2013 QCCA 1306, 2013 QCCA 1306

4164857 Canada inc. c. Montréal (Ville de) (arrondissement de Pierrefonds-Roxboro) 2013 QCCA 1306 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE MONTRÉAL N° : 500-09-022638-126 (500-17-065312-111) DATE : Le 1 er août 2013 CORAM : LES HONORABLES PIERRE J. DALPHOND, J.C.A. ALLAN R. HILTON, J.C.A. DOMINIQUE BÉLANGER, J.C.A. 4164857 CANADA INC. APPELANTE - demanderesse c.

VILLE DE MONTRÉAL L'ARRONDISSEMENT DE PIERREFONDS-ROXBORO (MONTRÉAL) et GUY BERNARD INTIMÉS - défendeurs ARRÊT [ 1 ] L’appelante se pourvoit contre un jugement de la Cour supérieure, district de Montréal, rendu le 30 mars 2012 (l'honorable Hélène Le Bel), qui rejette sa requête en mandamus afin d'obtenir un permis de construction. [ 2 ] Pour les motifs du juge Dalphond, auxquels souscrivent les juges Hilton et Bélanger, LA COUR : [ 3 ] REJETTE l’appel avec dépens. PIERRE J. DALPHOND, J.C.A. ALLAN R. HILTON, J.C.A. DOMINIQUE BÉLANGER, J.C.A.

M e Louis Beauregard M e Vanessa Hergett BEAUREGARD AVOCATS Pour l'appelante M e Éric Couture M e Veronica Mollica

DAGENAIS, GAGNIER, BIRON Pour les intimés Date d’audience : 11 juin 2013 MOTIFS DU JUGE DALPHOND [ 4 ] Un promoteur immobilier peut-il prétendre à des droits acquis avant une modification à la réglementation municipale du simple fait qu’il a déposé une demande pour l’approbation d’un plan d’implantation et d’intégration architecturale (PIIA), mais non pour un permis de construction? [ 5 ] Pour les motifs qui suivent, je suis d’avis que non. LE CONTEXTE [ 6 ] En 2003, la société appelante, un promoteur immobilier, fait l’acquisition d’un vaste terrain situé dans la municipalité de Montréal, en bordure de la rivière des Prairies. Ce terrain est situé en grande

partie en zone inondable. [ 7 ] Au moment d’acquisition, l’appelante croit possible d’y aménager une tour d’habitation d’au moins 12 étages. En réalité, le règlement de zonage en vigueur ( Règlement n o 1047 sur le zonage ) ne permet pas une construction de plus de huit étages, et ce, hors la zone inondable 0-20 ans. [ 8 ] À partir de 2006, des discussions entre les parties se tiennent pour évaluer la possibilité d’intégrer le lot de l’appelante au parc- nature des Rapides-du-Cheval-Blanc. En 2007, un avis de réserve est publié à cette fin.

Les discussions achoppent et l’appelante élabore en 2009 un projet de construction résidentielle. [ 9 ] Le 11 janvier 2010, l’appelante fait parvenir officiellement à la direction de l’arrondissement de Pierrefonds-Roxboro, une demande, accompagnée d’aucun formulaire, mais à laquelle est jointe un chèque de 4 480 $ (le tarif pour l’obtention d’un PIIA) portant la mention manuscrite « PIIA application fee for construction permit ». [ 10 ] Le 21 janvier 2010, M.

Quesnel, le conseiller en aménagement de l’arrondissement, informe l’appelante que sa demande de PIIA est incomplète et lui fournit une liste des items à compléter. [ 11 ] Le 19 février 2010, le président de l’appelante rencontre la mairesse de l’arrondissement. Cette dernière l’avise que des citoyens résidant à proximité du terrain s’opposent au projet.

