2020 QCCA 1243, 2020 QCCA 1243

Centre de la petite enfance Chez Fanfan c. Procureur général du Québec 2020 QCCA 1243 COUR D'APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE MONTRÉAL No : 500-09-028048-197 ( 500-17-096036-168 ) PROCÈS-VERBAL D'AUDIENCE DATE : Le 25 septembre 2020 FORMATION : LES HONORABLES MARIE-FRANCE BICH, J.C.A. STÉPHANE SANSFAÇON, J.C.A. LUCIE FOURNIER, J.C.A.

PARTIE APPELANTE – REQUÉRANTE AVOCAT Centre de la petite enfance chez Fanfan Me ÉRIC OLIVER ( Municonseil avocats ) Absent

PARTIE INTIMÉE AVOCAT PROCUREUR GÉNÉRAL DU QUÉBEC Me Pierre-Luc Beauchesne ( Ministère de la Justice (DGAJ) ) Absent En appel d’un jugement rendu le 30 novembre 2018 par l’honorable Christine Baudouin de la Cour supérieure , district de Montréal . NATURE DE L’APPEL : Administratif - Subvention - Centre de la petite enfance - Mesure d'ajustement liée à l'excédent des éléments d'actif - Véhicule procédural - Délai raisonnable - Requête pour permission d'appeler de bene esse déférée à la formation. Greffière-audiencière : Jade Morin Salle : Antonio-Lamer AUDITION

14 h 39 Début de l’audience. Continuation de l'audience du 21 septembre 2020. Les parties ont été dispensées d’être présentes à la Cour. PAR LA COUR : Arrêt – voir page 3. Fin de l’audience.

Jade Morin, Greffière-audiencière ARRÊT [ 1 ] L’appelant-requérant [1] se pourvoit contre un jugement rendu le 30 novembre 2018 par la Cour supérieure, district de Montréal (l’honorable Christine Baudouin), qui rejette sa demande en jugement déclaratoire, avec les frais de justice [2] . [ 2 ] Le pourvoi pose la question préalable de la qualification du recours en l’espèce : s’agit-il d’un jugement déclaratoire au sens de l’article 142 C.p.c . ou d’un pourvoi en contrôle judiciaire obéissant à l’article 529 C.p.c . ?

Étant d’avis de rejeter le recours de l’appelant qu’il s’agisse de l’une ou l’autre de ces options, la juge de première instance ne répond pas à cette question. Celle-ci demeurant entière, l’appelant demande l’autorisation de bene esse d’appeler, au cas où telle permission serait requise. Cette demande a été déférée à la Cour [3] . * * * [ 3 ] Les parties s’entendent sur les faits mais non sur leur qualification juridique. [ 4 ] L’appelant est une personne morale sans but lucratif. En 1997, il devient un centre de la petite enfance (ci-après « CPE ») à la suite de l’entrée en vigueur de la

Loi sur les centres de la petite enfance et autres services de garde à l’enfance [4] , remplacée en 2005 par la

Loi sur les services de garde éducatifs à l’enfance [5] (ci-après « LSGEE »). Tous les CPE sont régis par cette loi et doivent être titulaires d’un permis afin d’offrir leurs services.

L’obtention de ce permis est liée à l’octroi de subventions par le ministère de la Famille [6] . [ 5 ] Outre ce qu’énonce la LSGEE , ces subventions sont prévues et réglées par une entente conclue avec chaque CPE, dans laquelle le Ministre s’engage à « verser au CPE, sous réserve des crédits votés annuellement par l’Assemblée nationale du Québec, les subventions prévues aux Règles budgétaires applicables » [7] , en contrepartie de quoi le CPE s’engage à diverses obligations relatives au nombre d’enfants reçus, aux heures durant lesquelles les services sont offerts, à la qualité du service, etc. [ 6 ] Les règles budgétaires en question sont établies annuellement par le Ministère dans un document intitulé Règles budgétaires des centres de la petite enfance (ci-après les « Règles budgétaires ») et sont approuvées par le Conseil du Trésor.

Elles prévoient en outre l’octroi de trois types de subventions dont une seule nous intéresse, la subvention de fonctionnement. Il s’agit de la subvention la plus importante, qui couvre, entre autres, les salaires des éducateurs et éducatrices ainsi que les frais d’administration, d’éducation des enfants, d’occupation des locaux, des aliments, des jouets, des formations et de la papeterie. La mesure d’ajustement contestée en l’espèce s’applique à cette subvention. [ 7 ] Avant l’adoption des Règles budgétaires, le gouvernement consulte généralement les associations nationales représentant les CPE.

