntée et qu'elle doit maintenant suivre sans chercher à prendre le raccourci que constitue son action.

C'est ce qu'a décidé le juge de première instance. [ 43 ] Mais que faire alors de l'exception du défaut ou de l'excès de compétence figurant au deuxième alinéa de l'article 529 C.p.c. , excès qu'allègue la requérante dans la version modifiée de sa demande introductive d'instance? [ 44 ] Là-dessus je suis également d'accord avec le juge de première instance : même en tenant les faits allégués pour avérés, l'on peut difficilement conclure que le ministre a agi ici sans compétence ou en excédant la compétence qui est sienne, au sens vires du terme.

Compte tenu des normes établies par la Cour suprême du Canada en matière de contrôle judiciaire, il est du reste bien peu de cas où se soulève une véritable question de compétence, au sens strict (c'est-à-dire au sens vires ) [25] . Peut-être le ministre a-t-il ici mal exercé la compétence qui lui est dévolue par la

Loi sur la qualité de l'environnement , peut-être a-t-il décidé déraisonnablement dans cet exercice, mais cela n'ouvre pas la porte à l'exception figurant au deuxième alinéa de l'article 529 et ne suffit pas à permettre à la Cour supérieure de se saisir de l'affaire en lieu et place de l'organisme administratif spécialisé auquel le législateur confie, à l'exclusion de tout autre tribunal, la mission de se pencher sur la contestation d'une ordonnance fondée sur les articles 31.43 et 31.49 LQE .

Le TAQ a la latitude nécessaire pour se pencher sur l'ensemble des causes de contestation invoquées par la requérante (le juge de première instance note du reste que les motifs de contestation sont les mêmes devant le TAQ et devant la Cour supérieure) et pour entendre une preuve complète sur le sujet. [ 45 ] Vu la nature des allégations de mauvaise foi et de négligence faites à l'encontre du ministre (la bonne foi étant certainement un attribut de l'équité procédurale), je souligne en outre les propos suivants du professeur Pierre Lemieux, propos que je fais miens : 2-1418 – Le pourvoi en contrôle judiciaire n'est ouvert que si le jugement ou la décision qui en fait l'objet n'est pas susceptible d'appel ou de contestation, sauf dans les cas où il y a défaut ou excès de compétence au sens strict du terme, soit s'il y a erreur sur les pouvoirs du décideur ou erreur déraisonnable de la part de celui-c i.

Ainsi, la violation des règles de procédure administrative, par exemple, celles qui sont relatives à l'audition ou à l'impartialité du décideur, bien qu'elles constituent un excès de compétence, n'est pas visée par l'alinéa 2 de l'article 529.

Il en résulte que dans le cas de violation d'une règle de justice naturelle ou d'équité procédurale, le recours en contrôle judiciaire ne sera pas admissible s'il existe un appel ou tout autre moyen de contestation de la décision entachée d'irrégularité . [26] [Soulignements ajoutés] [ 46 ] C'est ce dont il est question en l'espèce et, par conséquent, l'exception prévue par le deuxième alinéa de l'article 529 C.p.c. ne s'applique pas.

Nous ne sommes pas ici dans un cas de défaut ou d'excès de compétence au sens de cette disposition et la requérante pourra donc faire valoir ses droits et ses prétentions devant le TAQ en usant du recours de plein droit prévu par l'article 96 LQE , qu'elle a déjà institué, du reste. [ 47 ] Il est entendu par ailleurs que la décision du TAQ, elle, pourra faire l'objet d'un pourvoi en contrôle judiciaire. [ 48 ] On ne peut donc pas reprocher au juge d'avoir décliné compétence et d'avoir ainsi refusé d'exercer à ce stade le pouvoir

discrétionnaire de contrôle judiciaire dont la Cour supérieure est détentrice. Le jugement, du reste, est en tous points conforme aux motifs majoritaires de l'arrêt Québec (Procureur général) c. Atocas de l'érable inc. [27] , qui se penchait également sur l'article 96 LQE et la contestation d'une décision ministérielle (refus de délivrance d'un certificat d'autorisation) auprès du TAQ. [ 49 ] La requérante, dont c'était le fardeau, ne fait pas voir l'erreur dont le jugement de première instance serait potentiellement entaché et ne fait pas voir non plus que l'affaire mérite d'être examinée plus avant par la Cour.

L'autorisation d'appeler lui sera donc refusée. * * [ 50 ] Cela étant, la requête en suspension de l'ordonnance du ministre, requête fondée sur l'article 531 C.p.c. , devient sans objet. * * [ 51 ] POUR CES MOTIFS, la requête pour permission d'appeler EST REJETÉE , avec les frais de justice en faveur de l'intimée. MARIE-FRANCE BICH, J.C.A. M e Patrice Bussière LES SERVICES JURIDIQUES AQUILAM ENR. Pour la requérante M e Marie-Hélène Léveillée BERNARD, ROY (JUSTICE-QUÉBEC) DIRECTION GÉNÉRALE DES AFFAIRES JURIDIQUES ET LÉGISLATIVES Pour l’intimée Date d’audience : 22 juin 2016