Elle ne fait pas mention de modifications réglementaires à venir. [ 12 ] S’engagent ensuite deux processus distincts de modifications réglementaires. [ 13 ] Le 22 février 2010, un avis de motion pour amender le Règlement n o 1047 sur le zonage est présenté au conseil de l’arrondissement. Il est précisé que la zone correspondant au terrain de l’appelante ne pourra faire l’objet d’une construction de plus de trois étages.

Cette démarche d’amendement n’aboutira pas puisque, avant la fin des étapes requises, l’arrondissement entreprend et complète un deuxième processus de modification réglementaire. [ 14 ] Ce deuxième processus consiste en l’adoption d’un règlement unifié d’urbanisme pour l’arrondissement de Pierrefonds- Roxboro ( Règlement de zonage , CA29 0040). En effet, jusqu’alors, l’arrondissement était régi par les règlements d’urbanisme des deux anciennes municipalités constituant maintenant l’arrondissement (Pierrefonds et Roxboro).

Le 3 mai 2010, un avis de motion est donc présenté au conseil de l’arrondissement afin d’adopter un règlement d’urbanisme unifié. Cet avis de motion ne comprend pas de modification au lot de l’appelante. Ce n’est que lors de l’adoption du second projet de règlement, le 7 juin 2010, que l’arrondissement intègre la diminution du nombre d’étages permis sur le lot de l’appelante (de 8 à 3 étages). [ 15 ] Le Règlement de zonage , CA29 0040, entre en vigueur le 19 juillet 2010. [ 16 ] Entre janvier et juillet 2010, l’appelante ne fournit pas les documents indiqués à la liste de M.

Quesnel, ni ne s’empresse de faire une demande pour un permis de construction. Les parties en conviennent, le formulaire requis pour un permis de construction n’a été rempli par l’appelante que le 7 juillet 2010 avec la remise d’un chèque de 120 000 $ correspondant au montant requis pour un permis de construction.

LE JUGEMENT DE PREMIÈRE INSTANCE [ 17 ] Après une analyse détaillée de la preuve, la juge rejette les allégations de mauvaise foi à l’encontre des intimés, exprimant l’avis que la modification « se défend sur le plan urbanistique » et qu’il n’y a aucune preuve que les intimés ont agi de cette manière pour « réduire la valeur du terrain ou [pour] faciliter son acquisition ». [ 18 ] Quant à la demande déposée le 11 janvier 2010, la juge conclut qu’elle n’était pas substantiellement complète; de toute façon, il s’agissait d’une demande d’approbation de PIIA, et non d’un permis de construction. [ 19 ] Sur la demande suivante du 7 juillet 2010, la juge doute de sa conformité.

De toute façon, elle ne peut faire naître des droits acquis puisque, selon elle, un effet de gel était alors en vigueur découlant de l’adoption le 7 juin 2010, du nouveau règlement

d’urbanisme (Règlement de zonage, CA29 0040). La juge retient, subsidiairement, que la municipalité avait décidé de la modificationantérieurement à la demande du permis de construction et avait agi de bonne foi, ce qui permettait de faire échec aux droits acquis, s’il enest, selon les enseignements de la Cour suprême du Canada dans City of Ottawa v. Boyd Builders, (SCC), [1965] S.C.R.408. [20] Finalement, la juge souligne qu’elle n’aurait pas pu octroyer directement le permis de construction à l’appelante, puisque lamunicipalité doit antérieurement exercer son pouvoir discrétionnaire d’analyse du PIIA.

Elle est aussi d’avis que la requête en mandamuspour obtenir le permis n’a pas été initiée dans un délai raisonnable si l’appelante veut plaider droits acquis depuis janvier 2010. LES MOYENS D’APPEL [21] L’appelante demande notamment à la Cour de réévaluer l’ensemble de la preuve pour conclure que les intimés étaient demauvaise foi dans la modification réglementaire et l’octroi de permis.

