2021 QCCA 1303, 2021 QCCA 1303

Fédération des transporteurs par autobus c. Société de transport du Saguenay 2021 QCCA 1303 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE QUÉBEC N° : 200-09-010175-203 (150-17-003572-176) DATE : 30 août 2021 FORMATION : LES HONORABLES YVES-MARIE MORISSETTE, J.C.A. SUZANNE GAGNÉ, J.C.A. SOPHIE LAVALLÉE, J.C.A. FÉDÉRATION DES TRANSPORTEURS PAR AUTOBUS AUTOBUS LATERRIÈRE INC. APPELANTES – demanderesses c.

SOCIÉTÉ DE TRANSPORT DU SAGUENAY COMMISSION SCOLAIRE CENTRAL QUÉBEC INTIMÉES – défenderesses ARRÊT [ 1 ] Les appelantes se pourvoient contre un jugement rendu le 10 mars 2020 par la Cour supérieure, district de Chicoutimi (l’honorable Denis Jacques), qui rejette leur pourvoi en contrôle judiciaire contre des résolutions adoptées par l’intimée Commission scolaire Central Québec. [ 2 ] Pour les motifs de la juge Gagné, auxquels souscrivent les juges Morissette et Lavallée, LA COUR : [ 3 ] ACCUEILLE l’appel; [ 4 ] INFIRME le jugement de la Cour supérieure; [ 5 ] ACCUEILLE le pourvoi en contrôle judiciaire; [ 6 ] ANNULE les résolutions 17-06.10c), 17-09.11f) et 17-11.11f) adoptées par la Commission scolaire Central Québec; [ 7 ] ANNULE les contrats intervenus entre la Commission scolaire Central Québec et la Société de transport du Saguenay par suite de ces résolutions; [ 8 ] SUSPEND l’exécution de la déclaration de nullité des résolutions 17-06.10c) et 17-09.11f) ainsi que du contrat de transport d’élèves pour les années 2017 à 2022 jusqu’au 30 juin 2022; [ 9 ] LE TOUT avec frais de justice en faveur des appelantes, tant en première instance qu’en appel.

YVES-MARIE MORISSETTE, J.C.A.

SUZANNE GAGNÉ, J.C.A. SOPHIE LAVALLÉE, J.C.A.

M e Isabelle Simard SIMARD, BOIVIN, LEMIEUX Pour les appelantes M e Vincent Gingras M e Guillaume Renauld THERRIEN, COUTURE, JOLI-COEUR Pour l’intimée Société de transport du Saguenay M e Pierre Duquette NORTON, ROSE, FULBRIGHT CANADA Pour l’intimée Commission scolaire Central Québec Date d’audience : 6 mai 2021 MOTIFS DE LA JUGE GAGNÉ [ 10 ] Les appelantes, Fédération des transporteurs par autobus (« Fédération ») et Autobus Laterrière inc. (« Laterrière »), se pourvoient contre un jugement de la Cour supérieure, district de Chicoutimi (l’honorable Denis Jacques), qui, le 10 mars 2020, rejette leur pourvoi en contrôle judiciaire contre des résolutions adoptées par l’intimée Commission scolaire Central Québec (« Commission ») [1] .

Ces résolutions concernent des contrats de transport d’élèves conclus avec l’autre intimée, Société de transport du Saguenay (« Société »). [ 11 ] Le débat en appel porte sur le caractère raisonnable du délai dans lequel le pourvoi en contrôle judiciaire a été signifié et sur les modalités d’octroi des contrats de transport d’élèves.

Pour l’essentiel, il s’agit de décider si la Commission pouvait, avant de procéder par soumissions publiques, négocier de gré à gré des contrats de transport exclusif d’élèves avec la Société. -I- [ 12 ] Les faits ne sont pas contestés et, brossés à grands traits, ils consistent en ceci. [ 13 ] La Fédération est un organisme sans but lucratif créé en 2014 par la fusion de l’Association des propriétaires d’autobus du Québec (« APAQ ») et l’Association du transport écolier du Québec. [ 14 ] Laterrière est une entreprise privée qui se spécialise dans divers types de transport de personnes, dont le transport scolaire.

Elle est membre de la Fédération depuis la création de celle-ci en 2014, après avoir été membre de l’APAQ. [ 15 ] Depuis au moins 2005, la Fédération et ses prédécesseures font valoir que l’

article 13 du Règlement sur le transport des élèves [2] , dont il sera question plus loin, favorise indûment les sociétés de transport en commun au détriment des transporteurs privés.

Elles demandent que cette disposition soit abrogée ou tout au moins modifiée de façon que le transport des élèves découlant d’un contrat conclu avec une société de transport en commun doive être intégré à son service régulier; autrement dit, qu’il ne puisse s’agir d’un contrat de transport exclusif d’élèves. [ 16 ] En 2012, après demande de soumissions publiques, la Commission accorde à Laterrière un contrat de cinq ans (2012-2017) pour le transport des élèves de l’école primaire Riverside située à Arvida.

Ce contrat est d’une valeur de 360 605,27 $. [ 17 ] Le 11 mai 2017, les membres du comité consultatif de transport des élèves de la Commission [3] discutent de certains problèmes rencontrés avec Laterrière et de la possibilité que le transport des élèves de l’école Riverside soit désormais assuré par la Société. S’amorce alors une négociation de gré à gré entre la Commission et la Société. [ 18 ] Le 24 mai 2017, la Société adopte des résolutions lui permettant de conclure, à

titre de projet pilote, un contrat de transport exclusif d’élèves avec la Commission et autorisant son directeur général à lancer un appel d’offres pour l’acquisition de cinq autobus et d’un minibus d’écoliers usagés. [ 19 ] Le 14 juin 2017, la Commission adopte la résolution 17-06.10c) accordant à la Société un contrat de transport exclusif d’élèves d’une valeur de 301 353,49 $ pour les années 2017 à 2022. [ 20 ] Dès le 19 juin 2017, la Fédération dénonce, par voie de communiqué, ce qu’elle considère comme de la concurrence déloyale.

Elle fait valoir, notamment, que « les lois et règlements actuels favorisent la Société de transport au détriment des transporteurs privés et pas nécessairement au profit des contribuables » [4] . Laterrière, de son côté, envoie un courriel à la Commission afin de discuter de la fin de leur relation d’affaires et obtenir certains documents. [ 21 ] Le 22 juin 2017, la Commission répond à Laterrière en attirant son attention sur l’

article 13 du Règlement sur le transport des élèves ; elle joint à son courriel une copie de la résolution 17-06.10c).

Dans les semaines qui suivent, les appelantes continuent à protester auprès de la Commission et de différentes associations et instances gouvernementales. [ 22 ] Le 15 septembre 2017, la Commission adopte la résolution 17-09.11f) visant l’ajustement du contrat pour l’un des parcours. [ 23 ] Le 24 octobre 2017, le pourvoi en contrôle judiciaire est signifié aux intimées. [ 24 ] Le 22 novembre 2017, la Commission adopte la résolution 17-11.11f) attribuant à la Société un contrat d’une année (2017-2018) pour un autobus de 17 passagers. -II- [ 25 ] Le juge de première instance est d’avis que le délai de plus de 120 jours qui s’est écoulé entre le 22 juin 2017 [5] et la signification du pourvoi en contrôle judiciaire n’est pas raisonnable et que la demande pourrait être rejetée pour cette seule contravention à l’article 529 al. 3 C.p.c.

Il procède néanmoins à l’analyse des questions soulevées et en vient à la conclusion que la demande doit aussi être rejetée sur le fond. [ 26 ] Les appelantes avancent que le juge a erré tant dans l’appréciation du délai raisonnable que dans l’interprétation des dispositions législatives et réglementaires applicables. Pour l’essentiel, leur thèse est que les sociétés de transport en commun ne peuvent effectuer du transport exclusif d’élèves pour l’entrée et la sortie quotidienne des classes et que l’

article 13 du Règlement sur le transport des élèves ne vise que le transport intégré au service régulier de transport de ces sociétés. -III- Le délai raisonnable [ 27 ] Il est bien établi qu’un délai de 30 jours est généralement considéré comme raisonnable et qu’au-delà de ce délai, il appartient à la

partie demanderesse de démontrer des circonstances exceptionnelles. [ 28 ] Ce délai de 30 jours n’est toutefois pas automatique et peut varier selon le type de recours, la matière qui est en cause et les circonstances de chaque cas. Comme l’explique le juge Morissette, pour la Cour, dans Bellemare c.

Lisio : [23] Mais cet arrêt et les jugements assez nombreux qui vont dans le même sens ne sauraient être interprétés comme jetant les bases d’un automatisme généralisé en matière de délai raisonnable, une sorte de présomption juris tantum que toute dérogation au délai de 30 jours, même lorsque le recours exercé est une action directe en nullité, nécessite une explication.

