2015 QCCA 1394, 2015 QCCA 1394

Roy c. Pincourt (Ville de) 2015 QCCA 1394 COUR D’APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE MONTRÉAL N° : 500-09-024575-144 (760-17-003465-146) DATE : 31 août 2015 CORAM : LES HONORABLES MARIE-FRANCE BICH, J.C.A. GENEVIÈVE MARCOTTE, J.C.A. JEAN-FRANÇOIS ÉMOND, J.C.A. PAUL ROY 8280959 CANADA INC. APPELANTS – Demandeurs c. VILLE DE PINCOURT SOCIÉTÉ D’EXPLOITATION SPORTS SHERBROOKE GROUPE THIBAULT, RHÉAUME ET ASSOCIÉS INC.

INTIMÉES – Défenderesses ET PROCUREURE GÉNÉRALE DU QUÉBEC INTERVENANTE ET COMMISSION SCOLAIRE DES TROIS-LACS OFFICIER DE LA PUBLICITÉ DES DROITS DE LA CIRCONSCRIPTION FONCIÈRE DE VAUDREUIL Mis en cause – Mis en cause ARRÊT [ 1 ] Les appelants se pourvoient contre un jugement rendu le 10 juin 2014 par la Cour supérieure, district de Beauharnois (l’honorable Danielle Mayrand) [1] , qui rejette sa requête en jugement déclaratoire et injonction afin de déclarer nuls les résolutions 2014- 01-032, 2014-01-033 et 2014-01-034 adoptées par l’intimée Ville de Pincourt, un contrat de vente intervenu entre l’intimée Ville de Pincourt et l’intimée Société d’exploitation sports Sherbrooke, un contrat de services intervenu entre l’intimée Ville de Pincourt et l’intimée Société d’exploitation sports Sherbrooke et un contrat de services intervenu entre l’intimée Ville de Pincourt et la mise en cause Commission scolaire des Trois-Lacs. [ 2 ] Pour les motifs du juge Émond, auxquels souscrivent les juges Bich et Marcotte, LA COUR : [ 3 ] ACCUEILLE la requête de bene esse de l’intimée Ville de Pincourt pour permission de présenter une preuve nouvelle indispensable; [ 4 ] REJETTE la requête des appelants pour contester l'introduction par les intimées d'une preuve nouvelle non autorisée; [ 5 ] REJETTE l’appel; [ 6 ] LE TOUT , sans frais.

MARIE-FRANCE BICH, J.C.A.

GENEVIÈVE MARCOTTE, J.C.A. JEAN-FRANÇOIS ÉMOND, J.C.A. Me Louise Cadieux Me Marie-Gabrielle Desaunettes Lafortune, Cadieux Pour les appelants Me Alain Chevrier Me Annie Daigneault Dunton, Rainville Pour l’intimée, Ville de Pincourt Me Mario St-Pierre St-Pierre, avocat Pour les intimées, Société d’exploitation sports Sherbrooke et Groupe Thibault, Rhéaume et associés inc.

Me Michel Déom Me Stéphanie Garon Bernard, Roy (Justice – Québec) Pour l’intervenante Date d’audience : 9 juin 2015 MOTIFS DU JUGE ÉMOND L’APERÇU [ 7 ] Le 2 février 2014, l’intimée Ville de Pincourt (« la Ville ») vend à l’intimée Société d’exploitation sports Sherbrooke (« SESS »), pour un prix de 339 000 $, un terrain acquis deux ans plus tôt dans le cadre d’une vente sous contrôle de justice. Sur ce terrain se trouve un projet de construction d’un complexe sportif laissé à l’abandon depuis près de dix ans. SESS s’engage alors à compléter la construction du complexe sportif.

Le coût estimé de ces travaux s’élève à 5 585 333 $. [ 8 ] Parallèlement à la signature de ce contrat, la Ville s’oblige pour sa part à louer de SESS, pour une période de cinq ans, 2 906 heures de glace annuellement, à un coût moyen de 269 $ l’heure. [ 9 ] Dans les faits, la vente du terrain à SESS et l’engagement de la Ville envers celle-ci pour la location de temps de glace constituent un tout inséparable.

Ils forment les composantes d’une seule et même transaction, laquelle s’avère être l’aboutissement de nombreuses démarches entreprises par la Ville afin que surgisse des ruines — le projet de construction laissé à l’abandon depuis dix ans — un complexe sportif générateur de revenus fiscaux. [ 10 ] Toutefois, un écueil inattendu se dresse et sursoit à la réalisation de ce projet tant espéré par la Ville. Les appelants, promoteurs d’un projet similaire sur le territoire d’une municipalité voisine, attaquent cette transaction au moyen d’une demande en nullité.

Ils soutiennent que la vente du terrain et l’entente de location de temps de glace contreviennent à la

Loi sur les cités et villes (« L.c.v. »), à la

Loi sur l’interdiction de subventions municipales (« L.i.s.m. ») ainsi qu’à l’

article 916 C.c.Q. en ce que : 1. la vente du terrain n’aurait pas été faite à

titre onéreux, ce qu’interdit l’article 28.1.0.1 L.c.v. ; 2. la vente du terrain et l’entente de location constitueraient, dans les faits, une subvention déguisée au sens de la L.i.s.m. ; 3. la vente du terrain constituerait une appropriation d’un bien du domaine public, ce que proscrit l’

article 916 C.c.Q. [ 11 ] Dans son jugement, la juge rejette tous ces moyens. [ 12 ] À la lumière de la preuve, elle retient que la vente du terrain a été faite à

titre onéreux, la Ville ayant obtenu la meilleure offre qu’elle pouvait espérer dans les circonstances. Quant à l’entente de location pour les heures de glace, elle n’y décèle aucun avantage pouvant être assimilé à une subvention. Elle est d’avis que cette entente vise à assurer un service aux citoyens à un prix concurrentiel. Enfin, elle constate qu’il n’y a eu aucune appropriation au sens de l’

article 916 C.c.Q. [ 13 ] Par ailleurs, elle estime que les appelants n’ont pas l’intérêt requis pour instituer leur recours. Elle leur reproche de défendre leurs propres intérêts financiers dans le but d’éliminer un compétiteur potentiel. Selon elle, leurs intérêts s’opposent à ceux de l’ensemble des citoyens de la Ville. Dans le cas de 8280959 Canada inc. (« Canada inc. »), elle fonde également sa conclusion sur le fait qu’elle n’est ni résidente ni contribuable de la Ville, en plus de ne posséder aucun établissement sur son territoire.

[ 14 ] Bien qu’elle ne l’affirme pas expressément, l’on peut déduire de ses propos qu’il y a eu, à ses yeux, une utilisation impropre de la procédure, de manière à détourner les fins de la justice [2] . [ 15 ] En appel, les appelants réitèrent leurs moyens. [ 16 ] Fait inusité, au cours des procédures d’appel, la Procureure générale du Québec (« PGQ ») intervient afin de soutenir la thèse des appelants voulant que la vente du terrain et l’entente de location constituent une aide interdite au sens de la L.i.s.m. [ 17 ] À la suite de cette intervention, la Ville adopte une résolution ayant pour effet de modifier l’entente relative aux heures de glace louées pour une période de cinq ans [3] .

Cette résolution réduit de façon significative le nombre d’heures de glace que la Ville s’engage à louer de SESS pour les limiter à ses stricts besoins réels, soit de 2 906 heures à 1 014 heures. Elle demande d’ailleurs à la Cour de considérer cette nouvelle résolution et dépose, à cette fin, une requête pour être autorisée à produire une preuve nouvelle. [ 18 ] Pour ma part, je suis d’avis que l’appel doit être rejeté. [ 19 ] Je suis d’avis que les conclusions de la juge en regard du caractère onéreux de la vente du terrain sont exemptes de toute erreur.

Il en est de même de ses conclusions de droit et de fait en regard de l’

article 916 C.c.Q. , lequel, à l’évidence, ne trouve pas application en l’espèce. [ 20 ] Quant à la question relative aux avantages découlant de l’entente de location de temps de glace, je dois m’en remettre à la nouvelle résolution de la Ville qui réduit les heures de glace louées en fonction de ses besoins réels. Évidemment, cette conclusion implique qu’il faudra accueillir la requête en autorisation d’une preuve additionnelle. La Cour ne peut y passer outre si elle veut éviter de prononcer un arrêt sur une question théorique.

LE CONTEXTE Les faits [ 21 ] La juge résume fort bien et de façon soignée les éléments pertinents du litige. Il y a lieu de reproduire in extenso sa mise en situation : [6] Les demandeurs brossent la trame factuelle de l’historique de l’aréna dans une procédure fleuve qui relate des événements remontant à l’acquisition du terrain par la Ville en 1990 (vente pour taxes) d’une superficie de 52 868 m2. Par la suite, elle le vend au Complexe sportif et culturel de L'Île-Perrot qui amorce la construction de l’aréna sans compléter la construction. Elle fait faillite et le site est abandonné depuis plus de dix ans.

La Ville est impliquée dans un litige qui l’oblige à payer 1 133 000 $ à l’entrepreneur du Complexe sportif et 1 824 000 $ à la Banque Nationale du Canada. [7] Afin de minimiser ses pertes et d’absorber les coûts associés au jugement, en février 2012, la Ville rachète, par vente du contrôle de justice, l’aréna inachevé, au coût de 3 250 000 $.

