2017 QCCA 1636, 2017 QCCA 1636

Groupe Platinum immobilier inc. c. Ville de Blainville 2017 QCCA 1636 COUR D'APPEL CANADA PROVINCE DE QUÉBEC GREFFE DE MONTRÉAL N o : 500-09-026234-161 (700-17-010448-131) PROCÈS-VERBAL D'AUDIENCE DATE : Le 20 octobre 2017 CORAM : LES HONORABLES ALLAN R. HILTON, J.C.A. MARTIN VAUCLAIR, J.C.A. ROBERT M. MAINVILLE, J.C.A. APPELANTES AVOCAT GROUPE PLATINUM IMMOBILIER INC. GROUPE PLATINUM CONSTRUCTION 2001 INC. M e SYLVAIN BÉLAIR (De Grandpré Chait s.e.n.c.r.l. ) INTIMÉE AVOCAT VILLE DE BLAINVILLE Me JEAN-FRANÇOIS GAGNÉ (Deveau Gagné Lefebvre Tremblay et Associés sencrl) (Absent) INTERVENANTES AVOCAT

9049-4386 QUÉBEC INC. APAX CONSTRUCTION INC. M e SYLVAIN BÉLAIR (De Grandpré Chait s.e.n.c.r.l.) En appel d'un jugement rendu le 23 juin 2016 par l'honorable Hélène Langlois de la Cour supérieure, district de Terrebonne. NATURE DE L'APPEL : Municipal- Territoire- Terrains-

Section de conservation- Résolution- Engagement à devenir propriétaire- Expropriation et Demande d’intervention et de reprise d’instance Greffier d’audience : Philippe Dupont Salle : Antonio-Lamer AUDITION Audition continuée du 16 octobre 2017. Les avocats ont été dispensés de se présenter à l’audience. Par la Cour : arrêt – voir page 3. Fin de l’audience.

Greffier d’audience PAR LA COUR ARRÊT [ 1 ] Les appelantes se pourvoient contre un jugement rendu le 23 juin 2016 par la Cour supérieure, district de Terrebonne (l’honorable Hélène Langlois), qui rejette leur demande introductive d’instance par laquelle elles demandaient à la Cour supérieure d’ordonner à l’intimée d’entreprendre des procédures d’expropriation à l’égard de certains lots situés en zone de conservation et dont

elles sont propriétaires. [ 2 ] Les appelantes soutiennent que cette Cour doit intervenir pour forcer l’intimée à amorcer les procédures d’expropriation afin de permettre au Tribunal administratif du Québec de régler l’impasse dans la détermination de la valeur des lots en question. Les tentatives des appelantes à intéresser la ville à acquérir leurs terrains de gré à gré n’ont pas réussi.

Elles soumettent que malgré l’échec de leurs démarches de vendre les terrains à l’intimée, cette dernière s’est engagée à plusieurs reprises à devenir propriétaire de ces terrains et que la mise en œuvre de cette décision n’est plus de nature purement discrétionnaire. Pour ce motif, elle est donc soumise au contrôle judiciaire. À cet égard, les appelantes plaident que l’intimée a été négligente dans la mise en œuvre de son engagement. [ 3 ] De son côté, l’intimée plaide que l’opportunité d’une expropriation relève de l’intérêt public et de la discrétion du conseil de ville et non des tribunaux.

Durant sa plaidoirie orale, l’avocat de l’intimée nous rappelle la maxime latine bien connue qui justifie le comportement de sa cliente : dura lex, sed lex (La loi est dure, mais c’est la loi). [ 4 ] En février 2007 et en décembre 2009, les appelantes ont acheté des terrains sur le territoire de l’intimée. Les terrains visés sont le lot 4 861 861 et des parties des lots 4 679 376, 4 679 377, 4 673 418, 4 736 465, 5 305 917 et 5 038 719 contenus en zones P-770, P- 771, P-772 et P-773.

Ceux de la zone P-770 se situent dans une zone particulière du Quartier Chambéry désignée comme le corridor écologique, dont le zonage est « conservation », en vertu du règlement de zonage 1418 adopté le 25 août 2009. [ 5 ] Le 23 mars 2010, l’intimée a soumis au ministère du Développement durable, de l'Environnement et des Parcs une demande officielle de certificat d'autorisation en vertu de l'

article 22 de la

Loi sur la qualité de l'environnement [1] pour tout le Quartier Chambéry.

Le 6 juillet 2010, elle a adopté la résolution 2010-07-672, qui énonce qu'elle s'engage à devenir propriétaire, dans un délai de 12 mois suivant la délivrance du certificat d'autorisation, de toutes les parcelles de terrain composant la zone de conservation et, dans le cas où il serait impossible de respecter ce délai, elle en demanderait le prolongement. [ 6 ] Le 24 août 2010, l’intimée a adopté la résolution 2010-08-745 concernant l'acquisition de gré à gré ou par voie d'expropriation de plusieurs lots dont l'un est la propriété des appelantes, à savoir le lot 4 736 466.