Après avoir été approuvées par le Conseil du Trésor, les Règles budgétaires sont transmises à ces associations ainsi qu’à l’ensemble du réseau des services de garde. Selon ce qui est expressément stipulé à l’entente de subvention, elles sont réputées être connues des CPE dès leur publication. [ 8 ] Les exercices financiers des CPE s’étendent du 1 er avril de chaque année jusqu’au 31 mars de l’année suivante. Ceux-ci doivent transmettre au Ministère au plus tard le 30 juin suivant un rapport financier de l’année terminée.

Les CPE reçoivent au cours des premiers mois de tout nouvel exercice financier une subvention prévisionnelle jusqu’à ce que le montant définitif de leur subvention annuelle soit établi. Puisque ce montant définitif dépend en outre de données communiquées par les CPE dans les rapports financiers, les Règles budgétaires ne sont quant à elles adoptées par le Ministère qu’après leur réception. Le montant définitif de la subvention que chaque CPE recevra est alors établi en tenant compte des informations contenues dans son rapport financier, des Règles budgétaires et de l’enveloppe financière qui leur est dédiée.

[ 9 ] Depuis l’exercice financier 2003-2004, les Règles budgétaires comportent une mesure d’ajustement de la subvention qui tient compte de l’excédent des actifs nets généré par chaque CPE, laquelle mesure prévoit que « [l]a subvention de fonctionnement est réduite de la

partie des actifs nets affectés et non affectés qui excèdent 25 % des produits […] ». Présenté simplement, la subvention d’une année donnée sera réduite d’un montant égal à l’excédent de 25 % du surplus figurant aux états financiers de l’année précédente. [ 10 ] Cette mesure a d’abord été appliquée, puis suspendue à compter de l’exercice financier 2005-2006 jusqu’à l’exercice financier 2013-2014, alors que dans le cadre d’efforts de compressions des dépenses publiques, le gouvernement a réduit l’enveloppe financière octroyée au financement du réseau de garderies.

Le Ministère consulte alors les associations nationales et leur propose deux solutions : la première entraînerait une réduction du nombre d’éducateurs et éducatrices pour les enfants âgés de 4 ans; la seconde relancerait la mesure d’ajustement lié à l’excédent des actifs nets, mesure que les associations nationales « choisissent ». [ 11 ] C’est ainsi que la mesure d’ajustement liée à l’excédent des actifs, inscrite dans les Règles budgétaires de chacune des années depuis l’exercice financier 2003-2004 mais dont l’application avait été suspendue pendant quelques années, est réactivée à compter de l’année financière 2013-2014.

Cette mesure, qui est au cœur du litige, est alors reformulée et prévoit que « [l]a subvention de fonctionnement est réduite d’un montant progressif et proportionnel à l’écart entre la somme des actifs nets affectés et non affectés et 25 % des produits au 31 mars 2013 déclarés dans le RFA 2012-2013 ».

Cette mesure sera reprise, quoi qu’avec des variations, dans les Règles budgétaires pour l’exercice financier de 2014-2015 (« La subvention de fonctionnement est réduite d’un montant progressif et proportionnel à l’écart entre la somme des actifs nets affectés et non affectés et le moindre des deux montants suivants : 15 % des produits au 31 mars 2014 déclarés dans le RFA 2013-2014 et 180 000 $ »), puis dans les Règles budgétaires pour l’exercice financier de 2015-2016. * * * [ 12 ] En première instance comme en appel, l’appelant situe son recours dans le champ contractuel, ce qui lui permet de qualifier son recours de demande pour jugement déclaratoire suivant l’article 142 C.p.c .

Il avance qu’aux termes de l’entente avec le Ministre, ce dernier a contracté l’obligation de lui verser la subvention et qu’il ne pouvait pas, en cours de contrat, modifier unilatéralement ses exigences en matière de gestion et le forcer à ne plus accumuler de surplus au risque de se les faire confisquer. Ce faisant, le Ministre, sous couvert de réduire la subvention accordée pour une année, se trouverait en pratique à réduire la subvention accordée l’année précédente, effet rétrospectif qui contreviendrait au contrat. De plus, l’entente signée par les parties est un contrat d’adhésion au sens de l’

article 1379 C.c.Q . et, puisque la mesure d’ajustement permettant de réduire la subvention en proportion d’une

partie des surplus accumulés est une clause externe à ce contrat qui n’a pas été portée à sa connaissance au moment de sa formation, elle ne lui serait pas opposable puisqu’elle est nulle en vertu de l’

article 1435 al. 2 C.c.Q . [ 13 ] L’intimée soutient de son côté que le recours est un pourvoi en contrôle judiciaire en vertu de l’article 529 al. 1

(2) C.p. c. puisque l’appelant conteste en réalité la légalité, l’opportunité et la rationalité de la décision du Ministre d’adopter et d’appliquer la mesure d’ajustement. Cela étant, et puisqu’elle a été signifiée plus de plus de 30 jours [8] après l’adoption des règles budgétaires en litige, la demande a été déposée dans un délai déraisonnable et la Cour devrait refuser de se pencher sur le fond de l’affaire.

