2018 QCCQ 8845, 2018 QCCQ 8845

Camping Granby inc. c. Ville de Granby 2018 QCCQ 8845 COUR DU QUÉBEC CANADA PROVINCE DE QUÉBEC DISTRICT DE BEDFORD LOCALITÉ DE GRANBY « Division administrative et d’appel » N° : 460-80-001360-161 DATE : 2 octobre 2018 ______________________________________________________________________ SOUS LA PRÉSIDENCE DE L’HONORABLE JACQUES TREMBLAY, J.C.Q. ______________________________________________________________________ CAMPING GRANBY INC. Appelante c.

VILLE DE GRANBY Intimée -et- TRIBUNAL ADMINISTRATIF DU QUÉBEC Mis en cause ______________________________________________________________________ JUGEMENT ______________________________________________________________________ [ 1 ] Camping Granby inc. (Camping Granby) appelle de la décision [1] du Tribunal administratif du Québec (TAQ) du 25 mai 2016 rejetant sa demande de révision de la valeur inscrite au rôle triennal municipal de la Ville de Granby pour les années 2013, 2014 et 2015. [ 2 ] La permission d’en appeler a été accordée par l’honorable juge Patrick Théroux déterminant les questions en litige, soit : A.

Quelle est la norme d’intervention applicable en appel de la décision du TAQ ? B. Le TAQ a-t-il erré en confirmant la valeur inscrite au rôle en s’appuyant sur la présomption d’exactitude et de validité, et ce, tout en rejetant comme défaillante et non convaincante la démarche de l’évaluatrice visant à la soutenir ? [ 3 ] La Ville de Granby soutient de son côté que Camping Granby ne s’est pas déchargée de son fardeau de preuve de démontrer l’inexactitude de la valeur inscrite au rôle pour son immeuble.

LE CONTEXTE [ 4 ] Camping Granby a fait une demande de révision administrative de l’évaluation de son immeuble inscrite au rôle municipal à 3 479,000 $. [ 5 ] L’évaluateur lui a proposé de réduire à 3 237,000 $, ce qu’elle a refusé et elle a donc soumis la question au TAQ. [ 6 ] À l’audience, l’évaluatrice, invoquant une nouvelle étude, défend le maintien de la valeur déposée. [ 7 ] La contestation repose, tout d’abord, sur la contrainte réglementaire limitant la période d’exploitation du camping à sept mois par année.

Quelques demandes de développement ont été refusées par la Ville sur la base du règlement de zonage qui impose à des portions de l’immeuble des contraintes. Un jugement de la Cour supérieure est aussi intervenu faisant perdre des sites de camping situés dans la bande de protection d’un cours d’eau. Camping Granby peine à détenir une classification 5 étoiles en raison de sa non-conformité à certaines normes municipales. [ 8 ] Le TAQ constate que les expertises des évaluateurs présentées par les deux parties « ne sont pas à la hauteur de ce à quoi l’on s’attend généralement ».

Il les critique sévèrement n’attachant « aucune crédibilité à la démarche » [2] de l’évaluateur de Camping Granby alors qu’il considère l’expertise de la Ville « guère plus convaincante » [3] faute de détails appuyant « une opinion motivée » [4] . [ 9 ] Le TAQ rappelle l’existence « d’une présomption d’exactitude et de validité du rôle » [5] et qu’il appartient à Camping Granby « de démontrer l’inexactitude de la valeur réelle attribuée par l’évaluateur municipal » [6] .

[ 10 ] La valeur est maintenue, Camping Granby ne s’étant pas « déchargée de son fardeau de preuve » [7] . ANALYSE ET DÉCISION A. Quelle est la norme d’intervention applicable en appel de la décision du TAQ ? [ 11 ] Camping Granby soutient que l’application de la présomption d’exactitude et de validité du rôle d’évaluation est une « question de pur droit » et qu’en conséquence, la norme d’intervention serait celle de la décision correcte.

Elle ajoute que la notion de présomption relève du domaine de la preuve conférant une portée générale à la question intéressant l’ensemble du système juridique. [ 12 ] Le fardeau de la preuve devant le TAQ et, incidemment, la portée d’une présomption de validité d’une inscription au rôle municipal constitue une question portant sur l’interprétation de la loi étroitement liée au mandat du TAQ. [ 13 ] En cas d’insatisfaction, le propriétaire d’un immeuble peut demander la révision de l’évaluation en ce qui le concerne [8] : 124.