L’intention est de relancer l’aréna avec un acheteur qui parachèverait les travaux et l’exploiterait. [8] En juin 2012, la Ville prépare un appel de propositions et invite huit entreprises à y répondre. ❖ Qui sont les demandeurs ? [9] Une seule entreprise répond à l’invitation de la Ville, soit Canada inc. dont les activités comprennent l’exploitation de complexe sportif et culturel. [10] Son âme dirigeante, président-actionnaire, est Paul Roy qui réside et est propriétaire foncier de la Ville. [11] Même si l’offre de Canada inc. ne respecte pas les conditions de l’appel de proposition de la Ville, celle-ci « faute d’intéressés » entame des discussions avec Canada inc.

Les positions deviennent irréconciliables puisque Canada inc. veut éviter de payer des taxes foncières selon la valeur réelle de l’immeuble et payer le terrain et la bâtisse pour un prix nominal vu les coûts importants de parachèvement des travaux et la probabilité d’une exploitation déficitaire. [12] Le 16 octobre 2012, la Ville, à bout de souffle, offre de céder à Canada inc. l’ensemble du lot pour 2 139 000 $, dont 339 000 $ payable immédiatement et la balance du prix de vente de 1 800 000 $ payable à la 21e année, suivant l’ouverture de l’aréna. [13] Canada inc. refuse cette offre estimant qu’elle ne lui permet pas de réaliser le projet selon des critères économiques viables. ❖ Les autres intervenants [14] Par la suite, la Ville entreprend des discussions avec Canlan Ice Sports, une entreprise canadienne experte dans le domaine des complexes sportifs.

Elle se déclare non-intéressée estimant que l’acquisition du lot, à charge de construire, n’est pas viable et que la construction de l’aréna serait moins coûteuse en rasant le projet au complet. [15] D’autres discussions ont lieu avec la corporation immobilière Côte-Saint-Luc qui se soldent par un échec. [16] C’est dans ce contexte que la Ville envisage d’autres options et qu’elle subdivise le lot de 52 868 m2 dont résultent trois lots distincts. Éventuellement, le lot 5 381 050 émerge des subdivisions, il s’agit du lot sur lequel l’aréna est érigé.

Les autres lots seront développés séparément. [17] La Ville a validé le potentiel des lots vacants. L’un des lots subdivisés fait l’objet d’une offre de 1 543 141,20 $ par le Groupe Allard et Ménard (« GAM ») qui prévoit, en plus, investir entre 21 M$ à 24 M$.

❖ Les défenderesses SEES et GTRA [18] Parallèlement, en mars 2013, la Ville amorce des discussions avec SESS qui avait entendu parler du projet de Pincourt.

SESS lui présente son modèle d’affaires, qu’elle exploite déjà, un complexe sportif à la Ville de Sherbrooke similaire à ce que la Ville recherche pour les contribuables. [19] Après quelques rencontres, les parties conviennent de la vente du lot 5 381 050 à SESS, en contrepartie de 339 000 $ et l’engagement de compléter la construction, dont les frais sont de 5 585 333 $, à un rythme rapide afin que l’aréna soit opérationnel en septembre 2014. [20] Pour sa part, la Ville s’engage, par contrat de location, à louer 2 906 heures de glace de SESS à un coût moyen de 269 $ l’heure, pendant cinq ans.

À son tour, elle sous-loue le temps de glace à Commission scolaire des Trois-Lacs (« Commission scolaire ») qui lui garantit 640 heures par année, aussi pour une période de cinq ans. D’autres organismes seront approchés par la Ville pour absorber une

partie de ces coûts. [21] Les parties n’ont que le temps d’apposer la signature sur le contrat que la présente action en nullité, accompagnée d’une injonction provisoire et interlocutoire, survient, interrompant tous les travaux de l’aréna à nouveau. [Transcription intégrale] [Références omises] [ 22 ] À cet exposé, il importe ici d’ajouter que la proposition formulée par Canada inc. à l’automne 2012 n’était certes pas aussi avantageuse qu’elle y paraissait à première vue.

Dans les faits, elle exigeait une diminution de taxes foncières pour une période de 20 ans, ce qui avait non seulement pour effet de rendre sa proposition illégale, mais également peu attrayante, le prix d’acquisition étant en pratique nul considérant le crédit de taxes réclamé sur 20 ans. [ 23 ] Il convient également d’ajouter qu’en octobre 2013, soit quelques mois avant que la Ville et SESS ne conviennent des ententes contestées — en février 2014 — elles avaient tenté sans succès de conclure une transaction en vue de réaliser un projet similaire.

Un contrat d’emphytéose avait été négocié avec l’intimée Groupe Thibault, Rhéaume et associés inc., une société liée à SESS, ainsi qu’une convention de services pour du temps de glace avec cette dernière. [ 24 ] Ces ententes n’ont pu se matérialiser parce que le ministre des Affaires municipales, des Régions et de l’Occupation du territoire (« MAMROT ») a refusé d’autoriser le contrat d’emphytéose. [ 25 ] Comme nous le verrons ci-après, l’existence de ces ententes, plus particulièrement la convention de services pour la location de temps de glace à la Ville, se révèle déterminante pour l’issue de l’affaire. [ 26 ] Les appelants et l’intervenante PGQ se fondent en effet sur la convention de services négociée entre la Ville et SESS en octobre 2013, qui n’avait pu se matérialiser, où les besoins de la Ville en heures de glace étaient estimés à 1 850 heures annuellement [4] , pour soutenir que l’entente de location de temps de glace de février 2014 de 2 906 heures accorde une subvention déguisée à SESS.

Selon eux, cette subvention serait de l’ordre de 1,5 million de dollars, soit 1056 heures excédentaires au taux de 269 $ l’heure pendant cinq ans. [ 27 ] J’y reviendrai.

Le jugement [ 28 ] D’entrée de jeu, la juge estime que les appelants n’ont pas l’intérêt pour intenter leur recours en nullité, et ce, bien que Roy soit un résident et un contribuable de la Ville. [ 29 ] Elle leur reproche d’avoir intenté le recours non pas dans l’intérêt des citoyens de la Ville, mais plutôt dans le but de défendre leurs propres intérêts financiers, eux qui sont les promoteurs d’un projet similaire sur le territoire d’une municipalité voisine.

En d’autres termes, la juge retient que leur demande s’oppose aux intérêts des contribuables et citoyens de la Ville, lesquels ont tout avantage à ce que le projet de SESS se réalise. Voici comment elle s’exprime à ce sujet : [22] La Ville et les défendeurs clament que les demandeurs n’ont pas l’intérêt suffisant pour intenter la présente action. Ils sont étrangers au contrat en litige et Canada inc. n’est pas un contribuable.

Quant à Paul Roy, il masque, derrière son statut de contribuable, son intérêt personnel qui est le même que celui de Canada inc. et contraire à celui de l’ensemble des contribuables. [23] L’intérêt de celui qui este en justice doit être direct, né et actuel.

Cet intérêt direct et personnel lui est conféré par un droit distinct, propre et il doit plaider pour lui-même et non pour la société ou pour une collectivité dans une poursuite individuelle. [24] Dans le contexte autre que celui d’une action en nullité d’un règlement, aux motifs d’ultra vires, son intérêt doit être convergent avec celui des autres contribuables et non divergent des leurs. [25] Canada inc. n’est pas

partie au contrat dont elle demande l’annulation, elle n’est pas un contribuable et ne peut donc demander l’annulation tant de la résolution que du contrat de vente en résultant. [26] Canada inc. fonde son intérêt sur l’article 2 de la LISM qui permet à la «

partie intéressée » de demander la nullité d’une résolution adoptée contrairement à son

article 1. [27] La

partie intéressée au sens de cette disposition n’est pas illimitée. Elle peut inclure un ex-soumissionnaire lésé par une résolution d’un organisme municipal, mais certes pas Canada inc. qui s’est limitée à présenter une proposition sur invitation par la Ville et qu’elle a retirée par la suite. [28] Après l’échec des discussions avec la Ville, Paul Roy s’est enregistré comme lobbyiste afin d’obtenir le droit de construire et d’emprunter pour l’érection d’un aréna sportif dans la ville voisine, à Notre-Dame-de-l’Île-Perrot. Ce projet est en cours.

[29] C’est le paragraphe 207 de la Requête introductive d’instance (« RII ») qui définit réellement l’intérêt de Canada inc. : 207 : De plus, la Demanderesse-Requérante 8280959 CANADA INC. qui œuvre à l’implantation d’un centre sportif majeu r, comportant entre autres deux (2) patinoires de dimension de la Ligue Nationale de Hockey, quatre (4) surfaces de hockey-balle (2 intérieurs et 2 extérieurs), un gymnase et un lieu de restauration, dans la ville adjacente de la Ville de Pincourt, soit Notre-Dame-de-l'Île-Perrot, est victime d’une concurrence déloyale fondée sur la violation de lois d’ordre public qui n’est pas indemnisable en argent. ( Le Tribunal souligne ) [30] Paul Roy n’est qu’un instrument de Canada inc. pour faire valoir ses objectifs commerciaux totalement étrangers au contrat en cause.