Tout dépend du type de recours qui est exercé, de la matière en cause et des circonstances de l’espèce, l’arrêt de principe demeurant l’arrêt Port Louis . [6] [ 29 ] Dans Port Louis , le juge Gonthier détermine les facteurs pertinents à une telle analyse : la nature de l’acte attaqué, la nature de l’illégalité commise et ses conséquences, les causes du délai, la nature du droit invoqué et le comportement de la

partie demanderesse [7] . [ 30 ] Le juge, en l’espèce, reconnaît que le dépassement du délai de 30 jours n’emporte pas automatiquement le rejet du recours [8] . Il souligne par ailleurs un passage de l’arrêt Road to Home Rescue Support c. Ville de Montréal voulant que le délai de 30 jours « s’applique peu importe le motif de la contestation de la décision » [9] . [ 31 ] Cet arrêt, précisons-le, ne modifie pas le droit antérieur. D’ailleurs, la juge Bich, auteure des motifs, renvoie [10] à l’arrêt N.D. c.

Procureure générale du Québec dans lequel la Cour rappelle qu’« [u]ne flexibilité subsiste donc, ce qui s’inscrit dans le sillage d’un arrêt de principe aujourd’hui presque trentenaire » [11] , faisant référence à l’arrêt Port Louis . [ 32 ] C’est là où le juge, ceci dit avec égards, commet une erreur.

Après avoir fait état d’un échange de courriels entre Laterrière et le directeur général de la Commission au cours de l’été, il écrit : [61] Les démarches entreprises auprès de tiers, non parties aux présentes procédures, par la Fédération ne sauraient étendre le délai raisonnable jusqu’à la fin du mois d’octobre 2017. [62] Les demanderesses auraient dû déposer leur demande de pourvoi à l’encontre de la résolution attaquée alors qu’elles possédaient toutes les informations pour le faire, et ce, sans égard aux pressions politiques qu’elles pouvaient exercer auprès de différents intervenants si elles le jugeaient utile, même si ces différentes autorités n’avaient pas de pouvoir véritable sur la Commission scolaire. [63] Tel que le plaide la Commission scolaire, les démarches non judiciaires effectuées par les demanderesses auprès de tiers n’ont pas eu pour effet de suspendre les délais, ni ne peuvent justifier le délai de plus de 120 jours pour l’introduction de la demande. [12] [ 33 ] Certes, le juge pouvait considérer que les démarches non judiciaires des appelantes n’avaient pas suspendu le délai, mais une telle suspension n’est pas nécessaire pour justifier un délai de plus de 30 jours.

Même si le délai courait, le comportement des appelantes est au nombre des facteurs que le juge devait prendre en compte dans l’exercice de sa discrétion. [ 34 ] Incidemment, le directeur général de la Commission, M. Stephen Pigeon, à qui Laterrière s’est adressé le 17 juillet, n’est pas un tiers. Notons également que M. Pigeon n’a répondu au courriel de Laterrière que le 10 août, à son retour de vacances. [ 35 ] Par la suite, il s’est écoulé cinq semaines avant que la Fédération adopte une résolution afin d’intenter une demande en justice, et

environ deux mois et demi avant que le pourvoi en contrôle judiciaire soit signifié. L’affaire revêt toutefois une dimension politique et soulève une question d’interprétation législative relativement complexe. Dans les circonstances, on ne peut pas dire que les appelantes ont dormi sur leurs droits. [ 36 ] En se fondant principalement sur l’absence de suspension du délai, sans égard aux facteurs pertinents, le juge a considéré le délai de 30 jours comme s’il s’était agi d’un délai de déchéance ou de prescription. Une telle approche est erronée, car, comme l’observe la Cour dans N.D. c.

Procureure générale du Québec , « en libellant l’article 529 C.p.c. comme il l’a fait, le législateur, sagement d’ailleurs, n’a pas écrit “Le pourvoi doit être signifié dans les trente jours à partir…” » [13] . [ 37 ] Vu la matière en cause, qui est sans conteste d’intérêt public, la promptitude des appelantes à dénoncer l’illégalité de la première résolution et l’absence de préjudice pour les intimées – hormis bien sûr l’atteinte à la stabilité des décisions administratives – je suis d’avis que le délai d’un peu plus de 120 jours n’est pas déraisonnable. L’interprétation de l’

article 13 du Règlement sur le transport des élèves [ 38 ] Comme mentionné précédemment, les appelantes soutiennent que cette disposition vise le transport intégré au service régulier des sociétés de transport en commun, et non le transport exclusif. [ 39 ] Cette thèse s’appuie en large

partie sur l’historique législatif et sur des extraits du Journal des débats de commissions parlementaires de juin 1972 et mars 1982. Mais avant de recourir à cette méthode d’interprétation, il faut dire quelques mots de l’organisation du transport scolaire au Québec [14] . [ 40 ] La

Loi sur l’instruction publique [15] habilite une commission scolaire (aujourd’hui appelée centre de services scolaire) à organiser le transport de tout ou

partie de ses élèves et à contracter à cette fin avec un transporteur [16] . [ 41 ] Les contrats de transport d’élèves sont accordés après négociation de gré à gré ou après demande de soumissions publiques. Dans ce dernier cas, la commission scolaire doit retenir la plus basse soumission conforme, sauf autorisation ministérielle [17] . [ 42 ] Les modalités d’octroi des contrats de transport scolaire sont prévues par le Règlement sur le transport des élèves . La sous-

section § 1 intitulée « Négociations avant soumissions publiques » autorise une commission scolaire, avant de procéder par soumissions publiques, à négocier de gré à gré un contrat avec certains transporteurs [18] . [ 43 ] Parmi ces transporteurs figurent les sociétés de transport en commun instituées en vertu de la

Loi sur les sociétés de transport en commun [19] . Celles-ci sont des personnes morales de droit public [20] dont la mission consiste à assurer, par des modes de transport collectif, la mobilité des personnes dans son territoire et parfois même hors de celui-ci [21] . En plus d’exploiter une entreprise de transport en commun, elles peuvent offrir des services spécialisés dont, notamment, des services adaptés aux besoins des élèves de niveaux primaire et secondaire [22] . Enfin, l’

article 84 de la

Loi sur les sociétés de transport en commun prévoit qu’une société peut conclure un contrat de transport d’élèves dans le cadre de la

Loi sur l’instruction publique . [ 44 ] Les autres transporteurs avec qui une commission scolaire peut, avant soumissions publiques, négocier de gré à gré un contrat de transport d’élèves sont les titulaires de permis de transport par autobus urbain ou interurbain et les transporteurs privés avec lesquels elle était liée par contrat l’année scolaire précédente, selon certaines conditions. [ 45 ] À ce stade, il convient de reproduire les articles 13 , 14 et 15 du Règlement sur le transport des élèves [23] :

13 . La commission dont le territoire recoupe celui d’un organisme public de transport en commun ou l’établissement d’enseignement situé sur le territoire d’un tel organisme doit lui offrir, au moins 10 jours avant de procéder à des négociations de gré à gré ou avant de procéder par soumissions publiques, la possibilité d’assurer le service de transport qui est requis pour les élèves résidant sur le territoire de cet organisme public de transport en commun. 14 .

La commission ou l’établissement d’enseignement est autorisé, avant de procéder par soumissions publiques, à négocier de gré à gré un contrat avec un titulaire de permis de transport par autobus urbain ou interurbain ou avec un transporteur qui fournit un service municipal ou intermunicipal de transport pour les personnes handicapées.

Le transport des élèves découlant d’un tel contrat doit, selon le cas, être intégré au service régulier de transport par autobus urbain ou interurbain de ce titulaire ou au service municipal ou intermunicipal de transport pour les personnes handicapées fourni par ce transporteur. 15 . Sous réserve de l’

article 13 , la commission ou l’établissement d’enseignement est autorisé, avant de procéder par soumissions publiques, à négocier de gré à gré un contrat avec un transporteur avec lequel il était lié par contrat l’année scolaire précédente pour du transport qui doit être effectué au moyen d’un autobus ou minibus. Cependant, cette négociation de gré à gré peut être conduite avec toute personne s’il s’agit d’un transport qui doit être effectué au moyen d’un véhicule affecté au transport des élèves. 13 .

A board whose territory coincides with the area of jurisdiction of a public transit authority, or an educational institution situated in the territory of such a board, must offer the authority, at least 10 days before proceeding with negotiations by agreement or with public tenders, the possibility of providing the transportation service required for the students residing in the area of jurisdiction of that public transit authority. 14 .

Before proceeding with public tenders, a board or an educational institution is authorized to negotiate a contract by agreement with the holder of an urban or interurban bus transport permit or with a carrier that provides a municipal or intermunicipal transport service for handicapped persons. Student transportation under such a contract must be integrated into the regular urban or interurban bus transport service of the holder or into the municipal or intermunicipal transport service for handicapped persons provided by the carrier. 15 . Subject to

section 13 , a board or an educational institution is authorized, before proceeding with public tenders, to negotiate a contract by agreement with a carrier with which it had contracted the preceding school year for transportation that is to be provided by means of a bus or minibus.

For transportation that is to be provided by means of a vehicule used for the transportation of school children such negotiations by agreement may be carried out with any person. [ 46 ] Notons qu’un titulaire de permis de transport par autobus urbain ou interurbain est aussi un transporteur privé, de sorte que celui- ci, pour employer l’expression de l’avocate des appelantes, est susceptible de porter deux chapeaux (ceux visés aux articles 14 et 15).