Elle affirme que la modification réglementaire a été faite pournuire délibérément à son projet et que les intimés n’ont pas été transparents dans leur démarche. [22] Sur la demande de janvier 2010, l’appelante soutient qu’elle était substantiellement conforme.

Subsidiairement, elle plaidequ’une telle demande, même incomplète, constituait une étape formelle à l’obtention du permis de construction, lui donnant le droitd’obtenir ensuite un tel permis, et ce, selon le droit en vigueur en janvier 2010. [23] Sur l’effet de gel créé par l’avis de motion du 3 mai 2010 relatif au nouveau règlement, l’appelante maintient qu’il ne peut laviser puisqu’il ne mentionne pas une modification de l’affectation permise de son lot, ni d’ailleurs le projet de règlement alors déposé.De plus, cet avis constitue en réalité un deuxième avis par rapport à celui de février 2010.

Or, selon elle, des avis consécutifs ne peuventêtre utilisés pour créer des effets de gel successifs. [24] Finalement, l’appelante conteste les conclusions de la juge sur le délai raisonnable et l’impossibilité pour les tribunauxd’ordonner la délivrance du permis. L’ANALYSE I. Demande du 11 janvier 2010 [25] La

Loi sur l’aménagement et l’urbanisme, L.R.Q., A-19.1 (LAU), autorise les municipalités à adopter des règlements deconstruction et à exiger des permis de construction. La construction d’immeubles sur un territoire municipalisé peut donc requérirl’obtention au préalable d’un permis de construction et la preuve d’un projet conforme à la réglementation. À la ville de Montréal, laresponsabilité pour la délivrance des permis de construction relève des arrondissements (art. 129 et suivants de la Charte de la Ville deMontréal, L.R.Q., c.

C-11.4). [26] En vertu de cette même loi, les municipalités dotées d’un comité consultatif d’urbanisme sont autorisées à adopter, si elles lesouhaitent, un règlement leur permettant, comme le soulignent les auteurs Lorne Giroux et Isabelle Chouinard, « Les pouvoirsmunicipaux en matière d’urbanisme » dans Collection de droit 2012-2013, vol. 7 « Droit public et administratif », Cowansville(Québec), Éditions Yvon Blais, 2012, p. 431, à la p. 466 « d’exercer un contrôle d’ordre qualitatif sur l’implantation et l’architecture etdes constructions, l’aménagement des terrains et les travaux qui y sont reliés » : 145.15.

Le conseil d’une municipalité dotée d’uncomité consultatif d’urbanisme peut, parrèglement, assujettir la délivrance de permis deconstruction ou de lotissement ou de certificatsd’autorisation ou d’occupation à l’approbation deplans relatifs à l’implantation et à l’architecturedes constructions ou à l’aménagement desterrains et aux travaux qui y sont reliés. 145.15.

The council of a municipality where aplanning advisory committee has beenestablished may, by by-law, subordinate theissue of a building or subdivision permit or acertificate of authorization or occupancy to theapproval of plans relating to the site andarchitecture of the constructions or thedevelopment of the land and related work.

145.16. Le règlement doit : 1° indiquer toute zone ou catégorie deconstructions, de terrains ou de travaux visée; 2° déterminer les objectifs applicables àl’implantation et à l’architecture desconstructions ou à l’aménagement des terrains,ainsi que les critères permettant d’évaluer si cesobjectifs sont atteints; 3° prescrire le contenu minimal des plans etexiger, notamment, qu’ils contiennent l’un ouplusieurs des éléments suivants:

a) la localisation des constructions existantes etprojetées;

b) l’état du terrain et l’aménagement qui en estprojeté;

c) l’architecture des constructions qui doiventfaire l’objet de travaux de construction, detransformation, d’agrandissement ou d’addition;

d) la relation de ces constructions avec lesconstructions adjacentes; 4° prescrire les documents qui doiventaccompagner les plans; 5° prescrire la procédure relative à la demandede permis de construction ou de lotissement ou àla demande de certificat d’autorisation oud’occupation lorsque la délivrance de ce permisou certificat est assujettie à l’approbation desplans. 145.16.