Son intérêt est purement personnel; il utilise son statut de contribuable pour favoriser ses intérêts personnels et, plus particulièrement, celui de Canada inc., pour lequel il agit de facto étant son âme dirigeante. [31] Son statut de contribuable ne peut suffire à masquer la réalité de son implication qui est distincte et divergente de celle de l’ensemble des contribuables. [32] Le seul intérêt de Canada inc. est de s’assurer d’une absence de concurrence commerciale pour son complexe sportif de Notre- Dame-de-l’Île-Perrot et cela ne répond pas au droit d’agir d’une

partie intéressée, visée à l’article 2 de la LISM. [33] Pour ce seul motif, l’action des demandeurs devrait être rejetée. […] [61] Il est malheureux que les demandeurs, qui en partant n’avaient pas l’intérêt suffisant, aient entrepris des procédures qui ont paralysé, encore une fois, le projet du Complexe sportif de Ville de Pincourt. [Soulignements dans l’original] [ 30 ] Relativement au moyen fondé sur l’article 28.1.0.1 L.c.v. et l’

article 1 L.i.s.m. , la juge l’écarte, étant d’avis que la preuve révèle sans l’ombre d’un doute que la transaction a été faite à

titre onéreux : [37] Suivant l’article 28.1.0.1 LCV, l’aliénation d’un bien par la Ville est assujettie à un seul critère, elle doit se faire à

titre onéreux. Il s’agit d’un pouvoir discrétionnaire qui n’est pas limité par un plafond quelconque, telle la valeur marchande. Lorsque le législateur veut restreindre ce pouvoir, il le fait de manière spécifique. [38] D’une part, le prix de 339 000 $ constitue une aliénation à

titre onéreux.

D’autre part, la Ville a aussi pris en compte d’autres éléments pour exercer son pouvoir discrétionnaire. [39] Les obligations imposées à l’acheteur, dont le parachèvement des travaux, en l’instance, la prise en compte des taxes foncières que la Ville peut récupérer, sont des éléments qu’elle a le droit de prendre en considération. [Références omises] [ 31 ] Plus encore, elle retient que le prix obtenu par la Ville aux termes de ce contrat, en considérant l’ensemble des circonstances ayant mené à sa conclusion, s’avère avantageux : [41] La Ville ne peut ignorer l’absence d’intéressés et d’investisseurs pour son projet, après l’échec des négociations avec Canada inc.

D’autres entreprises refusent de s’engager dont Canlan Ice Sports qui conclut que la responsabilité d’exécuter les travaux de construction de cet aréna résulterait en un déficit d’opération substantiel qui serait « financialy unsustainable ». [42] La Ville a fait les démarches appropriées avant de convenir de la vente avec SESS. Elle a réussi à bonifier la valeur de l’ensemble du terrain original en obtenant une offre d’achat du Groupe Allard de 1 543 141,20 $ pour l’un des lots vacants dont des investissements d’au moins 21 000 M$ sont envisagés.

La Ville a entrepris les démarches auprès de son service d’urbanisme pour faire le changement de zonage approprié. [43] Il est inexact de prétendre que la vente à SESS n’est pas réalisée à

titre onéreux. Outre le prix d’acquisition et le coût de parachèvement des travaux, la cession entraîne un droit de mutation de 31 541,79 $ de même que des taxes foncières annuelles approximatives de 177 376,97 $ sans plafonnement de la valeur du terrain et de son bâtiment. Elle ne vend à SESS qu’une

partie du lot original qui compte 31.62 % en terme de superficie. [44] Enfin, la position de Canada inc. voulant que la Ville aurait dû, à tout le moins, baser la valeur de sa mise à prix en fonction de l’évaluation municipale, qui correspond à deux 2 078 M$, n’est pas juste en l’instance. [45] Le véritable test pour déterminer la valeur marchande d’un bien est celui qui résulte de sa mise en marché, ce que la Ville a tenté de faire tant auprès de Canada inc. que d’autres investisseurs et alors que personne n’a démontré un quelconque intérêt à investir pour le terrain, compte tenu, notamment, de l’usage qui doit en être fait et des travaux de parachèvement exigés par la Ville.

L’évaluation municipale ne tient pas compte du seul usage qui est celui d’aréna et qui limite son exploitation. [46] Finalement, la subdivision des lots, à la suite de l’échec de son premier appel de propositions, fait en sorte que la Ville obtiendra un aréna, c’est-à-dire que les citoyens de la Ville pourront bénéficier d’un aréna exploité par les codéfenderesses et l’intervention du Groupe Ménard suscitera des redevances foncières importantes. [Transcription intégrale] [Références omises] [ 32 ] Une fois de plus, elle s’interroge sur les réelles motivations des appelants, en faisant référence à la proposition qu’ils avaient

formulée à la Ville deux ans auparavant, en vue d’acquérir le terrain et de réaliser eux-mêmes le projet de complexe sportif.

Se référant à une correspondance de l’avocat des appelants adressée aux autorités de la Ville en octobre 2012, la juge rappelle qu’ils voulaient eux- mêmes acquérir le terrain pour un prix nominal ou symbolique étant donné la faible valeur du projet : [40] La position de Canada inc. est fort surprenante et témoigne de son intérêt véritable lorsqu’on retient la valeur qu’elle attribuait à ce projet pour lequel elle était prête à ne payer qu’une valeur nominale, et ce, pour l’ensemble du lot original, à savoir 52 868 m2 : Uniquement notre cliente y a répondu.

Ce manque d’intérêt d’autres participants, bien que malheureux, démontre la valeur que des tiers attribuaient au projet. La proposition de notre cliente a été acceptée de façon conditionnelle par votre municipalité. Parmi les conditions de notre cliente se trouve sa condition quant aux taxes. La Ville de Pincourt ne peut accepter cette condition. Sans cette condition, la proposition de notre cliente est non viable économiquement et n’aurait jamais été déposée . La suggestion apportée jusqu’à ce jour par la Ville de Pincourt ne règle malheureusement pas le problème de la viabilité financière du projet .

Nous sommes certains que vous comprenez que notre cliente doit avoir une opération viable du point de vue économique . Une seule solution s’impose afin de respecter les règles légales applicables en matière de taxes municipales et de viabilité économique du projet : la vente doit se faire pour un prix nominal et autres considérations. Notre cliente ne demande pas un don; d’ailleurs, ceci ne serait pas légal. On parle toujours ici d’aliénation d’un bien à

titre onéreux . […] L’idée de réduire le prix de vente à un prix nominal, compte tenu des autres considérations ci-haut indiquées, est une solution légale, rapide et simple . [Soulignement dans l’original – Référence omise] [ 33 ] De fait, dans cette correspondance, non seulement l’avocat des appelants affirmait-il que le projet ne pouvait se réaliser autrement que par une acquisition à un prix nominal, mais, plus encore, il ajoutait qu’une telle transaction était à l’avantage des citoyens, en ce qu’elle allait permettre à la Ville de se doter d’infrastructures modernes et importantes, de combler un besoin criant des citoyens, de générer des taxes additionnelles en plus d’améliorer le paysage : La démarche effectuée par votre municipalité et les projections de notre cliente démontrent, eu égard à la question des investissements importants devant y être effectués (lesquels totalisent des millions de dollars) et à la problématique de la taxation, que le terrain et l’immeuble ont, dans le marché, une valeur nominale eu égard à leur destination envisagée.

Le projet de notre cliente dotera la Ville de Pincourt d’infrastructures modernes et importantes. Ce projet comblera un besoin criant des citoyens de la Ville de Pincourt. Il créera des emplois permanents. Il générera une future source de taxation. En plus, il augmentera la valeur foncière des propriétés immobilières situées dans l’environnement immédiat du projet de notre cliente. Finalement, ce projet améliorera grandement le paysage visuel.

L’idée de réduire le prix de vente à un prix nominal, compte tenu des autres considérations ci-haut indiquées, est une solution légale, rapide et simple. [ 34 ] Quant à l’entente de location pour les heures de glace, la juge n’y décèle aucun avantage pouvant être assimilé à une subvention.

Elle est d’avis que cette entente vise à assurer un service aux citoyens à un prix concurrentiel : [47] La prétention de Canada inc., voulant que les heures de glace doivent être considérées comme réducteur du prix de vente et qu’elle constitue une aide ou une subvention illégale, ne tient pas la route. [48] La preuve révèle que le coût moyen des heures de location pour les arénas vétustes représente approximativement 200 $ l’heure. Un aréna nouveau situé à côté de l’école du Chêne bleu servira les concitoyens de la Ville.

Les heures de glace louées par la Ville pour une période de cinq ans lui permettent d’utiliser et relouer ces heures de glace sans frais d’exploitation qui sont très importants, d’autant plus qu’elle devrait pouvoir récupérer une portion des coûts en sous-louant ces heures de glace auprès de divers organismes. [49] D’ailleurs, la Commission scolaire des Trois-Lacs s’est déjà engagée pour une période de cinq ans à louer minimalement 640 heures de glace de la Ville.