Le 9 décembre 2010, le Ministère a délivré le certificat d'autorisation qui inclut, pour en faire

partie intégrante, les divers engagements souscrits par l’intimée, dont celui d'acquérir le site du corridor écologique au plus tard le 9 décembre 2011. Le 5 juillet 2011, l’intimée a adopté le règlement 1463, autorisant l'acquisition des terrains constituant la zone de conservation du Quartier Chambéry et décrétant un emprunt de 6,96 millions de dollars à cette fin [2] . [ 7 ] Le 17 novembre 2011, l’intimée a demandé au ministère de prolonger d’une année le délai pour procéder à l'acquisition des terrains dans le corridor écologique.

Entre l’automne 2011 et l’hiver 2013, il y a eu des négociations entre les parties pour l’achat de gré à gré des terrains visés. Le 27 juillet 2015, l’intimée a demandé une autre prolongation du délai prévu pour l’acquisition des terrains dans le corridor écologique jusqu'au 8 décembre 2020. Il n’y a pas eu de développement subséquent à cette demande. [ 8 ] Le 3 décembre 2013, les appelantes déposent leur demande introductive d’instance qui fait l’objet du présent pourvoi.

Le 6 décembre 2013, elles déposent une autre demande introductive d’instance [3] en dommages-intérêts pour expropriation déguisée réclamant entre autres « une somme équivalente à l’indemnité à laquelle elles auraient eu droit dans le cadre d’une expropriation formelle […]». Ce dernier dossier est en suspens en attendant le sort du présent dossier. [ 9 ] La juge commence son analyse en mentionnant que la résolution 2010-07-672 et le règlement 1463 n’engagent pas l’intimée à une méthode spécifique d’acquisition, mais simplement à une acquisition éventuelle des terrains.

Elle cite le paragraphe 37 de l’arrêt de cette Cour dans Corporation de négociation Ashuanipi c. Canada (Procureur général) [4] pour définir la notion d’expectative légitime, pour ensuite conclure qu’elle ne trouve pas application.

Selon la juge, le principe de l'expectative légitime s'applique notamment lorsque l'administration a agi ou a promis d'agir dans un sens déterminé, en pleine connaissance des faits, et que la personne qui est le sujet de cet acte ou de cette promesse a agi sur la foi de ce comportement de l'administration à son égard. [ 10 ] Après avoir annoncé en 2005 son projet dans le Quartier Chambéry, l’intimée a entrepris un processus planifié qui aura pris sept ans, soit de 2004 à 2011.

De 2008 à 2015, les représentants des appelantes ont assisté aux séances d'information publiques durant lesquelles il était clairement fait mention de la volonté de l’intimée quant à l'orientation du projet Chambéry, y compris le site du corridor écologique. Donc, la juge trouve l’argument de l'expectative légitime non fondé, car les appelantes ont décidé d'acheter ces terrains avant l'adoption par l’intimée de la résolution 2010-07-672 et du règlement 1463. [ 11 ] La juge mentionne aussi que l'

article 570 de la

Loi sur les cités et villes [5] énonce qu'un conseil municipal peut, en se conformant aux dispositions des articles 571 et 572 de la même loi de même qu'aux procédures d’expropriation prévues par la loi, choisir de s'approprier des immeubles par expropriation ou de les acquérir de gré à gré. Elle trouve que cette disposition offre à l’intimée un choix qui relève de son pouvoir discrétionnaire, et elle cite l’arrêt 9034-8822 Québec inc. c. Sutton (Ville de) [6] .

Elle conclut que le contrôle du choix d’une méthode ou technique d’intervention appropriée relève de l’opportunité de la décision et échappe au contrôle judiciaire. De plus, elle ajoute que le fait que l’intimée a choisi de procéder par étapes dans la réalisation de son projet est une question d'opportunité qui ne relève pas de la compétence du tribunal. Elle fait la distinction du cas en l’espèce de celui dans Bellegarde c. Corporation du village de Lambton [7] en indiquant que la décision d’acheter les terrains des appelantes et de procéder par étapes n'est pas oppressive, injuste et abusive.