De plus, dans l’éventualité où la commission scolaire déciderait de procéder par soumissions publiques, il pourrait soumissionner et se voir accorder un contrat de transport exclusif d’élèves (plutôt qu’un contrat visé à l’article 14). [ 47 ] Selon les appelantes, les sociétés de transport en commun ne font habituellement pas de transport d’élèves au moyen d’autobus d’écoliers, communément appelés autobus jaunes. Le contrat accordé à la Société en l’espèce serait le premier cas de figure au Québec.

Le législateur n’avait donc pas à préciser que le transport des élèves découlant d’un contrat visé à l’article 13 devait être intégré puisque cela allait de soi. [ 48 ] Le juge rejette cet argument en se fondant sur le texte des dispositions législatives et réglementaires en cause : [74] Or, pour en arriver à une telle conclusion, les demanderesses ajoutent au texte de l’article 13 du règlement et font fi des dispositions tant de la

Loi sur l’instruction publique que de la

Loi sur les sociétés de transport en commun ainsi que de la réglementation qui en découle. [75] D’abord, la

Loi sur l’instruction publique prévoit qu’une commission scolaire peut contracter un contrat de transport scolaire d’élèves. [76] Ensuite, l’

article 5 de la

Loi sur les sociétés de transport en commun prescrit spécifiquement que la STS peut offrir des services spécialisés, dont notamment des services adaptés aux besoins des élèves de niveau primaire et secondaire. [77] À cette fin, selon l’article 84 de la même loi, une société peut conclure un contrat de transport d’élèves dans le cadre de la

Loi sur l’instruction publique . [78] Il n’y a aucune restriction dans la législation et dans la réglementation applicable pour limiter une société de transport d’exécuter soit du transport intégré, c’est-à-dire un transport intégré dans ses opérations de transport en commun, ou un transport exclusif, soit du transport servant exclusivement à une clientèle désignée, tels les élèves du niveau primaire. [79] À l’examen, l’

article 13 du Règlement sur le transport des élèves reproduit plus haut ne pose aucune limite quant à la priorité pouvant être accordée à une société de transport d’assurer le service pour les élèves résidant sur son territoire.

[80] Si le législateur avait voulu limiter aux seuls services intégrés la priorité accordée à une société de transport en vertu de l’article 13, elle l’aurait fait comme aux articles 14 et 15 du même règlement qui fait la distinction entre un service intégré et un service exclusif. [24] Il conclut que la Commission pouvait offrir à la Société d’effectuer le transport exclusif des élèves de l’école primaire Riverside située sur son territoire et que cette interprétation est sans doute la raison pour laquelle la Fédération demande l’abolition de l’

article 13 du Règlement sur le transport des élèves depuis si longtemps [25] . [ 49 ] Les appelantes reprochent au juge de s’être limité à comparer les articles 13 et 14 du Règlement sur le transport des élèves , sans égard au contexte et à l’objet de la loi. [ 50 ] Je partage leur avis. Bien que le juge ait analysé les dispositions de la

Loi sur l’instruction publique et de la

Loi sur les sociétés de transport en commun , il n’a pas accordé suffisamment d’attention à l’économie des règles qui encadrent l’organisation du transport scolaire ni à l’historique législatif. Pour les motifs qui suivent, je conclus que la priorité édictée par l’

article 13 du Règlement sur le transport des élèves vise l’intégration des élèves au service régulier de transport en commun et non le transport exclusif. *** [ 51 ] Il est depuis longtemps établi que l’interprétation législative ne peut être fondée sur le seul libellé du texte de loi [26] .

Comme l’observent des auteurs, « en interprétation législative, le texte de loi est le “début de l’histoire”, et non “toute l’histoire” » [27] . [ 52 ] Les termes d’une loi doivent en effet être lus « dans leur contexte global, en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s’harmonise avec l’esprit de la loi, l’objet de la loi et l’intention du législateur » [28] . Il s’agit là du « principe moderne » de Driedger, maintes fois cité [29] . [ 53 ] Pour déterminer l’intention du législateur, il est permis de recourir à l’historique législatif [30] .

La Cour suprême, sous la plume du juge Pigeon, écrit à ce propos : L’historique d’une législation peut servir à l’interpréter parce que les textes antérieurs sont de nature à jeter de la lumière sur l’intention qu’avait le législateur en les abrogeant, les modifiant, les remplaçant ou y ajoutant. [31] [ 54 ] Enfin, la preuve des débats parlementaires, malgré ses lacunes, peut aider à déceler l’objet d’un texte législatif ou tout au moins à comprendre le contexte de son adoption [32] . [ 55 ] En l’espèce, la façon dont le législateur a choisi d’organiser le transport scolaire au fil du temps fait

partie du contexte d’énonciation de la

Loi sur l’instruction publique et du Règlement sur le transport des élèves . Puisqu’il faut lire les termes d’une loi dans leur contexte global, l’historique législatif constitue un élément pertinent [33] . Les débats parlementaires peuvent aussi jeter un éclairage utile. [ 56 ] Les appelantes renvoient à des extraits du Journal des débats de commissions parlementaires de juin 1972 et mars 1982.

Ces débats ont eu lieu à l’occasion de deux réformes majeures dans le domaine du transport scolaire. [ 57 ] Pour l’essentiel, la réforme de 1972 visait à faire passer l’organisation du transport scolaire sous une seule autorité, soit celle des commissions scolaires régionales (auparavant, elle était sous l’autorité des commissions scolaires locales et régionales) [34] .

Au lendemain de cette réforme (année scolaire 1974-1975), la procédure régulière d’octroi de contrats était celle des soumissions publiques, mais le paragraphe 5 de l’article 475 de la Loi de l’instruction publique [35] (qui deviendra l’article 431 à la suite de la refonte législative de 1977) prévoyait la possibilité pour une commission scolaire régionale de conclure un contrat de transport d’élèves de gré à gré avec un détenteur de permis.

Le prix ou les tarifs d’un tel contrat devaient être fixés par la Commission des transports du Québec [36] . [ 58 ] Lors des travaux de la Commission permanente des Transports, des Travaux publics et de l’Approvisionnement de juin 1972, ce nouvel

article 475 de la Loi de l’instruction publique a donné lieu à de nombreux échanges sur « la fameuse question de l’intégration du transport scolaire dans le système de transport en commun » [37] . Certains intervenants ont même soulevé l’enjeu des droits acquis des transporteurs privés et de leur indemnisation [38] . Il ressort clairement des débats que l’intention du législateur consistait, et je cite le ministre des Transports de l’époque, M.

Bernard Pinard, à « permettre, dans la mesure du nécessaire et de l’expression des besoins, l’intégration du système de transport scolaire au système de transport en commun » [39] . Plus loin, le ministre se réfère au livre vert – Politique du transport – où il est question de la « nécessité d’intégrer le transport scolaire au transport en commun, sauf pour certaines catégories d’écoliers » [40] . Cette politique allait jusqu’à mettre en cause « [l]’existence de deux systèmes parallèles de transport de personnes » [41] .

Bref, on parlait alors d’intégration dans une perspective de fusion des deux systèmes. [ 59 ] Par ailleurs, le Règlement 11 sur le transport des écoliers de l’époque distinguait les contrats de transport d’écoliers de type « transport exclusif » d’avec ceux de type « transport intégré » [42] . Selon le paragraphe 11.267 b ) [43] , les contrats négociés directement avec un détenteur de permis de transport en commun [44] , conformément au sous-paragraphe

a) du paragraphe 5 de l’article 475 de la Loi de l’instruction publique , étaient de type « transport exclusif ». [ 60 ] De 1974 à 1977, les détenteurs de permis visés à ce sous-paragraphe (ceux avec qui une commission scolaire régionale pouvait négocier de gré à gré un contrat de type « transport exclusif ») étaient des transporteurs privés détenant un permis de transport en commun en vertu du Règlement 16 sur le transport en commun [45] . Les commissions de transport de l’époque n’en faisaient pas partie. En revanche, leur loi particulière contenait des dispositions équivalentes. Par exemple, la Loi de la Communauté urbaine de Montréal [46] prévoyait :

313 . […] 3. Aucun contrat de transport d’écoliers ne peut être octroyé par une commission scolaire dont le territoire couvre, en tout ou en partie, le territoire de la Commission s’il n’a été d’abord offert par écrit à la Commission, qui a quinze jours pour accepter ce contrat, avec ou sans modification de gré à gré, aux tarifs prévus à l’article suivant ou pour refuser ce contrat; la demande de soumissions publiques prévue à l’

article 196 de la

Loi sur l’instruction publique (chapitre I - 14 ) ne peut ê tre faite qu ’ apr è s le refus du contrat par la Commission. […] 314 . Avant d’exercer les pouvoirs prévus aux paragraphes 2 et 3 de l’article 313, la Commission doit soumettre à la Commission des transports du Québec, pour approbation, ses tarifs pour ces services. 313 . […]