Selon l’étude commandée par la Ville dans le contexte de la réalisation du projet et qu’elle a obtenue en juin 2013 démontre que le tarif pour la glace convenu est compétitif et que des citoyens, incapables d’obtenir des heures de glace dans des arénas mentionnés à l’étude, doivent se rendre à des complexes situés à l’extérieur de la Ville, dont certains offrent même un taux horaire de 410 $ ou de 300 $. Enfin, le taux horaire moyen que proposait Canada inc. était de 243 $. [Référence omise] [ 35 ] Enfin, en ce qui a trait à l’argument fondé sur le second alinéa de l’

article 916 C.c.Q. , elle l’écarte également, étant d’avis que le contrat intervenu constitue une vente de gré à gré non visée par cette disposition. De plus, elle estime que le terrain vendu sur lequel se trouvent les ruines d’un bâtiment inachevé ne constitue pas un bien du domaine public au sens de cet article. Ce bien n’était, écrit-elle,

aucunement essentiel au fonctionnement de la Ville : [50] Les demandeurs prétendent que l’aréna fait

partie du domaine public de la Ville et demeure inaliénable puisqu’elle aurait dû, par résolution, changer la vocation de l’immeuble et la faire passer dans son domaine privé. [51] C’est l’

article 916 C.c.Q. qui est invoqué : Art. 916 . Les biens s’acquièrent par contrat, par succession, par occupation, par prescription, par accession ou par tout autre mode prévu par la loi. Cependant, nul ne peut s’approprier par occupation, prescription ou accession les biens de l’État, sauf ceux que ce dernier a acquis par succession, vacance ou confiscation, tant qu’ils n’ont pas été confondus avec ses autres biens. Nul ne peut non plus s’approprier les biens des personnes morales de droit public qui sont affectées à l’utilité publique. [52] Les demandeurs échouent aussi sur ce moyen.

D’une part, rien ne démontre que les défenderesses se sont approprié un bien de la Ville puisque cette expression vise principalement un acte unilatéral par lequel une personne cherche à acquérir un bien. [53] D’autre part, le simple fait qu’un bien appartienne à la Ville n’en fait pas nécessairement un bien du domaine public. [54] Afin d’être considéré comme étant affecté à l’utilité publique, un bien doit : ➢ être destiné à l’usage public et général ; ➢ être essentiel au fonctionnement de la municipalité ; ou ➢ être gratuitement à la disposition du public en général. [55] Un centre sportif n’entre pas dans cette catégorie.

Il ne s’agit pas d’un bien essentiel au fonctionnement de la municipalité comme c’est le cas d’aqueducs, de pompes à incendie ou de réservoirs ou les parcs publics dont l’usage est sans restriction. Un club sportif qui appartiendrait à la municipalité n’entre pas, de manière générale, dans cette catégorie. [56] Enfin et de manière plus importante, l’aréna n’a pas été construit, les travaux n’ont jamais été exécutés. Ces bâtiments, dont les travaux sont amorcés en 2003, sont à l’abandon depuis dix ans dans un état de délabrement et ne peuvent être considérés comme faisant

partie du domaine public. [57] Les faits et la preuve révèlent qu’il n’a jamais été l’intention de la Ville qu’il fasse

partie du domaine public et l’absence de résolution à ce sujet n’a aucune incidence sur le contrat de vente avec SESS. [Références omises] L’intervention de la PGQ [ 36 ] À la suite de ce jugement et de l’inscription en appel, la PGQ intervient au dossier pour appuyer, en

partie seulement, la position des appelants. Elle soutient essentiellement que la location de temps de glace à raison de 2906 heures pour une période de cinq ans ne correspond pas aux besoins réels de la Ville.

Ainsi, les heures de glace louées de façon excédentaire aux besoins de la Ville constitueraient une subvention déguisée. [ 37 ] Elle évalue le nombre d’heures excédentaires à au moins 1 000 heures. [ 38 ] Je l’ai déjà mentionné, elle appuie sa prétention sur la convention de services pour la location de temps de glace que la Ville avait tenté de conclure avec SESS en octobre 2013, laquelle établissait les besoins de la Ville à 1 850 heures de glace. Elle prend également appui sur une lettre qu’avait adressée le directeur général de la Ville à Roy dans le cadre de l’appel de propositions de l’automne 2012.

Dans cette lettre, les besoins de la Ville se situaient entre 1 500 et 2 000 heures de glace annuellement [5] . [ 39 ] Quant à l’entente portant sur la vente du terrain, elle ne prend pas position, du moins en ce qui a trait à son caractère onéreux au sens de l’article 28.1.0.1 L.c.v. Elle fait tout de même valoir que cette vente, malgré son apparent caractère onéreux, n’en constitue pas moins une transaction contraire à la L.i.s.m. À l’instar des appelants, elle questionne la justesse du prix de vente. Elle ajoute que ce questionnement aurait pu être évité si la Ville avait procédé par voie d’appel d’offres.

Preuve nouvelle en appel [ 40 ] Je l’ai déjà signalé, alors que les procédures d’appel suivaient leur cours, la Ville a adopté une nouvelle résolution afin de modifier l’entente relative aux heures de glace louées de SESS [6] . Avec l’accord de cette dernière, le nombre d’heures de glace louées pour une période de cinq ans a été considérablement réduit.

Il est passé de 2 906 heures à 1 014 heures annuellement, soit un seuil qui correspond à ses besoins réels selon les prétentions des appelants et de la PGQ. [ 41 ] En somme, si la Cour autorise cette preuve nouvelle, celle-ci viendra en quelque sorte neutraliser les arguments soulevés par la PGQ en regard de la L.i.s.m. , en corrigeant l’illégalité de la première entente, le cas échéant. [ 42 ] Tel que mentionné en introduction, je suis d’avis que cette preuve nouvelle doit être autorisée. La Cour ne peut y passer outre si elle veut éviter de prononcer un arrêt sur une question théorique.

En effet, si la Cour retient que l’entente de location initiale contrevient à la L.i.s.m. , sa conclusion sera sans objet ou théorique puisque cette entente n’existe plus. C’est d’ailleurs ce que fait valoir la Ville dans sa requête pour preuve nouvelle [7] . [ 43 ] En ce sens, il importe peu de savoir si la modification de l’entente résulte de l’intervention de la PGQ.

[ 44 ] Bien entendu, ma conclusion sur la requête de la Ville pour présenter une preuve nouvelle scelle le sort de la requête des appelants en rejet de la preuve nouvelle à laquelle la Ville faisait référence dans son mémoire [8] . [ 45 ] Cela dit, la Ville devra cependant accepter les inférences que la Cour tirera de cette nouvelle preuve, lorsqu’elle appréciera la légalité de la première entente comme elle entend le faire, les questions touchant l’application de la L.i.s.m. étant d’importance pour le système judiciaire. LES QUESTIONS EN LITIGE [ 46 ] L’appel soulève quatre questions : 1.

Les appelants ont-ils un intérêt suffisant pour instituer le présent recours en nullité fondé sur la L.c.v. et la L.i.s.m. ? 2. Le contrat de vente et les ententes de location actuelles et anciennes contreviennent-ils à l’article 28.1.0.1 L.c.v.? 3. Le contrat de vente et les ententes de location actuelles et anciennes contreviennent-ils à l’

article 1 L.i.s.m. ? 4. La vente du terrain à SESS équivaut-elle à une appropriation d’un bien destiné à l’utilité publique au sens de l’

article 916 C.c.Q. ? LA NORME D’INTERVENTION [ 47 ] Avant d’entreprendre l’analyse utile à la résolution des questions précédemment identifiées, il me paraît opportun de formuler quelques commentaires sur la norme de contrôle appliquée par la juge. Sans formuler un moyen spécifique en ce sens, les appelants semblent lui reprocher d’avoir appliqué la norme de la décision raisonnable pour contrôler la légalité des résolutions autorisant la vente du terrain et la location de temps de glace en regard de la L.c.v. , de la L.i.s.m. et de l’

article 916 C.c.Q. [ 48 ] Je ne suis pas de cette opinion. [ 49 ] Il est vrai que la juge termine son jugement en mentionnant que les tribunaux doivent faire preuve de déférence à l’égard des décisions intra vires des élus municipaux ou, dit autrement, dans l’exercice de leur compétence. [ 50 ] En cela, son commentaire s’avère exact et conforme à la règle de droit. [ 51 ] Toutefois, il me paraît audacieux de prétendre, sur la foi de ce commentaire, que la juge a analysé la question de l’ ultra vires en appliquant la norme de la décision raisonnable.

À mon avis, sa remarque formulée à la toute fin du jugement relève davantage de l’ obiter . Elle est énoncée après l’analyse de la question relative à la légalité du contrat en regard de la L.c.v. , de la L.i.s.m et de l’

article 916 C.c.Q. , laquelle analyse a, sans l’ombre d’un doute, été effectuée en appliquant la norme de la décision correcte. [ 52 ] Cela dit, je me permets d’ajouter qu’en appel, les questions portant sur les conclusions de la juge en regard de la légalité du contrat, en l’occurrence celles relatives à son caractère onéreux ou encore aux avantages ayant pu être consentis à SESS par l’engagement de la Ville à louer un temps de glace minimum sur une période de cinq ans, constituent essentiellement des questions mixtes de droit et de fait.