The by-law must: (1) specify every zone and every class ofconstruction, land or work to which it applies; (2) determine objectives regarding site planningand the architecture of constructions or thedevelopment of the land, and set out criteriapermitting to assess whether the objectives havebeen achieved; (3) prescribe the minimum content of the plansand, in particular, require that they include one orseveral of the following components: (

a) the location of existing and proposedconstructions; (

b) a description of the land and the proposeddevelopment work; (

c) the architecture of the constructions to bebuilt, converted, enlarged or added to; (

d) the relations between such constructions andadjacent constructions; (4) prescribe the documents that must besubmitted with the plans; (5) prescribe the procedure applicable to anapplication for a building or subdivision permitor a certificate of authorization or occupancywhere the issue of such a permit or certificate issubordinated to the approval of plans. [soulignement ajouté] [27] L’approbation d’un PIIA relève d’un pouvoir discrétionnaire à être exercé par le conseil municipal.

Cette étape précède ladélivrance par un fonctionnaire municipal d’un permis de construction et s’ajoute donc à la démonstration usuelle par la personne queson projet satisfait les exigences prévues aux règlements de zonage et de construction. (L.Giroux et I. Chouinard, précités). [28] L’appelante ne conteste pas que l’arrondissement s’est doté d’un tel contrôle qualitatif.

Le conseil de l’arrondissement dePierrefonds-Roxboro (après consultation de son comité consultatif d’urbanisme) devait approuver le PIIA préalablement à la délivranced’un permis de construction par le fonctionnaire autorisé. [29] Il s’agit donc d’une condition pour obtenir un permis de construction et non de la première et unique démarche requise d’unepersonne auprès de l’arrondissement pour la réalisation de son projet. Contrairement à la situation décrite dans l’arrêt Carrières P.C.M.(1994) inc. c.

Warwick (Municipalité du canton de), (QC CA), [2002] R.J.Q. 302 (C.A.), l’obtention d’un PIIA n’estqu’un élément supplémentaire de conformité auquel doit satisfaire la personne qui sollicite un permis. [30] L’appelante fait cependant valoir que lorsque l’approbation d’un PIIA est requise, elle constitue une étape si indissociable àl’obtention du permis de construction qu’il en résulte des droits acquis audit permis advenant une modification subséquente aux normes

applicables en matière de zonage.

Par voie de conséquence, les modifications subséquentes au 11 janvier 2010 au règlement sur lezonage ne seraient pas opposables à l’appelante. [31] Avec égard, je ne peux souscrire à cette proposition. [32] En effet, il n’est pas obligatoire pour une municipalité d’adopter un règlement assujettissant l’obtention d’un permis deconstruction à l’approbation du PIIA, l’art. 145.15 LAU conférant à cet égard une option à la municipalité. [33] Dans le cas d’une municipalité où il n’existe pas une telle exigence, il est évident que des droits acquis ne peuvent résulter qued’une demande complète ou substantiellement complète d’un permis de construction (City of Ottawa v.

Boyd Builders, précité), ce quiinclut le paiement des droits exigibles, ici 120 000 $. [34] Prétendre que le législateur a voulu, en permettant aux municipalités d’exiger l’approbation préalable d’un PIIA, concéder lapossibilité de se constituer des droits acquis plus facilement (paiement de la modique somme de 4 480 $ plutôt que 120 000 $) me paraîtcontraire à l’intention législative. [35] En effet, en conférant aux municipalités la possibilité d’un regard sur la facture d’un projet, le législateur n’a pas voulusimplifier les choses pour les personnes qui demandent un permis, mais bien accorder plus de pouvoirs aux municipalités pour contrôlerleurs projets.