(3) No contract for the transport of schoolchildren shall be granted by any school board whose territory covers all or part of the territory of the Commission unless it has first been offered in writing to the Commission, which shall have fifteen days either to accept such contract, with or without amendment by agreement in accordance with the tariffs provided for in the following section, or to refuse such contract; the public tenders provided for in

section 196 of the Education Act (

chapter I-14 ) shall not be called for except after the Commission has refused the contract. […] 314 . Before exercising the powers contemplated in paragraphs 2 and 3 of

section 313, the Commission shall submit its tariffs for such services for the approval of the Commission des transports du Québec. [ 61 ] En 1977, la

Loi sur les corporations municipales et intermunicipales de transport [47] est entrée en vigueur. Selon l’article 53 de cette loi, une telle corporation était réputée être titulaire d’un permis de transport en commun aux fins de l’

article 431 de la

Loi sur l’instruction publique [48] . De plus, l’article 66 assujettissait les commissions scolaires régionales au même régime particulier [49] : 66 . Une commission scolaire régionale dont le territoire couvre en tout ou en

partie le territoire soumis à la juridiction de la corporation doit, à la demande du ministre, se conformer aux dispositions du paragraphe 5 de l’

article 431 de la

Loi sur l’instruction publique (chapitre I - 14 ) et exercer à l ’é gard de cette corporation les pouvoirs qui y sont prévus. Pour les fins du présent article, le contrat doit être conclu avec la corporation, même lorsque cette dernière a confié à un entrepreneur, au moyen d’un contrat conclu en vertu de la présente loi, l’exploitation du réseau de transport de personnes. 66 . Every regional school board whose territory covers all or part of the territory under the jurisdiction of the corporation shall, at the request of the Minister, conform to subsection 5 of

section 431 of the Education Act (

chapter I- 14 ) and exercise, with regard to such corporation, the powers provided for therein.

For the purposes of this section, the contract must be made with the corporation even where the corporation has entrusted the operation of a passenger transit system to a transport contractor by means of a contract made pursuant to this act. [ 62 ] Il n’y a donc aucun doute : à la suite de la réforme de 1972, les commissions de transport et, à compter de 1977, les corporations municipales et intermunicipales de transport étaient habilitées à offrir des services de transport exclusif d’élèves pour l’entrée et la sortie quotidienne des classes.

Les appelantes, du reste, en conviennent dans leur exposé additionnel [50] . [ 63 ] Toutefois, l’obligation des commissions scolaires de contracter en priorité avec une commission de transport ou une corporation municipale ou intermunicipale de transport tirait son origine de lois particulières et non directement du paragraphe 5 de l’article 475 de la Loi de l’instruction publique (devenu l’

article 431 de la

Loi sur l’instruction publique ). [ 64 ] La seconde réforme du transport scolaire s’est amorcée en mai-juin 1981. En décembre de la même année, l’Assemblée nationale du Québec adoptait le projet de loi n o 31, Loi modifiant la

Loi sur les transports et d’autres dispositions législatives [51] (« Loi 26 »). [ 65 ] Selon les notes explicatives, cette loi avait pour objet « la réforme de l’ensemble des règles régissant le régime administratif et de gestion du transport des écoliers » [52] .

On y lit également ceci : Tout en maintenant dans les faits la priorité à l’intégration des écoliers au transport en commun, le nouveau régime retire aux organismes publics de transport le caractère exclusif de leur juridiction en matière de négociation de contrats de transport scolaire. [53] [ 66 ] Lors des débats qui ont entouré l’adoption de la Loi 26 , le ministre des Transports de l’époque, M.

Michel Clair, a annoncé que les commissions scolaires seraient assujetties à une réglementation « décrivant les étapes obligatoires de passation des contrats, que ce soit la négociation de gré à gré avec les transporteurs existants ou le recours à des soumissions publiques » [54] . Puis, il a résumé ainsi l’objet de la nouvelle réglementation : Cette nouvelle réglementation permettra en effet aux commissions scolaires de reconnaître le rôle joué par les transporteurs en place et de conclure avec eux des contrats de gré à gré avant d’aller en soumissions publiques.

De même leur permettra-t-elle de favoriser l’intégration de leur clientèle au système de transport en commun public par la conclusion de contrats avec les organismes publics de transport. [55]

[ 67 ] En gros, la Loi 26 a remplacé l’

article 431 de la

Loi sur l’instruction publique (l’ancien

article 475) par les articles 431 et 431.1 à 431.10 [56] . Le paragraphe 5 de l’

article 431 est devenu l’

article 431.4 . Dorénavant, les étapes du processus et les modalités d’octroi d’un contrat de transport scolaire seraient déterminées par règlement. [ 68 ] La Loi 26 a aussi remplacé le paragraphe 3 de l’article 313 de la Loi de la Communauté urbaine de Montréal par la disposition suivante : 313 . […] 3. La Commission peut conclure un contrat de transport scolaire dans le cadre de la

Loi sur l’instruction publique (L.R.Q.,

chapitre I - 14 ), de la

Loi sur l ’ enseignement priv é (L.R.Q.,

chapitre E - 9 ) et de la

Loi sur les coll è ges d ’ enseignement g é n é ral et professionnel (L.R.Q.,

chapitre C - 29 ). La Commission a compétence pour exécuter, même en dehors de son territoire, un contrat qu’elle a conclu avec une commission régionale ou avec une commission scolaire pourvu que le territoire de cette commission régionale ou de cette commission scolaire recoupe celui où elle opère en vertu de l’article 269. […] 313 . […]

(3) The Commission may make a contract for school bussing within the scope of the Education Act ( R.S.Q.,

chapter I-14 ), of the Act respecting private education (R.S.Q.,

chapter E-9 ) and of the General and Vocational Colleges Act (R.S.Q.,

chapter C-29 ). The Commission has jurisdiction to carry out, even outside its territory, any contract it has made with a regional board or a school board, provided the territory of that regional board or school board is comprised in the territory over which the Commission operates under

section 269. […] [ 69 ] L’article 314 de la Loi de la Communauté urbaine de Montréal a été modifié de façon à supprimer l’obligation qu’avait la Commission de transport de la Communauté urbaine de Montréal de faire approuver ses tarifs, pour des services de transport d’écoliers, par la Commission des transports du Québec [57] . Il en fut de même des dispositions correspondantes des lois régissant les autres commissions de transport. [ 70 ] Les articles 53 et 66 de la

Loi sur les corporations municipales et intermunicipales de transport ont subi les mêmes modifications de concordance. [ 71 ] Finalement, le Règlement sur le transport scolaire est venu déterminer les étapes du processus et les modalités d’octroi d’un contrat de transport scolaire. Ce règlement est pour ainsi dire l’ancêtre du Règlement sur le transport des élèves [58] . Les dispositions les plus pertinentes au débat qui nous occupe sont les articles 16 , 13 et 14 , lesquels correspondent aux articles 13 , 14 et 15 du Règlement sur le transport des élèves . [ 72 ] L’article 14 du Règlement sur le transport scolaire (aujourd’hui l’

article 15 du Règlement sur le transport des élèves ) a autorisé les commissions scolaires, avant de procéder par soumissions publiques, à négocier de gré à gré des contrats de transport scolaire avec les transporteurs avec qui elles étaient liées par contrat l’année scolaire précédente. [ 73 ] Quid du type de contrats?

Le Règlement sur le transport scolaire ne fait plus la distinction entre les contrats de type « transport exclusif » et ceux de type « transport intégré » [59] , sauf pour préciser, à l’article 13, que la commission scolaire peut négocier de gré à gré avec un titulaire de permis de transport en commun un contrat, pourvu que le transport de sa clientèle scolaire soit intégré à son service régulier, et sauf aux articles 29 et 30; j’y reviendrai. [ 74 ] La précision qui figure à l’article 13 s’explique par le fait que la commission scolaire pouvait aussi négocier de gré à gré un contrat avec ce titulaire si elle était liée avec lui par contrat l’année scolaire précédente, soit directement, soit en tant que sous-traitant d’un organisme public de transport.

C’est ce qui se dégage des propos suivants tenus par le ministre Clair en commission parlementaire : M. Clair : Très rapidement, M. le Président. En ce qui concerne l’article 12 [qui deviendra l’article 16 du Règlement sur le transport scolaire adopté en 1982], je pense que dans le corps même de la réforme on trouve une bonne

partie de la réponse à la question de M. Noreau [représentant de l’APAQ], à savoir que, puisque la réglementation permettra, dans un premier temps, la négociation avec le transporteur qui est déjà en place, les transporteurs auxquels il fait allusion, à savoir des transporteurs qui sont détenteurs d’un permis de la Commission des transports du Québec et qui font également du transport scolaire, sont déjà, à la suite de la réforme de 1974, sur place et seront donc “dans une situation privilégiée” pour négocier un contrat avec la commission scolaire, puisqu’ils sont déjà sur place.