À l’égard de telles questions, la norme d’intervention est bien connue [9] . [ 53 ] Une cour d’appel n’intervient sur des questions touchant l’appréciation de la preuve que si le juge a commis des erreurs manifestes et déterminantes. Il doit s’agir d’erreurs évidentes — qui sautent aux yeux à la seule lecture du jugement entrepris — et qui peuvent avoir un impact sur la décision. Ces erreurs doivent être précisées ou « montrées du doigt » par la

partie qui se pourvoit, ce qui signifie forcément autre chose qu’inviter la Cour à revoir l’ensemble de la preuve [10] . [ 54 ] C’est en gardant à l’esprit ces principes que je procède à l’analyse des moyens d’appel puisque plusieurs d’entre eux portent sur des questions d’appréciation de la preuve. ANALYSE Question 1 : L’intérêt à ester [ 55 ] Roy prétend que le seul fait d’être un contribuable de la Ville lui confère l’intérêt suffisant pour intenter une action en nullité fondée sur la L.c.v. et la L.i.s.m .

Il plaide que la juge a erré en exigeant qu’il ait un intérêt convergent avec celui des autres citoyens de sa municipalité. Selon lui, l’intérêt personnel ou commercial d’un contribuable ne fait pas obstacle à son intérêt à ester. Il fonde sa position sur l’arrêt Loblaw Québec ltée c. Alimentation Gérard Villeneuve (1998) inc . [11] ainsi que sur l’

article 2 L.i.s.m. , lequel est ainsi rédigé : 2. L'action en nullité d'un règlement ou d'une résolution adopté par un conseil municipal contrairement à la disposition prohibitive de l'article 1 peut être intentée contre la municipalité par un contribuable, par toute personne intéressée ou par le ministre des Affaires municipales, des Régions et de l'Occupation du territoire. 2. An action to quash a by-law or resolution, passed by any municipal council contrary to the prohibition contained in

section 1, may be instituted against the municipality by a ratepayer , by any interested person or by the Minister of Municipal Affairs, Regions and Land Occupancy. [ Je souligne ] [ 56 ] Quant à Canada inc., elle soutient que la violation de la L.i.s.m. , qui serait selon elle une loi d’ordre public de direction, justifie son intérêt à ester. Elle fait également valoir que les avantages consentis à SESS permettent à cette dernière de lui livrer une concurrence injuste, de sorte que cela lui confère le statut de personne intéressée au sens de l’article 2 L.i.s.m. Ainsi, à l’instar de Roy, elle soutient

que son intérêt commercial ne fait pas obstacle à son intérêt à ester, bien au contraire [12] . [ 57 ] Je reconnais que Roy, malgré le fait qu’il ait intenté son recours en nullité à des fins strictement personnelles et commerciales, sans égard aux intérêts réels des citoyens, a l’intérêt requis pour exercer un recours en nullité. L’

article 2 L.i.s.m. lui confère précisément un tel intérêt à

titre de citoyen et de contribuable de la Ville. Le fait que sa démarche vise à protéger ses intérêts personnels ne lui fait pas perdre son intérêt à ester en tant que citoyen et contribuable de la Ville. [ 58 ] Je suis également d’avis que Canada inc. possède l’intérêt requis, bien qu’elle ne soit ni résidente ni contribuable de la Ville et ne possède aucun établissement sur son territoire. Elle peut être qualifiée de personne intéressée au sens de l’

article 2 L.i.s.m. parce qu’elle allègue que l’avantage consenti par la Ville à SESS, en plus de contrevenir à l’

article 1 L.i.s.m ., procure à cette dernière un avantage concurrentiel qui risque de lui causer un préjudice. [ 59 ] Je m’explique davantage. [ 60 ] L’intérêt d’une

partie à demander la nullité d’une décision d’un conseil municipal fait en violation d’une loi d’ordre public, ou encore pour un motif d ’ultra vires , s’entend de l’intérêt général du citoyen, du contribuable ou de toute personne intéressée. [ 61 ] À cet égard, il convient de mentionner que la jurisprudence a beaucoup évolué au fil des ans. [ 62 ] Dans l’arrêt Robertson c.

City of Montreal [13] , une affaire où un citoyen attaquait la validité d’un règlement, d’une résolution et d’un contrat de la Ville de Montréal, la Cour suprême, à la majorité, fut d’avis que le demandeur, en tant que simple citoyen, n’avait pas l’intérêt pour contester la validité des actes posés par la municipalité.

Le juge en chef Fitzpatrick a alors conclu que le demandeur devait avoir un intérêt particulier et qu’il ne pouvait faire valoir l’intérêt public. [ 63 ] Toutefois, l’historique judiciaire démontre que cet arrêt n’a jamais eu une véritable valeur de précédent sur cette question. [ 64 ] Quelques années après qu’il eut été rendu, dans l’affaire Ville de La Tuque c. Desbiens , la Cour du banc du Roi a plutôt adopté la position défendue par les juges minoritaires dans l’arrêt Robertson , pour qui le caractère ultra vires d’un acte constituait une question d’intérêt général.

Ainsi, dans cet arrêt, la Cour a reconnu qu’à l’égard d’une décision ultra vires d’un conseil municipal, tout contribuable avait l’intérêt pour faire annuler la décision en cause. Le juge en chef Lamothe écrit [14] : Si la décision attaquée est atteinte de nullités absolues, le demandeur n’a pas à alléguer un intérêt spécial. C’est l’action populaire. Si cette décision est oppressive, injuste et abusive à l’égard de quelques contribuables, il faut que ce soit l’un de ces derniers qui se plaigne . [Je souligne] [ 65 ] Cette position fut par la suite reprise et réitérée [15] . [ 66 ] Dans l’arrêt Trudeau c.

Devost , la Cour suprême écarte la position qui avait été retenue dans l’arrêt Robertson . Elle adopte une position similaire à celle retenue dans l’arrêt Ville de La Tuque c. Desbiens .

Le juge Taschereau s’exprime en ces termes [16] : […] La jurisprudence est unanime et maintenant parfaitement établie que, quand il s'agit d'illégalité , tout contribuable peut recourir à cette procédure spéciale indiquée par la loi, dans les délais stipulés, mais que quand il s'agit d'actes ultra vires il y a toujours le recours en vertu de l'article 50 du Code de Procédure Civile [aujourd’hui l’article 33 C.p.c.], pour faire constater l'existence de la nullité absolue.

Le défaut de juridiction entraîne cette nullité absolue, et si, dans le cas qui nous occupe, le Conseil n'avait pas juridiction pour adopter la résolution attaquée, il n'est pas douteux que le demandeur, s'il justifiait un intérêt suffisant, pouvait procéder en vertu de l'article 50 du Code de Procédure Civile. (Dechène v. Cité de Montréa l , Toronto Railway Co. v. Corp. de Toronto, Shannon Realties Ltd. v. Ville de St- Michel and Donohue Bros. v.

La Malbaie. [Soulignement dans l'original – Références omises] [ 67 ] Dans l’arrêt Dasken rendu en 1974, la Cour suprême s’est à nouveau prononcée sur l’intérêt du citoyen à demander la sanction d’une dérogation à une réglementation d’ordre public. Elle a reconnu, cette fois, qu’un propriétaire avait un intérêt suffisant pour s’opposer à un usage dérogatoire illégal dans la zone où il habite, ou, en d’autres termes, que son intérêt ne se limitait pas à un intérêt pécuniaire [17] . Cette affaire donne naissance à la thèse du droit de regard des voisins [18] . [ 68 ] Plus tard, dans l’arrêt Construction M.J.M.

Inc. c. Senneville , la Cour d’appel aborde la question de l'intérêt requis pour intenter les procédures et réfère, par analogie, à la décision de la Cour suprême dans l'affaire Dasken . La Cour écrit [19] : Ce type de zonage est en soi invalide parce qu'ultra vires, et cette illégalité peut être invoquée non seulement par le nouvel acquéreur, mais elle aurait pu l'être par la commission scolaire elle-même n'eut été la vente. En effet, l'ultra vires implique une nullité absolue qui peut être invoquée par tout intéressé . [Je souligne] [ 69 ] Finalement, dans l’arrêt Loblaw Québec ltée c.

Alimentation Gérard Villeneuve (1998) inc. auquel nous réfèrent les appelants, la Cour réitérait ces énoncés. De plus, elle reconnaissait que le citoyen préoccupé par son seul intérêt privé plutôt que par l’intérêt public général conservait néanmoins un intérêt à ester. La Cour rappelait que le juge n'a pas à « sonder les reins et les cœurs » du citoyen qui exerce un recours pour savoir si ses motifs sont louables ou non.

À cet égard, le juge Forget écrit [20] : [93] Quant à l'intérêt requis pour intenter le recours, il semble exact que Villeneuve ne soit pas préoccupée par l'intérêt public, mais uniquement par son intérêt privé. Les circonstances de l'espèce diffèrent donc des litiges usuels en cette matière, où on assiste généralement au regroupement de citoyens qui s'opposent à un projet qui affecterait la qualité de vie dans leur quartier.

Malgré tout, je ne crois pas que la poursuite d'intérêts privés, de nature purement commerciale, disqualifie Villeneuve pour agir aux termes de l'article 227

de la Loi. Lorsqu'un citoyen exige le respect de la réglementation de zonage, dans le cadre d'une procédure en vertu de l'article 227 de laLoi, le juge n'a pas à «sonder les reins et les cœurs» pour savoir si ses motifs sont louables ou non; il suffit que le requérant soit un«intéressé», ce qui est manifestement le cas de Villeneuve et qu'il démontre une contravention à la réglementation. [94] Avant même l'adoption de la Loi, la Cour suprême, dans l'affaire Association des propriétaires de Jardins Taché c. EntreprisesDasken Inc., précitée, avait reconnu cet intérêt à un citoyen.