Il ne peut s’agir d’une demande pour jugement déclaratoire puisque le recours ne cherche pas à solutionner une difficulté réelle ou obligation résultant d’un acte juridique étant donné que l’entente de subvention et les Règles budgétaires ne comportent aucune ambiguïté. * * * [ 14 ] Nous sommes d’avis que la formulation des moyens invoqués par l’appelant situe la nature de son recours à la marge du pourvoi en contrôle judiciaire, sans toutefois l’y faire basculer.

Bien que l’appelant qualifie la règle de rétroactive et de nulle, et que le vocabulaire qu’il emploie laisse planer l’idée que le ministère aurait excédé les droits que lui confère la LSGEE en confisquant une

partie des surplus accumulés par l’appelant au cours des années (il soutient en outre que la mesure d’ajustement pénalise les CPE qui épargnent une

partie de la subvention des années antérieures pour des projets à long terme ou pour conserver une marge de manœuvre, et que les CPE ont été pris par surprise), il le fait afin de qualifier les effets de la mesure d’ajustement à son égard en application des règles applicables aux contrats, tel qu’il le souligne lors de l’audience.

L’appelant demandait à la Cour supérieure, demande qu’il réitère à la Cour, de déclarer que l’application de cette règle d’ajustement de la subvention en fonction des surplus générés, qui lui cause un préjudice, contrevient aux ententes qu’elle a conclues avec le Ministère et ne lui est pas opposable puisqu’elle n’a pas été convenue par les parties. Il s’agit là d’une demande qui prend assise dans le droit des obligations et relève du déclaratoire.

L’appel était donc de plein droit. * * * [ 15 ] Sur le fond, l’appelant reprend devant nous les mêmes arguments que ceux rejetés par la juge de première instance, sans montrer que celle-ci aurait commis quelque erreur.

La juge, aux motifs de laquelle la Cour souscrit, explique que les termes de l’entente, tout comme ceux des Règles budgétaires, ne recelaient aucune ambiguïté, que la mesure d’ajustement de la subvention était incorporée depuis plusieurs années auxdites Règles budgétaires et qu’elle était connue de l’appelant (les ententes que celui-ci a signées avec le Ministère précisant même que « Le CPE est réputé avoir pris connaissance des Règles budgétaires dès qu’elles sont publiées »).

Puisqu’elle y était clairement incluse et que seule son application était suspendue, l’appelant devait s’attendre à ce qu’elle soit un jour remise en vigueur, ce qui est survenu à l’égard de l’année financière 2013-14, conformément aux termes de l’entente. C omme l’écrit la juge : [45] En signant l’entente de subvention, le CPE n’adhère pas à un contrat dont les termes financiers sont fixes et immuables. Il en va de l’essence même des ententes en cause de s’adapter aux circonstances externes comme le budget global de l’État, le nombre de place allouées, etc. [ 16 ] La Cour partage cet avis.

Aux termes mêmes des ententes signées par le CPE, les subventions peuvent fluctuer d’une année à l’autre, au vu d’un certain nombre de facteurs dont les Règles budgétaires, qui y sont explicitement intégrées et comportent la mesure d’ajustement. Dans les circonstances, l’appelant ne pouvait avoir d’autre expectative légitime que celle-là. Par ailleurs, la méthode d’ajustement n’est pas rétroactive : bien qu’elle tienne compte des actifs nets au 31 mars de l’exercice financier précédent, elle ne

s’applique qu’à l’égard de la subvention de fonctionnement pour l’exercice financier en cours. POUR CES MOTIFS, LA COUR : [ 17 ] REJETTE la requête pour permission d’appeler de bene esse , faute d’objet, sans frais de justice; [ 18 ] REJETTE l’appel, avec frais de justice. MARIE-FRANCE BICH, J.C.A. STÉPHANE SANSFAÇON, J.C.A. LUCIE FOURNIER, J.C.A.