Maintenant, je prends note du commentaire de M. Noreau là-dessus et on va aviser très rapidement quant à savoir s’il est possible de tenir compte un peu plus encore de cette préoccupation. [60] Et c’est ce qui a donné lieu à l’article 13 du Règlement sur le transport scolaire , aujourd’hui l’

article 14 du Règlement sur le transport des élèves . [ 75 ] Pour ce qui est des organismes publics de transport, le sous-paragraphe

a) du paragraphe 5 de l’

article 431 de la

Loi sur l’instruction publique (l’ancien

article 475) est devenu, au lendemain de la réforme de 1982, l’article 16 du Règlement sur le transport scolaire (aujourd’hui l’

article 13 du Règlement sur le transport des élèves ). Je me permets de comparer les deux textes :

431. […] 5. Nonobstant le paragra-phe 3, une commission scolaire régionale dans le territoire de laquelle il y a une commission de transport ou un détenteur de permis de transport en commun accessible au public ou à une catégorie de personnes moyennant ou non considération, peut et, à la demande du ministre des transports, doit, aux conditions déterminées par règlement adopté suivant l’

article 5 de la

Loi sur les transports :

a) conclure de gré à gré avec ce détenteur de permis un contrat pour le transport des personnes visées au paragraphe 2 [contrat de type « transport exclusif »]; […] 16.

Une commission dont le territoire recoupe celui d’un organisme public de transport ou une institution d’enseignement située sur le territoire d’un tel organisme ne peut octroyer un contrat de transport scolaire à moins d’avoir préalablement offert à cet organisme, au moins dix jours avant de procéder à d’autres négociations de gré à gré ou avant de procéder par soumissions publiques, l’ensemble des services de transport qu’elle requiert pour sa clientèle. [ 76 ] Peut-on inférer de cette modification une intention du législateur de limiter au transport intégré la priorité accordée aux organismes publics de transport? [ 77 ] À mon avis, oui. [ 78 ] Premièrement , l’article 16 ne parle plus de négocier de gré à gré un contrat de type « transport exclusif », mais seulement d’offrir préalablement l’ensemble des services de transport requis pour la clientèle scolaire. [ 79 ] Aujourd’hui, l’

article 13 du Règlement sur le transport des élèves parle d’offrir à l’organisme public de transport en commun « la possibilité d’assurer le service de transport qui est requis pour les élèves résidant sur le territoire de cet organisme ». [ 80 ] Ce libellé laisse supposer qu’il s’agit d’intégrer les élèves au service de transport en commun plutôt que de donner priorité aux organismes publics de transport en commun pour qu’ils effectuent du transport exclusif d’élèves, en marge de leur service régulier.

C’est aussi l’interprétation qui s’harmonise le mieux avec l’objet de la réforme tel que décrit dans les notes explicatives précitées. [ 81 ] Deuxièmement , il s’agit d’une obligation. Selon l’article 16 du Règlement sur le transport scolaire , une commission scolaire dont le territoire recoupe celui d’un organisme public de transport « ne peut octroyer un contrat de transport scolaire à moins d’avoir préalablement offert à cet organisme » l’ensemble des services qu’elle requiert pour sa clientèle. Aujourd’hui, l’

article 13 du Règlement sur le transport des élèves emploie les mots « doit lui offrir ». [ 82 ] On peut concevoir que la commission scolaire dont le territoire recoupe celui d’un organisme public de transport en commun soit tenue, avant de procéder à des négociations de gré à gré ou par soumissions publiques, d’offrir à cet organisme la possibilité d’intégrer sa clientèle à son service régulier de transport en commun. Par contre, une telle obligation se concilie mal avec la négociation d’un contrat de type « transport exclusif ». Jusqu’où irait l’obligation de négocier de la commission scolaire?

À quel prix devrait-elle conclure le contrat? [ 83 ] Je note à cet égard que le Règlement sur le transport scolaire n’a pas repris l’ancien paragraphe 8 de l’

article 431 de la

Loi sur l’instruction publique (auparavant l’article 475) selon lequel le prix des contrats négociés de gré à gré avec un détenteur de permis devait être fixé par la Commission des transports du Québec. Il en va de même de l’obligation qu’avaient les commissions de transport, sous l’ancien régime, de faire approuver leurs tarifs pour des services de transport d’écoliers.

Si l’article 16 devait être interprété comme signifiant qu’une commission scolaire était obligée de négocier un contrat de type « transport exclusif », le prix d’un tel contrat n’aurait été soumis à aucune règle. [ 84 ] Troisièmement , les articles 29 et 30 du Règlement sur le transport scolaire prévoient des règles particulières en ce qui concerne les stipulations minimales que doit contenir un « contrat de transport scolaire intégré à un service régulier de transport en commun ».

Un tel contrat doit notamment « spécifier le nombre d’écoliers devant être transportés ». [ 85 ] J’ouvre ici une parenthèse pour souligner que, lors de la commission permanente des transports chargée d’étudier le projet de Règlement sur le transport scolaire , tous tenaient pour acquis que l’article 16 (on parlait alors de l’article 12) visait l’intégration des élèves au service de transport en commun.

Personne n’envisageait qu’un organisme public de transport puisse négocier un contrat pour du transport exclusif d’élèves devant être effectué au moyen d’autobus jaunes, comme s’il s’était agi d’un transporteur privé. [ 86 ] Ce nouvel

article a tout de même suscité des inquiétudes chez certains intervenants qui craignaient que les commissions scolaires en viennent à « déverser » l’ensemble de leur clientèle dans le transport public. Le député de Laporte, M. Bourbeau, a fait la remarque suivante, quasi prémonitoire : M. Bourbeau : […] Alors, ce que je retiens de ça, c’est que le transport intégré n’est intéressant que dans la mesure où il y a des économies, où il ne force pas le transporteur public à acquérir de nouveaux autobus.

S’il y a un problème, comme vous venez d’en décrire un, où on déverse dans le transport public des étudiants aux heures de pointe, je pense qu’il faut absolument trouver une façon d’éviter que les commissions de transport public doivent se rééquiper parce que ça serait la catastrophe financière pour tout le monde. [61] Le ministre Clair a eu cette réponse :

M.

Clair : M. le Président, c’est certainement un sujet sur lequel je m’entends avec mon collègue de Laporte, à savoir que le transport intégré est intéressant dans la mesure où il n’accroît pas inutilement les coûts d’exploitation du transport en commun. […] Je suis convaincu que l’immense majorité, pour ne pas dire la totalité des commissions scolaires comprend également qu’il n’y a pas avantage pour la collectivité à déverser l’ensemble de la clientèle scolaire dans le transport public, que le transport intégré est intéressant dans la mesure où il peut permettre de faire des économies pour l’ensemble de la collectivité, mais que, s’il y avait déversement complet de toute la clientèle scolaire dans le réseau de transport en commun public, ça entraînerait des accroissements de coûts pour lesquels la collectivité tout entière finalement paierait.

Puis, se voulant rassurant, le ministre a expliqué le lien entre l’article 16 (l’offre qui devait être faite en priorité aux organismes publics de transport) et la stipulation du nombre d’écoliers devant être transportés : M. Clair : C’est pour ça, M. le Président, qu’on a prévu que, dans une toute première étape, il doit y avoir une offre faite par la commission scolaire à l’organisme.

Dans un deuxième temps, on a mis dans l’article 28 [devenu 30] une disposition stipulant que le nombre d’étudiants doit être précisé, et on a ajouté des pénalités au niveau des règles budgétaires si le contrat qui intervient n’est pas respecté. [62] [ 87 ] Bref, pour le ministre responsable de la réforme, il allait de soi qu’un contrat avec un organisme public de transport devrait spécifier le nombre d’écoliers devant être transportés, une stipulation qui, selon l’article 30, ne s’appliquait que dans le cas d’un « contrat de transport scolaire intégré à un service régulier de transport en commun ».

En d’autres mots, un contrat visé à l’article 16 du Règlement sur le transport scolaire était un contrat de transport intégré à un service régulier de transport en commun visé à l’article 30. [ 88 ] Cela est encore plus évident aujourd’hui. L’

article 34 du Règlement sur le transport des élèves prévoit les mêmes exceptions aux stipulations minimales d’un contrat pour les contrats visés aux articles 13 et 14, c’est-à-dire ceux conclus avec un organisme public ou avec un titulaire de permis. Le deuxième alinéa de l’article 34 prévoit qu’« un contrat de transport d’élèves visé aux articles 13 et 14 doit spécifier le nombre d’élèves qui doivent être transportés ». [ 89 ] Voilà déjà une indication que les contrats visés aux articles 13 et 14 sont du même type, donc de type « transport intégré » vu le texte de l’article 14. De plus, si les contrats visés à l’

article 13 pouvaient être de type « transport exclusif », la stipulation quant au nombre d’élèves qui doivent être transportés perdrait sa raison d’être. [ 90 ] Cette stipulation est en effet liée aux règles budgétaires qui servent à déterminer les subventions allouées aux commissions scolaires.