Je ne peux donc retenir cet argument de Loblaw. [Soulignement dans l’original – Références omises] [70] De l’analyse qui précède, je retiens qu’à l’égard d’un acte ultra vires posé par une municipalité, tout citoyen ou contribuablepossède l’intérêt pour intenter un recours en nullité.

Même s’il poursuit pour protéger ses intérêts personnels plutôt que ceux del’ensemble des contribuables, son intérêt à ester demeure existant en tant que citoyen et contribuable de la municipalité ou de la ville[21].Cela règle la question relative à l’intérêt de Roy. [71] Quant à Canada inc., bien qu’elle ne soit pas un contribuable de la Ville, son intérêt à ester découle de l’article 2 L.i.s.m.

Toutcomme Roy, elle s’avère être une personne intéressée au sens de cette disposition. [72] La L.i.s.m. interdit à une municipalité d’accorder une aide financière à un établissement industriel ou commercial afin de lui veniren aide. Cette loi est effectivement d’ordre public de direction[22]. Elle vise à éviter qu’une municipalité se livre à une concurrencedéloyale en favorisant des entreprises commerciales sises sur son territoire ou ailleurs. Toute décision qui y contrevient est frappée denullité absolue[23].

À ce sujet, les auteurs Hétu et Duplessis écrivent[24] : [7.61] Par ailleurs, il ne faut pas oublier que la

Loi sur l’interdiction de subventions municipales (L.R.Q., c. I-15) interdit à unemunicipalité de venir en aide, directement ou indirectement, à un établissement industriel ou commercial autrement que de la façonprévue à la

Loi sur les immeubles industriels municipaux (L.R.Q., c. I-0.1) (Ville de Vaudreuil c. Willmor Discount Corp., [1982] C.A.120). Selon l’article 6.1 de cette dernière loi, une municipalité locale peut, entre autres, accorder une subvention afin de favoriserl’exploitation, mais non la construction, d’un bâtiment industriel locatif. Toute convention contraire à la

Loi sur l’interdiction desubventions municipales est nulle d’autant plus qu’il s’agit d’une loi d’intérêt public (Cie Immobilière Viger ltée c. Lauréat Giguère inc., (CSC), [1977] 2 R.C.S 67, 72 et 82; Westcliff Investment Ltd. c. Bourdeau, (QC CA), [1984] C.A.479). La violation de Loi constitue un abus de pouvoir et une grave violation de la loi (Montreuil c.

Corporation de la paroisse de Ste-Anne de la Pérade, (QC CS), [1953] R.L. 94 (C.S.), 101). [Je souligne] [73] Il en découle que lorsqu’un conseil municipal accorde une aide financière à une entreprise commerciale pouvant possiblementcontrevenir à la L.i.s.m., les entreprises concurrentes qui s’estiment lésées peuvent attaquer la décision du conseil municipal autorisantcette aide, et ce, indépendamment du fait qu’elles soient ou non contribuables de la municipalité visée. En ces cas, leur intérêt est à lafois général et particulier, en ce sens que cet avantage illégal peut leur causer préjudice.

Question 2 : L’article 28.1.0.1 de la L.c.v. [74]

Le paragraphe 1.0.1 de l’article 28 L.c.v. est entré en vigueur le 1er janvier 2006. Il est ainsi libellé : 28. […] 1.0.1. Sauf disposition contraire, l'aliénation detout bien de toute municipalité doit être réalisée àtitre onéreux. Le greffier doit publiermensuellement un avis portant sur les biensd'une valeur supérieure à 10 000 $ qui ont étéaliénés par la municipalité autrement que parenchère ou soumission publique.

L'avis doitdécrire chaque bien et indiquer, en regard dechacun, le prix de l'aliénation ainsi que l'identitéde l'acquéreur. […] 28. […] (1.0.1) Unless otherwise provided, no propertyof a municipality may be alienated otherwisethan in return for valuable consideration. Eachmonth the clerk of a municipality must publish anotice concerning the properties with a valuegreater than $10,000 that were alienated by themunicipality otherwise than by auction or publictender.

The notice must describe each propertyand indicate for each the price of alienation andthe identity of the purchaser. […] [Je souligne] [75] Les expressions « aliéner » et « à

titre onéreux » y sont employées conformément à leur acceptation juridique générale[25]. [76] À cet égard, l’article 1381 du Code civil du Québec distingue le contrat à

titre onéreux de celui à

titre gratuit : 1381. Le contrat à

titre onéreux est celui parlequel chaque

partie retire un avantage enéchange de son obligation. Le contrat à

titre gratuit est celui par lequel l'unedes parties s'oblige envers l'autre pour le bénéficede celle-ci, sans retirer d'avantage en retour. 1381. A contract is onerous when each partyobtains an advantage in return for his obligation. When one party obligates himself to the other forthe benefit of the latter without obtaining anyadvantage in return, the contract is gratuitous.

[ 77 ] Dans sa conception objective, l’acte à

titre gratuit est celui par lequel une

partie s’oblige et ne reçoit aucune contrepartie. L’auteur Maurice Tancelin explique que la conception subjective de l’acte à

titre gratuit exige que l’on s’intéresse à l’intention libérale du débiteur. La détermination de la nature du contrat liant les parties se prête alors à un exercice d’interprétation subjective, en sondant l’intention du disposant [26] : 96 . Critères de la distinction — Le critère de distinction entre les contrats à

titre onéreux et gratuit peut être conçu de façons différentes. La recherche porte sur le critère de la gratuité car en l’absence d’indication contraire, il est de la nature d’un contrat d’être à

titre onéreux . Le droit comparé enseigne que certains systèmes juridiques ne conçoivent pas le contrat autrement qu’ à

titre onéreux. Ainsi la common law recourt à d’autres techniques que le contrat (le trust ) pour les actes à

titre gratuit . En droit civil, on recherche généralement le critère du contrat à

titre gratuit en se plaçant au point de vue du disposan t : le contrat à

titre gratuit est soit celui qu’il fait dans une intention libérale, critère subjectif ou volontariste, soit celui en vertu duquel il ne reçoit aucun équivalent en échange de sa prestation, critère objectif . [Je souligne ] [ 78 ] De leur côté , les auteurs Jean-Louis Baudouin et Pierre-Gabriel Jobin affirment que le contrat à

titre gratuit, contrairement au contrat à

titre onéreux, implique l’intention libérale de se départir de la propriété du bien [27] : […] La différence porte sur l’intention des parties et sur le transfert de valeur d’un patrimoine à l’autre. Le contrat à

titre gratuit au sens strict – notamment la donation – exige, en effet, l’intention libérale de se départir de la propriété du bien. […] [ 79 ] Un peu plus loin, ils ajoutent que [28] : On relèvera pour l’instant que, afin de qualifier une convention, les tribunaux accordent une importance déterminante, lorsque c’est possible, au fait que le prétendu donateur avait, ou pas, la conscience ou l’intention de recevoir un avantage équivalent, à ses yeux, à celui qu’il procurait à l’autre partie. [Références omises] [ 80 ] Ainsi, faute d’une intention libérale de se départir de la propriété du bien, le contrat se révèle être à

titre onéreux. [ 81 ] Par ailleurs, l’expression « à

titre onéreux » ne signifie pas pour autant que le contrat doit être précisément exécuté à la juste valeur marchande. [ 82 ] En ce sens, les auteurs Hétu et Duplessis affirment que la valeur réelle du bien et les charges imposées à celui qui acquiert un bien d’une ville sont pertinentes lors de l’examen du caractère onéreux de l’aliénation [29] .

Tout en reconnaissant l’importance d’examiner toutes les conditions de la transaction aux fins de déterminer si elle équivaut à une subvention illicite, ils rappellent néanmoins qu’un prix de vente inférieur à la valeur établie au rôle municipal peut se justifier en regard des circonstances propres à une affaire [30] . [ 83 ] D’ailleurs, la jurisprudence reconnaît qu’une municipalité qui agit de bonne foi jouit d’une grande discrétion quant à la disposition de ses biens [31] .

S’il est vrai qu’une municipalité ne devrait généralement pas vendre un immeuble à perte ou à des conditions préférentielles [32] , du moins en regard de la L.i.s.m. , il demeure qu’en certains cas, une telle aliénation peut se justifier, par exemple dans les cas où le fait de conserver le bien risque d’entraîner des dommages, des coûts ou des pertes considérables. [ 84 ] À

titre illustratif, dans l’affaire Régie intermunicipale du parc industriel de Beauce Amiante c. Dava inc. , laquelle avait trait à l’application de l’

article 6 de la

Loi sur les immeubles industriels municipaux [33] qui exige que le prix de vente d’un immeuble couvre son coût d’acquisition et les frais engagés pour les services professionnels, la Cour supérieure a tenu compte des circonstances spéciales pour apprécier la justesse du prix de vente.