Une personne qui a un intérêt à contester l’exactitude, la présence ou l’absence d’une inscription au rôle relative à un bien dont elle- même ou une autre personne est propriétaire peut déposer auprès de l’organisme municipal responsable de l’évaluation une demande de révision à ce sujet.

Une telle personne peut notamment: 1° contester l’inscription d’un bien qui n’est pas un immeuble devant être porté au rôle, ou l’omission d’un bien qui est un tel immeuble; 2° contester l’exactitude, la présence ou l’absence d’une inscription visée à l’article 55; 3° demander la réunion de plusieurs immeubles pour former une unité d’évaluation, ou le fractionnement d’une unité d’évaluation en plusieurs. Une personne tenue de payer une taxe ou une compensation à la municipalité locale ou à la commission scolaire qui utilise le rôle est réputée avoir l’intérêt exigé par le présent article.

Pendant l’application d’une entente conclue en vertu de l’article 196.1, toute demande de révision relative à un bien situé sur le territoire d’une municipalité locale avec laquelle l’entente a été conclue doit être déposée auprès de cette municipalité. [ 14 ] Si aucune entente n'est conclue avec l’évaluateur à la suite de cette demande, il dispose d’un recours devant le TAQ sur le même objet [9] . Le TAQ n’est tenu de modifier l’inscription de valeur que si l’erreur est susceptible de causer un préjudice réel [10] : 144.

Le Tribunal n’est tenu de modifier, ajouter ou supprimer une inscription que si l’erreur ou l’irrégularité constatée est susceptible de causer un préjudice réel. [ 15 ] La L.F.M. détermine les dispositions qui doivent lui servir de guide pour l’établissement de la valeur dans le cas où le TAQ décide d’intervenir. 147.

Lorsqu’il décide d’un recours relatif à la valeur inscrite au rôle d’une unité d’évaluation ou d’un établissement d’entreprise et qu’il juge que cette valeur doit être modifiée pour éviter un préjudice réel, le Tribunal fixe la valeur à inscrire en divisant la valeur réelle de l’unité d’évaluation ou de l’établissement d’entreprise qu’il a établie conformément aux articles 43 à 46 ou 69.5 et 69.6 par le facteur du rôle déterminé en vertu de l’article 264 pour le premier des exercices auxquels s’applique le rôle, sous réserve des articles 47 et 48.

À cette fin, le Tribunal peut fixer une valeur inférieure ou supérieure à celles proposées par les parties. [ 16 ] Le TAQ, s’il constate un préjudice réel, fixe la valeur en suivant les règles qui s’imposaient à l’évaluateur. [ 17 ] Le recours institué par Camping Granby sollicite l’exercice de la compétence du TAQ en matière de fiscalité municipale et la décision contestée est clairement dans son champ de compétence. [ 18 ] La Cour suprême du Canada a procédé à l’analyse de la norme d’intervention en 2016 dans un dossier mettant en cause la décision d’un organisme chargé de réviser les évaluations municipales aux fins de taxation.

Elle réitère la présomption que la norme de la décision raisonnable doit être mise de l'avant [11] : [22] À moins que la jurisprudence n’établisse déjà la norme de contrôle applicable ( Dunsmuir , par. 62), la cour de révision doit d’abord se demander si elle est en présence d’une question portant sur l’interprétation par un organisme administratif de sa propre loi constitutive ou d’une loi étroitement liée à son mandat. Dans l’affirmative, la norme de contrôle applicable est présumée être celle de la décision raisonnable ( Mouvement laïque québécois c.

Saguenay (Ville) , 2015 CSC 16 , [2015] 2 R.C.S. 3, par. 46 ). La présomption de déférence en cas de contrôle judiciaire respecte le principe de la suprématie législative et la décision de déléguer le pouvoir décisionnel à un tribunal administratif plutôt qu’aux cours de justice.

Cette présomption favorise également l’accès à la justice dans la mesure où le choix du législateur de déléguer une question à un tribunal administratif souple et spécialisé assure aux parties un processus décisionnel plus rapide et moins coûteux. [ 19 ] Après une lecture attentive de cette décision, aucun élément particulier soulevé par les juges minoritaires ne trouve application au soutien de la prétention de Camping Granby. [ 20 ] Nous ne sommes pas non plus en présence d’une question constitutionnelle sur le partage des compétences.