Ces règles prévoient ceci pour les années scolaires 2017-2018 à 2021-2022 : COMMISSIONS SCOLAIRES ET ORGANISMES PUBLICS DE TRANSPORT EN COMMUN (COMMUNÉMENT APPELÉ TRANSPORT INTÉGRÉ) (MESURE 15710) L’allocation de base d’une commission scolaire peut faire l’objet d’un ajustement non récurrent négatif lorsque le nombre d’élèves à qui elle verse des allocations pour le transport intégré est supérieur à celui prévu au contrat qu’elle a négocié avec un organisme public de transport en commun. […] [63] On notera que même les règles budgétaires font l’amalgame entre contrats négociés avec des organismes publics de transport en commun et transport intégré. [ 91 ] Le sens de la règle édictée par le deuxième alinéa de l’

article 34 du Règlement sur le transport des élèves est donc que les contrats visés aux articles 13 et 14 ont pour objet le transport intégré. [ 92 ] Il reste l’argument retenu par le juge selon lequel les appelantes ajoutent au texte de l’

article 13 du Règlement sur le transport des élèves et font fi des dispositions tant de la

Loi sur l’instruction publique que de la

Loi sur les sociétés de transport en commun ainsi que de la réglementation qui en découle [64] . [ 93 ] Cet argument, séduisant à première vue, ne me convainc pas. Lorsque l’intention du législateur peut être déduite du contexte global, rien n’empêche d’ajouter aux termes d’une loi pour expliciter cette intention et lui donner effet. Comme l’expliquent des auteurs, « le juge ne légifère pas s’il n’ajoute aux termes de la loi que pour rendre explicite ce qu’elle comporte déjà implicitement » [65] .

Le problème n’est pas le fait d’ajouter au texte, mais plutôt de savoir si l’intention du législateur « est suffisamment implicite dans le texte pour justifier le juge de lui faire produire ses effets » [66] , ce qui me paraît être le cas ici, pour les raisons déjà exposées. [ 94 ] Quant aux autres dispositions législatives et réglementaires, il est vrai que l’

article 84 de la

Loi sur les sociétés de transport en commun prévoit qu’« [u]ne société peut conclure un contrat de transport d’élèves dans le cadre de la

Loi sur l’instruction publique », sans toutefois préciser le type de contrat (« transport exclusif » ou « transport intégré »). Puisqu’il peut s’agir d’un contrat de transport intégré, cette disposition, à mon avis, a un effet neutre sur l’interprétation de l’

article 13 du Règlement sur le transport des élèves . [ 95 ] En revanche, l’

article 292 de la

Loi sur l’instruction publique supporte la thèse des appelantes. Le législateur y prévoit que le transport des élèves, pour l’entrée et la sortie quotidienne des classes, est gratuit et prend soin d’ajouter que lorsque ce transport est effectué par un organisme public ou par un titulaire de permis (situations envisagées aux articles 13 et 14 du Règlement sur le transport des élèves ), la commission scolaire peut réclamer à l’élève la

partie du coût d’un laissez-passer correspondant à un service additionnel à celui nécessaire pour l’entrée et la sortie quotidienne des classes. Encore ici, le législateur tient pour acquis que lorsque le transport des élèves est effectué par un organisme public, le transport est intégré au service régulier de cet organisme. [ 96 ] Enfin, il est vrai que l’article 3 du Règlement sur les véhicules routiers affectés au transport des élèves [67] (« R.v.r.a.t.e. ») donne à penser que les organismes publics de transport en commun peuvent effectuer du transport exclusif d’élèves. On y lit :

3 . Est réputé être un autobus d’écoliers aux fins de l’article 1, celui qui, bien qu’étant un autobus urbain destiné au service de transport en commun d’un titulaire de permis ou d’un organisme public de transport en commun, porte les inscriptions visées à l’article 30, est muni des feux intermittents visés à l’article 34 et est utilisé à la suite d’un contrat conclu avec une commission scolaire ou un établissement d’enseignement privé pour le transport exclusif d’élèves. 3 . An urban bus intended for use in the public transit service of a permit holder or of a public body providing public transit is deemed to be a school bus for the purposes of

section 1 where that urban bus bears the inscriptions prescribed in

section 30, is equipped with the flashing lights prescribed in

section 34 and is used under a contract concluded with a school board or a private educational institution for the exclusive purpose of transporting school children. [ 97 ] Les appelantes font remarquer que cette disposition devait être abrogée par l’article 2 du projet de Règlement modifiant le Règlement sur les véhicules routiers affectés au transport des élèves publié dans la Gazette officielle du Québec le 15 juillet 2020 [68] . Ce projet de règlement n’a toutefois pas eu de suite. [ 98 ] Quoi qu’il en soit, le R.v.r.a.t.e. , édicté en vertu de l’

article 5 de la

Loi sur les transports , porte sur les moyens utilisés pour le transport des élèves. Il n’est guère utile pour interpréter le Règlement sur le transport des élèves édicté en vertu des articles 453 et 454 de la

Loi sur l’instruction publique et portant sur les modalités d’octroi des contrats de transport scolaire. [ 99 ] En somme, après analyse du texte de l’

article 13 du Règlement sur le transport des élèves , de son contexte global, de l’historique législatif et de l’économie des règles qui encadrent l’organisation du transport scolaire, j’en viens à la conclusion que le transport des élèves découlant d’un contrat visé à cette disposition doit être intégré au service régulier de transport de l’organisme public de transport en commun.

La Commission devait donc offrir en priorité à la Société la possibilité d’intégrer les élèves résidant sur son territoire à son service régulier de transport en commun, mais elle ne pouvait négocier avec elle des contrats pour du transport exclusif d’élèves, comme s’il s’était agi d’un transporteur avec qui elle était liée par contrat l’année scolaire précédente. *** [ 100 ] En principe, il y aurait lieu de constater la nullité des résolutions 17-06.10c), 17-09.11f) et 17-11.11f), et ce, dès leur adoption. Il faut toutefois tenir compte de la situation sur le terrain.

Les deux premières résolutions visent le contrat de transport scolaire pour les années 2017 à 2022. À seulement quelques jours du début de l’année scolaire qui reste à courir, il serait impossible pour la Commission de procéder par soumissions publiques. Une solution, inspirée de celle retenue dans l’arrêt Immobilière (L’), société d’évaluation conseil inc. c.

Évaluations BTF inc. [69] , consiste à suspendre l’exécution de la déclaration de nullité des résolutions 17-06.10c) et 17-09.11f) et du contrat jusqu’au 30 juin 2022. -IV- [ 101 ] Je propose donc d’accueillir l’appel, d’infirmer le jugement de la Cour supérieure, d’accueillir le pourvoi en contrôle judiciaire, d’annuler les résolutions 17-06.10c), 17-09.11f) et 17-11.11f) adoptées par la Commission ainsi que les contrats qui en ont résulté, enfin, de suspendre la déclaration de nullité des deux premières résolutions et du contrat jusqu’au 30 juin 2022. SUZANNE GAGNÉ, J.C.A. PREMIÈRE

ANNEXE Cadre législatif et réglementaire en vigueur le 14 juin 2017

Loi sur l'instruction publique , RLRQ, c. I-13.3 [70] : 291 . Une commission scolaire peut, avec l’autorisation du ministre, organiser le transport de tout ou

partie de ses élèves. Elle peut effectuer elle-même ce transport, avec l’autorisation du ministre, ou contracter à cette fin avec un transporteur. 292 . Le transport des élèves organisé par une commission scolaire, pour l’entrée et la sortie quotidienne des classes, est gratuit. Lorsque ce transport est effectué sous contrat avec un 291 . A school board may, with the authorization of the Minister, provide transportation for all or part of its students. It may provide the transportation itself if authorized by the Minister, or enter into a contract with a carrier for that purpose. 292 .

Student transportation provided by a school board before the beginning of classes and after the end of classes each day is free of charge. Where the transportation is provided

organisme public de transport en commun ou un titulaire de permis de transport par autobus, au sens d’un règlement du gouvernement, une commission scolaire peut réclamer à l’élève la

partie du coût d’un laissez-passer qui correspond à un service additionnel à celui nécessaire pour l’entrée et la sortie quotidienne des classes. Une commission scolaire qui organise le transport du midi pour permettre aux élèves d’aller dîner à domicile peut en réclamer le coût à ceux qui choisissent de l’utiliser. […] 297 . La commission scolaire peut accorder un contrat de transport d’élèves après négociation de gré à gré ou après demande de soumissions publiques.

En cas de demande de soumissions publiques, la commission scolaire doit retenir la plus basse soumission conforme. Toutefois, le ministre peut exceptionnellement autoriser la commission scolaire à accorder le contrat à un autre soumissionnaire conforme et assortir cette autorisation de conditions. La commission scolaire peut aussi rejeter toutes les soumissions et soit en demander de nouvelles, soit conclure, dans les cas prévus par règlement du gouvernement, un contrat après négociation de gré à gré.

Le contrat de transport d’élèves est conclu conformément à ce qui est prévu par règlement du gouvernement et est constaté par écrit. Ce contrat doit prévoir l’obligation, pour le transporteur, d’adopter des mesures visant à prévenir et à contrer toute forme d’intimidation ou de violence lors du transport des élèves et, le cas échéant, d’informer le directeur de l’école fréquentée par un élève qu’il transporte de tout acte d’intimidation ou de violence qui survient lors de ce transport.

Ce contrat doit également prévoir l’obligation pour le transporteur de s’assurer, en collaboration avec la commission scolaire, que le conducteur possède, dans les plus brefs délais, une formation adéquate en matière de lutte contre l’intimidation et la violence. La durée du contrat est déterminée conformément aux normes établies par règlement du gouvernement. La durée maximale ne peut toutefois, en l’absence de règlement, excéder trois années scolaires. 298 .