Il s’agissait en ce cas de dépenses qui devaient être engagées pour remettre l’immeuble en état [34] : [34] En conséquence, le Tribunal est d’avis qu’il faut tenir compte de cette « clause spéciale » pour évaluer la considération réelle pour laquelle l’immeuble a été vendu et en l’espèce, il s’avère que les travaux requis ont nécessité des dépenses évaluées à plus de 13 000 $, selon le témoignage de monsieur Gilbert. [35] Ajoutés à cela les investissements importants qu’ont dû effectuer les défendeurs afin de remettre en état cet immeuble abandonné depuis au-delà de 20 ans, qui totalisent certainement plus que le prix d’acquisition payé par la Régie en 2000 pour la totalité de l’immeuble. [36] En effet, des travaux ont dû être effectués pour la réfection du toit, du système électrique et des pompes pour l’alimentation en eau.

D’autres travaux auraient aussi été effectués afin d’isoler la bâtisse et de réparer certaines conduites, tant du système d’alimentation en eau que de l’évacuation de celle-ci. [37] Bien que le prix convenu ne soit que de un dollar, il peut quand même s’agir d’une vente et non d’une donation indirecte, comme l’affirme la juge Julie Dutil alors qu’elle était à la Cour supérieure, dans l’affaire Commission scolaire des Découvreurs c.

Ville de Sillery : « [16] Le Tribunal est d’opinion que Découvreurs, une corporation publique bien organisée, a choisi de vendre l’immeuble et non de le donner en toute connaissance des conséquences juridiques en découlant. En plus du prix de vente, il y avait aussi d’autres valables et bonnes considérations, dont l’utilité publique résultant de cette vente . [17] Dans la présente affaire, les allégations de la déclaration qui doivent être tenues pour avérées à ce stade, ne permettent pas de conclure qu’il ne s’agit pas d’une vente.

Le simple fait que le prix fixé soit de un dollar n’est pas suffisant; il y a d’autres considérations à cette transaction qui fut autorisée par le sous-ministre du ministère de l’Éducation. »

[Soulignement dans l’original – Référence omise] [ 85 ] En somme, il serait périlleux d’établir une règle rigide. [ 86 ] Tout est affaire de circonstances. [ 87 ] Comme le prix obtenu pour la vente du terrain constituait, dans le contexte particulier de la présente affaire, une transaction onéreuse, voire avantageuse pour la Ville et ses citoyens, je suis d’avis qu’elle est exempte d’erreur manifeste et déterminante. La juge a tenu compte de toutes les circonstances particulières qui soulèvent l’affaire.

À cet égard, son analyse me paraît fort convaincante. [ 88 ] En conclusion, j’estime qu’il n’y a pas lieu d’intervenir sur la question de la conformité de la vente du terrain en regard de l’article 28.1.0.1 L.c.v. Question 3 : L’

article 1 L.i.s.m. [ 89 ] Les appelants soutiennent que la juge a erré en ne considérant pas que la vente du terrain à un prix de 339 000 $ conjugée à l’engagement de la Ville à louer annuellement de SESS 2 906 heures de glace constituaient une aide financière interdite par la L.i.s.m . [35] . Ils font valoir que la notion d’aide interdite visée par l’

article 1 L.i.s.m. inclut toute forme d’aide de quelque nature que ce soit et peu importe la forme qu’elle revêt. L’article 1 L.i.s.m. est ainsi rédigé : 1.

Nonobstant toute disposition contraire ou incompatible dans une loi générale ou spéciale, aucune municipalité ne peut, ni directement, ni indirectement, venir en aide à un établissement industriel ou commercial, autrement que de la façon prévue à la Loi sur les immeubles industriels municipaux (chapitre I-0.1), et notamment, sans restreindre en rien la généralité des termes précédents, elle ne peut venir en aide en aucune des manières suivantes, savoir: 1° en prenant et souscrivant des actions d'une société par actions formée pour cet objet; 2° en donnant ou prêtant de l'argent ou autre valeur ou en donnant la jouissance ou la propriété d'un immeuble; 3° en garantissant, par endossement ou autrement, une somme d'argent empruntée; 4° en accordant une exemption de taxes à un établissement industriel ou commercial. 1.

Notwithstanding any contrary or incompatible provision in any general or special Act, no municipality shall, directly or indirectly, assist any industrial or commercial establishment, otherwise than in the manner provided in the Act respecting municipal industrial immovables (chapter I-0.1 ), or, without in any way limiting the generality of the foregoing words, grant assistance, more particularly in any of the following ways, to wit: (1) by taking or subscribing for shares in any business corporation created for such object; (2) by giving or lending money or other security, or in giving the use or ownership of any immovable; (3) by guaranteeing, by endorsement or otherwise, any sum of money borrowed; (4) by granting any exemption from taxation to any industrial or commercial establishment. [ 90 ] Ils font également valoir que si une municipalité a le droit « d’accorder toute aide qu’elle juge appropriée » en vertu de l’

article 90 de la

Loi sur les compétences municipales [36] (« L.c.m. »), cette aide doit malgré tout être conforme à l’article premier de la L.i.s.m . Bien que le quatrième alinéa de l’article 90 prévoie des exceptions, les appelants soutiennent que la transaction litigieuse n’est pas visée par ces dernières [37] . Cet

article dispose que :

90. En outre des mesures d'aide par ailleurs prévues, toute municipalité locale peut, à l'égard des matières prévues aux articles 4 et 85 à 89, accorder toute aide qu'elle juge appropriée. Elle peut également aider financièrement au déplacement ou à l'enfouissement de tout réseau de télécommunication ou de distribution d'énergie, de même qu'à l'installation d'équipements devant servir à cette distribution. La municipalité locale peut aussi accorder une aide pour relocaliser sur son territoire une entreprise commerciale ou industrielle qui y est déjà présente. Le montant de l'aide ne peut excéder le coût réel de la relocalisation. La

Loi sur l'interdiction de subventions municipales (chapitre I-15 ) ne s'applique pas à une aide accordée: 1° pour l'établissement ou l'exploitation d'un centre de congrès ou d'un centre de foires; 2° à tout organisme à but non lucratif qui fournit un soutien technique à une entreprise située sur son territoire; 3° au propriétaire d'un immeuble pour l'aider à se conformer à l'obligation d'y installer et maintenir en bon état de fonctionnement un appareil destiné à réduire les risques de dysfonctionnement d'un système d'alimentation en eau ou d'égout; 3.1° à toute personne pour l'aider à effectuer les travaux qui lui sont imposés relativement à la protection d'une source d'alimentation en eau potable; 4° pour des dommages à la propriété par des émeutiers ou des personnes réunies en attroupements tumultueux; 5° au propriétaire d'un logement ou d'un bâtiment, couvrant les frais d'installation d'un détecteur d'incendie, de tout autre appareil destiné à éteindre ou combattre le feu ou de tout autre appareil de sauvetage; 6° en vertu du deuxième ou du troisième alinéa; 7° en vertu de l'article 13.1. 90.

In addition to the financial assistance otherwise provided for, a local municipality may grant any assistance it considers appropriate with respect to the matters referred to in sections 4 and 85 to 89. It may also contribute financially to the costs of moving or burying an electric power distribution or telecommunications system and installing equipment for the distribution of the electric power. A local municipality may also grant assistance to relocate a commercial or industrial enterprise elsewhere within its territory. The amount of the assistance may not exceed the real cost of the relocation.

The Municipal Aid Prohibition Act (chapter I- 15 ) does not apply to assistance granted: (1) for the establishment or operation of a convention centre or an exhibition centre; (2) to a non-profit body that provides technical support to an enterprise situated in its territory; (3) to the owner of an immovable to help the owner comply with the obligation to install an apparatus intended to reduce the risk of malfunction of a water supply system or sewer system and keep the apparatus in good working order; (3.1) to a person to help the person carry out required work relating to the protection of a source of drinking water; (4) for damage to property caused by persons riotously or tumultuously assembled; (5) to the owner of a dwelling or a building to cover the cost of installing a fire alarm, a fire extinguishing or fire fighting apparatus, or a fire escape; (6) under the second or third paragraph; or (7) under

section 13.1. [ 91 ] D’entrée de jeu, je conviens avec les appelants que les exceptions énoncées au quatrième alinéa de l’

article 90 L.c.m. sont ici inapplicables au même

titre que les situations visées aux deuxième et troisième alinéas. La vente du terrain n’est effectivement pas visée par l’article 90 de la Loi. [ 92 ] Par ailleurs, pour les motifs déjà énoncés, j’estime que la vente du terrain n’a conféré aucun avantage à SESS. Cette vente a été exécutée, à la lumière des circonstances de l’affaire, à un juste prix.

La détermination de ce qui constitue une aide illégalement octroyée au sens de la L.i.s.m. est une question de fait dont le résultat dépend d’un exercice de pondération des avantages qu’en retirent les parties et des obligations qui leur incombent [38] . [ 93 ] Or, je l’ai déjà mentionné, les appelants ne me convainquent pas que la juge a commis une erreur manifeste et déterminante à cet égard. [ 94 ] Reste donc à déterminer si l’entente de location de temps de glace a permis d’avantager SESS.