Par conséquent, elle estime qu’elle ne peut forcer l’intimée à adopter une résolution prévoyant l'expropriation des lots des appelantes alors qu'elle seule est investie de ce pouvoir discrétionnaire. [ 12 ] Il n’y a qu’une question en litige : Est-ce que la Cour supérieure a erré lorsqu’elle décide qu’elle ne peut pas ordonner de l’intimée à procéder à l’expropriation des lots détenus par l’appelante? [ 13 ] Il faut y répondre par la négative. En appliquant la norme de l’erreur manifeste et dominante, la juge n’a commis aucune erreur

justifiant l’intervention de la Cour. [ 14 ] Les arrêts Benjamin [8] et Ville de Lorraine [9] cités par les appelantes ne s’appliquent pas en l’espèce, ayant été rendus dans le contexte où il y a eu une appropriation physique des terrains par une municipalité. [ 15 ] Dans le cas présent, l’intimée a tout simplement changé le zonage des terrains des appelantes. De plus, l’arrêt Benjamin [10] concerne un recours en dommages-intérêts pour expropriation déguisée, alors que, dans ce cas, l’appelante demande une ordonnance obligeant l’intimée à entamer le processus d’expropriation de ses terrains.

En ce qui concerne l’arrêt Ville de Lorraine [11] , il s’agit d’un recours en nullité de certains règlements municipaux pour motif d’expropriation déguisée. Là encore, on ne demandait pas à la Cour supérieure d’ordonner à une municipalité de faire quelque chose. [ 16 ] La juge avait raison en concluant que le contrôle du choix d’une méthode ou technique d’intervention appropriée relève de l’opportunité de la décision et échappe au contrôle judiciaire. Il n’y a pas lieu de faire une étude détaillée de ce qui est considéré comme faisant

partie du pouvoir discrétionnaire d’une municipalité et de ce qui est considéré comme

partie de la sphère opérationnelle. C’est une distinction inapplicable en l’espèce. L’

article 570 de la

Loi sur les cités et villes [12] est ainsi rédigé : 570. Le conseil peut, en se conformant aux dispositions des articles 571 et 572 et aux procédures d’expropriation prévues par la loi, 570. The council may, by complying with the provisions of sections 571 and 572 and the expropriation procedure established by law,

a) s’approprier tout immeuble,

partie d’immeuble ou servitude nécessaire à l’exécution des travaux qu’il a ordonnés dans les limites de ses attributions; (

a) expropriate any immovable property, any part thereof or any servitude required for the execution of works ordered by it within its jurisdiction;

b) s’approprier, en tout ou en partie, les chemins pavés ou empierrés sur le territoire de la municipalité appartenant à des personnes, sociétés ou personnes morales de droit privé; (

b) expropriate the whole or part of any paved or stoned road in the territory of the municipality and belonging to persons, partnerships or legal persons established for a private interest;

c) s’approprier tout immeuble ou

partie d’immeuble ou servitude dont il a besoin pour toutes fins municipales, y compris le stationnement des voitures automobiles. (

c) expropriate any immovable property, any part thereof or any servitude it may need for any municipal purpose, including the parking of motor vehicles. Les dispositions ci-dessus du présent

article ne doivent pas être interprétées comme restreignant le droit que le conseil peut posséder par ailleurs d’acquérir de gré à gré des immeubles pour les mêmes fins. [Nos soulignements] The foregoing provisions of this

section shall not be regarded as restricting the right which the council may otherwise have to acquire, by mutual agreement, immovables for the same purposes. [ 17 ] Cette disposition donne à l’intimée le choix d’acquérir des immeubles par expropriation ou par achat de gré à gré. Le règlement 1463 ne fait que reprendre ce que cet

article prévoit. Il ne crée aucun engagement de la part de l’intimée en faveur des appelantes concernant l’acquisition des terrains par voie d’expropriation. L’intimée n’a pas encore exercé sa discrétion en adoptant le règlement 1463. Elle se la réserve en fait par ce règlement. De plus, la validité de ce règlement n’est pas contestée.

La conclusion factuelle de la juge selon laquelle les démarches de l’intimée pour acquérir les terrains de gré à gré n’ont pas été abusives, injustes ou oppressives n’est affectée par aucune erreur manifeste et dominante. [ 18 ] La juge n’erre pas non plus en mentionnant que faire droit à l’injonction demandée aurait pour effet de forcer l’intimée à mettre en œuvre une méthode d’acquisition des lots qu’elle n’a pas choisie et la priver d’exercer les compétences que la loi lui confère.

Le règlement 1463 prévoit que l’intimée s’engage à acquérir certains terrains par voie d’achat de gré à gré ou par voie d’expropriation, pas plus. La Cour ne peut exercer cette discrétion pour l’intimée. [ 19 ] Cela dit, le présent arrêt n’a pas pour effet d’empêcher l’appelante de poursuivre son recours en expropriation déguisée et dommages-intérêts si elle croit en satisfaire les conditions. POUR CES MOTIFS, LA COUR : [ 20 ] rejette l’appel avec les frais de justice. ALLAN R. HILTON, J.C.A.

MARTIN VAUCLAIR, J.C.A. ROBERT M. MAINVILLE, J.C.A.