Une commission scolaire peut, après avoir déterminé le nombre de places disponibles, permettre à toutes autres personnes que celles pour lesquelles elle organise le transport des élèves d’utiliser ce service de transport jusqu’à concurrence du nombre de places disponibles et fixer le tarif du passage qu’elle requiert pour ce transport. Celui qui effectue le transport des élèves est lié par cette décision, malgré toute disposition contraire contenue dans le contrat de transport d’élèves. Le présent

article ne s’applique pas lorsque le transport des élèves est intégré au service under a contract with a public transit authority or with the holder of a bus transport permit, within the meaning of government regulation, the school board may claim from a student that portion of the cost of the transportation pass which corresponds to service in addition to service before the beginning of classes and after the end of classes each day.

A school board that provides student transportation at noon to allow students to have their meal at home may claim the cost thereof from the students who elect to use that service. […] 297 . A school board may grant a student transportation contract after negotiating an agreement or following a call for public tenders. In the case of a call for public tenders, the school board must accept the lowest admissible tender. However, the Minister may, exceptionally, authorize the school board to award the contract to another admissible bidder and attach conditions to such authorization.

The school board may also reject all the tenders and either call for new ones or, in the cases provided for by regulation of the Government, enter into a contract by mutual agreement. Every student transportation contract shall be made in writing and in accordance with government regulation. The contract must require the carrier to adopt measures to prevent and stop any form of bullying or violence during the transportation of students, and to inform the principal of the school concerned of any act of bullying or violence that occurs during transportation.

The contract must also require the carrier to make sure, in collaboration with the school board, that the driver completes proper anti-bullying and anti-violence training as soon as possible. The duration of the contract is determined in accordance with the standards established by regulation of the Government. However, where no regulation exists, the maximum duration shall not exceed three school years. 298 .

A school board, after determining the number of available seats, may allow any person other than a person to whom it provides student transportation to use such transportation service until all available seats are filled, and determine the fare in requires for such transportation. The person who effects student transportation is bound by a decision, notwithstanding any contrary provision contained in a student transportation contract. This

section does not apply where student transportation is integrated into the regular service of a public transit authority or of a holder of a bus transport permit.

régulier d’un organisme public de transport en commun ou au service régulier d’un titulaire d’un permis de transport par autobus. 453 . Le gouvernement peut régle-menter le transport des élèves pour: 1° déterminer les étapes du processus d’attribution d’un contrat de transport des élèves; 2° prévoir, à chaque étape, des restrictions et des conditions pour l’attribution d’un contrat; 3° limiter à certains transporteurs le pouvoir d’une commission scolaire de négocier de gré à gré; 4° prescrire les stipulations minimales d’un contrat et établir des normes quant à sa durée. Un règlement visé par le présent

article peut permettre au ministre de soustraire les contrats de transport des élèves qu’il indique de l’application de certaines dispositions de ce règlement. 454 . Le gouvernement peut, par règlement, déterminer la composition, le mode de fonctionnement et les fonctions du comité consultatif de transport des élèves. 453 .

The Government may regulate student transportation, namely, (1) to determine the stages of the process for awarding contracts for the transportation of students; (2) to provide, for each stage, restrictions and conditions for awarding contracts; (3) to limit the carriers with whom a school board may make agreements; (4) to prescribe the minimum stipulations required to be included in a contract and establish standards in respect of its duration. A regulation contemplated in this

section may allow the Minister to exempt contracts for the transportation of students from the application of some of the provisions of that regulation. 454 . The Government may, by regulation, establish the composition, mode of operation and functions of the advisory committee on student transportation.

Loi sur les sociétés de transport en commun , RLRQ, c. S-30.01 : 1 . Sont instituées les sociétés de transport en commun suivantes, personnes morales de droit public: […] 8° la «Société de transport du Saguenay», dont le territoire correspond à celui de la Ville de Saguenay; […] 3 . Une société a pour mission d’assurer, par des modes de transport collectif, la mobilité des personnes dans son territoire et, dans la mesure où le prévoit une disposition législative, hors de celui-ci.

Elle soutient le transport en commun et, le cas échéant, favorise l’intégration de ses différents modes de transport collectif avec ceux de toute autre personne morale de droit public à qui la loi ou un acte constitutif accorde l’autorité d’exploiter une entreprise de transport en commun. […] 4 . Une société exploite une entreprise de transport en commun de personnes, notamment par autobus et par taxi collectif. […] 5 . Une société peut aussi offrir des services spécialisés dont, notamment, des services: 1° adaptés aux besoins des personnes à mobilité réduite; 1 .

The following public transit authorities are hereby constituted as legal persons established in the public interest: […] (8) the “Société de transport du Saguenay”, whose area of jurisdiction corresponds to that of Ville de Saguenay; […] 3 . The mission of a transit authority is to provide various shared transportation services to ensure the mobility of persons within its area of jurisdiction and, to such extent as is provided for in a legislative provision, outside its area of jurisdiction.

A transit authority shall support public transportation and, where applicable, foster the integration of its various modes of shared transportation with those of any other legal person established in the public interest empowered by law or constituting act to operate a public transportation enterprise. […] 4 . A transit authority shall operate a public passenger transportation enterprise, providing in particular public bus transportation and shared taxi services. […] 5 . A transit authority may also offer specialized services including (1) services adapted to the needs of mobility

2° adaptés aux besoins des élèves de niveaux primaire et secondaire; 3° permettant à une personne de noliser un autobus ou un minibus; 4° permettant à une personne d’effectuer des randonnées touristiques. […] 78 . Une société exploite une entreprise de transport en commun dans son territoire mais peut assurer une liaison vers des lieux situés hors de celui-ci. À ces fins, elle peut utiliser tout chemin public qu’elle juge nécessaire pour l’établissement, à sa discrétion, de ses parcours et de ses circuits. […] 84 . Une société peut conclure un contrat de transport d’élèves dans le cadre de la

Loi sur l’instruction publique (chapitre I-13.3 ) et de la

Loi sur l’enseignement privé (chapitre E-9.1 ). Pour l’application du premier alinéa, une société peut desservir l’ensemble du territoire d’une commission scolaire dès que

partie de ce territoire est compris dans le sien. impaired persons ; (2) services adapted to the needs of elementary and secondary school students ; (3) services enabling a person to charter a bus or minibus ; and (4) services enabling a person to conduct guided tours. […] 78 . A transit authority shall operate a public transportation enterprise in its area of jurisdiction but may provide service links to places outside that area. For those purposes, the transit authority may use any public highway it considers necessary for the establishment, at its discretion, of its lines and routes. […] 84 .

A transit authority may enter into a student transportation contract within the framework of the Education Act (chapter I-13.3 ) and the Act respecting private education (chapter E-9.1 ). For the purposes of the first paragraph, a transit authority may serve the whole territory of a school board provided that part of that territory is situated within its area of jurisdiction. Règlement sur le transport des élèves , RLRQ, c. I-13.3, r. 12 (adopté en vertu des articles 453 et 454 de la

Loi sur l’instruction publique , RLRQ, c. I-13.3 ) : 1 . Dans le présent règlement, on entend par: «autobus» : un autobus d’écoliers au sens de l’

article 2 du Règlement sur les véhicules routiers affectés au transport des élèves (

chapitre T-12, r. 17 ); […] «minibus» : un minibus d’écoliers au sens de l’

article 2 du Règlement sur les véhicules routiers affectés au transport des élèves ; «organisme public de transport en commun» : toute société instituée en vertu de la

Loi sur les sociétés de transport en commun (chapitre S-30.01 ) et le Réseau de transport métropolitain; «véhicule affecté au transport des élèves» : une automobile équipée par son manufacturier d’au moins 4 et d’au plus 10 ceintures de sécurité, d’un toit rigide et d’au moins 3 portières latérales vitrées. 13 .

La commission dont le territoire recoupe celui d’un organisme public de transport en commun ou l’établissement d’enseignement situé sur le territoire d’un tel organisme doit lui offrir, au moins 10 jours avant de procéder à des négociations de gré à gré ou avant de procéder par soumissions publiques, la possibilité d’assurer le service de transport qui est requis pour les élèves résidant sur le territoire de cet organisme public de transport en commun. 1 . In this Regulation: “bus” means a school bus within the meaning of

section 2 of the Regulation respecting road vehicles used for the transportation of school children (

chapter T-12 , r. 17); ( autobus ) […] “minibus” means a school minibus within the meaning of

section 2 of the Regulation respecting road vehicles used for the transportation of school children ; ( minibus ) “public transit authority” means every transit authority established under the Act respecting public transit authorities (chapter S-30.01 ), and the Réseau de transport métropolitain; ( organisme public de transport en commun ) “vehicle used for the transportation of school children” means an automobile equipped by its manufacturer with at least 4 and not more than 10 safety belts, a rigid roof and at least 3 side doors with windows. ( véhicule affecté au transport des élèves ) 13 .