La question de la présomption de validité des inscriptions municipales n’est pas d’une importance capitale pour le système juridique dans son ensemble et ni étranger au domaine d’expertise du TAQ.

[ 21 ] Évidemment, tous les tribunaux sont confrontés avec les règles de preuve et sur la répartition du fardeau de celle-ci entre les parties dans un litige. Mais, toute question en ce domaine n’entraîne pas pour autant une moins grande déférence à l’égard du tribunal de première instance par le recours à la norme de contrôle de la décision correcte. [ 22 ] Contrairement à l'arrêt Capilano , ce n’est pas la compétence du TAQ de modifier l’évaluation qui est discutée.

Dans notre cas, on conteste simplement la valeur inscrite et on demande au TAQ d’intervenir. [ 23 ] Le caractère particularisé du litige à l’égard d’un immeuble et d’une entreprise et sa portée dans le temps, soit la durée de la validité du rôle triennal, militent aussi vers le maintien de la présomption du recours à la norme de contrôle de la décision raisonnable, ce que le Tribunal va appliquer dans le présent dossier. B.

Le TAQ a-t-il erré en confirmant la valeur inscrite au rôle en s’appuyant sur la présomption d’exactitude et de validité, et ce, tout en rejetant comme défaillante et non convaincante la démarche de l’évaluatrice visant à la soutenir ? [ 24 ] Camping Granby fonde la présomption de validité d’une inscription au rôle municipal sur l'arrêt Canada Ciment Company c. Ville de Montréal Est [12] . Cette présomption se maintient tant que l’injustice ou une variation importante n’est pas démontrée.

Dans cet arrêt, la Cour fonde la présomption sur le fait que le rôle municipal est le fruit du travail d’un officier public dans le cadre de sa mission et qu’en conséquence, la Cour n'intervient pour le modifier que si un préjudice réel, une grave injustice résulte de son maintien. [ 25 ] Il « incombe au contribuable qui porte plainte de démontrer que l’évaluation faite par la municipalité est erronée » [13] . [ 26 ] Camping Granby affirme que la présomption doit être mise de côté dans son cas parce que :

a) L’évaluateur lui a offert, lors du processus de révision administrative, une réduction de 242 000 $ sur une évaluation totale de 3 479 000 $.

b) Le TAQ, après analyse, a considéré l’expertise municipale de piètre qualité, incomplète et non convaincante. [14] [ 27 ]

Malgré le premier argument, le Tribunal ne met pas de côté pour autant la présomption d’exactitude du rôle. [ 28 ] En effet, la proposition faite dans le cadre de la démarche initiale de révision administrative est réalisée dans le but de conclure une entente sur la modification au rôle et ne constitue pas une admission voulant que la valeur inscrite au rôle soit erronée. L’article 138.3 L.F.M. nous permet de comprendre ainsi la démarche de l’évaluateur au stade initial. 138.3 L’évaluateur saisi d’une demande de révision doit vérifier le bien-fondé de la contestation.

Il doit, dans le délai prévu au deuxième ou au troisième alinéa, selon le cas, faire au demandeur une proposition écrite de modification au rôle ou l’informer par écrit, avec les motifs de sa décision, qu’il n’a aucune modification à proposer. (…) [ 29 ] Le TAQ, analysant cette question dans l’affaire Caron [15] écrit : [18] Le texte de l'article 138.4 traduit bien la volonté du législateur de favoriser la conclusion d'une entente entre les parties en leur permettant de discuter, de faire valoir leur point de vue, d'échanger documents et informations.

Ce n'est qu'à défaut d'une telle entente sur une modification au rôle à l'intérieur du délai imparti par l'article 138.4 que le demandeur pourra former un recours devant le Tribunal, tel que l'y autorise l'article 138.5 L.F.M. [ 30 ] Le Tribunal n’attache donc pas à la proposition faite au stade initial par l’évaluateur une renonciation à la présomption de validité de l’inscription apparaissant au rôle municipal.