[ 95 ] Dans son jugement, la juge répond à cette question par la négative. Elle se dit d’avis que l’engagement de la Ville, bien qu’avantageux pour SESS, devait lui procurer à elle aussi des bénéfices non négligeables. Elle mentionne la stabilité du service offert, les emplois et l’activité économique générés, en plus des taxes foncières que percevra la Ville. Elle tient également compte du fait qu’une

partie de ce temps de glace a été sous-loué à la commission scolaire. [ 96 ] Les appelants et l’intervenante PGQ ne sont pas de cet avis. Ils font valoir que l’entente de location de temps de glace initiale de 2 906 heures dépasse largement les besoins de la Ville. À cet égard, ils plaident tous que la Ville a évalué ses besoins à 1 850 heures de glace quelques mois avant la transaction conclue avec SESS.

Quant à la PGQ, elle ajoute que, dans son appel de proposition de 2012, la Ville avait estimé ses besoins en heures de glace entre 1 500 à 2 000 heures. [ 97 ] Ainsi, en tenant compte de ces deux évaluations, l’entente de location de temps de glace intervenue avec SESS en février 2014 excéderait de 1 000 heures les besoins de la Ville en temps de glace. En considérant le taux de location moyen convenu, soutiennent-ils, l’entente initiale conférerait, selon eux, un avantage de près de 1,5 million de dollars à SESS.

En définitive, ils sont d’avis qu’en ne considérant pas cet écart inexpliqué, la juge a commis une erreur manifeste et déterminante. [ 98 ] Et à cela s’ajoute la nouvelle entente de novembre 2014, laquelle fixe désormais les besoins de la Ville à 1 014 heures de temps de glace annuellement. [ 99 ] Que conclure de tels écarts, en particulier celui découlant de la dernière entente constatée par la résolution de novembre 2014, laquelle réduit les besoins de la Ville de près de 2 000 heures par rapport à l’entente initiale de février 2014?

Et que dire du fait qu’en appliquant le taux de location moyen convenu de 269 $, cet écart se traduit, je tiens à le préciser, à près de 2,5 millions de dollars pour la durée totale de l’entente. De tels écarts auraient justifié de plus amples explications. [ 100 ] Je l’ai signalé, la Ville doit accepter les inférences que la Cour peut tirer de la preuve nouvelle, soit la résolution du 14 novembre 2014 modifiant l’entente pour la location de temps de glace et établissant ses besoins à 1 014 heures de temps de glace par année.

Cette résolution, qui reconnaît que le nombre de 1 014 heures correspond aux heures de glace qu’elle loue auprès de fournisseurs depuis plusieurs années, scelle l’issue de cet aspect du litige [39] . [ 101 ] Profitant de cette preuve nouvelle dont la juge ne disposait pas, je conclus que l’entente de location de temps glace de février 2014 constituait une aide financière ou une subvention interdite au sens de la L.i.s.m. en faveur d’une entreprise commerciale. En s’engageant à louer un temps de glace bien au-delà de ses besoins réels, la Ville s’est trouvée à subventionner SESS.

Elle a pris à sa charge un risque qui n’était pas le sien. Ce risque incombait au promoteur, celui de trouver une clientèle suffisante pour atteindre un seuil de profitabilité. [ 102 ] À l’audience, les avocats de la Ville ont rappelé, à juste titre, qu’il fallait considérer le temps de glace que la Ville devait sous- louer à la commission scolaire (640 heures).

Ils ont également expliqué, bien que la preuve ne permette pas d’en tirer une conclusion, que les utilisateurs de tels services ne se trouvent pas sur le seul territoire de la Ville et qu’il fallait considérer, aux termes de l’entente initiale, qu’un nombre d’heures allait être utilisé par les résidents des villes voisines. [ 103 ] En somme, il devait s’agir d’un complexe sportif régional. [ 104 ] Je veux bien. [ 105 ] Mais il demeure qu’en agissant comme elle l’a fait, la Ville a voulu réduire les risques de SESS pour assurer la réalisation de l’entente.

Or, malgré l’objectif louable des autorités de la Ville de vouloir clore le dossier de l’aréna une fois pour toutes, elle ne pouvait le faire en accordant un avantage à un promoteur sous la forme d’une subvention déguisée. Or, l’entente de temps de glace initiale de février 2014 constituait une véritable subvention. [ 106 ] En ce sens, il importe peu de savoir si l’avantage était de 1, 1,5 ou 2 millions de dollars. Il me suffit de constater que l’entente de février 2014 conférait à SESS un avantage financier significatif et non justifié.

Mais comme cette entente n’existe plus et que la résolution de novembre 2014 autorisant la Ville à conclure une entente de location pour 1 014 heures de glace annuellement correspond à ses besoins, l’appel portant sur le non-respect de la L.i.s.m. est désormais sans objet. Question 4 : L’

article 916 C.c.Q. [ 107 ] Les appelants soutiennent que la juge a commis une erreur en refusant de conclure que la vente du terrain constituait une appropriation interdite d’un bien affecté à l'utilité publique au sens de l’

article 916 C.c.Q. , lequel est rédigé ainsi :

916 . Les biens s'acquièrent par contrat, par succession, par occupation, par prescription, par accession ou par tout autre mode prévu par la loi. Cependant, nul ne peut s'approprier par occupation, prescription ou accession les biens de l'État, sauf ceux que ce dernier a acquis par succession, vacance ou confiscation, tant qu'ils n'ont pas été confondus avec ses autres biens. Nul ne peut non plus s'approprier les biens des personnes morales de droit public qui sont affectés à l'utilité publique . 916 .

Property is acquired by contract, succession, occupation, prescription, accession or any other mode provided by law. No one may appropriate property of the State for himself by occupation, prescription or accession except property the State has acquired by succession, vacancy or confiscation, so long as it has not been mingled with its other property. Nor may anyone acquire for himself property of legal persons established in the public interest that is appropriated to public utility . [ Je souligne ] [ 108 ] J’estime que cet argument est sans fondement. Les « biens affectés à l’utilité publique » au sens de cet

article sont ceux destinés à l’usage public et général, ceux essentiels au fonctionnement de la municipalité ou encore ceux mis gratuitement à la disposition du public en général, ces critères n’étant pas cumulatifs. Dans l’arrêt Les Bâtiments Kalad’Art inc. c. Construction D.R.M. inc., la Cour a précisé la portée de cet

article en ces termes [40] : [18] Tout comme l’article 2220 C.c.B.-C., l’

article 916 C.c.Q consacre la théorie de la dualité domaniale. Selon la théorie de la dualité domaniale, les biens d'une municipalité sont divisés en deux catégories: les biens faisant

partie du domaine public de la municipalité, qui sont insaisissables et les biens faisant

partie du domaine privé de la municipalité, qui sont saisissables. Pour qu’un bien fasse

partie du domaine public de la municipalité, il faut qu’il soit affecté à l’utilité publique, selon les termes de l’article 916 C.c.Q. [...] [21] Enfin, l’

article 916 C.c.Q. peut être analysé comme reprenant les interprétations basées sur les deux versions de l’article 2220 C.c.B.-C. Ainsi, un bien sera considéré comme étant affecté à l’utilité publique s’il est destiné à l’usage public et général, s’il est essentiel au fonctionnement de la municipalité ou s’il est gratuitement à la disposition du public en général . L’utilité publique peut, selon certains auteurs, être soit directe ou indirecte.

L’utilité publique est indirecte si le bien meuble ou immeuble n’est pas utilisé par la population mais est possédé par la municipalité dans l’intérêt général et pour une fin municipale. [22] Il serait aussi possible, dans le cadre de l'interprétation des termes "affectés à l'utilité publique" utilisés à l'

article 916 C.c.Q. , d'employer la théorie de l'accessoire, calquant ainsi en quelque sorte, la solution adoptée en droit français où la notion de domaine public est perçue largement.

Un auteur québécois préconise l'application de la théorie de l'accessoire en matière d'interprétation et de définition des biens "affectés à l'utilisé publique". [Je souligne – Références omises] [ 109 ] Selon l’auteur Denys-Claude Lamontagne, les termes « biens affectés à l’utilité publique » sont suffisamment larges pour inclure deux catégories de biens [41] : 1 – Les biens destinés à l’ usage direct du public , comme une rue, un parc de loisirs, un aéroport municipal. 2 – Les biens affectés à un service public , soit les biens essentiels à la collectivité locale ou à l’établissement public concernés, tels un aqueduc municipal, une pompe à incendie appartenant à une municipalité ou l’immeuble d’une commission scolaire (inaccessible en majeure

partie au public). [Références omises – italique dans l’original] [ 110 ] En l’espèce, le terrain vendu et sur lequel se trouve une construction laissée à l’abandon ne satisfait aucun de ces critères. [ 111 ] Qui plus est, SESS ne s’est pas appropriée le terrain par occupation, prescription ou accession. Elle a acquis ce terrain aux termes d’un contrat de gré à gré, en versant une juste contrepartie. Or, une telle acquisition n’est pas visée par l’

article 916 C.c.Q. Un bien destiné à l’usage public et général, au fonctionnement de la municipalité ou mis gratuitement à la disposition du public en général peut être vendu, en respectant certaines formalités. CONCLUSION [ 112 ] Je suis d’avis que l’appel doit être rejeté, mais sans frais, étant donné qu’il y aurait eu lieu d’intervenir n’eût été la modification de l’entente de location de temps de glace. JEAN-FRANÇOIS ÉMOND, J.C.A.