A board whose territory coincides with the area of jurisdiction of a public transit authority, or an educational institution situated in the territory of such a board, must offer the authority, at least 10 days before proceeding with negotiations by agreement or with public tenders, the possibility of providing the transportation service required for the students residing in the area of jurisdiction of that public

14 . La commission ou l’établissement d’enseignement est autorisé, avant de procéder par soumissions publiques, à négocier de gré à gré un contrat avec un titulaire de permis de transport par autobus urbain ou interurbain ou avec un transporteur qui fournit un service municipal ou intermunicipal de transport pour les personnes handicapées. Le transport des élèves découlant d’un tel contrat doit, selon le cas, être intégré au service régulier de transport par autobus urbain ou interurbain de ce titulaire ou au service municipal ou intermunicipal de transport pour les personnes handicapées fourni par ce transporteur. 15 . Sous réserve de l’

article 13 , la commission ou l’établissement d’enseignement est autorisé, avant de procéder par soumissions publiques, à négocier de gré à gré un contrat avec un transporteur avec lequel il était lié par contrat l’année scolaire précédente pour du transport qui doit être effectué au moyen d’un autobus ou minibus. Cependant, cette négociation de gré à gré peut être conduite avec toute personne s’il s’agit d’un transport qui doit être effectué au moyen d’un véhicule affecté au transport des élèves. 16 .

La commission ou l’établissement d’enseignement, qui se prévaut du premier alinéa de l’article 15, n’est pas autorisé à négocier avec ce transporteur un contrat ayant pour effet d’augmenter le nombre total d’autobus et de minibus requis de ce transporteur par rapport à l’année scolaire précédente, sauf dans l’un des cas suivants: 1° le contrat vise le transport des élèves handicapés ou le transport des élèves en difficulté d’adaptation et d’apprentissage lorsque ce transport doit être effectué au moyen d’un autobus ou d’un minibus adapté à un tel transport; 2° le contrat prévoit l’ajout d’un seul véhicule et a été préalablement offert aux mêmes conditions à tout transporteur dont un contrat pour un autobus ou un minibus a été annulé au cours de l’année scolaire précédente ou n’a pas été renouvelé pour un motif non relié à la qualité du service. 17 .

Après le début de la période régulière des cours, la commission ou l’établissement d’enseignement est autorisé, malgré les articles 13 à 16, avant de procéder par soumissions publiques pour combler de nouveaux besoins de transport non prévus au début de cette période, à négocier de gré à gré un contrat avec un transporteur avec lequel il était lié par contrat l’année scolaire précédente.

Cependant le contrat ainsi négocié ne peut avoir pour effet d’augmenter le nombre total d’autobus et de minibus requis de ce transporteur par rapport à l’année scolaire précédente, sauf dans l’un des cas suivants: 1° le contrat vise le transport des élèves handicapés ou le transport des élèves en transit authority. 14 . Before proceeding with public tenders, a board or an educational institution is authorized to negotiate a contract by agreement with the holder of an urban or interurban bus transport permit or with a carrier that provides a municipal or intermunicipal transport service for handicapped persons.

Student transportation under such a contract must be integrated into the regular urban or interurban bus transport service of the holder or into the municipal or intermunicipal transport service for handicapped persons provided by the carrier. 15 . Subject to

section 13 , a board or an educational institution is authorized, before proceeding with public tenders, to negotiate a contract by agreement with a carrier with which it had contracted the preceding school year for transportation that is to be provided by means of a bus or minibus. For transportation that is to be provided by means of a vehicule used for the transportation of school children such negotiations by agreement may be carried out with any person. 16 . A board or an educational institution that avails itself of the first paragraph of

section 15 is not authorized to negotiate a contract with the carrier that would increase the total number of buses and minibuses it requires from the carrier in relation to the preceding school year, except: (1) where the contract is for the transportation of handicapped students or for the transportation of students with social maladjustments and learning disabilities and that transportation must be provided by means of a bus or a minibus adapted to such transportation; or (2) where the contract provides for the addition of 1 vehicle only and has been previously offered on the same conditions to any carrier whose contract for a bus or a minibus was cancelled during the preceding school year or was not renewed for a reason not related to the quality of service. 17 .

After the regular period of classes has begun and before proceeding with public tenders to meet new transportation requirements that were not anticipated at the beginning of that period, a board or an educational establishment, notwithstanding sections 13 to 16, is authorized to negotiate a contract by agreement with a carrier with which it had contracted the preceding school year.

The contract so negotiated may not result in an increase in the total number of buses and minibuses required from that carrier in relation to the preceding school year, except: (1) where the contract is for the transportation of handicapped students or for the transportation of students with social maladjustments and

difficulté d’adaptation et d’apprentissage lorsque ce transport doit être effectué au moyen d’un autobus ou d’un minibus adapté à un tel transport; 2° le contrat est octroyé pour une durée d’au plus 40 jours et n’est pas renouvelable; 3° le contrat ne prend effet qu’à compter du premier jour de décembre suivant le début de la période régulière des cours; 4° le contrat prévoit l’ajout d’un seul véhicule et a été préalablement offert aux mêmes conditions à tout transporteur dont un contrat pour un autobus ou un minibus a été annulé au cours de l’année scolaire précédente ou n’a pas été renouvelé pour un motif non relié à la qualité du service. 29 .

Une commission ou un établissement d’enseignement est autorisé, dans les 30 jours de l’ouverture des soumissions, à négocier de gré à gré avec toute personne un contrat de transport d’élèves pour assurer, aux mêmes conditions, les services décrits au devis ayant fait l’objet de la demande de soumissions, à la condition d’avoir préalablement avisé par écrit les soumissionnaires de son intention de procéder à une telle négociation. 30 .

La commission ou l’établissement d’enseignement est autorisé à conclure un contrat conformément à l’article 29 si elle respecte l’une des conditions suivantes: 1° le prix de ce contrat est inférieur d’au moins 5% au prix de la soumission la plus basse et que le cocontractant est l’un des soumissionnaires; 2° le prix de ce contrat est inférieur d’au moins 5% au prix de la soumission la plus basse et qu’aucun soumissionnaire n’a accepté de contracter à ce nouveau prix. 31 .

Un contrat de transport d’élèves doit contenir une stipulation suivant laquelle le transporteur: 1° doit utiliser, pour l’exécution de son contrat, des véhicules conformes aux lois et aux règlements; 2° ne peut utiliser, pour l’exécution de son contrat, des autobus ou minibus de plus de 12 ans selon l’année du véhicule; 3° est autorisé, malgré le paragraphe 2, à utiliser jusqu’à la fin de l’année scolaire en cours des autobus ou minibus de 13 ans s’il produit à la commission ou à l’établissement d’enseignement un certificat de vérification mécanique délivré par la Société de l’assurance automobile du Québec ou l’un de ses mandataires; 4° doit, sur demande, permettre à la commission scolaire ou à l’établissement d’enseignement de consulter le dossier d’un autobus ou d’un minibus d’écoliers visé à l’article 202.1 du Règlement sur les normes de sécurité des véhicules routiers (

chapitre C-24.2 , r. 32); learning disabilities and that transportation must be provided by means of a bus or a minibus adapted to such transportation; (2) where the contract is granted for a period not exceeding 40 days and may not be renewed; (3) where the contract takes effect only from the first day of December following the beginning of the regular period of classes; or (4) where the contract provides for the addition of 1 vehicle only and has been previously offered on the same conditions to any carrier whose contract for a bus or a minibus was cancelled during the preceding school year or was not renewed for a reason not related to the quality of service. 29 .

Within 30 days of the opening of tenders, a board or an educational institution is authorized to negotiate a contract by agreement with any person for the transportation of students to ensure, on the same conditions, the services described in the specifications of the call for tenders, provided that it first notifies the tenderers in writing of its intention to proceed with such negotiations. 30 . A board or an educational institution is authorized to enter into a contract in accordance with

section 29, provided that: (1) the price of the contract is at least 5% lower than the price of the lowest tender and the contracting party is one of the tenderers; or (2) the price of the contract is at least 5% lower than the price of the lowest tender and no tenderer agrees to enter into a contract at the new price. 31 .

A contract for the transportation of students must contain a clause stipulating that the carrier: (1) in carrying out the contract, must use vehicles that comply with the Acts and regulations; (2) in carrying out the contract, may not use buses or minibuses more than 12 years old according to the year of the vehicle; (3) is authorized, notwithstanding paragraph 2, to use, up to the end of the current school year, buses or minibuses 13 years old where he provides the board or the educational institution with a certificate of mechanical inspection issued by the Société de l’assurance automobile du Québec or by one of its mandataries; (4) must, on request, allow the school board or educational institution to consult the record established pursuant to

section 202.1 of the Regulation respecting safety standards for road vehicles (

chapter C-24.2 , r. 32) concerning a school bus or a school minibus; (5) must, each year, before carrying out his contract for the transportation of students, provide a performance guarantee covering the whole period of service, excluding periods of

5° doit fournir chaque année, avant d’entreprendre l’exécution de son contrat de transport d’élèves, une garantie d’exécution de contrat qui couvre toute la durée du service, exlusion faite des périodes de grève ou de lock- out, selon l’une des formes suivantes:

a) un chèque visé dont le mont

[…]