Cette proposition n’est pas renouvelée à l’audition et son importance sur l’ensemble ne révèle pas un préjudice réel dispensant Camping Granby de le démontrer. [ 31 ] L’évaluatrice a maintenu la valeur inscrite comme étant la position qu’elle entendait défendre à l’audience. Elle ne reconnaît donc plus aucune déficience à la valeur inscrite. [ 32 ] Il est vrai que le TAQ entretient des doutes sur la valeur inscrite, car les données contenues au rapport de l’évaluatrice sont insuffisantes pour lui permettre de s’assurer de son exactitude.

La faiblesse de la démonstration apportée par l’évaluatrice n’entraîne pas cependant un constat similaire pour la conclusion de valeur qu’elle défend. [ 33 ] Selon Camping Granby, l’inscription au rôle ne peut jouir d’une présomption d’exactitude, car le TAQ, par son analyse, la remet en question. [ 34 ] Le Tribunal note que la L.F.M. ne contient pas une disposition intégrant explicitement cette présomption. [ 35 ] La juridiction du TAQ est donnée par l’article 138.5 L.F.M. qui édicte que « la personne qui a fait la demande de révision peut, si elle n'a pas conclu une entente en vertu de l'article 138.4, former devant le Tribunal un recours ayant le même objet que la demande ». [ 36 ]

L'article 143 L.F.M. détermine ensuite que « le Tribunal ne peut modifier, ajouter ou supprimer une inscription si l’exactitude, l’absence ou la présence de celle-ci n’a pas fait l’objet d’un recours instruit devant lui ». [ 37 ] Le Tribunal n’est tenu de modifier, ajouter ou supprimer l’inscription que si l’erreur ou l’irrégularité constatée est susceptible de causer un préjudice réel. [16] [ 38 ] Indirectement, le principe de l’exactitude présumée d’une inscription au rôle est ainsi énoncé par le fait que la plainte ne peut entraîner une modification que si un préjudice réel est démontré.

[ 39 ] Ce préjudice réel peut-il résulter d’une analyse de l'ensemble de la preuve où les deux parties ont manqué leur objectif ? [ 40 ] Camping Granby nous réfère à la décision de la Cour d'appel dans Hôtel Château Royal [17] comme la principale source de son argumentation. [ 41 ] La Cour d'appel retourne, dans cette affaire, le dossier au Bureau de révision de l’évaluation foncière (BREF) après qu’elle eut constaté que la valeur défendue par l’autorité municipale était différente de celle inscrite au rôle sur la répartition bâtisse/terrain.

Elle y voit une renonciation à la présomption d’exactitude. [18] Dans le présent cas, si la valeur totale de l’immeuble, telle que défendue par la CUM, peut paraître s’approcher de la valeur inscrite, la différence réelle ressort lorsque les composantes de l’unité sont examinées (2 787 000 $ pour le terrain contre une valeur inscrite de 1 592 600 $ et 5 767 000 $ pour le bâtiment contre une valeur inscrite de 7 349 900 $). Pour ce seul motif, la modification ne pouvait être qualifiée de mineure et le BREF ne pouvait faire reposer sa conclusion sur la présomption d’exactitude de la valeur inscrite.

En soutenant une valeur différente de celle inscrite au rôle d'évaluation, la CUM perdait le bénéfice de la présomption d'exactitude. Il s’agissait d’un cas où, comme le dit le juge Gendreau dans Atlantic Construction , la tâche de l’appelante était facilitée par la position prise par la municipalité. [ 42 ] Elle note, de plus, que le BREF avait rejeté des prémisses importantes de l’évaluation proposée par l’autorité municipale.

Elle en conclut donc : [19] (…) Ainsi les fondements de l’évaluation soutenue par la CUM étant écartés par le BREF et la présomption d'exactitude ne pouvant s'appliquer, rien ne pouvait plus justifier, ni de près ni de loin, la valeur inscrite. La conclusion du BREF retenant la valeur inscrite est, dans les circonstances, si déraisonnable qu'il n'est pas utile de s'interroger sur la norme de contrôle. [ 43 ] Dans notre cas, la valeur inscrite est défendue.

La démarche de l’évaluatrice est cependant fortement critiquée par le TAQ. [49] Compte tenu de l’ensemble de ces observations et commentaires, le Tribunal ne peut accorder aucune crédibilité à la démarche présentée par M. Barbarie. (Évaluateur de Camping Granby) [50] La preuve de la

partie intimée n’est guère plus convaincante. [18] (Référence ajoutée) [ 44 ] Est-ce suffisant pour justifier une intervention en appel ? [ 45 ] L'arrêt Hôtel Château Royal réaffirme la présomption d’exactitude d’une inscription au rôle. Elle y voit une application du principe général qui veut que celui qui se plaint de l’inexactitude d’une inscription a le fardeau de la preuve [19] . Elle cite une de ses décisions antérieures [20] : [15] Il est acquis que la plaignante avait le fardeau de prouver que la valeur contestée était erronée. Cette valeur bénéficiait d’une présomption d’exactitude.