Il serait absurde au sens de l’arrêt Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), (CSC), [1998] 1 R.C.S. 27, paragr. 20-27, que cette augmentation de l’encadrement réglementaire résulte en l’acquisition plus facile de droits acquis. [36] En réalité à Roxboro, pour prétendre à des droits acquis, la personne doit non seulement faire une demande de permis deconstruction complète ou substantiellement complète (Placements Val des Arbres Laval inc. c.

Laval (Ville de), J.E. 87-588 (C.A.)), mais elle doit utiliser le formulaire émis par l’arrondissement (art. 26 du Règlement no 1051 sur les permis et certificats), acquitter les droitsexigibles et avoir obtenu le PIIA ou, à tout le moins, en faire en même temps la demande, puis l'obtenir[1]. [37] Il s’ensuit qu’en l’espèce, l’appelante ne peut prétendre avoir des droits acquis à compter de janvier 2010, faute d’une demandede permis de construction et du paiement des droits exigibles à cette date (art. 120 LAU). II.

Demande du 7 juillet 2010 [38] Je partage l’opinion de la juge de première instance que l’adoption, le 7 juin 2010, moins de deux mois après l’avis de motion,du second projet de Règlement de zonage, CA29 0040, a dès lors eu un effet de gel qui s’est continué jusqu’à l’entrée en vigueur duditrèglement le 19 juillet 2010, moins de quatre mois après l’avis[2]. [39] Si la présentation d’un avis de motion par le conseil d’un arrondissement est suffisante pour générer un gel (art. 114 LAU), celane peut qu’être plus vrai de l’adoption par ledit conseil du règlement annoncé par l’avis, mais dont l’entrée en vigueur est assujettie àl’approbation du conseil de la ville centre. [40] Le simple fait que le règlement adopté, après consultation publique, diffère de celui joint à l’avis de motion ne peutlogiquement se solder en une absence d’effet de gel pour une disposition plus restrictive contenue au règlement finalement adopté.Certes, la restriction ne peut avoir d’effet rétroactif au jour de l’avis, mais cela ne la prive pas d’effet à compter de son adoption.

Tellem’apparaît la seule conclusion logique eu égard à l’intention législative qui se dégage des art. 114, 117 et 145.20.1 LAU. [41] Je rappelle que ce second projet de règlement était disponible pour consultation avant son adoption, qu’un avis public de sonadoption a été donné et qu’il pouvait être soumis à la procédure de demande d'approbation référendaire.

Son contenu était donc public;l’appelante était d’ailleurs pleinement consciente de la modification qui s’y trouvait. [42] Subsidiairement, j’ajoute qu’au moment où l’appelante fait officiellement sa première demande pour un permis de construction,le 7 juillet 2010, il ne fait pas de doute que l’arrondissement a fait connaître, et ce, depuis février 2010, son intention de modifier lezonage du lot de l’appelante afin de limiter la hauteur de tout immeuble à y construire à un maximum de trois étages.

Je retiens aussi laconclusion de la juge du procès que l’arrondissement a alors exercé son pouvoir discrétionnaire de bonne foi (Chemin de fer CanadienPacifique c. Vancouver (Ville), 2006 CSC 5, [2006] 1 R.C.S. 227). L’appelante n’a su démontrer que cette conclusion factuelle étaitentachée d’une erreur manifeste et dominante. De même, rien ne laisse entendre que la modification au zonage était déraisonnable(Catalyst Paper Corp. c. North Cowichan (District), 2012 CSC 2, [2012] 1 R.C.S. 5). L’appelante ne peut dans ce contexte faire valoirdes droits acquis, s’il en est (City of Ottawa v.

Boyd Builders, précité; Placements Val des Arbres Laval inc. c. Laval (Ville de), précité). [43] Quant aux autres moyens plaidés par l’appelante, il devient inutile d’en disposer. LA CONCLUSION [44] Pour ces motifs, je suis d’avis de rejeter l’appel avec dépens. PIERRE J. DALPHOND, J.C.A.