Commentant cette présomption d’exactitude, le juge Nichols, dans Empire Cold Storage Ltd . c. Montréal (Communauté urbaine) (1987) 11 Q.A.C. 312 , disait cependant: Ce n’est, en définitive qu’une application du principe de droit commun énoncé en termes généraux à l’article 1203 du Code civil.

Celui qui conteste l’obligation que la loi lui impose par suite du dépôt d’un rôle d’évaluation doit justifier les faits sur lesquels est fondée sa contestation. [ 46 ] Quelques années auparavant, la Cour d'appel avait confirmé l’évaluation municipale malgré les déficiences constatées dans la démarche de l’estimateur municipal.

Elle affirmait [21] : [17] Cela signifie donc que les corrections mineures proposées aux valeurs inscrites au rôle ou celles ne visant qu’un aspect bien précis n’ont pas pour effet de placer sur les épaules de la municipalité le fardeau d’établir généralement l’évaluation de l’immeuble laissant au contribuable le rôle de contrer cette preuve. Cela ne retire pas au plaignant l’obligation de démontrer que l’évaluation contient une injustice, est erronée en fait ou qu’elle prend appui sur des principes inexacts, faux ou inapplicables.

Sa tâche pourrait sans doute être facilitée par la position prise par la municipalité et en ce sens son fardeau sera allégé. [ 47 ] Plus récemment, elle édicte [22] : [7] En premier lieu, il ressort nettement du jugement de la Cour du Québec que le juge a inversé le fardeau de preuve en reprochant à la municipalité de ne pas avoir fait la démonstration du bien-fondé de son évaluation Il est de jurisprudence et de doctrine constantes que la valeur inscrite au rôle d'évaluation jouit d'une présomption de validité.

Le fardeau de démontrer son inexactitude repose sur les épaules du plaignant. (Références omises) [ 48 ] Selon la preuve administrée par la Ville de Granby, la valeur inscrite au rôle est fondée sur une vente comparable qui permet à l’évaluateur d’affirmer que chaque site de camping vaut 6 600 $ [23] . [ 49 ] Les commentaires critiques du TAQ portent surtout sur le fait que l’évaluatrice a privilégié l’approche de la parité sans la compléter par celles du coût ou du revenu [24] . [ 50 ] Le TAQ se questionne ensuite sur le caractère véritablement comparable du Camping Bromont, par rapport au sujet, qui ne comporte ni résidence ni érablière et moins d’emplacements de camping de superficie restreinte.

On ignore cependant si cela se serait traduit par une baisse substantielle de la valeur globale attribuée par la Ville de Granby à la propriété de Camping Granby.

[ 51 ] Le Tribunal est d’avis que le TAQ s’en prend à la méthodologie suivie par l’évaluatrice et au caractère non convaincant de son rapport. Sa conclusion de valeur n’est pas pour autant remise en cause. [ 52 ] En l'absence d’une preuve d’un préjudice réel à ce chapitre, le TAQ refuse d’intervenir conformément à l'article 147 L.F.M. déjà cité. [25] [ 53 ] La Cour du Québec ne révise pas cette décision qui apparaît raisonnable et bien fondée en droit à sa face même.

POUR CES MOTIFS, LA COUR : REJETTE l’appel à l’égard de la décision du Tribunal administratif du Québec rendue le 25 mai 2016 dans le dossier SAI-M-215608- 1309; CONDAMNE Camping Granby inc. aux frais de justice. __________________________________ JACQUES TREMBLAY J.C.Q. M e Yassir Madih Madih & Associés, Avocats 6401, rue Jean-Talon Est, suite 100 Montréal (Québec) H1S 3E7 Avocat de l’Appelante M e Paul Wayland Dufresne Hébert Comeau 800, rue du Square-Victoria, bureau 4500 Montréal (Québec) H4Z 1J2 Avocat de l’Intimée Date d’audience : 22 mai 2018